TRIBUNAL DE CONTAS DO DIS TRITO FEDERAL 3ª ICE - Divisão de Contas INFORMAÇÃO Nº 112/2000. PROCESSO Nº 1611/99 (um volume)

Transcrição

1 Fls. 24 INFORMAÇÃO Nº 112/2000 PROCESSO Nº 1611/99 (um volume) APENSO: Processo nº /99 (um volume) ÓRGÃO DE ORIGEM: Sociedade de Transportes Coletivos de Brasília Ltda. -TCB ASSUNTO: Tomada de Contas Especial - TCE EMENTA: TCE para apurar irregularidades relacionadas com fraudes em roletas de ônibus. Considerar encerrada, bem como autorizar a baixa dos registros contábeis. Determinar à TCB estrita observância aos preceitos da Resolução nº 102/98. Proposta de aplicação de multa aos responsáveis. Diligência à TCB. Senhora Diretora, Trata o processo em referência de TCE com o fito de averiguar a ocorrência de prejuízo, em face de adulteração nas roletas de 37 ônibus, instaurada mediante a Instrução de Serviço nº 089/99-PRES/TCB (fls. 01/03). I DOS PRAZOS DA TCE 2. Apesar das prorrogações concedidas por esta Corte até (fls. 7 e 14), a TCB remeteu o Processo nº /99 ao Controle Interno, somente em , com um atraso de 30 (trinta) dias, infringindo o disposto no 10 do art. 2º da Emenda Regimental nº 01, de , e art. 8º da Resolução nº 102, de A Secretaria de Fazenda, por sua vez, extrapolou em 13 dias o prazo estipulado no 10 do art. 2º da Emenda Regimental nº 01/98 e o art. 9º da Resolução nº 102/98, visto ter encaminhado os autos à Secretaria de Transportes em Também, esta Jurisdicionada ultrapassou o prazo estabelecido no 10 do art. 2º da ER nº 01/98 e no art. 11 da Resolução nº 102/98, uma vez que a TCE foi recebida nesta Casa só em

2 Fls. 25 II DA FORMALIZAÇÃO DA TCE 4. O Processo nº /99 não está constituído de todos os elementos requeridos pela Lei Complementar nº 01, de , Resolução nº 102/98 e ER nº 01/98, como segue: LEGISLAÇÃO RES. Nº ER Nº LC Nº FLS.* OBSERVAÇÃO 102/98 01/98 01/94 3º-VI, 5º-I /199 Não está claro, bem como não foi atualizado o débito, ou seja, não se confeccionou demonstrativo financeiro dos valores apontados 3º-X, 5º-III e V 2º- 6º - - O relatório da CTCE não é conclusivo, bem como não apresenta as razões de convencimento para a responsabilização 3º-XIII, 7º /284 O dirigente do órgão deixou de consignar as providências adotadas para evitar novas ocorrências 3º-XIV, 9º-I - 10-III 285/286 Inexistem, no Relatório de Auditoria, considerações acerca das providências implementadas para resguardar o interesse público e evitar a repetição do ocorrido 3º-XV, 9º-I - 10-III 287 Os responsáveis não foram identificados, deixou-se de demonstrar a metodologia utilizada para a conversão do valor histórico para UFIR e a certificação cingiu-se à irregularidade, sem evidenciar o mérito 5º-IV 4º - - Não consta dos autos qualquer procedimento no sentido de cientificar os responsabilizados sobre as apurações 5. Dessa forma, com substrato no art. 16 da Resolução nº 102/98, o procedimento a ser adotado seria a devolução dos autos à origem e à Secretaria de Fazenda, para cumprimento da legislação citada. Não obstante, na busca da racionalidade administrativa e por economia processual, examinaremos a TCE. Entretanto, somos por recomendar à TCB estrita observância à legislação mencionada. III HISTÓRICO 6. A irregularidade foi constatada em razão de denúncia formulada pelo Senhor Francisco Antônio E. de Paulo (fls. 16/17*), em 09 de abril de Consoante Relatório Técnico do Gerente de Manutenção (fls. 02/03*), foram detectados trinta e sete veículos, cujas roletas estavam adulteradas, como segue:

3 Fls Mediante os MEMOs nºs 001 e 002/99-IS nº 089/99- PRES/TCB, ambos de (fls. 55/56*), a Comissão de Tomada de Conta Especial CTCE solicitou à: a) Gerência de Operações GEOPE relação dos motoristas, cobradores e fiscais que trabalharam nos veículos mencionados no parágrafo anterior, durante os 6 (seis) meses anteriores àquela data; b) Seção de Administração Financeira SEAFI o quantitativo de passageiros transportados por linha, dia e horário, indicando os cobradores e os motoristas. 9. Contudo, não consta da TCE nenhum documento acerca das informações solicitadas. Porém, por meio do MEMO nº 004/99-IS nº 089/99- PRES/TCB (fls. 94*), a Comissão requereu à SEAFI que demonstrasse a quantidade de passageiros transportados pelas equipes dos carros números 936.9, e 972.5, nas férias das duplas escaladas naqueles veículos ( , , , , , , , , , , , 2104, 2198), bem como mencionasse o cobrador substituto, nos meses anterior e posterior ao período de a Em resposta, a SEAFI, mediante o MEMO nº 026/99 e anexo (fls. 126/146*), apresentou alguns relatórios, por cobrador, mostrando o quantitativo de passageiros, em períodos anterior e posterior à descoberta da fraude, bem assim antes, durante e depois das férias daqueles suspeitos e, ainda, noticiou não ser possível elaborá-los para as duplas ( , , , , e cobradores 2198 e 2104). 11. Também, pelo MEMO nº 010/99-IS nº 089/99-PRES/TCB (fls. 185*), requereu-se à SEAFI elaborar demonstrativo sintético dos relatórios anexos ao MEMO nº 026/99-SEAFI, indicando as perdas de receita. Por meio do MEMO nº 092/99 SEAFI (fls. 186*), foi encaminhado à CTCE o levantamento solicitado, por servidor e linha (fls. 187/199*), dos quais somente os dos senhores Raimundo Nonato Silva e Diomar Moreira Souza apontam prejuízo (fls. 187* e 198*).

4 Fls. 27 IV DAS CONCLUSÕES DA CTCE 12. Amparada nos Relatórios de Transporte de Passageiros, elaborados pela Seção de Administração Financeira (fls. 187/199*), resumidos nos quadros de fls. 21/22, a CTCE responsabilizou solidariamente (fls. 233/261*): a) Raimundo Nonato Silva (cobrador), Jason Pereira Braga (motorista), Roberto Trindade, Dinarte Marcílio da S. Castro e Vanderlino de Souza Cunha, os três últimos fiscais, pela importância de R$ ,00 (trinta e cinco mil, cento e oitenta e oito reais); b) Diomar Moreira Souza (cobrador), Roberto Trindade, Dinarte Marcílio da S. Castro e Vanderlino de Souza Cunha, na qualidade de fiscais os três últimos, pela quantia de R$ ,00 (quinze mil, setecentos e cinqüenta e dois reais). 13. Esses valores, atualizados monetariamente, correspondem, respectivamente, a ,5401 e ,43 UFIRs, conforme demonstrado às fls. 23, ressaltando que não levamos em conta as divergências existentes entre o Relatório de Passageiros e as conclusões da Seção de Administração Financeira, como apontado às fls. 22. V DO CONTROLE EXTERNO 14. Da análise dos autos emergem duas questões que comprometem os resultados apresentados: a) os argumentos utilizados para imputação de responsabilidade; e b) a metodologia usada para o levantamento do débito. a ) imputação de responsabilidade 15. As provas documentais trazidas aos autos não revelam a autoria do feito, isto é, demonstram tão-somente o vício das roletas, evidenciado no Relatório Técnico do Gerente de Manutenção (fls. 02/03*), que consistia na abertura de três furos no painel dianteiro e dois próximos à base, através dos quais era possível manusear os registrados, bem como movimentá-las em sentido inverso, alterando para menos o contador. 16. Pelo Laudo Técnico, a impropriedade é inconteste, em especial pela verificação "in loco". Não obstante a sua existência, não há situação fática que evidencie a autoria do desvio de receita. Os fatos não comprovam que os cobradores tenham apropriado de valores indevidamente, apenas indicam que

5 Fls. 28 o ambiente era propício à prática do ato e é verossímil que tal coisa tenha ocorrido. Mas não se pode perder de vista que existe um hiato entre o possível e o real demonstrado. Não figuram entre os expedientes dos autos nenhum elemento capaz de estabelecer o vínculo da fraude com a autoria. A simples realidade da queda na arrecadação em relação a uma média das linhas não é o elo suficiente para ligar o sujeito ativo à impropriedade. Enfim, a responsabilidade não pode ser imputada sem a relação de causalidade entre o prejuízo e a ação que o provocou, ou seja, terá que se indicar o ato humano, seja ele omissivo ou comissivo, causador do evento danoso, e isso não foi feito. 17. Extrai-se dos autos, tão-somente, que as catracas foram adulteradas, e que, consoante os Relatórios da Seção de Administração Financeira (fls. 187* e 198*), nas linhas 105, e 106, no segundo turno, no período de agosto/98 a março/99, houve queda na quantidade de passageiros transportados. Mas, a redução do número de usuários, por si, não indica prejuízo. Além disso, a Comissão de Tomada de Contas Especial não explicitou o nexo entre a conduta dos empregados (cobradores, motoristas e fiscais) listados como autores da irregularidade e o acontecido. b) a metodologia usada para o levantamento do débito 18. Como descrito no parágrafo 9 anterior, foram encontrados 37 (trinta e sete) veículos com as catracas viciadas. Entretanto, nas apurações da CTCE, não se demonstrou a relação entre eles, as linhas, os cobradores, os motoristas e os fiscais apontados como causadores do dano. 19. Os Relatórios Comparativos de passageiros transportados (fls. 126/146*) e os Demonstrativos Sintéticos de possíveis prejuízos (fls. 186/199*) elaborados pela Seção de Administração Financeira foram identificados, apenas, por empregado e linha, deixando de especificar quais os ônibus utilizados, exceto o de fls. 135*, e ainda não foram juntados os Boletins de Controle Operacional-BCO e de Transporte Coletivo-BTC do período, mediante os quais são elaborados os relatórios de controle da receita operacional. Portanto, não há como fazer o cotejo das informações. 20. Outro ponto suscitador de dúvida refere-se à metodologia empregada com vistas a comprovar a ocorrência de perda de receita. Utilizou-se de critérios estatísticos, mas sequer especificou-se a forma de obtenção da média de passageiros transportados, considerada para cada linha. Apenas nos documentos de fls. 187* e 198*, a SEAFI informou, respectivamente: "No mês de outubro de 1998 o cobrador supracitado saiu de férias quem o substituiu transportou passageiros. No mês de novembro de 1998 o cobrador retornou de férias e v oltou a transportar apenas passageiros. O mês de março que foi o mês antes da descoberta da fraude o cobrador continuava com sua média de transporte de passageiros Mas após

6 Fls. 29 ser afastado no mês de abril a média de passageiros voltou em torno de 17 mil passageiros. Conclui-se que a linha 105 e no 2º período a média de passageiros é em torno de a passageiros" sic. "Analisando a conclusão dos relatórios de transportes de passageiros do cobrador DIOMAR MOREIRA SOUZA, linha 106 2º turno podemos considerar a média de passageiros é em torno de ". 21. Estabeleceu-se um dado como referencial mas não delineou os parâmetros de sua obtenção, bem como deixou-se de exibir os documentos suportes de sua comprovação. O cálculo do prejuízo a partir da média, por si só, não é um critério seguro. Ela pode estar distorcida e não representar a realidade da quantidade de passageiros transportados, mais freqüente, em função de picos em um determinado valor observado, como por exemplo, no caso do valor de : ITEM 1º MÊS 2º MÊS 3º MÊS 4º MÊS 5º MÊS MÉDIA ARITIMÉTICA nº passageiros Note-se que na hipótese temos o cálculo de uma média aritmética a partir da quantidade de passageiros em 5 (cinco) meses, onde o normal da linha é de No entanto, por conta de um excesso no último período, ela se elevou para Isso traduz que ela sozinha não é adequada para mensurar o prejuízo. 23. Quando se parte para o emprego de instrumentos estatísticos é porque não se tem um conhecimento da realidade, donde eles servem para se fazer inferência de um fato. Com base neles, apenas pode-se afirmar que um determinado valor ocorre em um certo intervalo. Entretanto, para se chegar a essa conclusão, torna-se necessário trabalhar com elementos mais refinados, fixando inicialmente a população a ser estudada, estabelecendo a amostra ideal, tabulando corretamente os dados, para então, a partir daí, calcular média, moda, desvio padrão, coeficiente de assimetria, variância, co-variância, valores mais freqüentes, coeficientes de segurança e de significância, bem como considerando a sazonalidade no transporte de passageiros. Porém, mesmo com esses procedimentos, ainda assim, não há como asseverar que o dano foi "X", sem uma certa margem de erro. 24. Por conseguinte, os elementos, da maneira que foram abordados, são frágeis para quantificar o prejuízo. O único ponto concreto é, apenas, o de que as roletas dos ônibus foram adulteradas e que possivelmente houve desvio de receita. Contudo, não há como garantir, a partir dos dados carreados para os autos, que "a" ou "b" agiu dolosamente e se apropriou de valores da ordem de tanto. Os trabalhos estatísticos, por mais refinados que

7 Fls. 30 sejam, permitem tão-somente afirmar que um número "X" poderá ocorrer num intervalo dado com um grau de segurança "Y" e uma possibilidade de erro "z". 25. A nosso ver, quantificar prejuízo com base em inferências não é apropriado, por mais representativa da realidade que seja a série. A alteração das roletas e a estimativa de perda de receitas, com base nos relatórios de transportes de passageiros, não são dados concretos que comprovam o montante descaminhado. V OUTROS FATOS 26. Cabe esclarecer que para cada veículo colocado em circulação abre-se um Boletim de Controle Operacional BCO (fls. 23*) e um Boletim de Transporte Coletivo BTC (fls. 20), ambos contendo: número do cobrador, do motorista, da linha, do veículo; roleta inicial e final em cada viagem; total de passageiro transportado, receita auferida, entre outros. 27. É com esses documentos que o cobrador presta contas da quantia por ele arrecadada, os quais servem de suporte para o acompanhamento da evolução da receita. Portanto, se houve queda do volume, mecanismos e condições para averiguar de imediato existiam; a não utilização deles demonstra a ineficiência daqueles responsáveis por tal procedimento. 28. Conforme as competências regimentais, a seguir elencadas, a TCB teria como detectar a possível ocorrência de desvios em sua receita: "Art. 10 À Seção de Fiscalização Operacional SEFIS - unidade executiva, diretamente subordinada à Gerência de Operações, compete: I relativamente à administração e fiscalização operacional: d) fiscalizar os veículos em tráfego, dando soluções imediatas aos problemas identificados; e) fiscalizar o cumprimento das tabelas de freqüência e intervalos da frota operacional, orientando os motoristas para uma operação correta; f) fiscalizar o estado geral dos veículos durante o período de operação, quanto a limpeza, avaria, conservação, equipamento de segurança, plaqueta de tarifas, placas de posição e de itinerários, cartazes publicitários e outros; g) fiscalizar o procedimento dos operadores em serviços, quanto ao uso de uniformes, urbanidade, zelo, disciplina, asseio e outros; h) fiscalizar o cumprimento por parte dos operadores dos regulamentos de trânsito e normas da Empresa, comunicando à chefia imediata quaisquer irregularidades; l) verificar constantemente as condições técnicas de uso das roletas dos veículos;

8 Fls. 31 Art. 24 Ao Núcleo de Planejamento NPLAN unidade diretiva, executiva, diretamente subordinada à Superintendência, compete: I relativamente ao planejamento operacional: (..) b) reunir e manter registros das informações básicas relativas ao desempenho operacional da Empresa, de modo a permitir o acompanhamento sistemático da sua evolução; c) realizar análise técnica do desempenho operacional, apresentando conclusões e sugerindo alternativas de solução dos problemas encontrados; IV relativamente a apropriação e custos b) manter registros de produção por área de exploração; por linha e por veículo, assim como, apresentar análise de seus rendimentos; d) confeccionar e apresentar indicadores estatísticos da operação das linhas concedidas: Art. 42 À Seção de Arrecadação SEDAR, unidade executiva, diretamente subordinada à Gerência Financeira, compete: I apurar e calcular diariamente a receita operacional; III emitir e remeter, diariamente, aos órgãos interessados, o boletim de arrecadação do movimento do dia anterior, acompanhada de respectiva documentação; IV controlar a arrecadação mantida pela Empresa, em diversos locais do Distrito Federal; " 29. Como se verifica, direta ou indiretamente, ao descurarem de suas competências especificadas no Regimento Interno, quanto à manutenção das roletas e ao acompanhamento da evolução da receita as unidades técnicas Seção de Fiscalização Operacional; Seção de Arrecadação e Núcleo de Planejamento tornaram o ambiente propício para a prática da propalada fraude. 30. Assim, entendemos que os responsáveis pelos setores mencionados contribuíram, ainda que indiretamente, para a ocorrência do desvio em comento, por descumprirem as normas afetas às suas atividades. Dessa forma, cabe a aplicação de sanção prevista nos arts. 182-II do RI/ c/c 57-II

9 Fls. 32 da Lei Complementar nº 01, de Cabe destacar que não arrolamos o Chefe da Seção de Venda de Passes e Controle de Receita Operacional (apontado pela CTCE para aplicação de advertência, alínea "g" do item IV do seu Relatório fls. 259*) por entendermos que, nos termos do Regimento, ele não contribuiu para a ocorrência da impropriedade. 31. Não obstante, registre-se por imperioso que, objetivando a correção das falhas no controle, a CTCE propôs: revisão e vistoria sistemática das roletas, fiscalização e controle dos BTCs, repensar a metodologia de fiscalização, entre outros (fls. 261/263*), as quais foram acatadas pelo Diretor- Presidente da TCB, conforme se depreende dos expedientes de fls. 264*/269*, 272*/273*, 17, 18 e Também, cabe informar que providências no sentido de apuração penal foram implementadas, como se verifica pelos expedientes acostados às fls. 272* e 273*, respectivamente, encaminhados à 12ª Promotoria de Justiça Criminal de Brasília e à 2ª Delegacia de Polícia do DF. Dispensando, assim, a remessa ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios de cópia da Decisão a ser proferida pelo Plenário. VI CONCLUSÕES e SUGESTÕES 33. Somente com os dados trazidos a lume não há como atribuir responsabilidade aos cobradores, motoristas e fiscais como autores do desvio de receita, haja vista a ausência de elementos da demonstração inequívoca acerca do nexo de causalidade entre o prejuízo sofrido pela Empresa e o ato omissivo ou comissivo de seus agentes. Ademais, a forma de levantamento do débito mostrouse frágil, dada as várias particularidades que envolvem um cálculo estatístico. Contudo, é de observar que as impropriedade não estão, simplesmente, sendo relevadas ou esquecidas, pois são objeto de investigação policial e pelo Ministério Público (fls. 272* e 273*), que dispõem de outros meios de apuração, tais como a possibilidade de quebra de sigilo bancário e o próprio processo de inquirição inerente a essas entidades. 34. De outro lado, apesar de não fixada a relação entre a autoria do fato (queda da receita) e o sujeito ativo (cobrador, motorista e fiscal) e de o cálculo do débito ter sido efetuado por meio de estimativa questionável a nosso ver, além de não se ter apurada responsabilidade pelo vício das roletas, não podemos perder de vista que falhas ocorreram em razão de controles ineficientes quanto à conferência, avaliação, estudos ou qualquer outra forma de acompanhamento dos ingressos financeiros da Entidade, cumulados com a ausência de vistorias das catracas, situação preocupante, visto ser esta a atividade fim da TCB, ficando patente a infração de regras de conduta relativas às funções desempenhadas pelos agentes públicos, relativamente ao possível desvio, que,

10 Fls. 33 consoante os levantamentos da Seção de Administração Financeira, ocorreram no período compreendido entre agosto de 1998 e março de Outrossim, além das competências específicas de cada área, o art. 44 e inciso II do Regimento Interno da TCB prescreve que a todas as unidades orgânicas daquela Empresa compete, genericamente, "manter estatísticas dos fatos relacionados com suas atividades para avaliação de desempenho e/ou elaboração de estudos". 36. Portanto, se as unidades envolvidas com a arrecadação, fiscalização, revisões de roletas e acompanhamento da evolução operacional da Entidade tivessem cumprindo a contento suas atribuições regimentais, a impropriedade não teria acontecido ou teria sido descoberta imediatamente. Assim, cabe a sanção prevista no art. 57-II da Lei Complementar nº 01, de , c/c o art. 182-II do Regimento deste Tribunal. Contudo, visto não constar dos autos os nomes dos titulares das unidades, deixaremos de propor, desde logo, a audiência dos mesmos. Na oportunidade, somos por diligenciar a TCB, nesse sentido. 37. Posto isso, sugerimos ao Plenário que: I. tome conhecimento da TCE em questão Processo nº /99; II. III. considere encerrada a TCE e autorize a TCB a promover a baixa dos registros contábeis pertinentes aos autos supramencionados; determine à TCB que: 1. observe as prescrições da Resolução nº 102, de , haja vista a TCE em comento ter sido encaminhada a esta Corte em desacordo com os seus preceitos, em especial os arts. 3º-VI, X, 5º-I, III, IV e 7º; 2. encaminhe a esta Corte, no prazo de 30 dias, os nomes dos titulares das unidades infra-relacionadas, no período de agosto/98 a março/99: a) Seção de Fiscalização Operacional SEFIS, unidade executiva diretamente subordinada à GEOPE (art. 10 do RI/TCB); b) Núcleo de Planejamento NPLAN, unidade diretiva, executiva, diretamente subordinada à Superintendência (art. 24 do RI/TCB);

11 Fls. 34 c) Seção de Arrecadação SEDAR, unidade executiva diretamente subordinada à GEFIN (art. 42 do RI/TCB); IV. autorize: 1. desde já, esta ICE a promover a audiência daqueles que forem nominados pela TCB, para, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentarem as razões de justificativas acerca do descumprimento das respectivas atribuições regimentais, observado no período mencionado, ocasionando desvios de recursos financeiros da Empresa, por estarem sujeitos à sanção prevista nos arts. 57-II da Lei Complementar nº 01, de , 182-II do Regimento Interno deste Tribunal; 2. retorno dos autos a esta ICE para aguardar o cumprimento da mencionada diligência. À consideração superior. Brasília, 08 de novembro de Aguinaldo Graciano de Sousa AFCE - mat