DOCUMENTO DE TRABALHO

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1 PARLAMENTO EUROPEU 2004 Comissão dos Assuntos Jurídicos DOCUMENTO DE TRABALHO sobre direitos dos consumidores Comissão dos Assuntos Jurídicos Relatora: Diana Wallis DT\ doc Tradução externa PE v01-00

2 Introdução A proposta da Comissão de 8 de Outubro de 2008 relativa a uma directiva-quadro sobre direitos (contratuais) do consumidor é de interesse crucial para a Comissão dos Assuntos Jurídicos, dada a sua competência em matéria de "actos comunitários que afectem a ordem jurídica dos Estados-Membros [no domínio do] direito civil" e o trabalho do Grupo de Trabalho sobre Direito Europeu dos Contratos. Nos termos do artigo 47.º do Regimento, a Comissão dos Assuntos Jurídicos trabalha em colaboração com a Comissão do Mercado Interno e da Protecção dos Consumidores, tendo-se-lhe já associado numa audição conjunta sobre a proposta, realizada em 2 de Abril de A proposta abrange aspectos fulcrais dos contratos "business-to-consumer" (B2C) e deve ser vista no contexto mais vasto da discussão em curso sobre um Quadro Comum de Referência para o Direito Europeu dos Contratos. Este projecto, foi, naturalmente, iniciado pela DG SANCO, sublinhando, desse modo, a ligação e associação próximas. As disposições gerais sobre direito dos contratos no domínio do consumo são o cerne do direito europeu dos contratos e repercutir-se-ão nos ordenamentos jurídicos nacionais de direito dos contratos. A Comissão dos Assuntos Jurídicos decidiu, por isso, apresentar o seu próprio documento de trabalho, concebido para assinalar as principais questões jurídicas decorrentes da proposta e que terão de ser apreciadas mais atentamente, durante o trabalho futuro da comissão. 1. A proposta da Comissão e as suas principais características: A proposta da Comissão de uma directiva sobre os direitos dos consumidores, que tem por base jurídica o artigo 95.º do Tratado CE, resulta da revisão do acervo comunitário em matéria de consumidores, lançada em 2004, com o objectivo de simplificar e completar o quadro regulamentar existente. A proposta funde as seguintes quatro directivas (e não as oito directivas inicialmente previstas no Livro Verde), que abrangem, todas elas, os direitos contratuais dos consumidores, transformando-as num instrumento horizontal único: 1 Directiva 85/577/CEE relativa à protecção dos consumidores no caso de contratos negociados fora dos estabelecimentos comerciais, 2 Directiva 93/13/CEE relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores, 3 Directiva 97/7/CE relativa à protecção dos consumidores em matéria de contratos à distância, 4 Directiva 1999/44/CE relativa a certos aspectos da venda de bens de consumo e das garantias a ela relativas. A proposta visa regular os aspectos comuns de maneira sistemática, simplificando e actualizando as regras existentes, eliminando incoerências e colmatando lacunas. A escolha destas quatro directivas em particular serve para destacar a natureza da proposta, puramente de direito dos contratos. A proposta tem duas características importantes: Primeiro, e por contraste com a abordagem sectorial específica até agora adoptada no direito europeu dos contratos no domínio do consumo, a proposta adopta uma abordagem horizontal (ainda que limitada às quatro directivas em revisão). Em segundo lugar, afasta-se da abordagem em termos de harmonização mínima seguida nas quatro directivas em revisão (isto é, os Estados-Membros podem manter ou adoptar regras nacionais mais rigorosas do que PE v /6 DT\ doc

3 as estabelecidas na directiva) e segue uma abordagem de harmonização integral (ou seja, os Estados-Membros não podem manter nem adoptar disposições que se afastem das estabelecidas na directiva, quer sejam mais condicionantes, quer sejam menos condicionantes - ver artigo 4.º da proposta). 2. A proposta e o PQCR No seu Plano de Acção "Maior Coerência no Direito Europeu dos Contratos", de 2003, a Comissão Europeia sugeriu uma combinação de medidas regulamentares e não regulamentares no domínio do direito dos contratos. Os objectivos de um quadro comum de referência eram os de proporcionar as melhores soluções em termos de terminologia e regras comuns e de, desse modo, oferecer instrumentos ao legislador comunitário para identificar incoerências, simplificar e clarificar disposições existentes e preencher lacunas na legislação da CE. O segundo objectivo de um quadro comum de referência era o de constituir a base de uma reflexão mais avançada sobre um instrumento facultativo no domínio do direito europeu dos contratos. Em 2005, a Comissão anunciou uma viragem no sentido de dar prioridade às questões de direito dos contratos no domínio do consumo e, na sequência disso, o projecto de QCR e a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor mostram-se desligados. No Livro Verde sobre a revisão do acervo relativo à defesa do consumidor (COM (2006) 744 final) de 8 de Fevereiro de 2007, o QCR não é referido. No seguimento desta abordagem, e ainda que o Projecto de Quadro Comum de Referência (PQCR edição provisória) tenha sido publicado no início de 2008, a proposta da Comissão de uma directiva sobre direitos dos consumidores não inclui uma única referência ao PQCR. Tal como foi assinalado, tal facto é estranho, já que toda a finalidade do QCR era a de oferecer instrumentos para a Comissão quando esta revisse o acervo comunitário no domínio do direito dos contratos. Além disso, a proposta não apresenta justificação para o facto de as soluções propostas no PQCR aparentemente não serem tidas em conta. Dado o método cuidadoso e inclusivo como foram elaboradas e construídas, talvez se adaptassem melhor aos ordenamentos nacionais de direito civil. É conveniente analisar mais de perto as diferenças entre as soluções da directiva-quadro proposta e as do PQCR, a fim de restabelecer ligação entre os dois exercícios e de assegurar coerência entre os dois projectos. 3. Rumo a um Código Europeu do Consumidor, ou a um Instrumento Facultativo? Tal como já foi assinalado 1, a proposta de directiva sobre os direitos do consumidor apresenta várias características que distanciarão ainda mais o direito comunitário dos contratos no domínio do consumo do direito geral dos contratos, fazendo-a inserir-se muito bem num cenário susceptível de resultar num Código Europeu do Consumidor. Tal cenário deslocaria 1 Nota informativa à Comissão dos Assuntos Jurídicos de Fevereiro de PE : "The consumer rights directive and the CFR: Two worlds apart?", Professor Martijn Hesselink, Universidade de Amesterdão, disponível em: DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 quase totalmente o direito do consumidor do nível nacional para o nível europeu e levaria também, efectivamente, a uma distinção mais pronunciada entre contratos B2C e B2B (e C2C). Tal abordagem pode justificar-se politicamente; mas, nesse caso, uma opção política de tão grande alcance como a de avançar para um Código Europeu do Consumidor deve ser tomada de modo consciente e transparente e a Comissão deve ser chamada a dar uma indicação clara sobre os seus planos para o futuro e sobre o lugar da actual proposta nesses planos. Do mesmo modo, resta a questão de saber se não será possível encontrar uma solução menos problemática (e menos intrusiva na legislação nacional) através da introdução de um "Instrumento Facultativo". Este instrumento permitiria que as empresas oferecessem aos consumidores a oportunidade de reger a compra pelo direito dos contratos e comercial europeu, ficando, desse modo, abrangida pelas medidas de protecção do consumidor relevantes. O consumidor poderia optar por esta possibilidade, bastando-lhe para isso clicar num "botão azul". Tal sistema teria o mérito de poder ser alargado para além dos contratos B2C, dispondo, ao mesmo tempo, da oportunidade de utilizar inteiramente o QCR. 4. Problemas decorrentes da abordagem legislativa geral da proposta: A harmonização máxima e o artigo 95.º do TCE Segundo a jurisprudência do TJCE, as medidas de harmonização nos termos do artigo 95.º do TCE devem contribuir genuinamente para o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno, eliminando quer entraves à livre circulação, quer distorções da concorrência. A mera existência de diferenças entre legislações nacionais não seria, pois, suficiente para justificar a adopção de legislação comunitária. A Comissão sustenta que o facto de se evitar a fragmentação causada pela regulação nacional dos mercados que actualmente existe levaria a uma maior escolha para o consumidor e que a concorrência reforçada nos mercados daria origem a mais protecção do consumidor. No entanto, a avaliação de impacto da Comissão, nos seus Anexos 2 e 3, não apresenta elementos suficientes para apurar se as diferenças nacionais a nível do direito dos contratos no domínio do consumo criam entraves ao comércio transfronteiras e distorções sensíveis da concorrência, de modo a justificar a harmonização integral. Além disso, não é de modo nenhum claro que a harmonização integral, tal como apresentada na proposta agora em discussão, leve efectivamente à unificação de regimes jurídicos a nível nacional. Em grande medida, a incerteza jurídica manter-se-á, ou agravar-se-á até. Além disso, o custo de tal harmonização, que seria disruptiva para as estruturas jurídicas nacionais instituídas, tem de ser atentamente considerado. A harmonização máxima e os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade A passagem da harmonização mínima à harmonização máxima no instrumento horizontal proposto suscita preocupações quanto ao princípio da subsidiariedade. O princípio da subsidiariedade é estabelecido no segundo parágrafo do artigo 5.º do TCE, nos termos do qual, nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém apenas se e na medida em que os objectivos da acção prevista não possam ser suficientemente PE v /6 DT\ doc

5 realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da acção prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário. O instrumento proposto, uma directiva horizontal baseada na harmonização máxima, teria na prática o efeito de um regulamento. As normas nacionais em matéria de direito dos contratos tornar-se-iam inaplicáveis dentro do âmbito de aplicação das regras de harmonização máxima. Os Estados-Membros não teriam, em resultado da harmonização integral, qualquer margem de discricionariedade ao regular este domínio. Logo, dever-se-ia analisar se e até que ponto não seria mais apropriada uma harmonização integral mais focalizada em questões específicas. Os efeitos sobre o nível de protecção do consumidor Há várias preocupações quanto à possibilidade de a harmonização integral tal como apresentada na proposta dar origem a uma redução do nível de protecção do consumidor existente nos Estados-Membros. O n.º 3 do artigo 95.º do TCE exige que as instituições da UE se baseiem num nível elevado de protecção quando propõem medidas de harmonização em matéria de protecção do consumidor. Além disso, o n.º 1, alínea t), do artigo 3.º do TCE prevê que as actividades da Comunidade incluam uma contribuição para o reforço da defesa dos consumidores. Neste contexto, seria de esperar que a Comissão explicasse pormenorizadamente em que é que as disposições propostas diferem das normas mínimas estabelecidas nas directivas em revisão e em que medida os Estados-Membros mantiveram ou estabeleceram regras mais favoráveis neste domínio. Essas diferenças entre as disposições propostas e o acervo e as legislações nacionais deveriam ser examinadas mais atentamente para cada uma das soluções propostas da directiva, relativamente à exigência comunitária de um nível elevado de defesa do consumidor. O impacto na legislação nacional Dever-se-ia ter em conta que o direito dos contratos no domínio do consumo faz parte do direito dos contratos e do direito privado e que a harmonização máxima de partes importantes do direito dos contratos no domínio do consumo ligada a um direito geral dos contratos não harmonizado criaria uma série de questões jurídicas difíceis em pontos de intersecção em que é necessária a referência ao pano de fundo do direito nacional dos contratos. Isso levaria ao efeito paradoxal segundo o qual as disposições inteiramente harmonizadas do direito dos contratos no domínio do consumo ficariam a contrastar com outras disposições, não inteiramente harmonizadas, do direito dos contratos B2C e B2B a nível nacional e com a jurisprudência nacional neste domínio. A fragmentação de normas a nível nacional e as incoerências aumentariam. Dada a falta de clareza do âmbito da proposta, em especial no que diz respeito ao seu impacto nas medidas do direito civil nacional, e dados os problemas de delimitação ligados a isso, o impacto prático da proposta contínua, em grande medida, a ser obscuro. Resulta daqui que o TJCE teria, cada vez mais, que decidir sobre questões prejudiciais relativas à interpretação do direito dos contratos no domínio do consumo. Coerência com outra legislação comunitária DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 Uma vez que a proposta abrange apenas quatro directivas do acervo comunitário no domínio do consumo, a relação com outra legislação comunitária existente, em especial com a directiva relativa ao comércio electrónico, a directiva relativa a práticas comerciais abusivas, a directiva "serviços" e o regulamento Roma I, deveria ser mais analisada. PE v /6 DT\ doc