RECENTES ALTERAÇÕES NO SETOR AÉREO: LEI /2011 E DECRETO 7.554/2001

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1 RECENTES ALTERAÇÕES NO SETOR AÉREO: LEI /2011 E DECRETO 7.554/2001 Juliane Erthal de Carvalho Advogada de Justen, Pereira, Oliveira e Talamini 1. Introdução A infraestrutura aeroportuária, sem dúvida, é um ponto importante na pauta de políticas públicas do administrador público brasileiro. Diversas transformações no setor de aviação civil brasileiro têm sido promovidas, com intuito de possibilitar a sua modernização e compatibilização do setor com o desenvolvimento econômico vivenciado pelo país nos últimos. Outro fator de peso levado em conta nesse processo de reformulação do setor são os eventos esportivos que o país sediará, como a Copa do Mundo de 2014, a Copa das Confederações da FIFA de 2013 e também os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de Para exemplificar podemos citar dois exemplos recentes: a Lei /2011, que, dentre outras providências, instituiu a Secretaria de Aviação Civil, o Conselho de Aviação Civil, o Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC) e alterou alguns dispositivos da legislação da ANAC; e o Decreto 7.554/2011, que instituiu a Comissão Nacional de Autoridades CONAERO. 2. A criação da Secretaria de Aviação Civil Inicialmente, é importante mencionar que o Decreto 6.223/2007 instituiu a Secretaria de Aviação Civil para assessoramento do Ministro de Estado da Defesa na tarefa de reestruturação do setor aéreo. Esse auxílio era prestado por meio da elaboração de estudos, projeções e informações relativas aos assuntos de aviação civil, de infraestrutura aeroportuária e de navegação aérea. Contudo, essa secretaria foi extinta por meio do Decreto 7.364/2010. É oportuno fazer esse esclarecimento, pois a recente Lei /2011 1, sancionada em 5 de agosto de 2011, altera o texto da Lei /2003 e cria a Secretaria de Aviação Civil. Esse órgão passa a ser vinculado à Presidência da República e tem status ministerial, diferentemente daquele extinto em A estruturada básica será composta de um Gabinete, uma Secretaria-Executiva e mais três Secretarias, que serão definidas quando editada uma regulamentação específica. 1 Essa lei originou-se da proposição contida na MP 527/2011.

2 Há previsão de que cumprido o prazo de transição 2 as competências, hoje geridas pelo Ministério da Defesa, sejam coordenadas por essa Secretaria 3, que passará, então, a atuar no desenvolvimento da política do setor de aviação civil 4. Mas, de todo modo, poderá haver conjugação com o Ministério da Defesa no supervisionamento e ordenação das atividades de desenvolvimento do setor de aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica 5. O planejamento estratégico e a definição das prioridades a serem definidas nos planos de investimentos também são atribuições dessa secretaria, nos termos do art. 24-D, inc. III da Lei / A superação dos gargalos na infraestrutura aeroportuária A elaboração de estudos, o fornecimento de informações e a elaboração de estratégias pela Secretaria de Aviação Civil deverão levar em conta a necessidade de superação dos gargalos existentes tanto na infraestrutura aeroportuária como na aeronáutica. Um estudo elaborado pelo BNDES apresentou um panorama detalhado sobre o setor de transporte aéreo brasileiro. Apontou que o desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária não tem acompanhado o crescimento da demanda. Indicou que, desde 2009, alguns aeroportos como o de Guarulhos, Congonhas, Confins, Porto Alegre, Fortaleza, Cuiabá, Florianópolis, Vitória e Goiânia já apresentam níveis de saturação nos terminais de passageiros, ou seja, já não conseguem suprir a necessidade de atendimento. Além disso, o estudo demonstra que serão necessários grandes aportes de investimentos até As medidas a serem adotadas podem ser dividas em três frentes: ações emergenciais (melhoria da operacionalização dos aeroportos); medidas pontuais (específicas para realização os eventos esportivos que ocorrerão em 2014 e 2016) e medidas estruturantes (aumento dos terminais de passageiros, pistas, pátios, por exemplo) 7. A atuação da iniciativa privada será bastante relevante, na medida em que a ampliação e modernização da infraestrutura do setor aéreo, sem dúvida, 2 O art. 51 da MP 527/2011, proposta em março de 2011, apresentava o prazo de 1 de junho de 2011 como limite para ser efetivada essa transição. Quando da edição da Lei /2011, sancionada em 5 de agosto de 2011, manteve-se o mesmo prazo. Certamente equivocou-se o legislador em não proceder à atualização da data de transição, mas o importante é se ter em vista que deverá haver uma atuação conjugada desses órgãos, até que a nova secretaria possa implementá-las de forma autônoma. 3 Art. 49 da Lei / Art. 24-D, inc. I da Lei / Art. 24-D, inc. I da Lei / Consultar o Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil realizado pelo BNDES em 2010 acesso em: mpresa/pesquisa/chamada3/sumario_executivo.pdf 7 Vide p. 18 do Estudo realizado pelo BNDES.

3 irão demandar vultosos investimentos financeiros 8. Para isso será importante que as políticas do setor sejam traçadas com vistas a estimular a participação da iniciativa privada no desenvolvimento dessas estruturas 9. Isso pode se operar por meio das parcerias público-privadas, por exemplo. Ou então, com a privatização de algumas estruturas 10. Com relação à infraestrutura aeroportuária há definição de que a partir do segundo semestre de 2012, empresas privadas passarão a administrar e operar os Aeroportos de Guarulhos (SP), de Viracopos (SP - Campinas) e de Brasília (DF) 11. Há previsão de que isso seja estendido também aos Aeroportos do Galeão (RJ) e de Confins (MG). Essa atuação privada poderá contar, inclusive com a participação do capital estrangeiro. A possibilidade de investimentos estrangeiros está prevista no próprio Código Brasileiro de Aeronáutica - CBA, art. 181, 3º 12. A participação da iniciativa privada no desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária será importante para possibilitar que o setor aéreo atenda de forma satisfatória as novas demandas, principalmente em razão dos eventos esportivos a serem sediados no país Intermodalidade como estratégia para avanços logísticos A Lei introduziu o art. 24-D na Lei /2003, para enfatizar a importância em desenvolver a logística do transporte aéreo em conexão com as demais modalidades de transportes, com vistas a facilitar a acessibilidade e mobilidade urbanas. A valorização da intermodalidade e da multimodalidade na elaboração de políticas para o setor é de fundamental importância para que se possam introduzir avanços na logística do setor. 8 Segundo dados fornecidos pelo BNDES, estima-se que a superação do gargalo na infraestrutura aeroportuária irá demandar, ao longo dos próximos 20 anos, cerca de R$ 25 a 34 bilhões. 9 Esse estímulo à iniciativa privada nem sempre é levado em conta e disso podem resultar entraves ao desenvolvimento da infraestrutura do setor aéreo. Veja-se, por exemplo, matéria divulgada, no Jornal Valor Econômico, em , Leilão de aeroporto de Natal já tem desistência de interessados, que trata justamente a respeito da falta de interessados na participação do procedimento licitatório, em virtude de regras licitatórias pouco atrativas e baixa expectativa de retorno financeiro aos particulares. 10 Para uma análise mais detalhada das formas de exploração dos aeroportos, confira o artigo intitulado Viabilidade e necessidade da concessão da infraestrutura aeroportuária no Brasil, de autora de Alexandre Wagner Nester, publicado da edição n.º 50 deste Informativo ( 11 O Decreto 7.531, de 21 de julho de 2011, determinou a inclusão desses aeroportos no Programa Nacional de Desestatização PND. Esse processo de privatização, nos termos do art. 2º desse mesmo decreto, será executado e pela ANAC, com supervisão da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República. 12 Esse dispositivo tem sido alvo de intensas críticas, por ser compreendido como uma restrição a possibilidade de participação de novos agentes no setor de aviação civil, visto que limita a participação do capital estrangeiro a apenas 1/5 do total. Sobre o tema confira-se: SÉRGIO L. B. F. Reis, In: Revista Brasileira de Direito Público da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 8, n.º 31, p , jul./set

4 A preocupação em articular os mais variados tipos de transportes é bastante relevante para um país de proporções continentais como o Brasil. Afinal, a facilidade de acesso e comunicação entre as diferentes regiões do país é condição para a eficiência nas relações comerciais e elemento essencial para viabilizar o desenvolvimento econômico. Será muito importante que a Secretaria de Aviação Civil atue sempre tendo em vista as pautas de planejamento do Ministério dos Transportes, para que sejam otimizadas as estratégias de intermodalidade. Tal entendimento já foi inclusive recomendado em estudo realizado pelo próprio BNDES ainda à época em que competia ao Ministério da Defesa a operacionalização do setor 13. A Lei /2011, ao invés de incluir mais uma atribuição ao Ministério dos Transportes, optou por criar um órgão específico para a coordenação e planejamento das atividades do setor. Mas isso não afasta a necessidade de coordenação das políticas do setor aéreo com aquelas propostas aos demais tipos de modais. 3. Conselho de Aviação Civil A Lei /2011 inclui o Conselho Nacional de Aviação Civil dentre o rol de órgãos que constituem a Presidência da República, conforme disposto no 1º, inc. X do art. 1º da Lei /2003. A principal função deste conselho é traçar as diretrizes da política do setor de aviação civil. O Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Aviação Civil é quem será responsável por presidi-lo 14. Importante não confundi-lo, a exemplo do que ocorreu com a Secretaria de Aviação Civil, com o antigo órgão vinculado ao Ministério da Defesa, disciplinado pelo decreto 3.564/2000 e que se enquadrava como órgão de assessoramento da Presidência da República. Muito embora, a nova legislação não tenha feito menção à revogação desse regramento, pode-se dizer que suas disposições foram tacitamente revogadas. Essas modificações na estrutura do Conselho de Aviação Civil e da própria Secretaria de Aviação Civil evidenciam, de um lado, a preocupação do Poder Executivo em centralizar a coordenação e operacionalização das atividades do setor de aviação civil. Mas, por outro lado, também demonstram a preocupação em tornar esses órgãos de planejamento e coordenação cada vez mais especializados nas peculiaridades do setor aéreo. Afinal, o antigo órgão centralizador dessas atividades, o Ministério da Defesa, não atuava apenas na estruturação das atividades aeroportuárias, como ocorre com a Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República. Agora, a necessidade de órgãos mais focados nas peculiaridades e especificidades do setor não implica e nem poderia implicar na concentração de funções que evidentemente precisam ser pulverizadas, como as funções de regulação e fiscalização. Aliás, ressalte-se que essas atividades continuam a ser exercidas pela ANAC sem qualquer restrição à sua autonomia funcional. O que pode e deve ocorrer é uma atuação conjunta na proposição de soluções e estratégias de otimização da aviação civil como um todo, mas jamais a interferência do Executivo na regulação exercida pela ANAC. 13 Estudo do setor de..., ob. cit., p Nos termos do art. 11-A da Lei /2003.

5 4. Alterações na legislação de regulação setorial Algumas alterações foram introduzidas no âmbito da legislação estabelecida pela ANAC. O art. 8º da Lei em seu inc. XXII, por exemplo, passa a conter apenas a previsão de que a ANAC deverá aprovar os planos diretores dos aeroportos e não mais dos aeroviários estaduais. A ANAC também deixou de aprovar os requisitos técnicos para se construir, reformar ou ampliar aeródromos, tendo apenas como responsabilidade a fiscalização. Muito embora, seja competente para aprovar a abertura do aeródromo ao tráfego, no termos do art. 8º, inc. XXVIII. O deferimento dos planos de outorgas para exploração da infraestrutura aeroportuárias passa a ser de competência da Secretaria de Aviação Civil, contudo, será necessária manifestação prévia da ANAC. O relatório de atividades da ANAC que antes era submetido ao Ministério da Defesa passa a ser encaminhado à Secretaria de Aviação Civil 15. Inclusive, a competência para instaurar o procedimento administrativo disciplinar contra os diretores da agência reguladora do setor passa a ser de responsabilidade do Ministro Chefe da Secretaria de Aviação Civil, o que era em princípio uma atribuição do Ministro da Defesa. Essas alterações ensejam a oportunidade de mencionar que não apenas a legislação setorial precisa de ajustes, mas o próprio marco regulatório do setor, que foi desenvolvido em um contexto bastante diferenciado do atual e requer mudanças Infraero A Lei 5.862/72, que instituiu a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária Infraero deixou de ser supervisionada pelo Ministério da Defesa, tal atribuição passou a ser conferida à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República. A Infraero é responsável pela administração da infraestrutura aeroportuária e dos serviços aeroportuários de 67 aeroportos e 80 unidades de apoio à navegação aérea. Também possui uma Rede de 34 Terminais de Logística de Carga Rede Teca, que operam com cargas nacionais e expressas, de importação e exportação. Além do gerenciamento do tráfego aéreo e da movimentação de cargas e passageiros, disponibiliza a previsão climática às aeronaves e aos usuários. 15 Art. 8º, inc. XL. 16 O marco regulatório da aviação civil foi instituído em 1986, por meio da Lei 7.565, também conhecida como Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA). Tal legislação foi complementada com a edição da Lei /2005, que instituiu órgão regulador do setor, a Agência Nacional de Aviação Civil ANAC 16. A regulamentação dessa lei, que instituiu essa agência, foi feita pelo Decreto 5.731/2006, que delimitou a estrutura organizacional e estabeleceu o seu regulamento. Importante se ter em vista que o CBA é anterior a Lei que instituiu a ANAC, assim algumas de suas disposições, embora vigentes, precisam ser compatibilizadas com as novas diretrizes instituídas por essa nova legislação, a exemplo do que ocorre que a flexibilização das tarifas aéreas, que antes eram predeterminadas pelo Poder Público.

6 Uma das grandes críticas feitas à Infraero é que possui um objeto de atuação muito amplo, o que torna sua atuação muito dispersa e generalizada. A criação da Secretaria de Aviação Civil como um órgão centralizador das políticas do setor, talvez possa propiciar uma otimização de sua atuação, na medida em que venha a tornar sua atuação menos abrangente. 6. Cargo de controlador de tráfego aéreo Inicialmente é pertinente fazer um esclarecimento. O controle do espaço aéreo não se confunde com o controle de tráfego aéreo, pois esse se relaciona mais especificamente com as operações necessárias para realização da decolagem até o pouso. Nos trajetos que as aeronaves fazem nas pistas, nos pátios de manobras ou de estacionamento, tanto em solo quanto durante o voo. Há diversos profissionais, chamados de controladores de voo, que atuam para melhor orientar o tráfego aéreo. A Lei preocupou-se em aumentar o número de pessoas a integrarem o quadro de controle do tráfego aéreo. Além de cargos efetivos foi concedida possibilidade de contratação temporária, que poderá ser prorrogada no máximo até 2016, quando se encerram os jogos de que o país será sede. Essa ampliação do número de controladores visa, sobretudo, garantir condições mínimas de segurança aos voos. 7. Da destinação dos recursos do sistema nacional de aviação civil Os recursos do sistema de aviação civil, sobretudo aqueles que se destinam ao fomento das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil, passam a ser gerenciados por meio do Fundo Nacional de Aviação Civil FNAC 17, que é vinculado à Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República. A transparência na gestão desses recursos foi uma preocupação do legislador, que estabeleceu a necessidade de serem disponibilizadas, anualmente, no site da Secretaria de Aviação, informações dos dados contábeis e financeiros, bem como os resultados econômicos e sociais. 8. Comissão Nacional de Autoridades - CONAERO O Decreto 7.554/2011, de 15 de agosto de 2011, criou a Comissão Nacional de Autoridades CONAERO e atribuiu à Secretaria de Aviação Civil a tarefa de coordenação desse órgão. Além do Ministro da Secretaria de Aviação civil, que será o coordenador dessa comissão, ainda integram o quadro de representantes o Chefe da Casa Civil da Presidência da República, Ministro da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministro da Defesa, Ministro da Justiça, Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministro da Saúde e o Diretor- Presidente da ANAC 18. O objetivo da CONAERO será organizar e coordenar as atividades públicas nos aeroportos 19, bem como zelar estabelecer padrões mínimos a 17 Art. 63 da Lei / Art. 2º do Decreto 7.554/ Art. 1º do Decreto 7.554/2011.

7 serem seguidos no setor. Para isso poderá alterar, aperfeiçoar ou até mesmo revisar atos normativos, procedimentos e práticas de rotina. Essa comissão também deverá operacionalizar as atividades exercidas pelos diversos órgãos e entidades que atuem nos aeroportos, de forma a aprimorar a qualidade, segurança e celeridade das atividades desenvolvidas. Também será de sua competência estimular o cumprimento dos acordos, tratados e convenções internacionais de que o Brasil for signatário. 9. Autoridade Aeroportuária O referido decreto também criou a figura da Autoridade Aeroportuária para auxiliar a CONAERO em suas tarefas, com ênfase na segurança, qualidade e celeridade das atividades desenvolvidas rotineiramente nos aeroportos, assim como na otimização da infraestrutura e instalações dos aeroportos. A princípio apenas em cinco aeroportos 20 passam a contar com essa figura, mas há previsão de que possa ser estendida aos demais 21. A Autoridade Aeroportuária será coordenada pela INFRAERO e representada pelas seguintes entidades: Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda, Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça; Departamento de Controle do Espaço Aéreo do Comando da Aeronáutica do Ministério da Defesa; Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA; Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC; e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária INFRAERO. 10. Conclusão Todas as alterações verificadas no setor aéreo, principalmente a criação da Secretaria de Aviação Civil pelo Governo Federal, a despeito das críticas que possam ser feitas ao modelo adotado, evidencia a necessidade de elaboração de políticas públicas que possibilitem a modernização da infraestrutura do sistema de transporte aéreo, para que esse setor possa conseguir suprir de forma satisfatória a demanda tanto dos consumidores como as exigências do mercado. Isso, sem dúvida, deverá ser aliado a um forte incentivo da atuação da iniciativa privada no setor. Informação bibliográfica do texto: CARVALHO, Juliane Erthal de. Recentes alterações no Setor Aéreo: Lei /2011 e Decreto 7.554/2001. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n.º 54, agosto de 2011, disponível em acesso em [data]. 20 Aeroporto Internacional Presidente Juscelino Kubitschek (Brasília); Aeroporto Internacional Tancredo Neves (Belo Horizonte); Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro (São Paulo); Aeroporto de Congonhas (São Paulo); Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim e Aeroporto Santos- Dumont (Rio de Janeiro). 21 Parágrafo único do art. 5º do Decreto 7.554/2011.