O CONAMA na Elaboração de Políticas Públicas: O PROCONVE

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1 O CONAMA na Elaboração de Políticas Públicas: O PROCONVE Mariana Lucena Mangueira da Silva Cientista Política Criado em 1981, com o advento da redemocratização, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) tem exercido com ênfase o papel de órgão responsável pela edição de regulamentos de política ambiental. Dada a intensa produtividade do Conselho, seus trabalhos tem despertado o interesse de diversos agentes públicos e privados que, de algum modo, são afetados por suas políticas. A compreensão do CONAMA perpassa pela análise dos Conselhos de Políticas Públicas que no Brasil devem a sua proliferação à Constituição Federal de 1988, com seu ideal formativo de tornar o processo político mais participativo. A Carta Magna previu em seu bojo diversos institutos para o exercício da soberania popular, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa do processo legislativo. A busca por maior participação foi uma resposta à percepção de que a representação política tradicional é insuficiente para atender às demandas sociais, uma vez que grande parte destas não é traduzida em políticas públicas. Assim, os Conselhos de Políticas Públicas seriam um espaço para que as demandas sociais pudessem ser traduzidas em efetivas ações do Estado, com a inserção de novos atores no processo de formulação de políticas. O CONAMA O CONAMA é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e composto por representantes de cinco setores: órgãos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil. Seus membros são indicados pelas entidades ali representadas e nomeados pelo Ministro do Meio Ambiente. Tendo em vista a proposta do Conselho ser uma esfera de participação na formulação de políticas públicas-, em seu processo decisório o CONAMA permite a colaboração de representantes dos setores relacionados à política que está sendo elaborada, independentemente destes serem membros, ou não, efetivos do órgão. Tais atores não têm direito a voto, nem participam da instância máxima de decisão do Conselho o Plenário, mas contribuem, argumentam e encaminham propostas às instâncias inferiores as Câmaras Técnicas, onde as políticas são efetivamente formuladas. As Câmaras Técnicas (CT s) são responsáveis por desenvolver, examinar e relatar ao Plenário as matérias de sua competência, estando divididas em: CT Assuntos Jurídicos; CT Assuntos Internacionais; CT Atividades Minerárias, Energéticas e de Infraestrutura; CT Biodiversidade, Fauna e Recursos Pesqueiros; CT Economia e Meio Ambiente; CT Educação Ambiental; CT Florestas e Atividades Agrossilvopastoris; CT Gestão Territorial e Biomas; CT Saúde, Saneamento Ambiental e Gestão de Resíduos; e, CT Unidades de Conservação e demais Áreas Protegidas. À primeira compete analisar a adequação jurídica e constitucional das propostas, e às demais, aspectos técnicos e meritórios. No que concerne ao processo decisório, as matérias a serem deliberadas pelo CONAMA podem ser apresentadas por qualquer conselheiro e se constituem em: Resolução; Proposição; Recomendação; Moção; e, Decisão 3. As Resoluções, tipo normativo que será aqui analisado, são as normas gerais e referem-se às diretrizes e normas técnicas, critérios e padrões relativos à proteção ambiental e ao uso sustentável dos recursos ambientais. De modo geral, ou as propostas de Resolução apresentadas são encaminhadas a um Grupo de Trabalho (GT) ou são elaboradas por este. Os Grupos são criados no âmbito das Câmaras Técnicas, a depender do tema da proposta de norma por ele tratada, e decidem por consenso, isto é, não têm capacidade deliberativa. Após o término dos trabalhos do Grupo, a proposta por ele elaborada é encaminhada à Câmara Técnica à qual ele se vincula. Esta deverá deliberar sobre aspectos técnicos e meritórios da proposta, inclusive decidir acerca dos pontos sobre os quais não foi possível se chegar a um acordo no âmbito do GT. Analisada na Câmara Técnica temática, a proposta segue para a Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos e, em seguida, para a deliberação final pelo Plenário do CONAMA.

2 O PROCONVE Criado em 1986, por meio da Resolução (CONAMA) nº 18, o Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores (PROCONVE) tem, entre outros, o objetivo de reduzir os níveis de emissão de poluentes por veículos automotores, por meio do desenvolvimento tecnológico nacional e da melhoria das características técnicas dos combustíveis líquidos, postos à disposição da frota nacional. Para tanto, o Programa determina limites de emissão de poluentes por veículos automotores e estabelece datas a partir das quais essa obrigatoriedade entrará em vigor. Tendo em vista o alcance dos objetivos propostos pela Resolução nº 18 de 1986, a partir de 1993, o PROCONVE foi sendo continuamente reeditado pelo CONAMA, sendo suas fases divididas, e subsequentemente numeradas, entre veículos Leves (L) e veículos Pesados (P). Assim, após a criação do Programa, de 1993 até 2002, foram elaboradas sete Resoluções que de alguma forma se referiam ao PROCONVE: ou dispondo sobre uma nova fase ou alterando alguma disposição do Programa. Até a última destas, a Resolução nº 315 de 2002, todas as etapas anteriormente instituídas haviam sido perfeitamente cumpridas. Por meio da Resolução nº 315 de 2002 novas fases de cumprimento do PROCONVE foram exigidas, a saber: PROCONVE L4, cuja entrada em vigor seria em 1º de janeiro de 2007; L5, em 1º de janeiro de 2009; P5, em 1º de janeiro de 2006; e, P6, em 1º de janeiro de Para a viabilização do PROCONVE é necessária a adequação tanto por parte dos fabricantes de veículos quanto por parte dos fabricantes de combustíveis. Assim, na execução do Programa há primeiramente a formulação de um tipo determinado de combustível que serve como referência para os testes que irão resultar na fabricação dos motores veiculares para tráfego com tal combustível. Passada essa fase, são colocados no mercado os veículos e o combustível que atendam as exigências do Programa. O combustível de referência exigido para os testes em veículos é especificado pelo órgão regulador do setor de petróleo atualmente, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), criada em O PROCONVE COMO UM PROBLEMA NA AGENDA PÚBLICA Considerando que a Resolução (CONAMA) nº 315 de 2002 estabeleceu um longo período de continuidade para o Programa, da data em que ela foi editada até a que entrariam em vigor as demais fases, a expectativa era de não edição de novas Resoluções até que todas as fases se realizassem. No entanto, um problema no cumprimento de uma de suas etapas levou o assunto a retornar à Agenda pública. Na teoria política diz-se que uma questão entra para a Agenda do governo quando passa a despertar a atenção e o interesse de atores relevantes. No caso do PROCONVE, isso ocorreu devido à falha no cumprimento de uma de suas fases. Por volta de julho de 2008, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), autarquia vinculada a este ministério e responsável pela gestão do PROCONVE, receberam do setor privado regulado pelo Programa das áreas de combustíveis e veículos automotores, a informação de que não seria possível a entrada em vigor da Fase P6 em 1º de janeiro de Segundo o setor produtivo, a tardia regulamentação das especificações do combustível, por parte da ANP, tornou o prazo insuficiente para a adequação e produção do combustível chamado P-50 (50ppm de Enxofre) e para a produção dos veículos chamados EURO 4, com as características necessárias para cumprimento dos níveis de emissão de poluentes exigidos. Independentemente da existência de uma justificativa, a não adequação do setor produtivo estava sendo contestada por parte do Ministério Público Federal (MPF). Assim, visando encontrar uma solução para a questão, tais atores se mobilizaram e realizaram diversas reuniões, das quais participaram representantes do setor de fabricantes de veículos e de combustíveis. O pleito do setor privado era pela prorrogação dos prazos, tendo em vista o atraso ocorrido no âmbito da agência reguladora. 2

3 Com fortes pressões por parte do Ministério Público Federal para que não adiasse o início da fase problemática, o Ministério do Meio Ambiente optou por propor, ao CONAMA, a criação de uma fase subsequente do PROCONVE, denominada P7 (sétima fase para veículos pesados), que entraria em vigor em 1º de janeiro de Apesar da aparente dissociação da criação da nova fase com o problema em voga, o objetivo do MMA era possibilitar que o setor produtivo pudesse fazer um ajuste com o Ministério Público de modo a saltar a fase P6. Isso foi um pedido do próprio MPF que, sem a criação de mais uma fase do PROCONVE, não teria o que exigir do setor privado ao propor um Termo de Ajuste de Conduta pelo não cumprimento do disposto na Resolução (CONAMA) nº 315 de Dessa forma, em 10 de setembro de 2008, o ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, apresentou ao Plenário do CONAMA uma proposta de Resolução propondo a criação de uma nova fase do PROCONVE, denominada P7. Quando da apresentação da proposta, o ministro informou aos conselheiros que havia realizado diversas reuniões com o setor produtivo e sofrido diversas pressões ou no sentido de adiamento da entrada em vigor dos valores determinados para 2009 ou no de se estabelecer algum critério de exceção para cumprimento da norma. A proposta de Resolução foi apresentada acompanhada de requerimento de urgência para sua apreciação e de realização de reunião extraordinária do CONAMA, na primeira quinzena de outubro, para deliberação da matéria. A tramitação em regime de urgência no CONAMA implica que a matéria deve constar da pauta da reunião plenária seguinte do Conselho. FORMULAÇÃO NO CONAMA A avaliação da tramitação da proposta de Resolução no âmbito do CONAMA é instrumento necessário para se analisar a efetiva participação dos diferentes atores sociais no processo de formulação de políticas por parte do Conselho. Nesse momento, além dos conselheiros, que já são representantes de diferentes setores, atuam atores diversos impactados pela política. No caso do PROCONVE, a elaboração da Resolução relativa à Fase P7 teve a seguinte tramitação: primeiro, foi analisada pela Câmara Técnica de Controle e Qualidade Ambiental (CTCQA), seguida pela Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos (CTAJ) e, por fim, pelo Plenário do CONAMA. A CTCQA discutiu a proposição por dois dias, em sua 30ª reunião ordinária, realizada nos dias 17 e 18 de setembro de Na Câmara Técnica, o texto aprovado da proposta de Resolução sofreu diversas modificações em relação à minuta apresentada pelo ministro do Meio Ambiente de modo a contemplar os pleitos dos diferentes atores. Participaram das discussões na Câmara Técnica, além de seus membros, representantes do Ministério Público Federal, e das diversas entidades setoriais envolvidas no tema, além da coordenação do PROCONVE no IBAMA. Todos os representantes dos setores envolvidos realizaram apresentações e foram ouvidos na reunião. A discussão da matéria foi realizada pontualmente, artigo por artigo, com a proposição de diversas modificações na proposta de Resolução, especialmente pelos representantes do setor privado interessado. Para tanto, foram apresentados argumentos técnicos e políticos, sendo diversas sugestões acatadas. Uma delas foi a inserção de uma cláusula de transição, por sugestão da Petrobras, em relação à data de entrada em vigor da Fase P7 do PROCONVE constante da proposta apresentada: 1º de janeiro de Segundo a cláusula, a Petrobras poderá fornecer o diesel S-50 (50ppm) durante o período de 1º de janeiro de 2012 até 31 de dezembro de 2012, a partir de quando a colocação do diesel S-10 no mercado será obrigatória. No que se refere às características do óleo diesel padrão e comercial adequado à fase P7 do PROCONVE, foram mantidos os valores propostos pelo MMA, destacando-se tratar apenas de um indicativo a ser seguido, quando da regulamentação pela ANP. Nesse quesito, a discussão centrou-se na possibilidade ou não de se fixarem valores de referência a serem utilizados como parâmetro pela ANP, quando da regulamentação da especificação do óleo diesel comercial. Segundo a ANP, a especificação deve ser objeto de um acordo entre os setores envolvidos, isto é, fabricantes de veículos automotores e de combustível. O MMA, no entanto, insistiu na idéia de se ter um indicativo estabelecido na Resolução, para que se tenha um parâmetro a ser seguido 3

4 quando da regulamentação, o que foi acatado. A especificação do diesel comercial pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, segundo a proposta aprovada, deveria ser realizada no prazo de 90 dias a partir da data de publicação da Resolução. Nesse ponto, apesar de não constar no texto aprovado, foi destacada a necessidade de realização de acordo para a ANP realizar a especificação. No que concerne à distribuição do combustível, constante no artigo 10 da proposta de Resolução, ficou estabelecido que a ANP deveria apresentar um plano de distribuição e de produção aos Ministérios do Meio Ambiente e de Minas e Energia, no prazo de 270 dias a partir da publicação da Resolução. Constaria do plano a previsão de disponibilização do combustível no volume e antecedência necessários ao cumprimento da Fase P7. Também foi estabelecido que o combustível para atendimento à Fase P7 será disponibilizado prioritariamente para veículos novos em todo território nacional e, posteriormente, aos demais veículos dos municípios e micro-regiões constantes da Resolução (CONAMA) nº 0373 de 2006, que define critérios de seleção de áreas para recebimento do Óleo Diesel com o Menor Teor de Enxofre. Uma das principais questões discutidas na reunião foi a implantação da Fase P6 do PROCONVE, prevista inicialmente para iniciar em 1º de janeiro de 2009, conforme estabelecido pela Resolução (CONAMA) nº 315 de Nesse sentido, a Câmara Técnica de Controle e Qualidade Ambiental do CONAMA discutiu se deveria contemplar alguma modificação na norma de modo a sanar o problema. Contudo, resolveu não fazer nenhuma referência ao assunto devido à manifestação da representante do Ministério Público Federal, que informou estar aguardando a aprovação da Fase P-7 para a realização de um acordo com o setor produtivo de modo a estabelecer eventuais compensações. Na Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos, a proposta foi discutida e deliberada em sua 45ª reunião, realizada nos dias 30 de setembro e 1º de outubro de Tendo em vista as competências desta Câmara para examinar a constitucionalidade, legalidade e técnica legislativa das propostas em tramitação no CONAMA, em seu âmbito, a proposta sofreu alterações em seu conteúdo para adequação ao padrão de atos normativos, visando o melhor entendimento desta pela sociedade e setores regulamentados. Além disso, sofreu alterações em relação às disposições que envolviam a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, as quais: (1) a retirada de prazo para que a Agência especificasse o óleo diesel padrão de ensaio de emissão, mantendo apenas que isto deveria ocorrer em tempo compatível para o cumprimento da Resolução; e (2) a retirada da obrigatoriedade da Agência submeter o Plano de Distribuição e Produção de combustível aos Ministérios de Minas e Energia e do Meio Ambiente, além do estabelecimento de prazo para a apresentação do Plano em questão. Tais alterações foram baseadas na constatação, defendida pelos representantes do MME, de que a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis é entidade autárquica autônoma não submetida hierarquicamente a nenhum dos Ministérios em questão MMA e MME. Também argumentaram que o CONAMA não é órgão competente para estabelecer obrigatoriedades à Agência, uma vez que a idéia embutida no conceito de Agência Reguladora pressupõe a independência das orientações políticas, por isso mesmo, a autonomia. Apesar disso, foram mantidas no texto referências à ANP, retirando apenas as obrigações a ela determinadas. Estiveram presentes na reunião da Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos, além de seus membros, representantes do MME, do Ministério Público Federal e do setor produtivo. Apesar deste ter sido ouvido, a discussão da matéria no âmbito desta Câmara centrou-se apenas em aspectos de legalidade, assim não houve espaço para a realização de nenhuma modificação de caráter técnico e/ou político. Por fim, o plenário do CONAMA analisou e aprovou a proposta de Resolução em sua 52ª reunião extraordinária, realizada no dia 30 de outubro de O texto aprovado na reunião sofreu algumas alterações em relação ao oriundo das Câmaras Técnicas. Na reunião, o presidente das CTCQA fez uma breve apresentação do histórico da discussão da proposta na qual 4

5 elogiou a participação e empenho dos membros da Câmara e todos os demais partícipes, citando entre eles expressamente o setor privado. No Plenário do CONAMA, a participação nas discussões e a realização de exposições são, segundo o Regimento Interno, restritas aos conselheiros. Nesse sentido, parte dos pleitos do setor produtivo foi ali defendida pelos representantes do Ministério de Minas e Energia. No entanto, considerando que alguns dos elementos da proposta tinham caráter essencialmente técnico, os conselheiros abriram exceção para exposição por parte de representante do setor produtivo. Também foi retomada em Plenário a discussão acerca do não cumprimento da Resolução (CONAMA) nº 315 de 2002 e de alguma referência a ela ser adicionada à proposta. A questão foi sanada após divulgação aos conselheiros de que o atendimento às disposições da Resolução foi objeto de um Termo de Ajuste de Conduta (TAC), celebrado na madrugada anterior, após ampla discussão realizada entre o governo, o Poder Judiciário e o setor produtivo. Foi ressaltado que o TAC fazia referência à Fase P7 do PROCONVE e, portanto, dependia de sua aprovação para ter eficácia. O TAC foi assinado pelo Ministério Público Federal (MPF), estado de São Paulo, Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, Petrobras, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores (ANFAVEA), Fabricantes de Veículos, e, Fabricantes de Motores. CONSIDERAÇÕES FINAIS A visualização das discussões realizadas no processo de formulação de uma política no âmbito do CONAMA permite considerar o Conselho como um espaço de participação social nas decisões governamentais. No que concerne à política analisada PROCONVE P7, todas as decisões foram tomadas com a ampla participação dos atores impactados diretamente pela política, cuja regulamentação traria a eles consequências na execução de suas atividades produtivas. Ressalta-se que a participação do setor produtivo da elaboração da política pública corrobora com o seu efetivo sucesso, uma vez que proporciona alguns dos fatores considerados fundamentais para tanto: viabilidade técnica, custos toleráveis e valores compartilhados. Dos atores impactados merecem, ainda, destaque os responsáveis pela fabricação e fornecimento do combustível e os responsáveis pela fabricação e fornecimento de veículos automotores. Os demais atores impactados diretamente tiveram uma participação acessória nas discussões por suas atividades não serem o foco da regulação em questão. Assim, pode-se pensar no CONAMA como um espaço de aproximação das demandas sociais e de formulação de políticas que possam se realmente efetivas. Isso porque, ao se considerar os argumentos (principalmente, os técnicos) do setor produtivo, abre-se espaço para a construção de normas mais factíveis, com maior probabilidade de serem cumpridas. Obviamente, restam questões acerca efetividade do CONAMA e dos diversos Conselhos de Políticas, principalmente quando se olha pela ótica da implementação da política, cujos resultados ainda são desconhecidos. No entanto, é preciso em tais instituições o seu potencial para ampliação do exercício da cidadania. 5