Nelson Lourenço António Figueiredo Lopes José Conde Rodrigues Agostinho Costa Paulo Silvério

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5 COMISSÃO DE REDAÇÃO Nelson Lourenço António Figueiredo Lopes José Conde Rodrigues Agostinho Costa Paulo Silvério GRESI Nelson Lourenço (Presidente) António Amaro António Figueiredo Lopes Jorge Bacelar Gouveia José Conde Rodrigues Manuel Lisboa Nuno Severiano Teixeira

6 Biblioteca Nacional de Portugal Catalogação na Publicação Título: Segurança Horizonte Um Conceito de Segurança Interna Autores: Nelson Lourenço, António Figueiredo Lopes, José Conde Rodrigues, Agostinho Costa, Paulo Silvério Editor: Fernando Mão de Ferro Capa: Raquel Ferreira ISBN Depósito legal n.º /15 Lisboa, Fevereiro de 2015

7 O GRESI Grupo de Reflexão Estratégica Sobre a Segurança Interna, tem por missão a produção de conhecimento autónomo e independente sobre a segurança interna e a sua contribuição para assegurar os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, enquanto um dos pilares fundamentais em que assenta o Estado Democrático O GRESI assume uma perspectiva alargada e integrada de Segurança Interna que contempla uma dimensão horizontal relativa à intervenção articulada e coordenada das Forças e Serviços de Segurança, protecção civil, emergência médica, autoridades judiciárias e entidades do sector privado e uma dimensão vertical, que compreenda os níveis internacional, nacional e local. O seu objectivo primordial é a elaboração de estudos e de análises prospectivas que contribuam para criação de um quadro de conhecimento indispensável à fundamentação das políticas públicas de segurança interna, com relevo para a articulação com os restantes agentes intervenientes no quadro da segurança nacional, tendo presente o complexo quadro da sociedade global. Para o desempenho da sua actividade científica, o GRESI pode recorrer ao aconselhamento de peritos de áreas relacionadas com as questões de segurança interna. Para além das Forças e Serviços de Segurança o GRESI recorrerá, sempre que considerar necessário, a peritos de outros sectores da sociedade, nomeadamente das áreas económicas e sociais. Membros do GRESI Nelson Lourenço (Presidente) Doutor em Sociologia Professor Catedrático da Universidade Nova de Lisboa António Amaro Doutor em Geografia Humana Professor Coordenador da ESSA António Figueiredo Lopes Ex-Ministro da Administração Interna Ex-Ministro da Defesa 5

8 Jorge Bacelar Gouveia Doutor em Direito Professor Catedrático da Universidade Nova de Lisboa José Conde Rodrigues Membro do Conselho Superior do Ministério Público Ex-Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna Ex-Secretário de Estado Adjunto e da Justiça Manuel Lisboa Doutor em Sociologia Professor Associado da Universidade Nova de Lisboa Nuno Severiano Teixeira Vice-Reitor e Professor Catedrático da Universidade Nova de Lisboa Ex-Ministro da Administração Interna Ex-Ministro da Defesa Grupo de Peritos do GRESI Agostinho Costa Major-General 2.º Comandante-geral da GNR José Ferreira de Oliveira Superintendente Director Nacional Adjunto da PSP Luísa Maia Gonçalves Inspectora Chefe do SEF Alexandre Coimbra Gabinete do Secretário Geral da Segurança Interna Carlos Mendes Autoridade Nacional de Proteção Civil Paulo Silvério Tenente Coronel da GNR Chefe da Divisão de Planeamento Estratégico e Relações Internacionais Teresa Ribeiro MAI, Unidade de Gestão dos Fundos Comunitários 6

9 ÍNDICE Nota Prévia Enquadramento concetual Fundamentos para um Conceito Estratégico de Segurança Interna A reconceptualização de segurança A Segurança Interna como pilar estruturante da segurança nacional Enquadramento normativo e condicionantes de natureza jurídica da segurança interna Princípios orientadores da Política de Segurança Interna Conceito alargado de segurança Caracterização do ambiente de segurança Riscos e ameaças à segurança interna Riscos e ameaças com origem na ordem interna Riscos e ameaças com origem na ordem externa O espaço europeu de segurança e justiça e a política de segurança interna da União Europeia A vertente de segurança interna no âmbito multilateral e nos espaços de cooperação regional em que Portugal se insere Novos atores na segurança Orientações para uma estratégia de segurança interna para Portugal

10 3.1. Valores a preservar e interesses a defender Alcance dos objetivos a atingir Objetivos orientadores da política de segurança interna Linhas de ação estratégica Operacionalização da estratégia de segurança interna Situação Atual Estratégia genética Indicadores financeiros (% do PIB) no tocante à alocação dos recursos financeiros Orientações no domínio do desenvolvimento dos recursos e capacidades Linhas de orientação no quadro da cooperação internacional Estratégia estrutural Definição do modelo do sistema de segurança interna (SSI) Arquitetura/modelo organizacional do SSI e respetivas dependências Caraterização do Sistema Divisão funcional versus territorialização da segurança Articulação do sistema de segurança interna Uma estratégia de segurança interna: horizonte Enquadramento Descrição do modelo proposto Conclusões ÍNDICE DE ABREVIATURAS E SIGLAS BIBLIOGRAFIA

11 Índice das ilustrações Ilustração 1 Esforço da segurança interna e da defesa nacional para a segurança nacional Ilustração 2 Esforço da defesa nacional e da segurança interna para a segurança nacional Ilustração 3 Áreas da segurança nacional Ilustração 4 Reconceptualização da segurança interna Ilustração 5 Interação entre informações, segurança interna e justiça Ilustração 6 Rácio de polícias por habitantes Ilustração 7 Evolução dos funcionários das forças e dos serviços de segurança Ilustração 8 Sistema de segurança interna Ilustração 9 Modelo de segurança interna proposto Índice das tabelas Tabela 1 Linhas de ação estratégica Tabela 2 % do PIB gasto com as forças e serviços de segurança Tabela 3 Despesas realizadas por certas forças e serviços de segurança Tabela 4 Constrangimentos e medidas estruturais da estratégia genética

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13 NOTA PRÉVIA O GRESI Grupo de Reflexão Estratégica sobre Segurança Interna apresenta, neste estudo, um conceito estratégico de segurança interna, suprindo, assim, uma lacuna do conhecimento estratégico sobre segurança nacional. Ao contrário do que acontece na dimensão externa da segurança nacional, em que existe um quadro estruturado de conhecimento e um conceito consolidado de Defesa Nacional, em Portugal apesar da importância das questões relacionadas com a segurança interna é reconhecida a escassez da análise e do estudo sistemático, aprofundado e prospectivo destas questões, realizado num quadro científico rigoroso e independente. É manifesta também a escassez do conhecimento que suporte recomendações estratégicas determinantes para a segurança interna que tenham presente a complexidade da realidade social, política e económica decorrente das dinâmicas societais associadas à globalização, à mundialização da economia e às novas tecnologias de comunicação, a nível nacional e a nível internacional. A emergência de novas ameaças e riscos que apesar da sua origem externa se manifestam e expressam a nível da segurança interna pressupõe e exige a definição de um conceito estratégico de segurança interna que sustente conceptualmente um Sistema de Segurança Interna, considerado como parte integrante do sistema mais amplo e abrangente de Segurança Nacional, num quadro de complementaridade com o Sistema de Defesa Nacional e com o Sistema de Informações. Esta necessidade de se repensar a arquitectura global da segurança é patente no processo adoptado na maioria dos países ocidentais e no quadro da União Europeia. Em Dezembro de 2003, a União Europeia adoptou a Estratégia Europeia de Segurança, que diz respeito à 11

14 dimensão externa da segurança na Europa e, em 2010, completou-a com a adopção da Estratégia Europeia de Segurança Interna. Este estudo, Segurança Interna Horizonte Um Conceito de Segurança Interna, constitui o primeiro trabalho do GRESI a vir público. A sua elaboração resulta da colaboração de académicos e de peritos provenientes de todas as áreas da segurança interna. No âmbito do Grupo de Peritos destaco a contribuição do Superintendente José Ferreira de Oliveira para o aprofundamento da análise e enriquecimento do conhecimento sobre o funcionamento do sistema de segurança interna. Este trabalho beneficiou ainda dos contributos de um elevado número de individualidades com relevo na área da segurança. Na impossibilidade de elencar todas, destacam-se as reuniões efectuadas com a Procuradora Geral da República, com a Secretária Geral do Sistema de Segurança Interna e com o Secretário Geral do Sistema de Informações da República. Foram também efectuadas reuniões com o Tenente-General Comandante Geral da Guarda Republicana, com o Director Nacional da Policia Judiciária, com o Director Nacional da Policia de Segurança Pública, com o Director Nacional dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras e com o Presidente da Autoridade Nacional de Protecção Civil. O GRESI Grupo de Reflexão Estratégica Sobre a Segurança Interna, assume como princípio orientador da sua actividade que a Segurança Interna constitui um dos pilares em que assenta o Estado Democrático. Os novos desafios que as sociedades modernas enfrentam pressupõem uma estratégia de Segurança Nacional em que a Segurança Interna tenha uma contribuição activa e estruturante, assente na defesa da dignidade humana e agente da construção da utopia realista dos direitos humanos, na expressão de Habermas, ideia fundadora da civilização Ocidental e da construção da Europa. É esta ideia que se defende neste livro. Nelson Lourenço Presidente do GRESI 12

15 CONCEITO ESTRATÉGICO DE SEGURANÇA INTERNA Todos têm direito à liberdade e à segurança Constituição da República Portuguesa Num momento de desafios globais 1, riscos, ameaças, incertezas múltiplas e inquietantes, assiste-se a uma afirmação da Segurança Interna como pilar fundamental do Sistema de Segurança Nacional. Assim e considerando que: O carácter estruturante da Segurança Interna e a sua contribuição para assegurar os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, constitui um dos pilares fundamentais em que assenta o Estado Democrático; A Segurança Interna é um elemento determinante da paz social e da preservação de um ambiente de legitimidade e de confiança no Estado, essencial ao progresso social e ao desenvolvimento económico; A Segurança Interna é um fator crucial para a credibilidade do Estado na ordem externa, é essencial para o clima de confiança necessário à atração do investimento e ao interesse dos estrangeiros pelo nosso país; A tipologia das ameaças transnacionais, como o terrorismo, a proliferação de armas de destruição massiva, o crime organizado transnacional, a cibercriminalidade, as catástrofes e calamidades, os riscos ambientais e as pandemias, exige respostas estratégias multissectoriais e integradas; 1 Sobre os desafios globais e noções de geopolítica e estratégia ler (Correia, 2010); (Bessa, 2007); Sobre conceitos ler (Ribeiro, 2008), (Santos, 2014). 13

16 A necessidade de se promover uma abordagem integrada da segurança interna, contemplando uma dimensão horizontal, inclui a imprescindível intervenção articulada e coordenada de forças e serviços de segurança, da protecção civil, da emergência médica e das autoridades judiciárias, bem como de entidades do sector privado, e uma dimensão vertical, incluindo os níveis internacional, nacional e local; A vantagem de se promover a integração operativa da Segurança Interna, através da adoção de medidas operacionais que reduzam redundâncias e aumentem a integração operacional e a resiliência do sistema, incluindo as informações, a segurança pública, a investigação criminal, os serviços de estrangeiros e fronteiras e a proteção civil; A utilidade e urgência de clarificar as competências das Forças e Serviços de Segurança, assumindo que o Sistema de Segurança Interna não deve ser considerado isoladamente, mas como parte integrante do sistema mais amplo e abrangente da Segurança Nacional, fazendo apelo aos princípios da complementaridade e interação com o Sistema de Defesa Nacional; Em Portugal e apesar da importância reconhecida dos temas relacionados com a Segurança Interna, ainda prevalece a escassez da análise e do estudo sistemático, aprofundado e prospetivo, realizado num quadro científico rigoroso e independente, que suporte recomendações estratégicas determinantes no campo das políticas públicas. Considerando tudo isto, o Conceito Estratégico de Segurança Interna (CESI) que ora se apresenta, tem por objetivo dar resposta às necessidades dos cidadãos e a esses mesmos intrincados desafios da dinâmica global do século XXI 2. A elaboração desse Conceito constitui um contributo relevante para o pensamento e planeamento estratégico português, tradicionalmente dirigido para análises centradas no pilar da Defesa Nacional. 2 Sobre o século XXI ler (Friedman, 2005). 14

17 Em síntese, uma Estratégia de Segurança Interna para Portugal deverá ter por base este Conceito, para então estabelecer as orientações, quer no planeamento estratégico, quer no tocante aos meios. O intento é ter em consideração o Conceito Estratégico de Segurança Interna para que as novas diretrizes passem a ser assentes numa avaliação das necessidades de segurança visando edificar e estruturar as Forças e Serviços de Segurança em função dos interesses e objetivos estratégicos do nosso país, tendo em consideração os aspetos conjunturais, nomeadamente os recursos disponíveis e os condicionantes orçamentais. Importa assim estabelecer para a Segurança Interna um ciclo de planeamento estratégico que assegure a avaliação periódica dos objetivos, da estrutura e dos meios consignados ao sistema de segurança interna, no sentido de os ajustar aos desafios de um ambiente de segurança em processo de mudança acelerada. Na conceção deste Conceito a dimensão vertical da Segurança Interna não poderá deixar de ser tomada em consideração, mormente no que concerne à sua inserção internacional. A coerência com a atual Estratégia de Segurança Interna da União Europeia e, no nível regional, a concertação nos planos ibérico e no âmbito da iniciativa 5+5 e G4, no tocante ao Diálogo do Mediterrâneo, relevam como aspetos essenciais na definição de um Conceito e de uma consequente Estratégia de Segurança Interna para o nosso país. Portugal, por via da formulação de um Conceito Estratégico de Segurança interna, deve consolidar um modelo alinhado com os princípios e valores da União Europeia, objetivado no respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais integrantes do Estado de direito, da democracia e dos valores universais, no diálogo, na tolerância, na transparência e na solidariedade. Deste modo, deverá ter-se em consideração a observância do Programa de Estocolmo, da Estratégia de Segurança Europeia, da Estratégia sobre a dimensão externa na área da Justiça, Liberdade e Segurança, da Estratégia da gestão da informação e do Tratado de Lisboa. A reafirmação dos princípios e valores em que a nossa sociedade assenta, nomeadamente, o Estado de Direito Democrático, deve ser a chave para um Conceito Estratégico de Segurança Interna. Esse Con- 15

18 ceito permitirá identificar ameaças e riscos que se nos deparam e, finalmente, definirá linhas gerais de ação destinadas a dar-lhes resposta, ao serviço de uma verdadeira Estratégia de Segurança Interna para o nosso país. Esse Conceito e Estratégia devem hoje considerar as novas ruturas e realidades criminógenas, como a criminalidade económico-financeira grave, a corrupção, o crime fiscal, enquanto grandes ameaças ao funcionamento e legitimidade do Estado em todos os seus alicerces. Mas também enfrentar os novos desafios de incivilidade, desordem institucional e urbana, que começam a despontar nos países democráticos e que podem vir a corroer a vivência das nossas comunidades a muito curto prazo. Saliente-se que tal não decorre apenas da crise económico-financeira, em que o ocidente se encontra mergulhado desde 2007, como também de uma crise de valores e de representação por que passa a sociedade contemporânea em toda a sua complexidade. Estas novas realidades também são um espelho de uma sociedade mais reflexiva, exigente em responsabilidade, que escrutina a segurança em todas as suas dimensões. Concomitantemente importará definir no âmbito genético os recursos que lhe devem ser alocados, inclusive face ao atrás descrito, quer no tocante aos meios humanos, tecnológicos e financeiros No âmbito estrutural uma organização que assegure a eficácia, sem contudo negligenciar os imperativos de eficiência que uma conjuntura de contenção orçamental e de escassez de recursos torna prioritária. Já no domínio operacional apresenta-se como essencial efetuar uma divisão do trabalho, que tenha em consideração a realidade sociológica do nosso país, as especificidades dos elementos que constituem o sistema de segurança interna, o respetivo espectro de atuação, quer ao nível interno como no da dimensão externa da segurança interna, atentos ainda aos imperativos de simplificação do sistema. Por último, importará que, na definição de um Conceito e duma Estratégia de Segurança Interna seja também introduzido um ciclo de planeamento estratégico, que compreenda um conjunto de práticas e processos mediante os quais periodicamente e nos locais próprios, se faça a avaliação dos respetivos resultados. Desta forma se assegurará a 16

19 estabilidade do Sistema de Segurança Interna, libertando-o das iniciativas conjunturais e da pressão permanente de grupos de interesse que por regra distorcem o essencial dos problemas, e desviam as atenções do prioritário e penalizam os superiores interesses nacionais. 1. Enquadramento concetual A edificação de um conceito estratégico de Segurança Interna deve sustentar-se num corpo estruturante de conceitos que se move numa direção normativa-axiológica que de entre o Sistema de Forças Nacionais, confere destaque às Forças e Serviços de Segurança (FFSS). Como abertura do roteiro de conceitos surge a definição de Sistema de Segurança Interna. Neste ponto, subscreve-se a definição apresentada por Raposo o conjunto institucional dos serviços e órgãos estaduais responsáveis pela definição e execução da política de Segurança Interna 3. Ora, os conceitos doutrinais de Segurança Nacional e de Defesa Nacional não são neutros. Importando conhecê-los, para prosseguir. Assim, no conceito adotado pelo IDN, em 1989, a Segurança Nacional é a condição da Nação que se traduz pela permanente garantia da sua sobrevivência em Paz e Liberdade, assegurando a soberania, independência e unidade, a integridade do território, a salvaguarda coletiva das pessoas e bens e dos valores espirituais, o desenvolvimento normal das funções do Estado, a liberdade de ação política dos órgãos de soberania e o pleno funcionamento das instituições democráticas. Já a Defesa Nacional 4 é o conjunto de medidas, tanto de carácter militar como político, económico, social e cultural, que, adequadamente coordenadas e integradas, e desenvolvidas global e sectorialmente, permitem reforçar a potencialidade da Nação e minimizar as suas vulnerabilidades, com vista a torná-la apta a enfrentar todos os tipos de ameaça que, direta ou indiretamente, possam pôr em causa a segurança nacional. 3 Consultar (Raposo, 2006, p. 43). 4 Conceito também, adotado pelo IDN, em

20 Refletindo, deste modo, sobre os conteúdos dos conceitos de Segurança Nacional e Defesa Nacional e tendo em consideração o texto legal do conceito de Segurança Interna 5 em vigor, somos levados desde logo a observar que este último contribui, no que concerne à natureza da ameaça para a Segurança Nacional, por dua vias diversas. No caso de a ameaça ser externa, a Segurança Interna apoia a Defesa Nacional na medida do necessário, recaindo no entanto, o esforço principal nas Forças Armadas para assegurar a Segurança Nacional, através da defesa militar, conforme ilustra a figura seguinte: Ilustração 1 Esforço da Segurança Interna e da Defesa Nacional para a Segurança Nacional. Nas situações em que a ameaça é interna, o esforço predominante para a segurança nacional compete à Segurança Interna, devendo as Forças de Segurança e Serviços de Segurança ser apoiadas supletivamente pelas Forças Armadas, sempre que necessário, conforme se indica, na figura: Ilustração 2 Esforço da Defesa Nacional e da Segurança Interna para a Segurança Nacional. 5 Consultar artigo 1.º da Lei de Segurança Interna Lei 53/08, de 29 de Agosto. 18

21 Neste contexto, a Segurança Nacional surge no nível mais alto da ação governamental, reunindo os esforços coerentes das atividades e capacidades do Estado em matérias de defesa, de segurança interna, da economia, da educação, da saúde e da justiça, entre outros. Ilustração 3 Áreas da Segurança Nacional E foi neste sentido que o Governo aprovou recentemente, o Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN), onde é patente uma perspetiva abrangente de segurança, estando orientado para uma visão global de segurança e defesa, que esteja na base das Grandes Opções do Conceito Estratégico de Defesa Nacional. O debate internacional à volta destes temas considera ainda os compromissos assumidos no âmbito dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) e a Estratégia Europeia de Segurança Interna. Ora a Segurança Interna, também deverá constituir uma tarefa do mais alto nível político, embora de carácter sectorial, pugnando por uma abordagem de governação ampla e integrada, flexível e realista, baseada na confiança, com enfoque nas pessoas e na partilha de responsabilidades 6, visando o bem comum. Cabe ao governo, na assunção das responsabilidades constitucionais no seio da Segurança Interna, estabelecer a ambição politica nesta relevante área da ação do Estado, através de objetivos tangíveis e mensuráveis. Deve pugnar por uma ligação estreita entre o nível político e o estratégico, para que este, tendo em consideração os meios existentes, apoie a política com o propósito de não serem fixados objetivos políticos inalcançáveis. 6 Os atos de segurança devem ser negociados entre o agente da segurança e os destinatários (Buzan & Ole Waever, 1998, p. 26). 19

22 Acrescente-se, ainda, que para esta relevância da atividade de Segurança Interna, como função essencial do Estado, é imperativo aprimorar os conteúdos do conceito de prevenção. Todas as Forças e Serviços de Segurança atuam no domínio da prevenção, com a finalidade de evitar ocorrências atentórias à vida e integridade físicas das pessoas e seus bens, à paz pública e à ordem democrática, sendo o esforço diferenciado pela especificidade orgânica, estatutária e institucional de cada uma dessas Forças e Serviços de Segurança. Toma-se aqui por referência a definição de prevenção da criminalidade apresentada pela Decisão do Conselho da UE 7, de 8 de Junho: A prevenção da criminalidade abrange todas as medidas destinadas a reduzir ou a contribuir para a redução da criminalidade e dos sentimentos de insegurança dos cidadãos, tanto quantitativa como qualitativamente, quer através de medidas diretas de dissuasão de atividades criminosas, quer através de políticas e intervenções destinadas a reduzir as potencialidades do crime e as suas causas 8. Inclui o contributo dos governos, das autoridades competentes, dos serviços de justiça criminal, das autoridades locais e de associações especializadas, de sectores privados e voluntários, bem como de investigadores e do público, com o apoio dos meios de comunicação. A prevenção exerce-se ao nível das diferentes políticas nacionais que contribuem para a prevenção da criminalidade, como o direito penal, a política social, a educação, o urbanismo, a fiscalidade, a cidadania, etc. No que diz respeito à criminalidade geral, a tendência aponta para o desenvolvimento de ações de prevenção junto das populações, como revelam o aparecimento de políticas locais e contratuais variadas, as práticas de community policing e o policiamento de proximidade, assim como a associação de parceiros nos contratos locais de segurança. 7 Consultar DC0786:PT:HTML [consultado 22 de Fevereiro de 2014]. 8 Sublinhado nosso. 20

23 As responsabilidades das Forças e Serviços de Segurança são fundamentais em matéria de prevenção da criminalidade 9. Ora, um Conceito Estratégico de Segurança Interna, como documento matricial, terá de responder a quatro propósitos essenciais, que concorram para uma ação mais eficaz, mais visível e com impacto realmente mensurável nas Forças e Serviços de Segurança: Projetar o Sistema de Segurança Interna, a médio e longo prazo, enquanto referência de Segurança Nacional, através do incremento do papel das Forças e Serviços de Segurança; Apresentar prioridades na segurança interna, no que concerne ao interesse nacional, para melhorar a eficiência e identidade dos atores; Propor medidas que congreguem sinergias para a atuação cooperativa de todos os agentes de Segurança Interna, com critérios de interesse público, com ênfase na atividade de segurança pública, informações, investigação criminal e proteção e socorro, para consagrar uma melhor governação do sistema. Potenciar as capacidades de cada Força e Serviço de Segurança eliminando as disfunções e as querelas territoriais inerentes a visões exclusivistas do modelo de separação de competências, esbatendo normativos rígidos que em situações de crise são quase sempre falíveis e evitáveis. Em suma, a governação dos Estados modernos norteia-se, em termos policiais, por tarefas que embora diferenciadas em algumas áreas, são sobrepostas nos assuntos nucleares, como dupla garantia dos desprotegidos. Em qualquer caso, exigem-se procedimentos cooperativos de supervisão, complementaridade, cooperação, codecisão e, inevitavelmente, confiança 10 e responsabilização. 9 Como pioneiros da prevenção na Europa indica-se a Home Office em Inglaterra (Hebberecht, 2002, p. 10). Desde 2013 que está operativa The National Crime Agency. Disponível [consultado em 26 de março de 2014]. 10 Adriano Moreira considera que a confiança deve ser um valor internamente sólido (Moreira, 2011, p. 25). 21

24 1.1. Fundamentos para um Conceito Estratégico de Segurança Interna Se até muito recentemente as questões da segurança nacional eram entendidas num prisma eminentemente securitário, em muito decorrente do facto de em matéria de planeamento estratégico as Forças Armadas terem tido quase o exclusivo da sua realização, a realidade atual apresenta, no entanto, uma significativa evolução. É aqui que se torna necessário encontrar e justificar um fundamento para a autonomização de um Conceito Estratégico de Segurança interna. Efetivamente, neste âmbito, devemos referir que a individualização funcional dos diferentes pilares da Segurança Nacional ajudou a clarificar conceitos, identificando-se a segurança militar com a Defesa Nacional, a segurança do Estado com a ação dos serviços de informações, a segurança humana com os domínios da proteção civil, e a segurança interna com a ação das Forças e Serviços de Segurança. Esta divisão funcional apresenta-se consensual, depreendendo-se que o rumo a seguir seja o do estabelecimento de uma estratégia geral que compreenda a promoção de uma abordagem integrada da segurança interna, contemplando uma dimensão horizontal, incluindo a necessidade de intervenção articulada e coordenada de Forças e Serviços de Segurança, da proteção civil, da emergência médica e das autoridades judiciárias, bem como de entidades do sector privado, e uma dimensão vertical, incluindo os níveis internacional, nacional e local 11. Importa ainda ter presente que a definição de uma estratégia de segurança interna que defina, por um lado, os objetivos, os meios e as grandes linhas de orientação para a sua concretização, deverá compreender também indicações para os âmbitos genético, estrutural e operacional, que vão ao encontro da necessidade de promover a integração operativa da segurança interna, através da adoção de medidas operacionais que reduzam redundâncias e aumentem a integração operacional e a resiliência do sistema, incluindo as informações, a 11 Conceito Estratégico de Defesa Nacional, parágrafo responder às ameaças e riscos. 22

25 segurança pública, a investigação criminal, os serviços de estrangeiros e fronteiras e a proteção civil 12. A política de Segurança Interna é um complemento imprescindível da Estratégia de Segurança Nacional 13. Pelo atual Conceito Estratégico procura-se potenciar o esforço concertado de vários ministérios, das respetivas forças e restantes instâncias de controlo formal ou informal, com o objetivo principal de apresentar uma visão integrada e pró-ativa com enfoque nas pessoas. A Estratégia de Segurança Interna visa a governabilidade da coordenação, por se julgar ser a mais adequada à complexidade do sistema, dos conteúdos, das linhas orientadoras das políticas e medidas de segurança interna. O Conceito Estratégico de Segurança Interna é parte do caminho para iniciar a definição da arquitetura de um Sistema de Segurança 14 Nacional que integre numa lógica de complementaridade os sistemas de segurança militar, de segurança interna, de informações, de justiça e de proteção civil, sem descurar outros importantes fatores de natureza politica, económica e social, que concorrem para a realização dos objetivos estratégicos da segurança nacional. Pelo quadro complexo de regimes jurídicos das Forças e Serviços de Segurança, pela especificidade de responsabilidades ministeriais diferenciadas, surgem desafios e novas oportunidades na elaboração de um documento orientador que vise construir consensos, desenvolver incentivos e mobilizar recursos em torno de uma política única de segurança interna, alinhada e instrumental para os interesses nacionais. 12 Idem. 13 Um dos primeiros textos que se conhece que refere que a segurança nacional é um símbolo ambíguo, data de 1952, e foi da autoria de Arnold Wolfers. Para o autor o termo segurança nacional como o de interesse nacional entraram no discurso politica para serem distinguidos dos restantes objetivos políticos. (Wolfers, 1952, p. 483). Para Wolfers a segurança é o nível de proteção dado aos valores adquiridos (Wolfers, 1962, p. 150). Baldwin referiu que em Buzan em 1991 defendia a ideia que o conceito de segurança estava pouco desenvolvido pela falta de estudos sobre o assunto antes de 1980 (Baldwin, 1997, p. 8). 14 Sobre segurança, sistemas de segurança e complexo de segurança ler (Tomé, 2014). Sobre o sistema de segurança nacional (Guedes & Elias, 2010). 23

26 A este pano de fundo, acresce ainda, no que às atividades de segurança interna diz respeito, um cluster de responsabilidades entre as Forças e Serviços de Segurança e outros atores, incluindo o sector privado. É, consequentemente, prioritário melhorar a governação dos diferentes atores envolvidos, com a finalidade de capacitar as valências e promover intervenções supletivas, procurando alinhar objetivos. Ajustar para conceder coerência e obter tanta prevenção quanto possível. É crucial motivar a reflexão para reforçar a identidade. Criar outros mecanismos de cooperação para otimizar as vantagens combinatórias dos atores. Consolidar, em suma, a confiança para assumir riscos e conceber condições, para a possibilidade de jogos de soma positiva entre atores e cidadãos. Em consonância com esta visão alargada de segurança interna, a concretização das linhas de ação e das orientações que decorrem da Estratégia de Segurança Interna obriga as Forças e Serviços de Segurança, implicando também a sua articulação com as Autoridades Judiciárias, com o Sistema de Informações, polícias municipais, segurança rodoviária, proteção civil, emergência médica, e com as atividades de segurança privada. Constata-se assim que existe um fundamento para um Conceito Estratégico de Segurança Interna que possa sustentar a elaboração de uma Estratégica Nacional de Segurança Interna, que assuma as experiências e a evolução recente dos sistemas de segurança interna nos vários Estados membros da União Europeia que, tal como Portugal, integram o Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça em conformidade com os Acordos de Schengen. Tal permitirá, ainda, aproveitar as potenciais sinergias existentes nos domínios da cooperação policial internacional, da gestão integrada das fronteiras e dos sistemas de justiça penal, no quadro da nova Estratégia de Segurança Interna da União Europeia. A razão de ser desse Conceito resulta ainda de ele permitir compreender pontos de referência e orientações para reformas estruturais que se impõem, abrangendo a revisão do Sistema de Segurança Interna e a reforma dos órgãos, Forças e Serviços que o integram, tendo em 24

27 vista aumentar a eficiência, a eficácia global e reforçar a sua coordenação. Deste modo, como já se referiu, para a definição de uma Estratégia Nacional 15 de Segurança Interna permite acentuar a contribuição desta relevante atividade para a estabilidade social, um objetivo estratégico mais vasto que se concretizará na execução de duas linhas de ação da maior relevância: uma traduzida na garantia da ordem, segurança e tranquilidade públicas e na prevenção e combate à criminalidade; e outra, de eminente cariz social, consubstanciada na proteção de pessoas e bens, no normal funcionamento das instituições democráticas e no regular exercício dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. Impõe-se pois, a definição de uma arquitetura mais coerente do Sistema de Segurança Nacional A reconceptualização de Segurança Os estudos sobre a segurança, integrando a dimensão interna e societal, e a relação com a segurança externa são relativamente recentes, não obstante as profundas transformações decorrentes da globalização 16, da mundialização da economia, da nova ordem internacional 17 e do fim da Guerra Fria 18. A noção de segurança interna é uma designação recente quer na terminologia político-administrativa, quer no quadro das ciências 15 Especificamente sobre o pensamento estratégico nacional (Sampaio, et al., 2009) e (Nogueira & Borges, 2007). 16 Sobre a globalização consultar (Giddens, 2005) e (Giddens, 2007). Para um melhor enquadramento ler (Moreira, 2010) e (Brzezinski, 1997). 17 Sobre uma possível ordem internacional ler (Kissinger, 2003); (Fukuyama, 2006) e (Berggruen & Gardels, 2013). Por estar relacionado consultar (Rogeiro, 2009) e (Kagan, 2003). 18 Torna-se claro que na atualidade o poder militar convencional tem cada vez maiores dificuldades em resolver os problemas nos Teatros de Operações (Smith, 2008). Sobre o mundo pós guerra fria ler (Joseph S. Nye, 2002) e (Moreira, 2010). Para Samuel Huntington as identidades culturais e religiosas dos povos são as principais fontes de conflicto no mundo pós guerra-fria (Huntington, 1999). Ler ainda (Zakaria, 2010). 25

28 sociais. O surgimento do conceito está relacionado indubitavelmente com as mudanças sociais e políticas 19. No período antecedente à queda do muro de Berlim (1989), a orientação politico-filosófica predominante quanto à segurança, tinha por referência o conceito clássico de segurança da Teoria Realista das Relações Internacionais, caraterizada pelo primado do vetor militar. Apenas na década de oitenta surgem os estudos que questionam o paradigma realista. A ontologia alargada do conceito de segurança de Buzan 20 integrou a segurança na agenda politica, pelo alargamento aos setores da política, da segurança da sociedade como um todo 21, da dimensão ambiental e económica. A segurança passou a ser densificada com novos atores e ameaças e alargou-se a outros sectores, e o Estado 22 assumiu um papel menos determinante, contudo ainda preponderante. Na contemporaneidade o modo de vida está dependente da segurança interna, que integra um novo quadro de reflexão 23. No período temporal dos finais da década de 70 a inícios do milénio, há quatro marcos incontornáveis que influenciaram a reconceptualização da segurança interna: o Relatório de Alain Peyrefitt 24 (1977), intitulado resposta à violência das urbes ; o fim da Guerra-Fria (1989) que desterritorializou a segurança; a Convenção das Nações Unidas para o crime organizado transnacional 25 (2000), que criou a perceção nos Estados da dependência externa em termos de capacidades para combater este tipo de ameaças; e os ataques às Torres Gémeas, em Nova 19 Sobre as mudanças sociais e políticas consultar (Friedman, 2010). 20 Consultar conceito de segurança (Buzan, 2009, p. 35) e (Fernandes, 2005). 21 A teoria alargada do conceito de segurança do autor desenvolveu-se no seio de um núcleo duro de hipóteses, com três ideias chave: a segurança é o que se perceciona; não é apenas segurança militar; as questões identitárias podem integrar o conceito de segurança (Buzan & Ole Waever, 1998). Também Wasinski considera que o conceito de segurança deveria ser alargado a outras áreas da sociedade (Wasinski, 2004, p. 163). 22 Sobre a história da humanidade e dos Estados ler (Fukyama, 2010). 23 Consultar (Durkheim, 1984). 24 Enquanto ministro francês. 25 Resolução N.º 55/25, de 15 de novembro de 2000, da Assembleia Geral das Nações Unidas. Entrou em vigor a 29 de setembro de

29 Iorque (2001), que criou a convicção de que as ameaças externas podem afetar severamente a segurança interna 26. De forma intrincada, no período temporal referido, foi-se adensando a complexidade do cenário na ordem interna dos Estados, quer por via da globalização quer pelo aprimoramento das novas tecnologias, conforme se ilustra: Ilustração 4 Reconceptualização da segurança interna Os efeitos passaram a extravasar as fronteiras dos Estados. As ações locais passaram a produzir efeitos externos. Os processos de globalização tornaram os Estados mais dependentes da ação de certas organizações regionais de segurança e defesa. O diagnóstico da segurança interna dos Estados revela-se preocupante para o principal ator da cena internacional, pelas ameaças desterritorializadas, de natureza diversa e difusa, pelos agentes dos crimes sem rosto, com uma agenda deliberada e explícita de sobrevivência 27, pela proliferação de atores não estatais, pela criminalidade 26 Sobre as relações entre a segurança e defesa ler (Silva, 2010). 27 Consultar (Iglesias, 2011, p. 25). 27

30 organizada e por uma múltipla variedade de ocorrências naturais, que aumentam quer o risco real, quer a sua respetiva perceção social. A problemática da segurança em geral e da segurança interna, em particular, passaram a estar na ordem do dia e no centro das preocupações das sociedades modernas 28. Perante os complexos cenários de ameaças e riscos, de antiga e nova tipologia, cresce a sensação de vulnerabilidade e agudiza-se o sentimento de insegurança dos cidadãos e as questões da segurança adquirem uma expressiva dimensão estratégica e politica. As novas perspetivas da segurança impõem a necessidade de articular e clarificar conceitos e doutrinas, reconceptualizando a segurança, também a partir da adoção de um conceito estratégico de segurança nacional que vai para além das matérias militares. Este deve integrar as questões de segurança interna e incluir elementos políticos, económicos e sociais, tendo em consideração a natureza e a diversidade dos desafios e ameaças à segurança. Ainda no que diz respeito ao redimensionamento e à reconceptualização da segurança, pode concluir-se que a tese tradicional da separação entre segurança interna e segurança externa cede o passo a um conceito integrado que faz apelo aos princípios da complementaridade e da interdependência entre todas as componentes do sistema nacional de segurança, na convicção de se estar perante uma só realidade estratégica a da defesa interior e exterior do Estado e dos cidadãos a executar de forma conjugada através de meios estratégicos, operacionais e táticos diversificados A Segurança Interna como pilar estruturante da Segurança Nacional Neste contexto complexo, diversos Estados têm vindo a definir ou reformular os seus Conceitos e Estratégia de Segurança Interna segundo uma visão integradora dos sistemas de segurança e proteção, onde a segurança interna assume posição relevante e premente na relação diária com os direitos, liberdades e garantias das populações. O pilar da segurança interna é, assim, mais um dos pilares estrutu- 28 Sobre os novos dilemas das sociedades ler (Bauman, 2002). 28

31 rantes, que contribui para o avigoramento do Sistema de Segurança Nacional. No que respeita especificamente à segurança interna devemos ter em consideração que, com a publicação da Lei de Segurança Interna, em vigor, o Conceito de Segurança interna, ainda que vago e pouco operacional, foi alargado à proteção do ambiente, à proteção e socorro e à saúde pública 29. A orientação consolidou o Sistema de Segurança Interna e aproximou as Forças e Serviços de Segurança das populações. Este enfoque merece dois tipos de abordagem, uma sobre os sistemas que integram e interagem com o sistema de segurança interna, na área da proteção e prevenção dos riscos e controlo de danos, e os que intervêm supletivamente na segurança interna por imperativos legais (Sistema de Informações da República Portuguesa, Sistema Judicial (onde se inclui a Investigação Criminal) e o Sistema de Defesa Nacional). Ao nível dos sistemas de segurança e proteção destacam-se: os sistemas locais de segurança, onde os contratos locais de segurança e as polícias municipais e empresas privadas exercem o principal esforço; o sistema integrado de operações de proteção e socorro (SIOPS); o sistema nacional de proteção civil (SNPC); e o recentemente reformado sistema nacional de planeamento civil de emergência (SNPCE) 30. O empenhamento destes sistemas obedece ao princípio da subsidiariedade, à complementaridade e ao nível da ameaça. A interdisciplinaridade material da Segurança Interna, pelos fins prosseguidos e a diversidade institucional dos organismos e serviços, implica uma governação interativa e multidisciplinar. Qualquer resultado de certa atividade do sistema de segurança interna que empenhe mais que um sistema e múltiplos atores de forma coerente, nas dimensões objetiva e subjetiva, é claramente mais útil e eficaz que qualquer otimização fragmentada. 29 Ver definição de Segurança Interna, no Artigo 1.º Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto. 30 Sobre a hierarquia dos sistemas de segurança e proteção e relevância do extinto SNPCE ler (Silvério, 2009). 29

32 1.4. Enquadramento normativo e condicionantes de natureza jurídica da Segurança Interna A fundamentação jurídico-política da atividade de segurança interna advém de princípios e preceitos consagrados na Constituição da República Portuguesa. O Estado subordina-se à Constituição e assenta na legalidade democrática (artigo 3.º, n.º 2), assumindo como tarefa fundamental a garantia dos direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princípios do Estado de Direito Democrático (artigo 9.º, al. b). Em complemento, o mesmo Estado garante a todos o direito à liberdade e à segurança (artigo 27.º, n.º 1) e, por fim, é às polícias que compete defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos (artigo 272.º, n.º 1). A atividade administrativa de polícia está, por seu lado, sujeita a limites gerais e à exigência da tipificação das medidas de polícia, as regras gerais de polícia e ainda, a impossibilidade deste tipo de atividade restringir direitos, liberdades e garantias, extra legem 31. O regime jurídico português, como aliás a generalidade das democracias avançadas, considera a existência de uma dimensão externa, bem como de uma dimensão interna da segurança, ambas concorrendo para a consecução dos objetivos permanentes do Estado, em consonância com os outros instrumentos de ação estratégica (diplomacia, economia, serviços de informações, de comunicação e projeção cultural, etc.). A primeira está centrada na defesa da independência contra as ameaças e agressões externas e a segunda direcionada para a salvaguarda da ordem interna, tendo por principal finalidade garantir a segurança de pessoas e bens, assegurar a ordem pública e a salvaguarda do funcionamento das instituições democráticas, à luz das regras do Estado de Direito. 31 Os princípios em termos de atividade de segurança interna foram transpostos para a Lei de Segurança Interna 31 (artigo 2.º): Princípio do Estado de Direito democrático e dos direitos, liberdades e garantias, princípio da tipicidade das medidas de polícia e princípio da proibição do excesso (necessidade, adequação e proporcionalidade). 30

33 Os Estados foram obrigados a repensar e a adequar os conceitos e os instrumentos de Segurança e Defesa, numa perspetiva de minimizar riscos e garantir a paz. Às Forças Armadas 32 (FA) passaram a exigir-se novas capacidades, novas estruturas, maior flexibilidade, enfim, entende-se a possibilidade do seu empenhamento mais direto em missões de segurança interna. A referida possibilidade é uma exigência, atendendo ao patamar de violência associado ao terrorismo transnacional 33. Tal empenhamento obriga a uma melhor articulação entre as Forças Armadas e Forças e Serviços de Segurança. De entre as missões das Forças Armadas está induzida a participação na segurança interna em missões de luta contra o terrorismo transnacional e tráfico de estupefacientes, coordenando-se com as Forças e Serviços de Segurança e com o planeamento civil de emergência e proteção civil, através de missões de interesse público. Sendo o objeto da segurança o cidadão e não apenas o Estado, o sistema de forças nacional sairia reforçado num quadro legal que permitisse, em situações de grande gravidade e devidamente tipificadas, a atuação das Forças Armadas em apoio das Forças de Segurança de forma clara e inequívoca simile ratione, como acontece no âmbito da proteção civil, onde a sua atuação de forma supletiva já se verifica Princípios orientadores da Política de Segurança Interna 34 Para garantir que o Conceito Estratégico de Segurança Interna se subordina a este quadro normativo é fundamental ter em conta diversos princípios como por exemplo: Enfoque nas pessoas através da qualidade do serviço prestado ao cidadão, em todos os domínios, inclusive no informacional, em detrimento de quem executa a tarefa. 32 Sobre as Segurança Nacional e as Forças Armadas e o poder político ler (Matos, 2012). 33 Sobre terrorismo transnacional ler (Vários, 2009). 34 A política de segurança interna, pelo Artigo 3.º, da Lei de Segurança Interna, é o conjunto de princípios, objetivos, prioridades, orientações e medidas tendentes à prossecução das finalidades e interesses assinalados no Artigo 1.º, do mesmo texto legal. 31

34 Coordenação centrada num sistema caraterizado por uma grande heterogeneidade dos atores envolvidos, múltiplos setores e recursos tendencionalmente mais escassos. Os procedimentos fomentam atuações complementares, concertadas e unificadas, para evitar duplicação de esforços desnecessários e o desalinhamento de objetivos, pugnando-se pela eficácia. Cooperação com enfoque no reforço da identidade dos atores do sistema, segundo uma ótica de coresponsabilidades. Complementaridade a segurança interna congrega todas e cada uma das dimensões da segurança, convergindo-as para fins comuns. Neste âmbito as capacidades das Forças e Serviços de Segurança devem complementar-se para um fim último a segurança das pessoas e bens; Prevenção como a atividade primária e central que deve incluir a dimensão objetiva e a subjetiva da segurança interna. Interdependência positiva entre atores nacionais e internacionais, sem colocar em causa as regras de Estado de direito democrático. Resiliência pela flexibilidade e aproveitamento da geometria variável do sistema de segurança interna diante das especificidades das ameaças e perigos de natureza diversa na sociedade do risco, para fazer face a qualquer circunstância que coloque em perigo as pessoas, a proteção de bens e o normal funcionamento das instituições democráticas Conceito alargado de segurança O conceito vestefaliano de soberania sumariado por Jean Bodin, como a entidade que não conhece superior na ordem externa nem igual na ordem interna, já não corresponde à realidade do mundo atual. Contudo, o Estado permanece como um ator relevante nas relações internacionais, ainda orientadas em grande parte por lógicas de poder 35. Nas ordens interna e externa, o Estado continua a ser o 35 Sobre a história política do Ocidente e quanto à razão do Estado ler (Pinto, 2013). Sobre o poder ler (Jr., 2012); (Lara, 2011). Quanto ao poder dos Estados (Zippelius, 1997, p. 68) e (Jr., 2005). 32

35 interlocutor predominante, embora a complexidade do atual ambiente de segurança tenha conferido um papel de progressiva relevância a outros atores. A segurança das sociedades hodiernas tornou-se uma matéria analítica indispensável para a vida dos indivíduos, sendo considerada um instrumento valioso de desenvolvimento. O paradigma alterou-se e o Estado deixou de ser o único ator pela alteração do objeto da segurança que passou a ser a sociedade dos indivíduos. O panorama securitário densificou-se com novos atores, cenários e ameaças. Para além da polissemia do conceito, em si, a segurança alargou-se a novas áreas. Não basta salvaguardar os Estados, há que proteger os indivíduos e garantir valores como o bem-estar, a liberdade individual, a segurança individual e promover o desenvolvimento humano, erradicando as causas das ameaças. Os interesses vitais são praticamente os mesmos, mas a segurança ampliou-se para além do vetor militar, às dimensões económica, societal, ambiental e humana. Barry Buzan ( ) redefiniu o quadro concetual da segurança ao defender como pressuposto teórico que a segurança militar não esgota o campo securitário inerente ao exercício das funções de soberania próprias do Estado moderno. A consideração do Homem pela posição de relativa fraqueza no ambiente em que vive, num mundo indómito e perigoso, gera medo como construção social que decorre da consciencialização da sociedade de múltiplos riscos. Da referida densificação do conceito de segurança emergiu o conceito de segurança humana 37, com enfoque na proteção das pessoas em detrimento dos Estados. Este ambiente complexo e difícil, pela intensificação das relações sociais à escala mundial, pela descontextualização das instituições e pela não linearidade dos processos de mudança social originou, concomitantemente, a externalização das fronteiras da segurança interna, embora se mantivesse as suas dimensões objetiva e subjetiva Na obra People, States and Fear, que adquiriu o subtítulo de An agenda for international security studies in the post-cold war era, na segunda edição de Foi referida por Boutros-Gali em 1992 e consolidada em 94 no Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas. 38 A parte subjetiva no conceito de segurança foi introduzida por Wolfers (Wolfers, 1962, p. 150). 33

36 A segurança interna como conceito socialmente construído 39 convoca a noção de reflexividade (enquanto escrutínio permanente das práticas sociais). O exposto pugna por uma abordagem integradora de todas as valências da segurança interna. A segurança interna, como realidade multifacetada, privilegia a prevenção de ameaças e riscos, e implanta medidas atempadas de controlo de danos nas ocorrências que coloquem em perigo a proteção das pessoas, dos seus bens e dos valores de liberdade, segurança e democracia, numa ótica de reforço da capacidade de encetar respostas oportunas e adequadas. A atual realidade estratégica, onde se mantém ainda algumas ameaças diretas aos Estados, é caracterizada por uma nova tipologia destas, bem como de novos riscos com caráter difuso, imprevisível e de natureza assimétrica, a requerer a adoção de uma visão alargada da segurança. Em termos de ambiente de segurança pode-se referir que os atentados terroristas em 2001 nos EUA, às Torres Gémeas em Nova Iorque e em Washington; os de 11 de março de 2004, em Madrid; os perpetrados em 7 de julho de 2005, em Londres; o atentado em 2011, em Oslo (Noruega); os executados em 2012, em Toulouse (França); e no mesmo ano em Burgas (Bulgária), bem como e o perpetrado em 2013, em Madrid (fevereiro) e em Zaragoza (Outubro) (Espanha 40 ) e ainda, os executados em 2015, em Paris e Bruxelas (ambos em janeiro), evidenciam que nenhum Estado está atualmente imune a este tipo de violência. O ambiente global de segurança pugna por uma forte governança mundial, caracterizada na essencialidade pela dependência estatal. As ameaças que pendem sobre os Estados transcendem as tradicionais e exigem, por norma, mais capacidades para além dos instrumentos diplomáticos e militares. A envolvente mundial da segurança inclui uma evolução inelutável de múltiplas ameaças que ultrapassa a lógica de conflito do período da guerra-fria. Há novos condicionamentos no sistema político internacional de ordem humana, económica, social, ambiental e tecnológica que embora de magnitude e intensidade variá- 39 Consultar (Innerarity, 2010, p. 238) e (Innerarity, 2011). 40 Foi realizado um ataque com recurso a explosivos de um grupo denominado por Comando insurrecional Mateo Morral. 34

37 veis, de país para país, não podem ser descurados pelas ordens internas, nem pelas organizações internacionais ou regionais que têm por propósito assegurar a paz e segurança internacional ou regional. Da tendencial evolução das tecnologias de informação e comunicação emergem novos desafios globais, com origens em pontos geográficos exteriores aos territórios nacionais, mas com repercussões internas. O surgimento de novos atores sociais, como sejam as organizações supranacionais (de âmbito ambiental, humanitário, económico, de defesa, de direitos humanos, entre outras) e a possibilidade de acesso a réplicas de armas a partir de impressoras 3D, retira fundamento ao conceito de soberania absoluta e representa uma perda de protagonismo dos Estados. A troca de bens, o acesso à informação, a dependência exponencial das redes sociais e a liberdade de circulação dos povos, encoraja a integração regional nos domínios económicos, de segurança e defesa e representam pontos de reflexividade sobre a premência dos sistemas de forças nacionais. Assim, numa sociedade de riscos múltiplos, que depende do mundo virtual, onde se insere parte da privacidade dos nacionais, destacam-se as ameaças externas e transnacionais com implicações em diversos sectores da nossa vida em sociedade a exigir, deste modo, um esforço acrescido dos Estados na satisfação de compromissos internacionais através do empenhamento de forças no exterior do território nacional e outras, de origem interna com implicações externas. É no âmbito deste ambiente de segurança, tendencialmente mais complexo, que são entendíveis os objetivos do Milénio para 2015 (PDNU 41 ). Foi um esforço iniciado em 2000 e reafirmado em jeito de 41 Em 2000 os líderes mundiais através do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PDNU) assumiram o compromisso de alcançar os objetivos do desenvolvimento do Milénio. Foram fixados oito objetivos para tornar o mundo num lugar mais justo, solidário e melhor para se viver. Um dos propósitos é reduzir a pobreza extrema para metade até O PNUD tem aplicabilidade a nível mundial para ajudar e coordenar os esforços de cada país no alcance dos referidos objetivos, focando-se nos seguintes desafios: Governança Democrática; Redução da Pobreza; Prevenção de Crises e Recuperação; Energia e Meio Ambiente/Desenvolvimento Sustentável e HIV/Aids. Segundo o Índice de Desenvolvimento Humano de 2014, Portugal ocupa a 43.ª posição a nível mundial, sendo que Espanha detém a 23.ª, a Alemanha a 5.ª, a França a 35

38 compromisso mundial em 2010, de onde se evidencia o combate à pobreza e a parceria para o desenvolvimento e garantia da sustentabilidade mundial, sendo necessário ir para além do viés puramente nacional. A segurança do Sistema Internacional é caracterizada essencialmente pela instabilidade, incerteza e mutabilidade. Veja-se o acidente nuclear inesperado no Japão, os acontecimentos no Norte de África, no médio Oriente ou na Ucrânia. As ocorrências locais de ordem ambiental, de saúde pública, do ciberespaço 42, de proteção civil, de nível criminal, entre outras, assumem presentemente dimensão internacional num mundo globalizado, que se afirma multilateral nas dimensões económicas, política e cultural. 2. Caracterização do Ambiente de Segurança O ambiente de segurança é complexo pelo processo de globalização, pelos atores envolvidos, pela tipologia das ameaças e pelo ambiente de governance da própria segurança Riscos e Ameaças à Segurança Interna A complexidade da sociedade global e a alteração do quadro de ameaças 43 exige a permanente redefinição da missão das polícias e a assunção de um quadro conceptual de segurança mais alargado e denso para além dos fins da trilogia tradicional de ordem pública: segurança pública, tranquilidade pública e salubridade pública. Conscientes de que a maioria dos governos apoia o multilateralismo, o exercício e defesa da soberania é, no essencial, executado 20.ª, a Polónia a 39.ª, a Letónia a 44.ª. Em termos de segurança humana a perceção em Portugal é de 63% (percentagem de pessoas que relevam o crime) (Nações Unidas, 2013). 42 Sobre a geopolítica do ciberespaço ler (Dias, 2012, p. 145 e ss). Do mesmo autor ler (Dias, 2010) 43 No âmbito da estratégia a ameaça é Qualquer acontecimento ou ação (em curso ou previsível), de variada natureza (militar, económica, ambiental, etc) que contraria a consecução de um objetivo e que, normalmente, é causador de danos, materiais ou morais (Couto, 1988, p. 329). 36

39 numa ótica diferente de um conceito tradicional de soberania absoluta. No presente quadro de ameaças, a melhor estratégia em relação ao multilateralismo é a prática da soberania responsável (esforços coletivos), com políticas nacionais que salvaguardem a essencialidade dos bens nacionais em alinhamento com os interesses do mundo Riscos e ameaças com origem na ordem interna Numa sociedade de multirriscos relevam-se as preocupações com o terrorismo e com a criminalidade organizada, nas suas múltiplas vertentes (tráfico de estupefacientes, tráfico de seres humanos, imigração ilegal 44, pirataria, tráfico de armas, etc.), bem como com a cibercriminalidade, com a exploração sexual de menores e a pornografia infantil, com a criminalidade económica e a corrupção, com a violência doméstica, sem descurar os crimes rodoviários, da violência escolar, da sabotagem, da espionagem, a par dos crimes ambientais, com especial destaque para os incêndios florestais de origem dolosa. Em complemento, destacam outras ameaças provenientes de causas naturais, como sejam as tempestades, as inundações e as secas. Na mundividência atual o ambiente é de governance da segurança para os principais atores das relações internacionais os Estados 45. No referido contexto as palavras-chave são a desterritorialização da responsabilidade e da ameaça, e a interdependência de atores. Esta constatação significa que os Estados se preocupam nas ordens internas com as ameaças externas e ainda com as internas de alguns países que captam a atenção de organizações internacionais e regionais. No intricado novelo das relações internacionais os principais atores da cena internacional dependem de terceiros para assegurar a segurança aos respetivos concidadãos e relevam as ações de reciprocidade, de cooperação e de integração. De acordo com o Estudo do Eurobarómetro (2013), ao nível europeu o crime assume a 7.ª posição no cômputo das preocupações 44 Na europa os países que mais detetam presenças irregulares de pessoas são Itália (26%), França (21%) e Espanha (14%) de acordo com o Frontex Risk Analysis Unit. Informação disponível em Publications/ Risk_Analysis/FRAN_Q3_2013.pdf [consultado em 31 de março de 2014]. 45 Quanto à responsabilidade internacional dos Estados ler (Machado, 2004). 37

40 dos cidadãos europeus e em Portugal obteve a mesma posição (3%) (European Commission, 2013) 46. Do Relatório Anual de Segurança Interna (RASI) (2013) o crime mais praticado em Portugal visa a propriedade. Num plano genérico dos crimes participados, assumem especial destaque os crimes de condução sob o efeito do álcool e a violência doméstica contra cônjuge ou análogos (Secretário Geral do Sistema de Segurança Interna, 2014, p. 34). A nova correlação (externo/interno) parece defender a ideia de absorção do conceito de segurança interna por um conceito mais vasto de segurança, que passaria a integrar num mesmo quadro as ameaças internas e externas. A ideia surge, à partida, como algo ambíguo 47 (Jean-François Deluchey, 2005). Na realidade a fronteira externo/interno atenuou-se, mas as capacidades a alocar pela natureza das forças continuam a ser específicas. Com efeito, os meios necessários para a prevenção e combate das ameaças transnacionais à segurança interna exigem um esforço acrescido de coordenação no empenho de capacidades, mas não se enquadram numa lógica de guerra 48. Deste modo, as Forças e Serviços de Segurança são os recursos mais qualificados para lhe fazer face. Tal acontece, por exemplo, nos casos do crime organizado e das organizações de tipo mafioso ou face a atos que cabem na figura de desordem social 49 e ainda perante as designadas ameaças assimétricas 50 (Steven Lambakis et al, 2009). E no quadro da tradição europeia, este é um campo reservado às polícias. Só excecionalmente se deve encarar uma intervenção das Forças Armadas e, quando necessário, em moldes supletivos (Cusson, 2007; Garcin, 2005; Lourenço, et al 2006). O princípio da supletividade, que preside à 46 As catorze preocupações analisadas pelo Euro barómetro verifica-se no relatório 80 houve uma diminuição da preocupação com o crime, em relação ao relatório 79. Consultar (European Commission, 2013). 47 Sobre a questão do conceito de segurança interna versus segurança nacional e construção da democracia, vide o importante estudo de Jean-François Deluchey (2005), publicado na Revista da Comissão das Nações Unidas para a América Latina. 48 Sobre as raízes do fenómeno bélico ler (Sousa, 2010). 49 A noção de desordem social refere-se a manifestações ilegais, de maior ou menor gravidade. 50 Sobre o conceito de ameaças assimétricas vide (Steven Lambakis et al, 2009). 38

41 intervenção das Forças Armadas nas atividades de segurança interna apela, essencialmente, ao reforço da cooperação e articulação entre todas as forças do sistema nacional e seus respetivos atores. Neste ambiente, os Serviços de Informações devem colaborar com a Segurança Interna, mas sem se confundirem com esta atividade. Na realidade, ao nível nacional, o sistema de informações vive praticamente isolado da atividade da Segurança Interna e esta, por sua vez, um pouco afastada do Sistema de Justiça. O que se preconiza é que embora, exista a consciência das fronteiras entre as áreas referidas estas não devem funcionar como se de barreiras intransponíveis se tratassem. A interação entre as áreas referidas deve ser mais efetiva, como se apresenta: Ilustração 5 Interação entre informações, segurança interna e justiça Riscos e ameaças com origem na ordem externa A natureza externa das ameaças à ordem pública interna contribui para a complexidade da atividade de segurança interna e, simultaneamente, para perturbar a delimitação tradicional entre segurança interna e externa, com consequências marcantes aos níveis político e jurídico-administrativo. As ameaças internas podem ter origem e solução a muitos quilómetros dos países onde se manifestam. O World Economic Forum, em relatório ( ), expôs os riscos globais. A finalidade redunda 51 Intervieram no documento 700 peritos que se pronunciam sobre os 31 riscos globais com que se defronta o mundo atual. Disponível em weforum.org/reports/global-risks-2014-report [consultado em 31 de março de 2014]. Os peritos catalogaram os riscos em cinco categorias: económicos, 39

42 em prevenir e atuar proactivamente, em detrimento da surpresa e consequente reação. Como principais caraterísticas dos riscos indicam-se o desrespeito das fronteiras internas e a possibilidade de criar efeitos sistémicos no mundo. No documento os dez principais riscos globais são, respetivamente: as crises financeiras 52 em economias chave; elevadas taxas de desemprego; escassez da água; desigualdades económicas; fracasso na mitigação e adaptação às alterações climáticas; maior probabilidade para catástrofes naturais; fracasso na governança mundial; crises alimentares; colapso de instituição/mecanismo financeiro chave; instabilidade política e social. Dos 31 riscos elencados, os de natureza ambiental e económica são os que têm mais impacto quando corelacionados com outros. Como riscos de baixa probabilidade e elevada severidade surgem a proliferação de armas de destruição massiva, as pandemias, o colapso de países com posição geopoliticamente relevante e o potencial aumento do preço do petróleo. Saliente-se, por fim, que na recolha efetuada a perceção diferente dos riscos em função da idade e do sexo é uma evidência 53. Como riscos com forte impacto futuro, o relatório destacou: o rápido crescimento da população e seu envelhecimento (com implicaambientais, geopolíticos, sociais e tecnológicos. Para identificar os principais riscos foi tida em consideração a gravidade, a probabilidade, o impacto e a possibilidade de inter-relacionamento com outros riscos. Participaram na elaboração do relatório políticos, Organizações Internacionais, Organizações Não Governamentais, empresários e académicos. 52 Sobre a análise política das crises financeiras ler (Rogeiro, 2013). 53 O relatório evidencia que os jovens atribuem menos preocupação à falta de liquidez que os mais velhos. Para as pessoas com menos de trinta anos os riscos que mais os preocupam são o desemprego, a instabilidade política e social, a insolvência de um banco monetário importante e o aumento potencial do preço do petróleo e as catástrofes naturais. Em função do género o relatório indica diferenças significativas. As mulheres pensam a longo prazo e refletem nas interpelações dos riscos, enquanto os homens centram as preocupações na resolução do problema, logo na perceção dos riscos. As mulheres são mais sensíveis às consequências dos riscos com impacto elevado, não evidenciando como preocupação o colapso dos Estados e o aumento potencial do preço do petróleo. O enfoque das mulheres são os riscos ambientais. 40

43 ções na garantia das condições sanitárias e pensões); surgimento de extremismos religiosos e políticos; a perda de credibilidade das instituições; os conflitos internos; as desigualdades de género; riscos ambientais (contaminação da cadeia alimentar e falta de unidade mundial quanto às alterações climáticas); avanços científicos e tecnológicos (nanomateriais, impressoras 3D, veículos autónomos, violação da privacidade por meios informáticos, bitcoin, entre outros). Quanto a riscos sistémicos para os próximos dez anos foram destacadas as situações de precaridade de emprego da juventude 54 ; a instabilidade do mundo multipolar 55 e, a era digital 56. No espaço específico da União Europeia, refletindo um modelo europeu de segurança foram destacadas como ameaças comuns, o terrorismo 57 ; as graves formas de criminalidade organizada; a cibercriminalidade; a criminalidade transfronteiriça; a violência em si e as catástrofes naturais e as provocadas pelo homem O espaço europeu de segurança e justiça e a política de Segurança Interna da União Europeia A perceção de um mundo complexo foi assumida pelos Estados mais poderosos, que ciosos dos respetivos interesses nacionais, têm abdicado de parte da soberania em prol de um projeto comum Nações Unidas, União Europeia (UE) ou outra qualquer organização regional ou internacional (Guedes, 2005, p. 271). Neste contexto, a UE é um ator global no sistema político internacional. A importância internacional da UE, enquanto produtor multidimensional de segurança, contracena com outros atores de poder no palco mundial e acarreta responsabilidades acrescidas. 54 A precaridade do emprego pode originar exclusão social. 55 Problemas relacionados com o fornecimento de energia, setor sanitário ou financeiro. 56 Dificuldade em assegurar a segurança no ciberespaço. Sobre a nova era digital consultar (Schmidt & Cohen, 2013). Sobre o ciberespaço ler (Diplomatie, Octobre-Novembre). 57 Sobre terrorismo ler (Gomes & Salgado, 2005). 41

44 A defesa dos direitos humanos, por exemplo, assume nova dimensão erga omnes de relevo supranacional. Nas Nações Unidas discute-se a imperatividade emergente do Direito Internacional Público, a consolidação do conceito de responsabilidade na proteção, e na salvaguarda do exercício dos direitos fundamentais, bem como da consequente ajuda humanitária, perante determinados crimes. Tal intento justifica de per si, que certas ocorrências locais assumam dimensão mundial e apelem por respostas multilaterais oportunas. Os ideais defendidos pelas Nações Unidas são assumidos pela UE que se rege por princípios de Direito Internacional Público, onde as normas comummente aprovadas em Tratados 58 comprovam o projeto comum. Neste prevê-se o desenvolvimento paulatino de um Espaço de Liberdade, de Segurança e Justiça. Por outro lado, a existência do Espaço Schengen 59, no seio da União, caraterizado pela livre circulação de pessoas, obriga a uma ótica alargada do conceito de segurança. Tal desiderato tem sido obtido através do esforço acrescido de medidas compensatórias de segurança, quer na ordem interna, quer nas fronteiras externas da UE. As ameaças globais já referidas requerem medidas de controlo de danos 60. Par construir e consolidar este Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, o Programa de Estocolmo 61 revelou-se imprescindível na prevenção e luta contra o terrorismo, a imigração ilegal e a criminalidade 58 Ver os Tratado da União Europeia e Tratado de Funcionamento da União Europeia. Os textos completos dos estão disponíveis em -law/decision-making/treaties/index_pt.htm [consultado em 01 de abril de 2014]. 59 Território sem fronteiras internas (Ribeiro, 2008, p. 313). 60 Medidas implantadas antes, durante e depois de uma ocorrência. Incluiu a prevenção, ação/reação e a reparação. 61 O Programa de Estocolmo fixa as prioridades da UE para o espaço de justiça, liberdade e segurança ( ) e tem por finalidade dar respostas aos desafios futuros e fortalecer o espaço de justiça, liberdade e segurança com ações centradas nos interesses e nas necessidades dos cidadãos. As prioridades são Europa dos direitos; Europa da justiça; Europa que protege; acesso à Europa; Europa da solidariedade; e Europa num mundo globalizado. Informação disponível em _security/fight_against_organised_crime/jl0034_pt.htm [consultado em 1 de abril de 2014]. 42

45 transnacional organizada. Fomentou-se e mantem-se a necessidade da troca de informações, da cooperação policial e da segurança nas fronteiras externas da UE. A monitorização de focos de tensão interna em vários países ou conjunto de países como foi o caso da Primavera Árabe 62, da crise na República Centro-Africana ou a atual situação politico/militar da Ucrânia é prática corrente. Portugal participa também com uma política ativa em matéria de Justiça e Assuntos Internos e integra múltiplos grupos de trabalho, como sejam o Projeto CAPER, a plataforma Asset Recoverey Offices (ARO s); o European Information Exchange Model (EIXM), o Standing Committee on Operational and Internal Security (COSI 63 ), a Aliança Global contra o abuso sexual de crianças online, a Estratégia da UE para a erradicação do tráfico de seres humanos ( ) e no âmbito da Europol vários work flows, entre outras iniciativas. Pela Estratégia de Segurança Interna da UE verificamos a relevância da segurança no garante da qualidade de vida na sociedade europeia e na proteção das infraestruturas críticas, através da luta contra as ameaças comuns do mundo globalizado. A finalidade é a de promover a eficácia e o reforço dos modelos da cooperação, através do empenhamento das agências europeias na análise de situações e cenários futuros para antecipar ameaças, contribuir para uma resposta adequada e fomentar a confiança mútua, no âmbito da partilha de informação em apoio às operações conjuntas e combinadas, no âmbito da defesa e segurança internas. 62 Já em 2000 o Relatório das Nações Unidas, denominado por Relatório Brahimi identificou a necessidade da organização acompanhar os focos de tensão e ter mecanismos de alerta, que possibilitassem as intervenções preventivas antes da eclosão dos conflitos. Sobre a Primavera Árabe ler (Rogeiro, 2011). O mesmo autor abordou de modo detalhado a Al Qaeda e o terrorismo apocalíptico (Rogeiro, 2003) 63 O Comité Permanente sobre a Cooperação Operacional no domínio da Segurança Interna (COSI) tem a responsabilidade no âmbito do mandato e como especificado nas Conclusões do Conselho sobre a criação e implementação de um ciclo político da UE para a criminalidade internacional grave e organizada, coordenar, apoiar, monitorizar e avaliar, como estabelecido a implementação dos planos estratégicos plurianuais (PEP) e planos de ação operacionais (PAO) anuais de cada prioridade (Europeia, 2013). 43

46 Na operacionalização da Estratégia de Segurança Interna da UE foram identificadas as seguintes linhas de ação: Assegurar uma abordagem ampla e integral da segurança interna; Garantir a supervisão democrática e judicial das atividades de segurança; Prevenir e antecipar uma abordagem proactiva, e baseada na informação; Elaborar um modelo global de intercâmbio de informações; Cooperar ao nível operacional; Salvaguardar uma gestão integrada das fronteiras; Apostar na inovação e na formação; Contribuir ao nível judicial em matéria penal; Fomentar a dimensão externa da segurança interna/cooperar com países estrangeiros; Ressalvar a flexibilidade para o ajuste a desafios futuros. No 2.º ciclo politico da União Europeia ( ) para a luta contra a criminalidade grave e organizada foram identificadas pelo conselho as seguintes prioridades: Desmantelar grupos de criminalidade organizada ativos na facilitação da imigração ilegal; Desmantelar os grupos de criminalidade organizada que se dedicam ao tráfico de seres humanos na UE; Desmantelar os grupos de criminalidade organizada ativos na produção e distribuição de bens de contrafação que violem as regulamentações sanitárias, de segurança e alimentares e aqueles que produzem bens que não respeitam as normas; 64 No 1.º Ciclo Politico da União Europeia ( ), o Conselho para a criminalidade grave e organizada identificou como prioritários os seguintes planos de ação planos de ação operacional: Tráfico de droga (cocaína) na África Ocidental Liderado pelo Reino Unido. Com representação nacional; Crime organizado, nas Balcãs Liderado por Itália; Drogas sintéticas Liderado pela Polónia; Tráfico em contentores Liderado pela França. Com representação nacional; Tráfico de Seres humanos Liderado pelo Reino Unido; Grupos itinerantes de crime organizado Liderado pela Bélgica. Com representação nacional; Cibercrime Liderado pela Roménia. 44

47 Cercear a capacidade dos grupos de criminalidade organizada e especialistas que praticam a fraude em matéria de impostos especiais de consumo e fraudes intracomunitárias com recurso a operadores fictícios; Reduzir a produção de drogas sintéticas na UE e desmantelar os grupos de criminalidade organizada ativos no tráfico destas drogas; Reduzir o tráfico de cocaína e de heroína com destino à UE e desmantelar os grupos de criminalidade organizada que facilitam a distribuição na UE; Combater os cibercrimes cometidos pelos grupos de criminalidade organizada e que geram avultados proventos do crime, como a fraude em linha e com cartões de pagamento, os cibercrimes que prejudicam gravemente as suas vítimas, como a exploração sexual de crianças, e os ciberataques que afetam as infraestruturas críticas e os sistemas informáticos na UE; Reduzir o risco que representam as armas de fogo para os cidadãos, nomeadamente lutar contra o tráfico de armas de fogo; Combater os crimes organizados contra a propriedade perpetrados por grupos de criminalidade organizada móveis (Europeia, 2013). A luta contra a criminalidade organizada torna os Estados dependentes, em termos de planos de ação coerentes, estruturando-se em três níveis diferenciados: politico, estratégico e operacional (Berthelet, 2009, p. 4). O conjunto de agências da UE implicadas na segurança interna, como sejam a EUROPOL, a EUROJUST, o CEPOL, o SITCEN, a FRONTEX, a OLAF e a Rede ATLAS, entre muitas outras agências especializadas, são, em regra, coordenadas em termos de esforço pelo COSI, com a finalidade de promover operações mais coordenadas, integradas e proficientes. Neste quadro complexo de ameaças e interdependências, Portugal deverá continuar a fomentar uma ação continuada de cooperação bilateral e multilateral das Forças e Serviços de Segurança, para além do contexto europeu. 45

48 2.3. A vertente de Segurança Interna no âmbito multilateral e nos espaços de cooperação regional em que Portugal se insere Com relevo para a atividade de segurança interna 65, Portugal apresenta uma vasta área de interesse onde se inclui todo o espaço Euro-Atlântico, os países vizinhos, o Magrebe diálogo no Mediterrâneo, a África Lusófona e Timor-Leste, o Atlântico Sul, com especial enfoque para as relações com o Brasil, com outros países com comunidades portuguesas e, ainda, com os países de origem das comunidades de imigrantes em Portugal, ou com quem mantemos laços culturais. Ao nível multilateral a representação nacional é assegurada por elementos das Forças e Serviços de Segurança, após nomeação pelo Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna ou pelo Ministério da Administração Interna, em estreita colaboração com o Ministério dos Negócios Estrangeiros Novos atores na segurança A globalização e interdependência marcaram, como já vimos atrás, a transição da sociedade internacional clássica para a contemporânea, redefinindo os papéis dos diversos atores. Com efeito, os clássicos atores (Estados e as Organizações Internacionais) assumiram novas tarefas e surgiram novos atores na cena internacional, como sejam as Organizações Não Governamentais ou as empresas transnacionais. Na ordem interna os cidadãos e as empresas privadas de segurança, na qualidade de participantes ativos na vida pública, influenciam indiscutivelmente os processos de tomada de decisão (Olsson, 2003, p. 551). A globalização despertou o interesse na investigação do principal ator na cena internacional o Estado, conforme assumida desde o 65 Sobre a segurança na Constituição ler (Pereira, 2012). Sobre uma conceção integrada de segurança nas políticas públicas (Feiteira, 2012), sobre políticas públicas (Sarmento, 2003) e (Sarmento, 2005) 46

49 Tratado de Vestefália (1648) até ao século XX. Neste período, o Estado para além de ser o principal ator 66 era também o único. Se é verdade que apenas o ius belli legítimo permanece como competência exclusiva dos Estados, tanto o ius legationis como o ius tractum são atualmente exercidos, de forma mais ou menos extensa, por outros atores do Direito Internacional (Boniface, 2009, p. 26). A vivência complexa das sociedades hodiernas destacou a relevância dos assuntos internos dos Estados na segurança internacional, numa ótica de corresponsabilização de atores. Existem grupos sociais e empresas que influenciam as relações internacionais dos Estados ou as ordens internas. Falamos dos entes sub-estatais governamentais, dos intraestatais, os media, os grupos terroristas e os indivíduos 67. O conceito de ator das relações internacionais foi ampliado a outros agentes ou protagonistas com capacidade para decidir das relações de força no sistema político internacional. Para além da abordagem clássica com enfoque nos Estados 68, outros grupos sociais ou pes- 66 Por ator da cena internacional entendem-se todos os agentes ou protagonistas com capacidade para decidir as relações de força no Sistema Internacional. Os atores têm Poder para intervir e decidir nas Relações Internacionais, no nível tático, operacional e estratégico, tendo por isso capacidade de mobilização de recursos, gozam de autonomia e capacidade para procurarem atingir os seus objetivos. A política internacional depende em grande parte, do jogo dos atores. De entre os atores o Estado é o principal. Foi o ator único até ao século XIX, e permanece na qualidade de principal. Em termos internacionais, tradicionalmente, consideravam-se como manifestações do Poder soberano o direito de fazer a Guerra (ius belli), o direito de celebrar tratados ou convenções (ius tractum) e o direito de enviar e receber representações diplomáticas (ius legationis). Pelo âmbito jurídico acrescentamos, também, o direito de reclamar internacionalmente. 67 São pessoas consideradas internacionalmente, quer pelas ações lícitas, quer ilícitas. Exercem atividades de destaque, sobretudo internacional em defesa da paz, dos direitos humanos, do meio ambiente ou cometem atividades ilegais. Outros são considerados pelos ideais ou valores que defendem. 68 Os Estados são e continuarão a ser os principais atores. O que reforça a posição do Estado, na qualidade de principal ator internacional é o estatuto próprio que lhe confere um conjunto de competências internacionais, de acordo com o Direito Internacional. Neste âmbito destaca-se a competência interna dos Estados, em termos de nacionalidade e fronteira e a competência externa materializada: Direito de legítima defesa (neutralidade), igualdade e 47

50 soas passaram a designar-se por atores (líderes religiosos ou políticos, terroristas, ETA, brigadas vermelhas, sindicados, empresas, grupos de movimentos separatistas, etc.) (Sousa, 2005, p. 5). Os Estados são os atores mais relevantes na atual política internacional, mas não detêm o palco internacional exclusivamente para si. Nos últimos anos, porque integram múltiplas organizações internacionais, os ataques à sua soberania sobre a capa do Direito da Ingerência Humanitária e das restrições económicas, sob as ameaças globais e os fluxos transnacionais financeiros, demográficos e culturais, têm contribuído para uma anunciada crise do estado soberano e para algumas alterações relativamente ao conceito tradicional de soberania. A soberania daqueles é uma realidade, mas a que existe é a possível e é limitada, como alguns estudos bem destacam(hermenegildo, 2006, p. 426),(Boniface, 2009, p. 26). Entre nós, por exemplo, Adriano Moreira indica a crise do Estado soberano como o principal desafio do século XXI, considerando que o valor da Nação permanece, o que não se mantém é a funcionalidade do Estado soberano, que raramente é defendida pela identidade nacional (Nogueira, 2005, p. 28). Por fim, neste contexto, conclui-se que a revolução digital, na era da globalização, tornou mais complexa a sociedade e o respetivo processo de decisão das instâncias de controlo formal. independência (garantias), Direito de recorrer à Jurisdição Internacional; Direito de Representação (Imunidades); e Direito de celebrar Tratados (Sousa, 2005, p. 77). O que os Estados, e só os Estados são capazes de fazer é congregarem e exercerem de forma adequada o Poder legítimo (Fukuyama, 2006, p. 16). Este Poder é fundamental para os Estados assegurarem as ordens internas e as condições que garantam a ordem mundial, possível. Adiantamos a ideia que os Realistas e os Neorealistas continuam a privilegiar o Estado- -Nação como principal ator das Relações Internacionais. Já os pluralistas e os teorizadores neoliberais da interdependência económica questionaram ao longo de três décadas a validade do paradigma estatocêntrico (Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff, 2003, p. 43). 48

51 3. Orientações para uma estratégia de Segurança Interna para Portugal Da contextualização levada a cabo, nos pontos anteriores, constata-se que a realidade conceptual e executória da segurança interna modificou-se de forma vincada. No mundo global, a segurança interna na região euro-atlântica assume-se intercomunitária ou internacional consoante as necessidades e fontes dos perigos e rege-se por cláusulas de cooperação, de coordenação e de solidariedade nacional/internacional; policial/judicial; bilateral/multilateral. Ora, a assunção da Segurança Interna segundo uma perspetiva internacional aproximou-a dos objetivos da Segurança Externa e do modo de empenhamento conjunto dos meios ao dispor dos Estados, onde a partilha de informação reforça a coesão europeia. Na realidade europeia, os Estados-Membros assumem responsabilidades pela segurança interna europeia de modo partilhado. Consequentemente, qualquer Estado encara a segurança interna segundo a possibilidade de desenvolver atos de execução policial para além das fronteiras nacionais, em complementaridade dos esforços, no âmbito internos. A posição geográfica de Portugal, na qualidade de fronteira exterior da UE, converte os assuntos nacionais de segurança interna em preocupações europeias, acarretando responsabilidades acrescidas para o nosso país, que são partilhadas por outros. Neste contexto, o sistema nacional de Forças e Serviços de Segurança constitui um dos suportes da segurança nacional, quando empenhado no garante da ordem, da segurança e da tranquilidade públicas, na proteção das pessoas e bens, na prevenção e repressão da criminalidade, e na contribuição para assegurar o normal funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade democrática. Concomitantemente, a atuação destas forças tornou-se dependente de apoios e da cooperação externa, segundo um modelo vasto e reconhecido de segurança interna. Deste modo, qualquer Estratégia de Segurança Interna nacional deve estar alinhada com as preocupações e objetivos do Espaço de Liberdade, de Segurança e Justiça da UE, tendo em consideração o 49

52 exposto no Tratado de Lisboa e na Estratégia Europeia de Segurança Interna. Qualquer Estratégia de Segurança Interna de âmbito nacional deve aglutinar conteúdos europeus e nacionais de outras estratégias. Assim, deve ser considerada a sua concordância e coerência com as seguintes estratégias específicas: estratégia de segurança interna da União Europeia 69 ; estratégia da União Europeia para a erradicação do tráfico de seres humanos; estratégia da União Europeia em matéria da droga; Estratégia da União Europeia para a cibersegurança; estratégia da União Europeia para a luta contra a radicalização e o recrutamento do terrorismo. Ao nível nacional, as estratégias específicas da atividade de Segurança Interna são diversas, sem que exista, contudo, uma estratégia unificadora que alinhe esforços. Esta é uma das razões prementes para a necessidade de uma Estratégia de Segurança Interna que consubstancie as diretrizes para as estratégias subsequentes, através da definição das linhas de ação estratégica e consequentes objetivos. A inexistência deste documento é causadora de entropias nos atores envolvidos. Pelas circunstâncias aduzidas, a Estratégia de Segurança Interna deve ter em consideração os objetivos das seguintes estratégias específicas: estratégia nacional de segurança rodoviária; estratégia nacional antiterrorista; programas especiais de prevenção e policiamento; estratégia direcionada para os problemas relacionados como o furto do cobre e metais não preciosos; estratégia nacional de segurança da informação; outras correlacionadas com os sectores-chave para a atividade de segurança interna. Mas, deve também ter em consideraração os efeitos reflexivos das novas ruturas e realidades criminógenas, como a criminalidade económico-financeira grave, a corrupção, o crime fiscal, enquanto grandes ameaças ao funcionamento e legitimidade do Estado em todos os seus alicerces. Mas também enfrentar os novos desafios de 69 As prioridades são: desmantelar as redes internacionais de criminalidade; prevenir o terrorismo e responder à radicalização e ao recrutamento; reforçar os níveis de segurança para os cidadãos e as empresas no ciberespaço; reforçar a segurança através da gestão de fronteiras; reforçar a capacidade de resistência da Europa às crises e catástrofes. 50

53 incivilidade e desordem institucional e urbana que começam a despontar nos paíse democráticos e que podem vir a corroer a vivência das nossas comunidades a muito curto prazo. Saliente-se que tal não decorre apenas da crise económico- -financeira, em que o ocidente se encontra mergulhado desde 2007, como também de uma crise de valores e de representação por que passa a sociedade contemporânea em toda a sua complexidade Valores a preservar e Interesses a defender Neste âmbito, consideramos como valores os princípios éticos, morais, cívicos 70, de justiça e outros que constituem um ideal orientador da decisão política e ação pessoal que torna possível Portugal ser uma República soberana, baseada na dignidade da pessoa humana e na vontade popular e empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária 71. Por interesse nacional entendemos o conjunto de interesses que visam defender a identidade cultural e que são promovidos mediante a capacidade governamental de gerir e negociar objetivos nacionais prioritários nos domínios da política interna e do relacionamento externo de onde sobressaem o espaço, a cultura, a língua e a história (Henrique, et al., 2000, p.337). São pois os conotados com os interesses do grupo e com a natureza nacional desse mesmo grupo (Nogueira, 2005, p. 31. Como dimensão imutável, evidencia-se a nossa posição geoestratégica facto que nos onera em responsabilidade. Uma Estratégia de Segurança Interna deve assentar no firme compromisso de preservar como valores a proteção da vida e bens, e velar pelo normal funcionamento das instituições democráticas, segundo um padrão de valores identitários específicos, tendo em consideração as idiossincrasias do nosso povo, a preservação da língua, respeito pelos símbolos nacionais e um intento de reforço da cultura nacional de segurança. 70 Aqueles de origem moral cuja manifestação constitui a condição para o exercício da cidadania. 71 Cfr. Artigo 1.º da nossa constituição. 51

54 Os interesses a defender são os que se traduzem em vantagens, se mantidos, e exprimem-se nas finalidades do Estado: a segurança, a justiça e o progresso e bem-estar. A estes acrescem outros, por vezes, conjunturais a nível nacional ou no espaço de interesse nacional. No âmbito específico da segurança interna identificam-se como interesses permanentes, os seguintes: preservar o sentimento de segurança permanente; assegurar o estatuto de Portugal como espaço seguro; garantir o respeito pelos direitos fundamentais; assegurar a manutenção de baixas taxas de criminalidade; garantir a eficácia e a coordenação 72 da atuação das Forças e Serviços de Segurança. Na mesma senda, mas na qualidade de interesses conjunturais, evidenciam-se os seguintes: manter uma participação relevante de Portugal na UE; incrementar boas práticas nas forças e serviços de segurança; afirmar Portugal como parceiro relevante nos domínios externos Alcance dos objetivos a atingir A questão central não é o que somos no âmbito da Segurança Interna, mas o que pretendemos ser. Da resposta a esta pergunta surge o nível de ambição que se deve refletir na Estratégia de Segurança Interna. Pelo nível de ambição subentende-se a atitude desejada, o tipo de recursos necessários, a intensidade e colaboração internacional que se pretende seguir e, inclusive, o grau de empenhamento que o Estado está disposto a assumir. Tem por desígnio alcançar um estado final desejado, como epílogo de todo o processo. A vontade de Portugal em se assumir como um ator relevante da segurança interna no seu espaço de interesse estratégico conjuntural, deve ser coerente com os compromissos multilaterais e com os princípios de atuação no âmbito da política externa. Esta posição deve ser assumida em consideração com o interesse pretendido nos organismos multilaterais e, em especial na UE, por via das respetivas agências para a segurança interna europeia. A atual situação económico-financeira nacional e internacional limita os níveis de ambição político-estratégico para a segurança 72 Para se obter eficiência e eficácia. 52

55 interna. Neste contexto, assume especial relevância a racionalização e otimização dos recursos alocados à segurança interna, sendo sempre necessário ajustar aos recursos conjunturalmente disponíveis o nível de ambição e a natureza das capacidades a manter, ou a edificar porque necessárias. Face ao fundamento atrás apresentado e no atual contexto, aponta-se, como nível de ambição para a Segurança Interna, o seguinte: Manter Portugal como um país seguro, com baixos níveis de criminalidade, norteado por referenciais democráticos e que vela pelo respeito dos direitos humanos e do funcionamento das instituições democráticas, onde as Forças e Serviços de Segurança, ao serviço dos cidadãos, executam a atividade de segurança interna de forma integradora e orientadora para proteger as pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade, com meios distintivos e credíveis face à iminência de ameaças na ordem interna ou em sua reação. Neste domínio, o esforço da segurança deverá assentar numa ação centralizadora do Estado, segundo um enfoque integral, para coordenar, harmonizar e integrar os instrumentos necessários da segurança interna, com a finalidade de assegurar coerência nas respostas, oportunas aquando da assunção das responsabilidades nacionais ou multilaterais, num franco ambiente de cooperação com outros Estados. Pelo exposto, depreende-se que o nível de ambição representa também o nível de esforço que deverá ser assumido para garantir a Segurança Interna Objetivos orientadores da política de Segurança Interna Uma Estratégia de Segurança Interna, na sequência de um Conceito Estratégico consensualizado, pressupõe a definição de um conjunto de objetivos cujo alcance se considera necessário para garantir a satisfação dos interesses nacionais com níveis de risco aceitáveis. Estes objetivos materializam o nível de ambição expresso para a 53

56 segurança interna. A partir dos objetivos fixados podemos delinear um conjunto de linhas de ação estratégica, que devem ser entendidas como o percurso a seguir. A unidade nacional deve ser a referência, pugnando-se por uma partilha de direitos, obrigações e solidariedade institucional e afirmação de Portugal no espaço europeu e na dimensão euro-atlântica. Como objetivos orientadores (OO) propõem-se os seguintes: Obj. 1 Cultura de segurança interna reforçada, na ótica do conceito alargado de segurança interna, para reforçar a identidade e coesão nacionais, potenciar a interação com outros sistemas e, a participação da comunidade; Obj. 2 Eficácia reforçada no empenhamento dos recursos, com a finalidade de prestar um serviço proficiente e oportuno e, na medida do possível, enquadrar o setor privado; Obj. 3 Forças e Serviços de Segurança com capacidades, no seu conjunto, para, atuar em todo o espectro, com o objetivo de fazerem face aos riscos e ameaças; Obj. 4 Redução das taxas de criminalidade, com o intento de afirmar a perceção de Portugal como país seguro; Obj. 5 Proteção reforçada das pessoas e bens, com o intento de melhorar a prevenção e tornar as atuações mais proactivas; Obj. 6 Níveis baixos de sentimento de insegurança, no sentido de seguir a orientação comunitária sobre prevenção e aproximação das populações das Forças de Segurança; Obj. 7 Cooperação nacional e multinacional reforçada, com a finalidade de melhorar a eficácia das forças e serviços de segurança; Obj. 8 Aumento da proficiência do serviço, para credibilizar o sistema de segurança interna no nível nacional e internacional Linhas de ação estratégica A Estratégia de Segurança Interna assume como pressuposto que os níveis de coordenação das Forças e Serviços de Segurança deverão ser melhorados permanentemente. As Forças e Serviços de Segurança 54

57 têm o dever institucional de colaborar na adoção de novos mecanismos de coordenação. Por exemplo, é consensual, a manutenção do sistema dual, no que concerne às Forças de Segurança, sendo uma de natureza militar (a GNR) e outra civil (a PSP), assegurando desta forma a complementaridade de certas competências específicas e a partilha de serviços em períodos de normalidade ou em situações de crise interna e externa 73. Garante, ao mesmo tempo, um espectro de atuação mais alargado, o equilíbrio do sistema por via da diferenciação positiva, para além de uma melhor distribuição de poderes e de forças. Em função dos conteúdos estabelecidos, a Estratégia de Segurança Interna deverá delinear-se segundo determinadas linhas de ação estratégicas (LAE) que orientam o esforço para se alcançarem os objetivos estabelecidos (Obj1 a Obj.8). Sublinhe-se que uma ma LAE poderá concorrer para mais do que um objetivo estratégico. Estabelecem-se as seguintes Linhas de Ação Estratégicas (LAE) LAE 01 Aumento da confiança dos cidadãos nas Forças e Serviços de Segurança; LAE 02 Incremento da coordenação entre os atores do sistema de segurança interna; LAE 03 Aumento da eficiência do sistema de segurança interna; LAE 04 Aumento da prevenção criminal e da prevenção de acidentes graves; LAE 05 Alargamento do sentimento de segurança à dimensão do ciberespaço. LAE 01 Aumento da confiança dos cidadãos nas Forças e Serviços de Segurança As ações a adotar têm por finalidade sensibilizar os atores da segurança interna para a necessidade de monitorizar a execução da respetiva estratégia. O desiderato será o de sinalizar qualquer desvio à 73 As Forças de Segurança, em concreto a GNR e a PSP devem ter um tronco comum, quanto às tarefas de polícia ordinárias e um carácter específico pela natureza militar da GNR. 55

58 finalidade inicialmente estabelecida, aproximar o setor privado de segurança às Forças e Serviços de Segurança e estas das populações, legitimando a atuação integrada. Tem igualmente subjacente o uso eficiente dos recursos e a racionalização do emprego das capacidades para assegurar o seu melhor emprego, legitimando também por este modo as Forças e os Serviços de Segurança. LA 02 Incremento da coordenação entre os atores do sistema de segurança interna Ao nível da coordenação as Forças e os Serviços de Segurança exercem a sua atividade de acordo com os princípios, objetivos, prioridades, orientações e medidas da política de segurança interna e no âmbito do respetivo enquadramento orgânico (Cfr. artigo 6.º, n.º 1, conjugado com o artigo 16.º, da Lei de Segurança Interna 74 LSI). Já ao nível da cooperação 75 as Forças e os Serviços de Segurança cooperam entre si, designadamente através da comunicação de informações que, não interessando apenas à prossecução dos objetivos específicos de cada um deles, sejam necessárias à realização das finalidades de outros, salvaguardando os regimes legais do segredo de justiça e do segredo de Estado (Cfr. Artigo 6.º, n.º 2 da LSI). As ações a implementar visam, no geral, um aumento da confiança entre atores, superação de compartimentação e duplicidade 76, melhorar a coordenação interministerial e potenciar a cooperação com as agências externas, sobretudo com a INTERPOL, a EUROPOL e a estrutura Schengen. 74 Lei 53/2008, de 29 de agosto. 75 Para Bilhim a cooperação significa que o resultado é o resultado do esforço comum, a meta é partilhada, e o sucesso de cada membro está ligado ao sucesso de todos e de cada um (Bilhim, 2005, p. 419). 76 Já o Relatório Anual de Segurança Interna (RASI 2013), a pág. 380, sob a epígrafe Orientações Estratégicas para 2013, no seu ponto IV, referia: Respeitando o sistema dual, com uma força de segurança de natureza militar e outra de natureza civil, o Governo aprofundará a distinção de valências próprias, eliminando a redundância de funções. 56

59 Para garantir a confiança entre os atores e pelas competências atribuídas ao Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna (SGSSI), compete-lhe promover as medidas necessárias para fomentar o aumento de confiança entre os atores do sistema de segurança interna 77, potenciando a realização de treinos conjuntos, formações comuns sobre boas práticas policiais e, planeamento operacional e debrifings para as Forças e Serviços de Segurança, sobre operações policiais de grande envergadura e incidentes tático-policiais graves. De modo a evitar a compartimentação e sobreposição de competências entre as Forças e Serviços de Segurança, estas necessitam de ser clarificadas, de forma a evitarem-se duplicações na edificação de capacidades e nos meios a alocar. Atualmente a distinção entre Forças 78 e Serviços de Segurança realiza-se apenas através de critérios normativos qualificação nas leis orgânicas como Forças ou Serviços de Segurança, que em alguns casos diferem das linhas doutrinais e critérios materiais (competências legais atribuídas). A título de exemplo, constata-se que a polícia marítima é classificada como força de polícia 79 apesar das competências legais, área territorial e quantidade de efetivos não lhe permitir desenvolver atividades em todo os setores da vida em sociedade, nem executar opera- 77 Artigo 16.º, da LSI o Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna tem os poderes necessários à concertação de medidas, planos ou operações entre as diversas forças e serviços de segurança, à articulação entre estas e outros serviços ou entidades públicas ou privadas e à cooperação com os organismos congéneres internacionais ou estrangeiros, de acordo com o plano de coordenação, controlo e comando operacional das forças e dos serviços de segurança. 78 Esta relevante diferenciação deve ser verificada em critérios materiais. As forças de segurança são as que obedecem a uma certa estrutura hierarquizada, dispõem de meios para fazer face às missões de segurança interna num espectro alargado e têm capacidade para manter e restabelecer a ordem pública, porque dispõe de meios e treino para utilizar a força de modo organizado e em grandes eventos, durante longos períodos (Oliveira, 2006, p. 235). 79 Art.º 1, n.º 2 A polícia marítima é uma força policial armada e uniformizada, dotada de competência especializada nas áreas e matérias legalmente atribuídas ao SAM e composta por militares e agentes militarizados da Marinha (Governo, 1995). 57

60 ções de grande envergadura, prolongadas no tempo de manutenção da ordem pública pontos fundamentais do ponto de vista do de direito administrativo para a sua qualificação como Força. Nestes moldes a qualificação positivada é despicienda 80. Enquanto nível da coordenação interministerial e cooperação no sistema de investigação criminal, existe um Conselho Coordenador dos Órgãos de Polícia Criminal (CCOPC) autónomo da coordenação da restante atividade policial que se realiza no seio do SGSSI. Deste modo, o legislador separou as atividades policiais de âmbito da investigação criminal das restantes atividades de polícia, o que constitui uma dificuldade para a sua coordenação como um todo. No plano nacional e quanto à partilha de informação criminal entre os Órgãos congéneres de Polícia Criminal (OPC) internos e na sua relação com os estrangeiros, existem duas disfunções que importa considerar. Em primeiro lugar, o facto de o SGSSI ter como responsabilidade a coordenação dos OPC internos, inclusive nos assuntos de informação criminal, apesar desta entidade não ter competências de Autoridade de Polícia Criminal ou Autoridade Judiciária. Em segundo lugar, a evidência do SGSSI assumir grande relevância no âmbito do SSI, presidindo o Gabinete Coordenador de Segurança que, por sua vez, integra o Gabinete Nacional SIRENE, com relevância ao nível da partilha de informações policiais com entidades estrangeiras. No entanto, constata-se que as restantes agências internacionais para assuntos policiais de cooperação internacional dependem da Polícia Judiciária Gabinete Nacional da INTERPOL (GNI) e da Unidade Nacional da EUROPOL (UNE). A segurança interna deverá ser reforçada baseando-se, também, no intercâmbio de informações policiais, com o apoio do nível informacional estratégico. Refira-se que, atualmente, é inegável a necessidade de informações precisas para prevenir e atuar proactivamente de forma oportuna 80 Ao ser tido em consideração o racional apresentado verificamos que em termos de capacidades não faz sentido, o Estado adquirir meios de manutenção de ordem pública, por exemplo para esta polícia. Pelo aclaramento dos conceitos e respetiva edificação de capacidades evitam-se, também e de forma estrutural as duplicidades. 58

61 e ajustada em colaboração e apoio das agências internacionais. Isto é, na coordenação dos atores de Segurança Interna, verifica-se uma dupla dependência das informações policiais que se tem revelado pouco eficiente e eficaz. Por um lado, ao nível do SGSSI através do Gabinete de Coordenação de Segurança (GCS) e, por outro, do Ministério da Justiça através da PJ, pelo GNI e UNE. LA 03 Aumento da eficiência do sistema de segurança interna O mundo global exige, assim, partilha de informações policiais credíveis, logo oportunas, para apoiar a gestão da atividade de segurança interna. Todos os sistemas de informação, como sejam a Rede Nacional de Segurança, a Plataforma para o Intercâmbio da Informação Criminal (PIIC), o Sistema Integrado de Redes de Emergência e de Segurança (SIRESP), os sistemas de georreferenciação ou de videovigilância devem ser potenciados e rentabilizados pelo aproveitamento da tecnologia. A atividade de segurança interna deverá ser exercida no espaço terrestre, no mar territorial, no espaço aéreo e ciberespaço. Em termos de capacidades, tendo em consideração o quadro complexo de ameaças já apresentado e as competências em termos de missões a executar no âmbito da atividade de segurança interna, verifica-se que são necessárias capacidades próprias, tais como: na utilização do espaço aéreo; no âmbito da cibersegurança; e ao nível do comando e controlo da atividade operacional. Por tudo o que atrás se disse, carecem de ponderação as vantagens e inconvenientes de vir a integrar na mesma dependência ao nível governamental, centralizando numa mesma área funcional, a responsabilidade da direção política da segurança interna. No mesmo sentido, considera-se crucial a adotação de medidas que garantam a efetiva interoperabilidade dos sistemas e equipamentos, nomeadamente assegurando que todas as viaturas caraterizadas das polícias possuam georreferenciação, ou ainda a existência de salas de situação nos vários patamares de decisão operacional, bem como a ligação em rede dos Postos Territoriais da GNR e das esquadras da PSP, a par da adequação do equipamento individual. 59

62 LA 04 Aumento da prevenção criminal e da prevenção de acidentes graves A prevenção 81 deve ser encarada como o primeiro imperativo da segurança interna, englobando medidas de segurança objetiva e subjetiva. Pela prevenção permite-se uma abordagem prospetiva, baseada na pro-atividade segundo uma resposta oportuna e pronta, em detrimento das respostas reativas. O conceito sustenta-se no esforço da obtenção de informações antecipadas para apoio ao processo de decisão. Para potenciar a prevenção são fundamentais os inquéritos de vitimização 82 para se perceber as verdadeiras causas da criminalidade e se delinear as necessárias políticas públicas de segurança. Neste âmbito, torna-se premente o envolvimento de interlocutores externos ao sistema de segurança interna, como, por exemplo, as Universidades. A ideia tradicional de que a responsabilidade da prevenção criminal é exclusiva das polícias está ultrapassada. No mundo hodierno reconhece-se que o crime tem múltiplas causas em vários sectores da sociedade e que a prevenção é responsabilidade partilhada de toda a sociedade onde predomina um princípio de interdependência das medidas a implantar. Em virtude da segurança interna incluir a proteção e socorro, é fundamental identificar também os riscos no âmbito da proteção civil, para também neste domínio se assegurar uma prevenção eficiente. Julga-se assim também urgente harmonizar e executar um controlo efetivo dos planos de emergência, ao nível municipal, para uma cor- 81 Para Germano Marques da Silva a prevenção visa evitar que alguém transgrida usando-se os necessários meios legais de dissuasão (IGAI, 2000, p. 28). 82 Julga-se fundamental tentar enquadrar os inquéritos de vitimização em projetos europeus que importa identificar, para os explorar. Por exemplo, no Programa- -Quadro para a Investigação e Desenvolvimento Tecnológico está inserido e identificado a nível europeu como boa prática o projeto CLOSEYE ( Este projeto foi lançado ao abrigo do financiamento do 7.º Programa-Quadro para a Investigação e Desenvolvimento Tecnológico. O projeto é liderado pela Guardia Civil espanhola em consórcio com a GNR, Frontex, entre outros parceiros. Visa incorporar na vigilância aviões não tripulados. 60

63 reta planificação das capacidades. No âmbito dos incêndios florestais é igualmente crucial assegurar, ao nível nacional, o cadastro completo dos prédios rústicos, bem como a clara responsabilidade dos vários atores no terreno tendo em conta o princípio da subsidiariedade. LA 05 Alargamento do sentimento de segurança à dimensão do ciberespaço Na sociedade global as comunicações processam-se ao nível planetário entre uma rede infindável de dispositivos tecnológicos, complexa e interdependente, onde a ausência do elemento territorialidade inibe a capacidade de a submeter às lógicas do direito nacional e internacional. Neste sentido, o ciberespaço é propiciador a todo o género de práticas criminais e subversivas. A elevada acessibilidade ao ciberespaço, a falta de regulação, o grande número de utilizadores, na maior parte das vezes mal informados acerca das ameaças provenientes desta realidade, bem como a forma extremamente fácil como se trocam dados, potencia ações delituosas que importa salvaguardar em qualquer Estado de direito democrático. A adequada prevenção e o combate das ciberameaças requerem a intervenção e cooperação de várias entidades do setor público e privado, no plano nacional e internacional, sendo relevante considerar as seguintes ações a desenvolver de forma concertada: melhorar a cooperação nacional e internacional, neste domínio; consciencializar a administração pública, cidadãos e sector empresarial; legislar sem prejuízo da privacidade; aproximar os peritos do setor privado; elaborar planos de contingência. A interação do Estado com as camadas jovens, através da educação em segurança, inicia-se e fomenta-se em todos os níveis de ensino. Uma maior consciencialização das ameaças advenientes do ciberespaço seguramente que contribuirá para o reforço do sentimento de segurança e para a adoção de medidas preventivas que colaborarão para a diminuição objetiva da criminalidade. No domínio da cibersegurança a partilha da informação e a cooperação constituem elementos decisivos na prevenção e no combate ao diferente espectro das ciberameaças. Também neste âmbito não existe presentemente uma estratégia nacional única, coexistindo, em 61

64 contrapartida, iniciativas avulsas com a virtuosa finalidade de fazer face a este problema de segurança. O Ministério da Defesa Nacional formulou as medidas correspondentes com a respetiva estratégia particular, a Autoridade Nacional de Segurança obedece ao seu racional próprio e as Forças e Serviços de Segurança apresentam medidas que importa igualmente alinhar pelos objetivos nacionais. Também neste domínio quer o impulso nacional seja externo ou interno, a finalidade deverá ser única. De forma mais articulada, apresenta-se, exemplificamente, o esquema da Estratégia de Segurança Interna por linhas de ação estratégica. Cada linha concorre para os objetivos orientadores já enunciados, conforme o seguinte quadro: Tabela 1 Linhas de Ação Estratégica Linhas de Ação Estratégica (LAE) LAE 01 LAE 02 LAE 03 LAE 04 LAE 05 Objetivos Orientadores (OO) para que concorrem as LAE Obj1 (cultura de segurança Interna reforçada); Obj2 (aumento de eficácia no empenhamento de recursos); Obj.4 (redução das taxas de criminalidade); Obj.5 (proteção das pessoas e bens reforçada); Obj.6 (níveis baixos dos sentimentos de insegurança); Obj.7 (cooperação nacional e multinacional reforçada); e Obj.8 (aumento da proficiência do serviço) Obj.2 (aumento de eficácia no empenhamento de recursos); Obj.3 (Forças e Serviços de Segurança com, capacidades); Obj.4 (redução das taxas de criminalidade); Obj.5 (proteção das pessoas e bens reforçada); Obj.7 (cooperação nacional e multinacional reforçada); e Obj.8 (aumento da proficiência do serviço) Obj.1 (cultura de segurança interna reforçada), Obj.2 (aumento de eficácia no empenhamento de recursos); Obj.3 (Forças e Serviços de Segurança com, capacidades); Obj.4 (redução das taxas de criminalidade); Obj.6 (níveis baixos de sentimento de segurança); Obj7 (cooperação nacional e multinacional reforçada); e Obj.8 (aumento da proficiência do serviço) Obj.1 (cultura de segurança interna reforçada); Obj.3 (Forças e Serviços de Segurança com capacidades); Obj.4 (redução das taxas de criminalidade); Obj.5 (proteção das pessoas e bens reforçada); Obj.6 (níveis baixos de sentimento de insegurança); e Obj. 8 (aumento da proficiência do Serviço) Obj. 1 (cultura de segurança interna reforçada); Obj. 4 (redução das taxas de criminalidade); Obj.5 (proteção das pessoas e bens reforçada); Obj.6 (níveis baixos de sentimento de insegurança); Obj.7 (cooperação nacional e multinacional reforçada) 62

65 4. Operacionalização da Estratégia de Segurança Interna Situação Atual 4.1. Estratégia Genética Na elaboração do presente documento, tomaram-se como referência os conteúdos da definição de estratégia genética identificada pela doutrina, que a define como aquela que visa gerar e criar novos conceitos (edificar capacidades 83 ) (Ribeiro, 2008, p. 123). Na análise das Linhas de Ação Estratégica foram identificadas lacunas ao nível da utilização do espaço aéreo em prol da Segurança Interna e no Comando e Controlo das Forças e Serviços de Segurança. Ao invés das forças de polícia europeias, e executando-se os meios consignados à proteção e socorro, Portugal não dispõe de meios aéreos consignados às ações de vigilância e fiscalização. Identifica-se assim a necessidade do país estar dotado de aeronaves para missões de proteção e socorro e para combate a incêndios florestais (sendo necessário equacionar aeronaves de asa fixa para combate e vigilância), mas também missões de vigilância (tripuladas ou não). Ao nível da partilha de informação criminal verifica-se a necessidade de criar um centro nacional de cooperação policial, num patamar superior ao do nível das Forças e Serviços de Segurança. Este centro integraria o Gabinete SIRENE, o GNI e a UNE. Por fim, quanto à cibersegurança, refere-se a necessidade de dotar as Forças e Serviços de Segurança com competências específicas e capacidades próprias para prevenir e atuar de forma integrada e coordenada neste domínio. 83 Capacidades conjunto de elementos que se articulam de forma harmoniosa e complementar e que contribuem para a realização de um conjunto de tarefas operacionais ou efeito que é necessário atingir, englobando componentes da doutrina, organização, treino, material, liderança, pessoal, infraestruturas, interoperabilidade, entre outras. (Ministério da Defesa Nacional, 2011, p. 4). 63

66 Indicadores financeiros (% do PIB) no tocante à alocação dos recursos financeiros De acordo com os dados do Eurostat o nível da despesa com as Forças e Serviços de Segurança em relação ao Produto Interno Bruto, no período de 2001 a 2012, foi a seguinte para os países abaixo discriminados: Tabela 2 % do PIB gasto com as Forças e Serviços de Segurança. Fonte Eurostat País Grécia 0,8 0,8 1,0 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0 1,1 1,0 1,0 1,2 Espanha 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,3 1,3 1,4 1,5 1,5 : França 0,9 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0 1,0 Itália 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1 1,3 1,3 1,2 1,2 Portugal 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1 1,2 1,3 1,2 1,3 1,1 UK 1,3 1,3 1,3 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,5 1,5 1,4 1,3 Alemanha 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 0,7 0,7 Em Portugal os efetivos alocados às Forças e Serviços de Segurança rondam os , para uma população de Já em relação ao número de polícias por cada habitantes, os dados são: 84 Fonte Eusostat

67 Cyprus Ilustração 6 Rácio de polícias por habitantes. Fonte Eurostat disponível em _and_2010%e2%80%9312_%28per_100_000_inhabitants%29_yb14.png [consultado em 10 de junho de 2014] Spain Greece Croatia Italy Malta Slovakia Portugal Belgium Bulgaria (1) Czech Republic Northern Ireland (2) Slovenia Estonia (3) Scotland (UK) Luxembourg Latvia Austria Lithuania France Ireland Germany Hungary (4) Poland Romania England and Wales (UK) Netherlands Sweden Denmar Finland Montenegro (1) FYR of Macedonia Turkey Serbia (1) Liechtenstein Switzerland Iceland Norway

68 A evolução dos efetivos das Forças e Serviços de Segurança obedeceu ao seguinte gráfico: Evolução do número de polícias em Portugal Ilustração 7 Evolução dos funcionários das forças e dos serviços de segurança. Fonte Eurostat No seio das Forças e Serviços de Segurança a GNR e a PSP apresentam efetivos com mais de em cada força. A redução de efetivos em 2009, espelha o recurso a aposentações. No cômputo das despesas realizadas mais de 90% dos recursos financeiros são com despesa de pessoal, conforme se indica: Tabela 3 Despesas realizadas por certas Forças e Serviços de Segurança (Fonte: J. Ferreira de Oliveira) Uma análise do quadro supra, mostra que os custos com pessoal representam uma parte substancial dos orçamentos das duas Forças de Segurança. Situação diversa ocorre nos dois Serviços de Segurança aqui apresentados, o que não deixa de ser consequência dos seus efetivos menos expressivos. 66

69 Orientações no domínio do desenvolvimento dos recursos e capacidades A organização do SSI deverá obedecer a paradigmas direcionados para a eficiência do desempenho das várias Forças e Serviços de Segurança, acautelando a articulação racional dos meios e o primado da eficácia da ação, por via de sua organização em capacidades. Ao nível das Forças e dos Serviços de Segurança, preconiza-se que estas compreendam um núcleo de capacidades comuns, orientadas para as suas missões gerais (a segurança e ordem públicas, informações e investigação criminal) e um conjunto de capacidades específicas, atribuídas segundo critérios que atendam à respetiva natureza, vocação, ativos e coerência funcional. Deverá, ainda, obedecer, a uma visão que potencie a melhor utilização dos meios e uma ação centrada nos resultados, que seja simultaneamente inibidora de redundâncias e duplicações geradoras de conflitos de competências, e de atrição entre os vários atores do sistema. O Sistema de Segurança Interna deverá também articular-se de modo coerente e eficaz com outros atores, de modo a assegurar a cobertura integral do espetro da segurança interna, nomeadamente no que concerne à investigação criminal direcionada para o crime violento e organizado, para o controlo dos pontos de entrada em território nacional e de estrangeiros, bem como para a segurança humana e proteção civil. Em síntese, o Sistema de Segurança Interna deverá constituir um sistema coerente, equilibrado e articulado segundo um racional de complementaridade na ação. Um sistema que valorize a cooperação e a colaboração institucionais, orientando a sua ação pelo princípio da subsidiariedade, por via de uma dimensão horizontal que compreenda a articulação dos diferentes atores, e de uma dimensão vertical que acautele a adequação da resposta. Em síntese, um Sistema de Segurança Interna centrado na missão e orientado para os resultados em detrimento das rotinas e dos procedimentos. Heterogéneo na base, para melhor responder à complexidade do ambiente de segurança, simultaneamente ágil e desburocratizado no topo da estrutura, para assegurar um melhor comando, controlo e coordenação da ação operacional. 67

70 O Sistema de Segurança Interna deve igualmente considerar as linhas orientadoras da União Europeia em vetores cruciais, como seja a cibersegurança 85, pugnar por uma direção politica mais coordenada e pelo princípio da coordenação e cooperação entre Forças e Serviços de Segurança Linhas de orientação no quadro da cooperação internacional Portugal é um Estado com uma existência secular, que tem sido interveniente nos domínios regional e internacional, dando um relevante contributo nos domínios da paz e segurança internacionais, por via de uma política externa participativa e responsável. A ação do nosso país nas organizações internacionais de que faz parte (ONU, OSCE, NATO, UE, CPLP, entre outros) e uma diplomacia ativa na prossecução dos interesses nacionais, tem garantido a Portugal granjear do prestígio e reconhecimento no contexto do sistema internacional. No domínio da componente externa da Segurança Interna, ao longo das últimas décadas, o nosso país tem sido um parceiro presente nos principais teatros de operações internacionais. De igual forma, nos domínios da cooperação internacional, quer ao nível regional como internacional, Portugal tem cumprido exemplarmente as suas responsabilidades no combate às ameaças transnacionais, ao crime organizado, ao terrorismo, à cibercriminalidade e aos diferentes tipos de tráfico internacional. Assim, importa que Portugal continue na senda de uma maior integração de esforços no domínio da segurança da União Europeia, bem como de uma mais profícua relação com os países vizinhos da península ibérica e do Magreb, garantindo a segurança da fronteira externa da União Europeia, inibindo o acesso ao nosso país de poten- 85 A UE definiu em 7 de fevereiro de 2013 uma Estratégia de Cibersegurança Europeia, que compreende 6 eixos de atuação: Combate ao Crime; Normalização e Certificação; Proteção de Infraestruturas Críticas; Formação e Consciencialização; Alerta e Resposta a Incidentes; e Investigação e Desenvolvimento. Consultar a Comunicação Conjunta ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a estratégia da UE para a Cibersegurança, Bruxelas, JOIN(2013). 68

71 ciais focos de criminalidade transfronteiriça na região, e negando o trânsito de atividades ilegais para outros destinos. Este desiderato requer a continuação das iniciativas já encetadas para partilha de informações, a troca de oficiais de ligação e a conexão das respetivas redes, para além das ações conjuntas nas zonas de fronteira. Uma ação coordenada com os países que partilham connosco de idênticas preocupações naquelas organizações internacionais, constitui igualmente uma prioridade a prosseguir. De igual forma, importa manter uma presença ativa nas operações de gestão de crises 86 conduzidas sob a égide daquelas organizações, dando assim um contributo para a estabilidade do sistema internacional. Tendo em conta as dinâmicas da globalização, a ação externa das Forças e Serviços de Segurança não deixará também de ser um contributo positivo para a segurança da região geopolítica em que o nosso país se insere. Outra linha de operação de inegável importância é a que se prende com a cooperação nos domínios da segurança com os países da CPLP. Quer por via dos programas de cooperação técnico-policial, quer no âmbito da assessoria ou da colaboração bilateral, a relação de Portugal com os países lusófonos representa um ativo estratégico fundamental, na qual o aprofundamento da cooperação nos domínios da segurança se releva como prioritário. Importa utilizar de forma cabal e integrada os Gabinetes SIRE- NE, GNI e a UNE na alçada da mesma estrutura de coordenação para o apoio efetivo às Forças e Serviços de Segurança que, como já referimos no âmbito da cooperação policial interna, mas sobretudo para fomentar a cooperação com as agências externas. Ao nível da cibersegurança deverão aproveitar-se, ainda, as boas práticas internacionais no âmbito da cidadania digital e do e- -government, bem como das medidas aplicadas à proteção de infraestruturas críticas. Dando-se como exemplo, a adoção de planos de contingência para alerta e resposta a incidentes, com o recurso ao apoio de peritos. 86 Sobre as crises internacionais ler (Kissinger, 2012). 69

72 4.2. Estratégia Estrutural A doutrina estabelece que a estratégia estrutural tem por finalidade identificar vulnerabilidades e potencialidades com a finalidade de se adotarem medidas que diminuam as primeiras 87 (Ribeiro, 2008, p. 123). A cada vulnerabilidade corresponde uma medida estrutural que deve ter em consideração o exposto quanto à estratégia genética: A título de exemplo, apresentam-se medidas necessárias para colmatar alguns dos constrangimentos já atrás aduzidos: Tabela 4 Constrangimentos e medidas estruturais da estratégia genética Constrangimentos Medidas estruturais Na capacidade de utilização da terceira dimensão (espaço aéreo) com recurso a meios orgânicos. Na capacidade de cibersegurança das Forças e Serviços de Segurança Na capacidade de comando e controlo da atividade operacional. Centralizar os assuntos de cooperação policial. Equacionar o desenvolvimento desta capacidade de uma forma integrada Necessidade de incrementar a formação e o desenvolvimento desta capacidade de forma coordenada Por via da criação de coordenação intermédia 88 entre os comandos de nível local e o comando operacional nacional no sentido de melhorar a respetiva descentralização. Através da implementação de ações de inovação tecnológica e do incremento da digitalização dos instrumentos de apoio à decisão. Através da alocação de equipas para guarnecer um órgão central de coordenação de segurança/centro nacional de cooperação policial/centro de Comando e Controlo. 87 Já a estratégia operacional cuida de pôr em prática as ações específicas de emprego dos meios para alcançar objetivos. 88 Em todas as estruturas organizacionais militares ou civis, para cada quatro ou cinco unidades táticas ou operativas (no caso empresas civis) deve de existir na orgânica um órgão superior de comando ou gestão. 88 Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2007. Neste documento advogava- -se por um Sistema Integrado de Segurança Interna (SISI). 70

73 Definição do Modelo do Sistema de Segurança Interna (SSI) Os sistemas policiais divergem substancialmente consoante a realidade social e política dos respetivos Estados, sendo a sua formulação igualmente influenciada por fatores de ordem histórica, cultural e geográfica dos respetivos países. Em suma, não existem modelos rígidos, ideais ou universais de sistemas de segurança interna, mas antes uma pluralidade e diversidade de sistemas. Não obstante esta realidade e para efeitos de sistematização concetual, poderemos classificar os países da União Europeia em dois grupos: o dos países que possuem um corpo principal de polícia e os que, pelo contrário, distribuem essa responsabilidade por diversas Forças. O primeiro designa-se por modelo monista ou unitário, adotado apenas por cinco países da UE a vinte e sete (Suécia, Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo e Áustria). O segundo é o modelo pluralista, que vigora nos restantes países da Europa e na maioria dos países do mundo. Portugal pela sua especificidade, quer de diferentes tutelas políticas, quer pela multiplicidade de Forças e Serviços de Segurança, no seio do modelo pluralista, constitui um caso singular. À semelhança dos seus congéneres internacionais, o Sistema de Segurança Interna do nosso país foi-se ajustando às alterações do ambiente de segurança, entretanto ocorridas aquém e além-fronteiras. Com a Lei de Segurança Interna (Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto), todo o modelo organizativo do Sistema de Segurança Interna (SSI) sofreu alterações. Um dos intentos foi implantar um sistema adequado à conjuntura internacional 89. Na arquitetura do SSI nacional manteve-se a GNR como força de natureza militar, a PSP como força de natureza civil, a PJ centrada na criminalidade complexa, organizada e transnacional e o SEF como serviço especializado de imigração e fronteiras. Ao SIS ficou vedado o exercício de atividades de polícia. Contudo, manteve-se a dupla tutela política, para os assuntos de segurança interna. 89 Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2007. Neste documento advogou- -se por um Sistema Integrado de Segurança Interna (SISI). 71

74 Arquitetura/modelo organizacional do SSI e respetivas dependências Considera-se que para se atingirem os objetivos acima expostos, no ponto 3.3., o SSI deve assentar num conjunto de princípios que norteiem a respetiva articulação e funcionamento, a saber: Subordinar o sistema ao princípio do Comando/Direção centralizado, versus execução descentralizada. Este desiderato operacionaliza-se através: da delegação do nível de execução tática nas estruturas de proximidade do sistema; da centralização do planeamento e do comando, controlo e direção num órgão central, ao nível operacional; e numa direção política única, ao nível político-estratégico. Heterogeneidade do sistema na base, como forma de resposta à sua complexidade e de cobertura do espetro das operações, nomeadamente para fazer face aos diferentes níveis e patamares de violência; Simplicidade, assegurando a intervenção articulada e coordenada de Forças e Serviços de Segurança, da proteção civil, da emergência médica e das autoridades judiciárias, bem como de entidades do sector privado, obviando, contudo, a pulverização de atores na dimensão horizontal do sistema; Reconhecer o papel central da estrutura de investigação criminal e da sua relação funcional com o Ministério Público, a quem cabe dirigir os respetivos processos em estreita articulação com os diferentes OPC, como expressão da relação de complementaridade entre os atuais sistemas de justiça e segurança interna. O SSI é um componente da Segurança Nacional, que compreende as várias vertentes que no seu todo contribuem para a prossecução da Segurança como função primordial do Estado. Estes diferentes pilares da segurança nacional englobam a defesa nacional/segurança militar, dirigida prioritariamente para a defesa contra ameaças externas, a segurança do Estado consubstanciada na atividade das compo- 72

75 nentes do sistema de informações da república, a segurança humana onde relevam, entre outras, a segurança alimentar, a proteção e socorro, a emergência médica, e finalmente a segurança interna como subsistema orientado para a integração operacional e resiliência do sistema, incluindo as informações, a segurança pública, a investigação criminal, os serviços de estrangeiros e fronteiras e a proteção civil 90. Estes sistemas, embora autónomos e individualizados nas respetivas missões, são contudo complementares para fazer face às ameaças emergentes no atual ambiente de segurança, sendo frequentemente difícil estabelecer limites precisos dos respetivos âmbitos de ação. A ubiquidade e complexidade das ameaças e riscos com que hoje os Estados se defrontam, individual e coletivamente, requerem uma articulação e colaboração reforçadas entre os diversos subsistemas, centrados nos objetivos e nos fins últimos da política de segurança nacional. A título de exemplo, o Sistema de Defesa Nacional é complementar ao SSI, atendendo às ameaças do terrorismo, criminalidade organizada, etc. A estrutura organizacional atual e respetivas dependências é a seguinte: 90 Grandes Opções do Conceito Estratégico de Defesa Nacional, pág

76 74 Ilustração 8 Sistema de Segurança Interna

77 SGSIRP Secretário-Geral do Sistema de Informações da República Portuguesa. SIED Sistema de Informações Estratégicas de Defesa. CNPC Comissão Nacional de Proteção Civil. CSSI Conselho Superior do Sistema de Segurança Interna. GCS Gabinete Coordenador de Segurança. MAI Ministério da Administração Interna. SIOPS Sistema Integrado de Operações Proteção e Socorro. SGSSI Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna. SGAdj-SSI Secretário-Geral Adjunto do SGSSI. UCAT-Unidade de Coordenação Anti Terrorista. SAM Sistema de Autoridade Marítima. SAA Sistema de Autoridade Aeronáutica. CCOPC Centro de Coordenação dos Órgãos de Polícia Criminal. Considera-se que para se atingirem os objetivos acima expostos, no ponto 3.3., o SSI deve assentar num conjunto de princípios que norteiem a respetiva articulação e funcionamento, a saber: Subordinar o sistema ao princípio do Comando/Direção centralizado, versus execução descentralizada. Este desiderato operacionaliza-se através: da delegação do nível de execução tática nas estruturas de proximidade do sistema; da centralização do planeamento e do comando, controlo e direção num órgão central, ao nível operacional; e numa direção política única, ao nível político-estratégico. Heterogeneidade do sistema na base, como forma de resposta à sua complexidade e de cobertura do espetro das operações, nomeadamente para fazer face aos diferentes níveis e patamares de violência; Simplicidade, assegurando a intervenção articulada e coordenada de Forças e Serviços de Segurança, da proteção civil, da emergência médica e das autoridades judiciárias, bem como de entidades do sector privado, obviando, contudo, a pulverização de atores na dimensão horizontal do sistema; Reconhecer o papel central da estrutura de investigação criminal e da sua relação funcional com o Ministério Público, a quem cabe dirigir os respetivos processos em estreita articulação com os diferentes OPC, como expressão da relação de complementaridade entre os atuais sistemas de justiça e segurança interna. 75

78 Caraterização do Sistema O SSI pressupõe a articulação numa direção político-estratégica, assegurada pelos órgãos do Governo, por uma dimensão de comando, controlo e direção de nível operacional, assente numa estrutura de Comando, Direção, Controlo e Coordenação, a constituir, por uma dimensão de nível tático-operacional, assegurada pelas Forças e Serviços de Segurança e por uma dimensão de nível local delegada nas polícias municipais. A necessidade cíclica de reponderação das bases normativas da Segurança Interna conduziu à reforma do SSI. O Secretário Geral do Sistema de Segurança Interna (SGSSI) exerce graus de autoridade (coordenação 91, direção 92, controlo 93 e comando operacional 94 ) variáveis e hierarquicamente é equiparado a Secretário de Estado, dispondo de um Secretário-Geral-Adjunto Divisão funcional versus territorialização da segurança No que concerne às competências consignadas às Forças e Serviços de Segurança, a atual definição de responsabilidades apresenta- -se relativamente clara. A título de exemplo, em matéria de investigação criminal a Polícia Judiciária tem competências reservadas para um espetro alargado de crimes. A PSP assume responsabilidades exclusivas a nível nacional nos domínios da segurança pessoal e das armas e explosivos. As responsabilidades da GNR são igualmente claras nos domínios fiscal e da Proteção da Natureza e do Ambiente. Já ao nível da proteção e socorro, da vigilância, patrulhamento e interceção terrestre e marítima no mar territorial e no tocante à fiscalização, ordenamento e disciplina do trânsito, é frequente ocorrerem conflitos de competências entre os atores dos sistemas de segurança interna e da defesa nacional. 91 Art.º 16.º, Idem. 92 Art.º 17.º, Idem. 93 Art.º 19.º, Idem. 94 Art.º 15.º, Idem 76

79 As potenciais situações geradoras de conflitos resultam quer da proliferação de órgãos com competências concorrentes, quer de interpretações demasiado abrangentes das respetivas competências, quer ainda da apetência das Forças de Segurança em garantirem todo o espetro de missões para que se consideram vocacionados. Consequentemente deverão desincentivar-se visões autárquicas, porque contrárias à cooperação e complementaridade da ação dos atores do sistema, sendo penalizadoras da eficiência na alocação dos recursos e da eficácia no emprego dos meios, uma vez que desincentivam a atuação conjunta. Sob o aspeto funcional constata-se que os Serviços de Segurança podem atuar em todo o território nacional, em respeito às respetivas competências legais. Em termos genéricos, as Forças de Segurança têm o país dividido em razão do território, quanto à respetiva responsabilidade policial. Se bem que este facto seja concetualmente virtuoso, como medida de coordenação para a atuação das Forças e simultaneamente clarificador de competências, contudo, o conceito de limite de zona de ação não deve ser confundido com o de fronteira, com os subjacentes requisitos de transferências de responsabilidade, como se de países distintos se tratasse. Esta visão acarreta igualmente um impacto nefasto na condução das atividades de informações e de investigação criminal, uma vez que ao colocar limitações à atuação das Forças de Segurança está em contraciclo com a liberdade de ação da criminalidade, que não conhece limites internos nem fronteiras externas. Não obstante nas tarefas de polícia, enquanto Órgãos de Polícia Criminal, seja possível às Forças de Segurança atuarem em áreas de competência territorial de outra Polícia, exigindo-se o cumprimento dos procedimentos operacionais que constam no Plano de Coordenação, Controlo e Comando Operacional das Forças e dos Serviços de Segurança (PCCCOFSS), a realidade é que tal prática representa ainda a exceção e não a regra. Isto é, a regra deve ser a intervenção do respetivo OPC mais adequado e mais legitimado no caso concreto, evitando a proliferação de intervenientes muitas vezes injustificados. No espaço geopolítico em que Portugal se insere os Estados há muito que aboliram as fronteiras, assistindo-se progressivamente à perda de significado do território enquanto fonte de afirmação eco- 77

80 nómica, social e cultural das sociedades tradicionalmente organizadas à luz dos velhos conceitos de nação" 95. Nesta senda, afirma-se imprescindível alinhar também a segurança interna pelos paradigmas da sociedade do conhecimento. Este requisito, mais do que constituir uma particularidade, representa um imperativo transversal a todos os domínios da sociedade e uma necessidade imperiosa para manter as Instituições e as estruturas do Estado alinhadas com as lógicas de funcionamento em rede que regem a sociedade pós-moderna. Em síntese, a complexidade do ambiente de segurança, a multiplicidade e diversidade dos desafios 96 que lhe estão subjacentes, a par do crescente escrutínio por parte dos cidadãos, não se compadece mais com lógicas de autossuficiência, isolamento e competição, acantonadas em modelos que valorizam a territorialização, antes recomendando uma atitude de complementaridade centrada na divisão funcional de tarefas e na cooperação entre os diferentes atores, orientada pelo primado da missão. Consequentemente mostra-se imperativo alinhar o Sistema de Segurança Interna por uma lógica de divisão do trabalho, que preencha todo o espetro dos desafios do atual ambiente de segurança, sendo simultaneamente flexível para se ajustar à sua evolução, próximo para acorrer às necessidades dos cidadãos e resiliente face a situações de crise, subordinando-se aos princípios do Estado de Direito. Um sistema de sistemas, com matriz comum, assente numa complementaridade entre funcionalidade e terriolaridade, articulado de forma a dar resposta às exigências do ambiente de segurança, constituindo um todo coerente, eficiente e eficaz, acrescentará inegavelmente valor ao Sistema de Segurança Interna Articulação do Sistema de Segurança Interna Garantir a segurança é uma das funções do Estado, sendo este o seu último e principal garante. Na sociedade contemporânea, o con- 95 Conferência As perplexidades da globalização e os desafios da sociedade do conhecimento, como matrizes de uma dimensão funcional da segurança, Prof. Dr. Borges Gonçalves. 96 Sobre os desafios de segurança e defesa na era da informação ler (Santos, 2009) e (Telo & Pires, 2013). 78

81 ceito de segurança tem vindo a assumir uma dimensão alargada que vai muito para além da segurança física dos cidadãos. Já não é apenas a questão da ausência do medo que constitui prioridade, tendo ganho espaço outras dimensões da segurança, que vão do âmbito alimentar ao ambiente, às pandemias, aos desastres provocados pela ação humana ou por causas naturais, às situações associadas às crises e conflitos, à ação da criminalidade transnacional organizada e, não menos importante, à consciência da vulnerabilidade do aparato tecnológico que suporta grande parte do quotidiano dos cidadãos, constituindo terreno fértil para a cibercriminalidade. Numa sociedade complexa, fortemente dependente de redes tecnológicas, que tem vindo gradualmente a desmaterializar as relações sociais e a encetar uma progressiva desterritorialização dos seus agentes em prol da livre circulação de pessoas, bens e capitais, e onde a lógica das redes e o efeito de escala conferem ao processo da globalização 97 a imprevisibilidade própria dos sistemas complexos adaptativos, ganha espaço a perceção generalizada de que a globalização gera novos riscos e vulnerabilidades, geradores de sentimentos de insegurança. O novo ambiente estratégico faz ainda apelo a um ajustamento de conceitos e a uma revisão de práticas e de capacidades para que as ameaças do presente não sejam combatidas com instrumentos do passado. Nesse contexto foi revisto o Conceito Estratégico de Defesa Nacional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, que constitui o documento enformador da estratégia global do Estado e uma referência para as estratégias gerais e, consequentemente, para o documento em apreço. Existe também a perceção de que a coerência do SSI requer a montante um exercício de clarificação concetual, que constituiu um dos desígnios a que a presente reflexão se propôs. A perceção de que há espaço para tornar o SSI mais ágil e eficaz apresenta-se consensual, e de que mais do que medidas paliativas é importante afirmar princípios, definir intenções e potenciar estruturas. Em síntese, considera-se que uma estratégia estrutural que torne o 97 Sobre os conflitos internacionais, a Comunidade internacional e as suas relações, a globalização como novo paradigma ler (Gouveia, 2013, pp ). 79

82 sistema de segurança interna do nosso país mais apto para os desafios do primeiro quartel do século XXI deverá assentar nas seguintes linhas de ação: No quadro da Segurança Nacional, articular o SSI num sistema de sistemas, constituído por vários pilares que garantam a cobertura de todo o espetro do ambiente de segurança, a saber: um pilar da segurança de Estado, assegurado pelo apoio do Sistema de Informações da República; um pilar de Proteção Civil, direcionado para a segurança humana, emergência, segurança ambiental e de proteção e socorro; um pilar de segurança interna, que integra as Forças e Serviços de Segurança e onde releva uma componente de Investigação Criminal com uma relação reforçada com as Autoridades Judiciárias; uma relação de cooperação com o Sistema de Defesa Nacional, por via da ação subsidiária deste no domínio interno e, quando oportuno, assegurando a reciprocidade na ordem externa, em missões de natureza militar. Potenciar o pilar da segurança interna, agilizando os canais de ligação e coordenação internacional. Ao nível nacional, eliminar duplicações e redundâncias, simplificar estruturas e centrar a sua atuação na missão, acentuando o carácter de coordenação dos limites das zonas de ação e fomentando a cooperação e a ação conjunta. Afirmar o sistema dual, centrado numa força dirigida para as pessoas e numa, de natureza militar, orientada também para o território e para os movimentos, investidas de um conjunto de missões gerais comuns (segurança e ordem públicas, informações e investigação criminal) e de missões específicas, numa lógica de divisão do trabalho. Ao nível local, potenciar a ação das polícias municipais, reforçando a sua autoridade e assegurando a sua ação subsidiária junto dos cidadãos, por via de um quadro de responsabilidades mais alargado, inibindo igualmente duplicações e redundâncias com outros atores. Enquadrar devidamente a intervenção das entidades do sector privado, de forma a assegurar que da sua ação resultem benefícios para o sistema e não constituam fator de entropia à sua eficácia. 80

83 No tocante à direção dos níveis político e estratégico, considera-se que resultarão mais-valias da adoção de uma direção política e estratégica mais concertada ou mesmo integrada, consubstanciando uma alocação de recursos mais eficiente, bem como uma melhor definição de objetivos e políticas. Já no tocante ao domínio operacional, considera-se premente a operacionalização de uma efetiva direção/comando e controlo da ação das FFSS para as operações que requeiram coordenação centralizada, bem como para os domínios da harmonização de doutrinas e procedimentos, normalização de equipamentos e materiais. Este desiderato passa necessariamente pela revisão das competências do SGSSI e da organização do Gabinete Coordenador de Segurança, conferindo-lhes responsabilidades acrescidas e uma dimensão consentânea com o novo nível de ambição. 5. Uma Estratégia de Segurança Interna: Horizonte Enquadramento As dinâmicas de um mundo globalizado, interdependente, em processo acelerado de revolução digital, da mobilidade, da crescente reflexividade, caraterizado por riscos imprevisíveis, ameaças globais e incertezas variáveis e difusas, intimam-nos a adotar um conceito alargado de segurança, que obriga os Estados a redefinir os SSI e o papel das Forças que lhe estão alocadas. Nesta senda, enquadraram-se os pressupostos que justificaram a publicação da Lei de Segurança Interna em vigor, sustentada no objetivo de fazer face à então considerada nova realidade da segurança. O atual texto da Lei de Segurança Interna, veio alargar o conceito de segurança interna à proteção e socorro, ao ambiente e à saúde pública. Potencia também a coordenação, por via da criação da figura do SGSSI, contudo, não lhe alocou autoridade sobre importantes estruturas de coordenação (Gabinete Nacional EUROPOL, Gabinete Nacional INTERPOL), nem tão pouco regulou a Unidade de Coordenação Antiterrorista. 81

84 Por outro lado, nos dias de hoje, não se justifica tentar ajustar um modelo de polícia federal a um Estado unitário, com uma organização Política/Administrativa por natureza diferente. Nos Estados federados existem polícias federais, com competências para atuar em todo o território nacional, dos quais se indica, a título de exemplo, o FBI nos Estados Unidos, ou a polícia federal no Brasil. Por regra, nos Estados unitários com sistema policial dual como o nosso, a polícia judiciária é uma das componentes das polícias administrativas. Assim sucede em França, em Itália ou Espanha, entre outros. Em Itália testou-se a autonomização da investigação criminal das tarefas de polícia administrativa geral, mas as ineficiências resultantes da experiência fizeram, contudo, retroceder o intento politico. A Investigação Criminal é no momento presente uma atividade de amplo espetro de atuação, empenhando transversalmente os vários OPC, não se compadecendo com práticas concorrenciais. Salvaguarda-se, contudo, importantes iniciativas como a Plataforma para o Intercâmbio de Informação Criminal (PIIC), com o claro objetivo de fomentar a colaboração entre agências e a eficácia operacional, por via da partilha de informações. Nesta senda, a investigação criminal deve ser entendida como o link entre a atividade de segurança interna e a justiça, atestando a sua indissociável complementaridade. Sem o exercício da atividade da investigação criminal, as polícias gerais administrativas seriam praticamente equiparáveis a polícias municipais, em termos de atribuições. A complexidade da sociedade atual leva-nos forçosamente a considerar que a segurança interna não se subsume na ideia de ordem pública. O conceito de segurança, hoje consensual nos países mais desenvolvidos, assenta por isso no pressuposto de que a criminalidade nas suas diferentes tipologias e independentemente da sua etiologia é uma componente estrutural da segurança, que importa abordar de forma holística, como parte de um sistema de sistemas orientado para a prossecução dos objetivos último da política do Estado garantir a segurança e o bem-estar dos cidadãos. A ideia da necessária separação da investigação criminal da atividade de segurança poderá conduzir ao esvaziamento do conceito de segurança interna adequado a uma sociedade moderna. A investigação criminal (do furto ao terrorismo) é assim apresentada como uma ativi- 82

85 dade desenraizada e desintegrada da noção de segurança, quase como uma meta-atividade, cujos pressupostos justificativos assentariam na tradição judicial portuguesa. Na generalidade dos países, em caso algum a preservação da independência da investigação criminal (e da proteção dos direitos e garantias dos cidadãos) é comprometida com a nova leitura, de que esta área de atividade policial é uma entre muitas outras, de um conceito de segurança interna. Existe pois uma perceção recorrente de que a separação da investigação criminal da atividade de Segurança Interna decorre essencialmente de um dogma, resumindo-se a uma narrativa mediática de questionável razoabilidade 5.2. Descrição do modelo proposto Os desafios do atual ambiente de segurança, a que acresce uma realidade estratégica com focos de instabilidade preocupantes, comportam implicações que surtem impacto direto na ordem interna dos Estados. Portugal não é naturalmente exceção, mercê quer da sua localização geográfica, e do seu estatuto de encruzilhada de importante rotas comerciais, quer ainda da sua condição de integrante de espaços geopolíticos que estão no epicentro dos processos de alteração global. É pois incontornável que na formulação do Conceito Estratégico de Segurança Interna se processe a um exercício de reflexão sobre um novo sistema de segurança interna, que na sua conceção tenha em consideração os seguintes pressupostos: As vantagens em estabelecer uma tutela política única para todas as Forças e Serviços de Segurança, subordinando aos princípios da simplicidade e unidade de comando, como parte de um sistema que se pretende que funcione como um todo coerente, não podem deixar de ser aqui relevadas; Por imperativos de ordem histórica e por analogia com países europeus que constituem inequívoca referência (França, Itália e Espanha), o sistema português de segurança interna inclui-se nos denominados modelos dualistas ou de dupla componente policial. Importa, todavia, reconhecer a necessidade de clarifi- 83

86 car este modelo conceptual, definindo com precisão as atribuições e competências de cada componente e eliminando as redundâncias existentes, de modo a torná-lo mais eficiente 98 ; A eficácia da articulação da atuação operacional das Forças e Serviços de Segurança requer mais do que declarações de intenções e boas vontades, aconselhando que de uma coordenação ténue se transite definitivamente para um modelo de comando e controlo efetivo, orientado não para a gestão dos assuntos correntes mas para as situações que requeiram o concurso de mais do que uma Força/Serviço. Tal desiderato passa necessariamente pelo reforço das competências do SGSSI ou órgão equiparado, ainda que mantendo a designação de Secretário Geral de Segurança Interna, também a autoridade e os instrumentos necessários para a direção operacional das FFSS; No mesmo sentido, importa criar um Centro de Comando e Controlo que para além do apoio à decisão do Secretário Geral de Segurança Interna, assegure também a condução das operações de segurança ao nível operacional, que evite atrição entre os atores do nível tático, assegure a correção dos e procedimentos e doutrina comuns e centralize sob o seu comando as estruturas de coordenação policial; Ao Secretário Geral de Segurança Interna e ao Centro de Comando e Controlo caberá a otimização do desempenho do conjunto de sistemas que compõem o sistema de segurança interna. Cabe-lhe, entre outras responsabilidades: articular a ação dos diversos OPC para uma investigação criminal coerente e eficaz, coadjuvando as Autoridades Judiciais no âmbito das suas competências exclusivas; conferir substância ao desempenho do Serviço de Informações de Segurança, assegurando que o seu produto reverta em primeira instância para o SSI; gerir e potenciar a utilização das plataformas digitais e de comunicações comuns; gerir serviços partilhados e coordenar a ação das forças e elementos destacados no exterior do território nacional; 98 Grandes Opções do Conceito Estratégico de Defesa Nacional, pág

87 Importa igualmente efetuar um exercício de racionalização, de otimização de recursos e simplificação de estruturas. Tal desiderato requer uma clara diferenciação de tarefas entre a função regulatória, normativa e administrativa cometida às diferentes autoridades e as missões de fiscalização atribuídas às Forças de Segurança, eliminando assim anacronismos de setorialização que oneram o sistema e potenciam a sua ineficiência. Considerar a virtuosidade e a necessidade da colaboração entre os vários pilares da segurança nacional, mantendo o caráter supletivo da ação das componentes do pilar da Defesa Nacional nas missões de segurança interna, conforme aos princípios do Estado de Direito. De igual forma, importa reconhecer a dimensão de uma componente externa da segurança interna, consubstanciada na participação das Forças e Serviços de Segurança em missões de gestão civil de crises, ou supletivamente em missões da Defesa Nacional, como contributo relevante para a paz e segurança internacionais; Estruturar a arquitetura do sistema de segurança interna de forma ajustada à prevenção, reação e contenção de ameaças e riscos, tendo as respetivas zonas de responsabilidade como referência de atuação tático-operacional. Simplificar, desburocratizar, desmaterializar e centralizar nos órgãos centrais da Administração as tarefas correspondentes ao processamento administrativo de processos que estão neste momento ao cargo das forças e serviços de segurança. Neste sentido, por via de um simplex policial, libertar recursos para a realização de diligências processuais em processos relativos à segurança privada, ambiente e armas que em pouco contribuem para a prestação de segurança ao cidadão. Desta forma permitir-se-á que as Forças e Serviços de Segurança centralizem o seu enfoque na prevenção e fiscalização. Concomitantemente, assegurar as medidas necessárias para uma prestação de serviços polivalente por parte das Forças de Segurança, de modo que nas regiões onde se processou à retração de serviços do Estado, 85

88 colmatem de forma subsidiária algumas necessidades essenciais e se impeça o fortalecimento de ameaças nestas zonas; Manter o princípio da territorialização (intervenção das Forças de Segurança de acordo com as áreas geográficas de responsabilidade) nos domínios da segurança e ordem públicas, informações, trânsito em vias secundárias e no interior de localidades, e investigação criminal, e o princípio da universalidade geográfica (intervenção em todo o território nacional) para um conjunto de capacidades específicas (segurança pessoal, área do ambiente, área fiscal, trânsito em itinerários principais e autoestradas). Apesar da tendência ser apção pela divisão funcional, aquando das tentativas de reorganização das Forças e Serviços de Segurança, verificamos, ainda assim que, objetivamente, o princípio da territorialidade é o que melhor parece assegurar o apuramento de responsabilidades, segundo um ambiente de governance da segurança. Na realidade há uma compatibilidade entre o princípio da territorialização e a preservação do modelo dual, que atualmente é o que melhor assegura o exercício das diferentes missões atribuídas ou a atribuir. Pode mesmo dizer-se que alguma aparente redundância de certas capacidades, entre forças, deve ser encarada como uma garantia do Estado de Direito Democrático. Ilustração 9 Modelo de Segurança Interna proposto. 86