Combate ao financiamento do terrorismo. Capítulo IX IX-1. A. Ratificação e aplicação de instrumentos da Organização das Nações Unidas

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1 Capítulo IX Combate ao financiamento do terrorismo A. Ratificação e aplicação de instrumentos da Organização das Nações Unidas B. Criminalização do financiamento do terrorismo e do branqueamento de capitais associado C. Congelamento e perda de bens relacionados com o terrorismo D. Comunicação de operações suspeitas relativas ao terrorismo E. Cooperação internacional F. Sistemas alternativos de remessa de fundos G. Transferências electrónicas H. Organizações sem fins lucrativos I. Transportadores de findos J. Questionário de auto-avaliação sobre o financiamento do terrorismo Os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001 nos Estados Unidos realçaram a importância da prevenção, da detecção e da eliminação do financiamento do terrorismo e de actos terroristas por parte da comunidade internacional. Em Outubro de 2001, o Grupo de Acção Financeira sobre o Branqueamento de Capitais (GAFI) ampliou o respectivo mandato para além do combate ao branqueamento de capitais (ABC), juntando-se ao esforço mundial de combate ao financiamento do terrorismo (CFT). Para alcançar estas objectivos, o GAFI adoptou as originais oito Recomendações Especiais sobre o Financiamento do Terrorismo (Recomendações Especiais) ao mesmo tempo que alargou o seu mandato. Em Outubro de 2004, o GAFI aprovou a nova Recomendação Especial IX, sobre transportadores de numerário. Da mesma forma que as Quarenta Recomendações sobre o Branqueamento de Capitais (As Quarenta IX-1

2 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo Recomendações), as Recomendações Especiais do GAFI não são meras sugestões, mas representam verdadeiros mandatos de acção para todos os países, não apenas os membros do GAFI, para que o país seja considerado em conformidade com os padrões internacionais de CFT 1. Os países também podem consultar a Metodologia ABC/CFT para obter informações sobre como são avaliadas as Recomendações Especiais 2. Além disso, o GAFI convidou especificamente todos os países a adoptar as Recomendações Especiais e a participar no seu exercício de auto-avaliação 3 A aplicação das Recomendações Especiais, juntamente com as Quarenta Recomendações, constituem o enquadramento fundamental para detectar, prevenir e eliminar o financiamento do terrorismo. As Recomendações Especiais são relativamente recentes, pelo que a experiência com a sua interpretação e aplicação é ainda um tanto limitada. Inicialmente o GAFI aprovou as Notas de Orientação gerais para ajudar a explicar as Recomendações Especiais 4. Com a experiência acumulada ao longo do tempo, o GAFI publicou Notas Interpretativas formais e mais substantivas para várias Recomendações Especiais 5. Além disso, o GAFI publicou também orientações sobre Melhores Práticas para várias das Recomendações Especiais 6. Finalmente, o GAFI publicou as Orientações 1 Recomendações Especiais, As Recomendações Especiais e as Notas de Orientação estão reproduzidas no Anexo V deste Guia de Referência. As Quarenta Recomendações, estão reproduzidas no Anexo IV deste Guia de Referência Ver Questionário de Auto-Avaliação sobre o Financiamento do Terrorismo, 4 As Notas de Orientação para as Recomendações Especiais sobre o Financiamento do Terrorismo (Notas de Orientação) estão reproduzidas no Anexo VI deste Guia de Referência, 5 As Notas Interpretativas às Recomendações Especiais II, III, VI e VII estão reproduzidas no Anexo VI deste Guia de Referência. Para a Rec. Esp. II, para a Rec. Esp. III, para a Rec. Esp. VI, e para a Rec. Esp. VII, 6 Para a Rec. Esp. III, para a Rec. Esp. VI, para a Rec. Esp. VIII, IX-2

3 Combate ao financiamento do terrorismo para as Instituições Financeiras na Detecção do Financiamento do Terrorismo como forma de ajudar as instituições financeiras a adquirir conhecimentos sobre os mecanismos utilizados para financiar o terrorismo 7. A. Ratificação e aplicação de instrumentos da Organização das Nações Unidas A primeira Recomendação Especial tem duas partes 8. A primeira parte estabelece que cada país deveria tomar imediatamente as medidas necessárias para ratificar e aplicar integralmente a Convenção das Nações Unidas para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo (1999) 9. Os avaliadores do cumprimento desta Recomendação devem dar particular atenção à acção específica realizada pelo país para aplicar as várias disposições desta Convenção. A segunda parte da primeira Recomendação Especial requer que cada país aplique integralmente as Resoluções do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas (ONU) que tratam do financiamento do terrorismo, particularmente a Resolução 1373 do Conselho de Segurança 10. Embora as Recomendações Especiais mencionem especificamente a Resolução 1373, 11 os países devem considerar todas as Resoluções relativas ao financiamento do terrorismo. Além disso, é provável que o conjunto das referidas Resoluções se altere com o tempo. São identificadas em seguida as Resoluções do Conselho de Segurança actualmente indicadas como importantes na Metodologia de Avaliação do Cumprimento das 40 Recomendações do GAFI e das 8 Recomendações Especiais do GAFI 12 : S/RES/1267 (1999) 13 S/RES/1333 (2000) 14 S/RES/1363 (2001) Recomendações Especiais, Rec. Esp. I. 9 Ver também o Capítulo III, A Organização das Nações Unidas. 10 Recomendações Especiais, Rec. Esp. I IX-3

4 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo S/RES/1390 (2002) 16 S/RES/1455 (2003) 17 S/RES/1526 (2004) 18 Como acontece com todas as Convenções da ONU, a aplicação efectiva é essencial para o cumprimento das Recomendações do GAFI. Aplicar significa que um país toma todas as medidas adequadas e necessárias para pôr em vigor as disposições de uma Convenção da ONU e das Resoluções do Conselho de Segurança da ONU, de molde a torná-las vinculativas no seu território nacional 19. Estas medidas necessárias podem ser adoptadas através de uma lei, regulamento, directiva, decreto ou qualquer outro acto legislativo ou decisão adequada, de acordo com o sistema constitucional e jurídico do país. 20 Entre as Resoluções do Conselho de Segurança da ONU que tratam do financiamento do terrorismo, a que a Recomendação Especial I menciona especificamente é a Resolução Esta Resolução obriga todos os países membros da ONU a: Criminalizar as acções de financiamento do terrorismo; Negar todas as formas de apoio aos grupos terroristas; Eliminar a concessão de refúgio ou apoio a terroristas, bem como congelar os fundos ou bens das pessoas, organizações ou entidades envolvidas em actos terroristas; Proibir a prestação de auxílio activo ou passivo a terroristas; e Cooperar com outros países em investigações penais e trocar informações sobre projectados actos de terrorismo GAFI, Notas de Orientação, Parágrafo Id. 21 Recomendações Especiais, Rec. Esp. I. 22 S/RES/1371 (2001), IX-4

5 Combate ao financiamento do terrorismo B. Criminalização do financiamento do terrorismo e do branqueamento de capitais associado A segunda das Recomendações Especiais contém dois elementos, os quais exigem que cada país: Criminalize o financiamento do terrorismo, de actos terroristas e das organizações terroristas; e Estabeleça as infracções terroristas como infracções subjacentes ao branqueamento de capitais 23. O GAFI publicou uma Nota Interpretativa a descrever como deve um país aplicar a Recomendação Especial II 24. Esta Recomendação exige que cada país criminalize o financiamento do terrorismo, de actos terroristas e das organizações terroristas, quer os fundos sejam provenientes de actos ilícitos (caso em que a acção deve ser considerada uma infracção subjacente ao branqueamento de capitais nos termos do segundo elemento da Recomendação) quer obtidos de forma lícita. A legislação deve ser específica, em termos da criminalização do financiamento do terrorismo. Não é suficiente criminalizar o auxílio e a assistência ou a tentativa ou o conluio 25. Este último conceito não é sempre suficientemente claro em certos ordenamentos jurídicos. A legislação deve também abranger qualquer pessoa que recolha ou forneça fundos com a intenção de que esses fundos sejam utilizados para o terrorismo; não é necessário demonstrar ou provar que os fundos foram efectivamente utilizados para o terrorismo. 26 C. Congelamento e perda de bens relacionados com o terrorismo De acordo com a terceira Recomendação Especial, cada país deve aplicar medidas para congelar os fundos ou outros activos de terroristas, daqueles que financiem o terrorismo e de organizações terroristas, de acordo com as 23 Recomendações Especiais, Rec. Esp. II Id. 26 Id. IX-5

6 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo Resoluções da Organização das Nações Unidas 27. Além disso, cada país deve adoptar as medidas adequadas que permitam às suas autoridades competentes a apreensão e a declaração de perda de bens que sejam provenientes do financiamento do terrorismo, de actos terroristas ou das organizações terroristas, para isso sejam utilizados ou que a isso se destinem 28. O GAFI publicou uma Nota Interpretativa formal para a aplicação da Recomendação Especial III 29. Além disso, o GAFI também publicou um conjunto de Melhores Práticas que deve ajudar os países a entender a melhor forma de aplicar os requisitos desta Recomendação 30. Nesta recomendação, há três conceitos básicos que podem ter significados diferentes em diferentes países: congelamento, apreensão e perda (ou forfeiture ). Congelamento significa que uma autoridade competente de um país está autorizada a bloquear ou a limitar o uso de fundos ou bens específicos e, assim, prevenir a sua movimentação ou dispersão 31. Os fundos ou bens congelados continuam a ser de propriedade do titular, ficando sob a gestão da instituição financeira (ou outra entidade) e sob o controlo da administração existente. O objectivo do congelamento de bens é afastar o controlo do proprietário sobre os bens, para que estes não possam ser utilizados para um fim proibido. Apreensão significa que a autoridade governamental competente está autorizada a assumir o controlo dos fundos ou bens especificados 32. Na apreensão, os bens ou fundos continuam a ser de propriedade do titular original, mas a posse, administração e gestão destes bens são assumidas pela respectiva autoridade competente. Perda (ou forfeiture ) significa que a autoridade competente está autorizada a transferir a titularidade dos fundos ou dos bens especificados para o próprio país 33. A perda ocorre em geral quando existe uma condenação penal ou uma sentença judicial que determine que os bens ou os fundos são derivados de uma actividade criminosa, ou que se destinavam a ser utilizados em violação da lei. 27 Recomendações Especiais, Rec. Esp. III. 28 Id GAFI, Nota Interpretativa à Rec. Esp. III, no Parágrafo 7a. 32 Id., no Parágrafo 7b. 33 Id., Notas de Orientação, no Parágrafo 7c. IX-6

7 Combate ao financiamento do terrorismo O congelamento dos fundos do terrorismo sob a autoridade das Resoluções relevantes da ONU deve ser realizado através de uma acção administrativa, sem necessidade de outros procedimentos legislativos ou judiciais. Em aplicação das Resoluções do Conselho de Segurança da ONU constitui-se uma obrigação juridicamente vinculativa para os Estados membros, devendo ser possível uma acção imediata de todos os países. É, de facto, muito importante que a acção de congelamento seja imediata, já que é provável que, a existir um atraso, os fundos sejam removidos da jurisdição. O Comité 1267 da Organização das Nações Unidas publica uma lista consolidada dos indivíduos e das organizações em relação aos quais há um mandado de congelamento de fundos nos termos das várias Resoluções relevantes do Conselho de Segurança da ONU relativas à Al-Qaeda, aos Talibãs e a Osama bin-laden 34. O mandado de congelamento aplica-se tanto a estes indivíduos e organizações como a qualquer pessoa que actue em seu nome. A lista é actualizada periodicamente sendo publicada no sítio da ONU uma lista consolidada. De acordo com a Recomendação Especial III, os países também devem aprovar mecanismos para congelar os fundos de indivíduos ou organizações envolvidas no terrorismo. Este é também um requisito geral da Resolução 1373 do Conselho de Segurança. O Comité Contra o Terrorismo (CTC), a actuar nos termos da Resolução 1373, não publica uma lista, mas autoriza os países individualmente a designarem as pessoas e entidades cujos fundos devem ser congelados. Os países devem tomar em consideração as acções de congelamento realizadas por outros países nos termos da Resolução Embora não exista nenhuma obrigação de acompanhar a acção de congelamento realizada por outros países, estas listas devem ser examinadas e, quando for o caso, também aplicadas. Os países devem realizar estas acções com base em fundamentos razoáveis ou com a convicção razoável de que a entidade ou indivíduo designado está envolvido no financiamento do terrorismo. D. Comunicações de operações suspeitas relacionadas com o terrorismo GAFI, Nota Interpretativa à Rec. Esp. II, no Parágrafo I. IX-7

8 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo De acordo com a quarta das Recomendações Especiais, as instituições financeiras que suspeitarem, ou tiverem motivos razoáveis para suspeitar, que os fundos estão ligados, associados ou que podem ser utilizados para o terrorismo, actos terroristas ou organizações terroristas devem comunicar, de imediato, as suas suspeitas às autoridades competente 36. Este requisito aplica-se tanto às instituições financeiras, conforme definidas nas Quarenta Recomendações, como às actividades e profissões não financeiras, que agora estão também definidas nas mesmas Recomendações (ver o Capítulo 5) 37. Estes requisitos de comunicação de informações devem ser consistentes com a aplicação das leis ABC e CFT do país. Esta Recomendação refere-se à comunicação de informações em duas circunstâncias alternativas: quando existe uma suspeita de que os fundos estão ligados ao financiamento do terrorismo; e quando existem motivos razoáveis para suspeitar que os fundos estão ligados ao financiamento do terrorismo. A distinção entre as duas é a certeza, que constitui o padrão para a obrigação da comunicação da operação 38. O padrão da suspeita é por natureza subjectivo e coincide com o utilizado nas Recomendações ABC do GAFI. 39 O padrão motivos razoáveis para suspeitar é consistente com a Recomendação ABC, embora seja um pouco mais amplo do que o da pura suspeita requerendo, assim, a comunicação de acordo com um conjunto mais amplo de circunstâncias. Os países podem cumprir este requisito de comunicação de informações com base no padrão da suspeita ou de motivos razoáveis para suspeitar 40. E. Cooperação internacional A quinta das Recomendações Especiais estabelece que cada país deve prestar a outro país, através do mecanismo de auxílio judiciário mútuo ou de outros mecanismos, a maior assistência possível em relação a investigações, inquéritos e procedimentos de natureza penal, civil e 36 Recomendações Especiais, Rec. Esp. IV. 37 GAFI, Notas de Orientação, no Parágrafo GAFI, Notas de Orientação, no Parágrafo As Quarenta Recomendações, Rec. 13, que estabelece: Quando as instituições financeiras suspeitam que os fundos provêm de uma actividade criminosa, devem comunicar prontamente as suas suspeitas. 40 GAFI, Notas de Orientação, no Parágrafo 21. IX-8

9 Combate ao financiamento do terrorismo administrativa, relativos ao financiamento do terrorismo, de actos terroristas e das organizações terroristas 41. Cada país deve também adoptar todas as medidas adequadas para garantir que não está a servir de refúgio para os indivíduos acusados de financiar o terrorismo, actos terroristas ou organizações terroristas, e deve adoptar procedimentos para, se possível, extraditar tais pessoas 42. A primeira parte desta Recomendação autoriza o intercâmbio de informação através de mecanismos de auxílio judiciário mútuo ou por outros meios. Auxílio judiciário mútuo significa a faculdade de prestar uma gama completa de assistência jurídica, incluindo a recolha de provas; a detecção e a apreensão de documentos ou artigos relevantes aos processos ou investigações criminais; e a capacidade para dar cumprimento a um pedido de apreensão, perda (ou forfeiture ) em matéria penal apresentado por um país estrangeiro 43. A troca de informações por meios que não o auxílio judiciário mútuo significa qualquer outro acordo, incluindo uma troca que ocorra através das Unidades de Informação Financeira (UIFs) ou outros organismos governamentais que troquem informações a nível bilateral nos termos de Memorandos de Entendimento (MEs), troca de cartas ou outros instrumentos 44. A segunda parte desta Recomendação diz respeito aos conceitos de refúgio e de extradição. Estes termos têm os mesmos significados que os termos refúgio, 45 utilizado na Resolução 1373 do Conselho de Segurança da ONU, 46 e extraditar, 47 utilizado na Convenção Internacional da ONU para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo 48. No tocante à extradição, os países devem garantir que as alegações de motivos políticos não sejam reconhecidas como base para a recusa em extraditar pessoas acusadas de envolvimento no financiamento do terrorismo 49. Este conceito e a sua redacção são originários da Convenção da ONU para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo Recomendações Especiais, Rec. Esp. V. 42 Id. 43 GAFI, Notas de Orientação, no Parágrafo Id., no Parágrafo Id., no Parágrafo Resolução do Conselho de Segurança da ONU 1373 (2001), no Parágrafo 2 (c). 47 Id. 48 Convenção da ONU para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo, no Artigo 11º, 49 GAFI, Notas de Orientação, no Parágrafo Artigo 14º da Convenção. IX-9

10 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo F. Sistemas alternativos de remessa de fundos Nos termos da sexta Recomendação Especial, cada país deve adoptar medidas para garantir que pessoas singulares e colectivas que prestam serviços de transferência de dinheiro ou de valores sejam portadoras de licença ou registadas e sujeitas às mesmas normas, ou seja, As Quarenta Recomendações, que se aplicam a outras instituições financeiras 51. Além disso, as entidades que prestam tais serviços ilegalmente devem ser passíveis de sanções administrativas, civis ou penais 52. Os requisitos devem aplicar-se à transferência de dinheiro ou de valores através de um sistema informal de transferência. O GAFI publicou uma Nota Interpretativa, além de um conjunto de Melhores Práticas para a Recomendação Especial VI, com o objectivo de oferecer orientações formais e assistência geral, respectivamente, sobre a forma como os países podem aplicar esta Recomendação 53. Os serviços formais de remessa ou de transferência de dinheiro são muitas vezes prestados por uma categoria distinta de instituições financeiras não bancárias, que movimentam os fundos em nome de pessoas singulares ou colectivas através de um rede própria dedicada a este fim ou do sistema bancário regulamentado. Com o objectivo de determinar o cumprimento das Quarenta Recomendações, os prestadores deste tipo de serviço, que estão incluídos na definição de instituições financeiras, devem estar sujeitos às leis ABC/CFT do país e ser portadores de licença ou registados. 54 O sistema de transferência de dinheiro ou valores refere-se a um tipo de serviço financeiro que movimenta fundos ou valores de uma área geográfica para outra, através de redes ou mecanismos informais e não supervisionados 55. Em muitas jurisdições, estes sistemas informais têm funcionado tradicionalmente fora do sector financeiro regulamentado, 51 Recomendações Especiais, Rec. Esp. VI. 52 Id e 54 As Quarenta Recomendações, Glossário, Instituições financeiras. 55 GAFI, Notas de Orientação, no Parágrafo 31, e Nota Interpretativa, no Parágrafo 4. IX-10

11 Combate ao financiamento do terrorismo conforme atrás descrito. Estes sistemas informais incluem o Mercado Negro de Câmbio do Peso, o hundi ou o Hawala 56. O objectivo da Recomendação Especial VI é garantir que os países imponham requisitos ABC e CFT a todas as formas de sistemas de transferência de dinheiro/valores 57. Assim, um país deve, pelo menos, garantir que todos os serviços de transferência de dinheiro e de valores, incluindo os informais, estejam sujeitos às normas específicas do GAFI e aos padrões internacionais 58. Além disso, um requisito decorrente desta Recomendação especial é a designação de uma autoridade competente para emitir licenças ou registar todos estes serviços informais de transferência de dinheiro/valores e exigir que estas entidades tenham programas adequados de protecção contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo 59. Este requisito é consistente com As Quarenta Recomendações 60. Com esta Recomendação, a comunidade internacional não está a tentar eliminar os sistemas informais de transferência de dinheiro/valores. Em muitos casos, estes sistemas oferecem um serviço de grande utilidade para as pessoas que não têm um acesso fácil ao sector financeiro formal. Contudo, tem havido casos de sistemas que foram utilizados para branquear capitais e transferir fundos para terroristas, e esta Recomendação destina-se a aplicar-lhe controlos ABC/CFT. Esta Recomendação requer ainda o cumprimento por parte destas entidades, mas não as sujeita ao mesmo tipo de requisitos de regulação e de supervisão aplicados às instituições sujeitas ao Comité de Basileia de Supervisão Bancária, à Associação Internacional dos Supervisores de Seguros ou à Organização Internacional das Comissões de Valores. 56 Para uma análise deste assunto, ver documentos do Banco/Fundo sobre estas questões (ver o Capítulo X, Análise do Sistema Hawala e Estudos de Sistemas de Remessa). Ver também, XI Relatório de Tipologias do GAFI (2000), e Asia Pacific Group Report on Underground Banking and Alternative Remittance Systems [Relatório do Grupo Ásia-Pacífico sobre Bancos Clandestinos e Sistemas Alternativos de Remessa] (2001), 57 GAFI, Notas de Orientação, no Parágrafo 29, e Nota Interpretativa, Parágrafo As Quarenta Recomendações, Recs Id., Rec Id. IX-11

12 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo G. Transferências electrónicas De acordo com a sétima Recomendação Especial, cada país deve tomar as medidas adequadas para exigir que as instituições financeiras abrangidas, incluindo os serviços de remessa de dinheiro, incluam dados exactos e úteis sobre o ordenante (nome, endereço e número da conta) nas transferências de fundos e outras mensagens relativas às mesmas que sejam enviadas, e que as informações acompanhem a transferência ou mensagem relacionada ao longo de toda a cadeia de pagamentos 61. Além disso, tais instituições financeiras devem realizar uma vigilância acrescida e acompanhar actividades suspeitas de transferência de fundos que não contenham informação completa sobre o ordenante 62. A aplicação desta Recomendação tem demonstrado ser algo complexa, e o GAFI publicou uma Nota Interpretativa bastante extensa para clarificar os requisitos da Recomendação Especial VII 63. Não existe um conjunto de Melhores Práticas referentes a esta Recomendação. O objectivo desta Recomendação é o de obter informações sobre quem está a enviar transferências electrónicas, para que os fundos enviados para fins ilegais possam ser identificados, em conjunto com quem os enviou 64. Os requisitos de informação dependem de a transferência ser nacional ou transnacional. As transferências transnacionais devem ser acompanhadas do nome, número da conta (ou número de referência único, quando não existe uma conta, como, por exemplo, nas operações únicas) e endereço 65. O número do bilhete de identidade ou o número de identificação do cliente, ou a data e o local de nascimento podem substituir o endereço, caso o cliente receie revelar o seu endereço. A prestação destas informações na transferência electrónica permitirá a obtenção dos dados do ordenante com maior rapidez e facilidade caso exista uma investigação internacional de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, do que se fosse necessário proceder a inquéritos prolongados. As transferências nacionais necessitam ser apenas acompanhadas do número da conta, desde que seja possível conhecer a restante informação 61 Recomendações Especiais, Rec. Esp. VII. 62 Id Id., no Parágrafo Id., nos Parágrafos 8 e 9. IX-12

13 Combate ao financiamento do terrorismo sobre a organização no prazo de três dias após a instituição ordenante ter recebido um pedido da instituição beneficiária ou das autoridades. Os países podem isentar destes requisitos operações de valor até EUR/USD 66. As instituições financeiras beneficiárias devem ter a capacidade de identificar as transferências electrónicas que não apresentem informação significativa. Este requisito não exige o exame de todas as operações, além de ser improvável que as instituições beneficiárias tenham a capacidade de realizar uma investigação sobre a exactidão das informações. Os ordenantes das transferências de fundos não são os seus clientes. No entanto, as instituições devem possuir sistemas para examinar uma amostra das transferências electrónicas. Quando as informações estão incompletas, as instituições devem considerar fazer uma comunicação de operação suspeita. Quando uma instituição financeira envia mensagens que não incluem as informações necessárias sobre o ordenante, a instituição beneficiária deve reconsiderar a relação comercial com este ordenante 67. H. Organizações sem fins lucrativos De acordo com a oitava Recomendação Especial, cada país deve examinar a adequação das suas leis e regulamentos relativas às organizações sem fins lucrativos, com o intuito de determinar se podem ser utilizadas para o financiamento do terrorismo 68. Em particular, um país deve garantir que as suas organizações sem fins lucrativos não podem ser usadas indevidamente: Por organizações terroristas que se apresentem como entidades legítimas; Para explorar entidades legítimas como meio de financiamento do terrorismo, nomeadamente com o propósito de evitar medidas de congelamento de activos; ou Para dissimular ou ocultar o desvio de fundos destinados a fins legítimos para organizações terroristas Id., nos Parágrafos 11 a Recomendações Especiais, Rec. Esp. VIII. 69 Id. IX-13

14 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo Não existe uma Nota Interpretativa para esta Recomendação mas, na tentativa de ajudar os países a proteger as suas organizações sem fins lucrativos contra abusos, o GAFI publicou um conjunto de melhores práticas internacionais intitulado Combate ao Abuso das Organizações sem Fins Lucrativos 70. O objectivo desta Recomendação é impedir que as organizações sem fins lucrativos (isto é, as organizadas para fins de beneficência, religiosos, educativos, sociais ou fraternais), bem como outras pessoas colectivas e entidades sem personalidade jurídica, sejam indevidamente utilizadas pelos terroristas 71. Nesta perspectiva, a Recomendação é bastante genérica, pois as várias entidades classificadas como organizações sem fins lucrativos assumem diferentes formas jurídicas e a natureza das suas operações variam de jurisdição para jurisdição 72. Na tentativa de evitar exigir a adesão a um conjunto rígido de regras, que possam vir a ter pouco ou nenhum significado em certas jurisdições, a Recomendação consiste em orientações gerais e objectivos a ser alcançados, em vez de requisitos específicos. De acordo com a Recomendação, estas três áreas devem receber a atenção dos países: Assegurar a transparência financeira. Estas organizações devem ter registos financeiros transparentes e realizar as suas actividades de forma a permitir a auditoria e a prestação de contas da utilização dos fundos. As contas devem ser publicadas e o desembolso de fundos deve ser efectuado através de contas abertas em instituições financeiras estabelecidas. Verificação programática. As organizações devem ter conhecimento de quem recebe os fundos e de como são gastos, devendo tomar medidas concretas para monitorizar activamente estes pontos Isto é especialmente importante quando os destinatários estão noutro país. Administração. Devem ser mantidos bons registos das actividades da organização e estruturas claras de governação e a prestação interna de contas GAFI, Notas de Orientação, no Parágrafo Id. IX-14

15 Combate ao financiamento do terrorismo I. Transportadores de numerário O objectivo da nona Recomendação Especial, adoptada em Outubro de 2004, é garantir que os terroristas e outros criminosos não possam financiar as suas actividades ou branquear o produto proveniente da prática de crimes através do transporte físico transfronteiras de numerário e de instrumentos negociáveis ao portador. 73 As pessoas ou entidades que transportam numerário ou equivalente através de fronteiras são geralmente conhecidas como transportadores de numerário (cash courriers). A Recomendação Especial IX inclui essencialmente quatro requisitos específicos em relação às actividades dos transportadores de numerário. Primeiro, todos os países devem criar um sistema para detectar o transporte físico transfronteiras de numerário e de instrumentos negociáveis ao portador. 74 Segundo, cada país deve assegurar que suas autoridades competentes disponham de poderes para bloquear ou reter numerário e instrumentos negociáveis ao portador que: (i) suspeitem estar ligados ao financiamento do terrorismo ou ao branqueamento de capitais; ou (ii) que tenham sido objecto de falsa declaração ou falsa revelação. Terceiro, esta Recomendação Especial exige ainda que cada país deve assegurar a aplicabilidade de sanções eficazes, proporcionadas e dissuasivas a quem preste falsas declarações ou falsas revelações em relação ao transporte transfronteiras de numerário ou de instrumentos negociáveis ao portador. Quarto e último, exige que todos os países adoptem medidas que permitam declarar a perda de numerário e de instrumentos negociáveis ao portador que estejam relacionados com o financiamento do terrorismo ou com o branqueamento de capitais. Ao mesmo tempo que adoptou esta Recomendação Especial IX, o GAFI adoptou uma Nota Interpretativa formal para a acompanhar. 75 A Nota Interpretativa inclui uma descrição razoavelmente completa das definições utilizadas na Recomendação, bem como uma descrição razoavelmente completa de como um país pode aplicar as obrigações nela indicadas. Para acompanhar também esta Recomendação, o GAFI adoptou ainda um 73 Nota Interpretativa à Recomendação Especial IX, no Parágrafo Recomendações Especiais, Rec. Esp. IX. 75 Nota Interpretativa à Recomendação Especial IX. IX-15

16 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo documento de Melhores Práticas Internacionais, designado Detectar e impedir o transporte transfronteiras de numerário por terroristas e outros criminosos 76. Para saber como aplicar esta Recomendação Especial IX, se o desejar, um país poderá também consultar o documento de Melhores Práticas, que foi adoptado em Fevereiro de De acordo com a Nota Interpretativa, instrumentos negociáveis ao portador significa: instrumentos monetários ao portador, tais como cheques de viagem; instrumentos negociáveis (incluindo cheques, notas promissórias e ordens de pagamento) que são emitidas ao portador, endossadas a um beneficiário fictício, ou em tal forma que a titularidade seja transferível com a entrega; ou instrumentos incompletos (incluindo cheques, notas promissórias e ordens de pagamento) assinados, mas em que seja omisso o nome do beneficiário 77. Deve considerar-se que, para os fins desta Recomendação Especial, o ouro e os metais e pedras preciosas estão especificamente excluídos da definição do termo instrumentos negociáveis ao portador 78. As revelações, declarações ou outras formas de aquisição de informação relativas ao ouro e aos metais e pedras preciosas podem, no entanto, ser abrangidas pelas disposições legais de um país, por exemplo através da legislação ou regulamentação aduaneira, embora não seja necessário incluí-los para estar em conformidade com esta Recomendação 79. Transporte físico transfronteiras refere-se a qualquer entrada ou saída física de numerário ou de instrumentos negociáveis ao portador, de um país para outro. Estes termos incluem: o transporte físico (i) por uma pessoa singular ou na sua bagagem ou veículo; (ii) o envio através de um contentor; ou (iii) a remessa postal por uma pessoa singular ou colectiva Nota Interpretativa à Recomendação Especial IX, no Parágrafo Id., na Nota de Rodapé Id. 80 Id., no Parágrafo 5. IX-16

17 Combate ao financiamento do terrorismo De acordo com a Nota Interpretativa, um país pode cumprir as suas obrigações nos termos desta Recomendação, adoptando medidas de detecção, através de um de dois sistemas: um sistema de declaração ou um sistema de revelação 81. No sistema de declaração todas as pessoas que efectuem o transporte físico transfronteiras de numerário ou de instrumentos negociáveis ao portador que ultrapasse um limiar préestabelecido (cujo valor máximo não pode exceder EUR/USD), devem apresentar uma declaração verdadeira às autoridades competentes designadas, relativa ao valor de tal transferência e a outras informações relevantes. O limiar pré-estabelecido deve ser suficientemente baixo para cumprir os objectivos da Recomendação 82. No sistema de revelação, todas as pessoas que efectuem o transporte físico transfronteiras de numerário ou de instrumentos negociáveis ao portador devem fazer uma revelação verdadeira às autoridades competentes designadas, sempre que a mesma lhes for solicitada, do valor da transferência e de outras informações relevantes. 83 Para o efeito, um país deve assegurar-se que as autoridades competentes possam realizar as suas averiguações de forma direccionada, com base em informação ou em suspeitas, ou de uma forma aleatória. É importante sublinhar que um país deverá ter em vigor um sistema de detecção para o transporte que entre ou saia do país, mas não está obrigado a utilizar o mesmo tipo de sistema para a entrada ou a saída de transportes transfronteiras de numerário ou de instrumentos negociáveis ao portador 84. Assim, por exemplo, um país pode ter um sistema de declaração para a entrada e um sistema de revelação para a saída de transportes transfronteiras e vice-versa. Uma falsa declaração ou uma falsa revelação devem ser entendidas como: uma designação incorrecta do montante de numerário ou de instrumentos negociáveis ao portador transportados, 81 Id., no Parágrafo Id., no Parágrafo 9a. 83 Id., no Parágrafo 9b. 84 Id., nos Parágrafos 9 e 10a. IX-17

18 Guia de Referência Anti-Branqueamento de Capitais e de Combate ao Financiamento do Terrorismo uma designação incorrecta de qualquer informação relevante que é pedida na declaração ou cuja revelação é exigida ou de outra forma solicitada pelas autoridades competentes, ou a falta de declaração ou a não revelação tal como exigidas. 85 Quando descubram de uma falsa declaração ou uma falsa revelação, as autoridades competentes designadas devem ter poderes para solicitar e obter do transportador mais informação relativamente à origem e à intenção da utilização do numerário ou dos instrumentos negociáveis ao portador. 86 Independentemente do sistema utilizado, a informação obtida através do processo de declaração e/ou de revelação deve estar disponível para a Unidade de Informação Financeira (UIF). 87 Além disso, o processo de declaração e/ou de revelação deve permitir o mais amplo auxílio e cooperação internacional de acordo com As Quarenta Recomendações, designadamente as Recomendações 35 a 40 e a Recomendação Especial V 88. Para facilitar tal cooperação, nas circunstâncias em que é feita uma declaração ou revelação que ultrapassa o limiar máximo, quando é descoberta uma falsa declaração ou um falsa revelação ou quando existem suspeitas de branqueamento de capitais ou de financiamento de terrorismo, a informação relevante devem ser guardada, incluindo o montante do numerário ou dos instrumentos ao portador, declarado, revelado ou descoberto e a informação sobre a identificação do transportador ou transportadores. 89 Em relação às pessoas que efectuem um transporte físico transfronteiras de numerário ou de instrumentos negociáveis que estejam efectivamente relacionados com o financiamento do terrorismo ou com o branqueamento de capitais, esse numerário ou instrumentos negociáveis ao portador devem ser sujeitos a medidas, incluindo de natureza legislativa, consistentes com As Quarenta Recomendações (Recomendação 3) e a Recomendação Especial III, que permitam declarar a respectiva perda 90. Previamente a esta 85 Id., nos Parágrafos 6 e Id., no Parágrafo 10b. 87 Id., no Parágrafo 10c. 88 Id., no Parágrafo 10f. 89 Id. 90 Recomendação Especial IX e Nota Interpretativa à Recomendação Especial IX, no parágrafo 11. IX-18

19 Combate ao financiamento do terrorismo determinação, quando exista: (i) uma suspeita de financiamento de terrorismo ou de branqueamento de capitais; ou uma (ii) falsa declaração ou uma revelação falsa, as autoridades competentes devem estar aptas a bloquear ou reter o numerário e/ou os instrumentos negociável ao portador por um período razoável com o objectivo de averiguarem se existe alguma prova de branqueamento de capitais ou de financiamento de terrorismo 91. Finalmente, os países são encorajados a aplicar a Recomendação Especial IX, sujeitando-a a salvaguardas, para assegurar a utilização adequada da informação recebida e sem restringir, por qualquer forma, os pagamentos comerciais entre os países, por bens e serviços, ou a livre circulação de capitais 92. J. Questionário de auto-avaliação sobre o financiamento do terrorismo Para concentrar a atenção nas questões de interpretação e de aplicação das Recomendações Especiais, o GAFI publicou um Questionário de Auto- Avaliação sobre o Financiamento do Terrorismo (QAAFT) 93. Este Questionário foi utilizado inicialmente apenas pelos membros do GAFI. Após ter sido feita uma avaliação inicial do QAAFT, o GAFI publicou as Notas de Orientação para as Recomendações Especiais e o QAAFT. O Questionário encontra-se também disponível no sítio do GAFI, podendo ser utilizado por qualquer país para fins de auto-avaliação Nota Interpretativa à Recomendação Especial IX, no Parágrafo 10e. 92 Id., no Parágrafo Id. IX-19