ORÇAMENTO PÚBLICO. Algumas definições para Orçamento Público:

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1 ORÇAMENTO PÚBLICO Conceitos de Orçamento Público Algumas definições para Orçamento Público: LINO MARTINS (2002, P.26) O estudo do orçamento pode ser considerado do ponto de vista objetivo ou subjetivo. No aspecto objetivo, designa o ramo das Ciências das Finanças que estuda a Lei do Orçamento e o conjunto de normas que se referem à sua preparação, sanção legislativa, execução e controle, ou seja, considera a fase jurídica de todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e crítica). No aspecto subjetivo, constitui a faculdade adquirida pelo povo de aprovar, a priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado realizará durante o exercício. ALIOMAR BALEEIRO (2001, P.411) Ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza, ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. JOÃO BATISTA FORTES DE SOUZA PIRES (1996, P.55) É um processo de planejamento contínuo e dinâmico de que o Estado se utiliza para demonstrar seus planos e programas de trabalho, para determinado período. O orçamento abrange a manutenção das atividades do Estado, o planejamento e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de governo.

2 O Sistema de Planejamento Integrado, no Brasil também conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento, consubstancia-se nos seguintes instrumentos, aliás, atendendo a mandamento constitucional (Artigo 165 da Constituição Federal): a) Plano Plurianual; b) Lei de Diretrizes Orçamentárias; c) Lei de Orçamentos Anuais. Plano Plurianual O plano plurianual é um plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar as ações do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos, ao nível do governo federal, e também de quatro anos ao nível dos governos estaduais e municipais. A lei que institui o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada ( 1º; do art. 165, da Constituição Federal). E nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade ( 1º, do art. 167, da Constituição Federal). Embora existam na Constituição dispositivos a serem observados na instituição do plano plurianual. Verifica-se a existência de citações que remetem o assunto à lei complementar, descritas a seguir:

3 O 9º, inciso I, do artigo 165 da Constituição Federal, diz: 9º Cabe à lei complementar: I- dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. O 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias diz: Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I- o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Portanto, o dispositivo constante do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais aplica-se ao Governo Federal que o tem utilizado a partir da entrada em vigor da Constituição Federal, de 5 de outubro de Entretanto, esse dispositivo não obriga os Governos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais, a não ser que tenham incluído em suas Constituições e Leis Orgânicas, respectivamente, regra semelhante. A Lei Complementar nº101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a que e refere o 9º, do artigo 165 da Constituição Federal, ao falar doplanejamento, introduziu no Capítulo II, Seção I e artigo 3º, que seria

4 dedicado ao Plano Plurianual. Infelizmente, foi vetado e, consequentemente, ainda não possuímos um dispositivo normativo a respeito. A Lei que aprova os Planos Plurianuais, não existindo as regras e normas que cabem à lei complementar, de que fala o 9º, do artigo 165 da Constituição Federal, está sendo elaborada segundo as necessidades que cada nível de governo entende convenientes utilizando critérios próprios. Lei de diretrizes orçamentárias A lei de diretrizes orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, compreendidos aqui o orçamento de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no plano plurianual. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento ( 2º, do art. 165, da Constituição Federal). Além das disposições constitucionais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá dispor sobre: - equilíbrio entre receitas e despesas; - critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas no art. 9º e no inciso II do 1º do art. 3º;

5 - normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; - demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas (Alíneas a, b, e e f do inciso I, do artigo 4º da Lei Complementar nº 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal). Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativos a receitas e despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes( 1º, do artigo 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal). O anexo de Metas Fiscais conterá ainda: - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; - avaliação da situação financeira atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado ( 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal).

6 A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. ( 3º do artigo 4º da Lei Complementar nº 101/2000- Lei de Responsabilidade Fiscal). O anexo de riscos fiscais é aquele demonstrativo em que se destacam os passivos contingentes e outros riscos que possam provocar um aumento do endividamento, como, por exemplo, queda da arrecadação, decréscimo da atividade econômica, entre outros eventos que possam impactar negativamente nas contas públicas. A Secretaria do Tesouro Nacional, através da Portaria nº470, de 31/08/2004, observa que os precatórios não se enquadram como riscos fiscais para efeito deste anexo, pois são previsíveis, e os valores relativos a esse tipo de dívida são informados antes do prazo de encaminhamento do projeto de Lei Orçamentária Anual, conforme dispõe disposição constitucional. Em razão do fato de que a União, ao encaminhar projeto de LDO, deve apresentar, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia, cambial e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, ao apresentarem suas mensagens de LDO, devem observar e manter coerência com informações constantes desse anexo. Por último, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, que é 15 de abril, conforme o inciso II, do 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, sendo que os Estados deverão seguir os prazos de suas Constituições e os Municípios, das suas Leis Orgânicas, se houver, o Poder Executivo encaminhará ao Legislativo

7 relatório com as informações necessárias sobre o adequado atendimento dos projetos em andamento, contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. Isso é condição para que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluam novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento. (Artigo 45 e parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal). Lei de orçamentos anuais Para viabilizar a concretização das situações planejadas no plano plurianual e, obviamente, transformá-las em realidade, obedecida a lei de diretrizes orçamentárias, elabora-se o Orçamento Anual, onde são programadas as ações a serem executadas, visando alcançar os objetivos determinados. A lei orçamentária anual compreenderá: I- o orçamento fiscal referente aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; II- o orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e III- o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. ( 5º, do artigo 165 da Constituição Federal).

8 Alerte-se para o fato de se tratar de uma lei que contenha o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social (Segundo o artigo 194 da Constituição Federal, a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social )e não de leis específicas para ada orçamento. A Lei de Responsabilidade Fiscal traz algumas disposições que devem ser observadas na elaboração do projeto de lei orçamentária anual, como os seguintes (artigo 5º, da Lei Complementarnº 101/2000): - deve estar compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; - conter demonstrativo da contabilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; - será acompanhado de demonstrativo de efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das medidas de compensação à renúncia de receitas e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; - deve conter reserva de contingência, que pode ser calculada utilizando-se percentual sobre a receita corrente líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;

9 - todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual; - o refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional; - é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada; - não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão. Há que se considerar a restrição de que a lei orçamentária anual só poderá incluir novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos que dispuser a LDO (Artigo 45, da Lei Complementar nº 101/2000- Lei de Responsabilidade Fiscal). Podemos dizer que a lei dos orçamentos anuais é o instrumento utilizado para a consequente materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados visando ao melhor atendimento e bem-estar da coletividade. Definição O orçamento público tradicional tinha como finalidade principal o controle político das ações governamentais, que o Poder Legislativo exercia sobre as atividades financeiras do Poder Executivo, principalmente sob o aspecto contábil-financeiro. As informações e decisões várias sobre todos os assuntos concorrentes ao governo, contidas no orçamento, consubstanciavam-se, em resumo, na seguinte definição:

10 Orçamento é um ato de previsão de receita e fixação da despesa para um determinado período de tempo, geralmente, um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do Estado, bem como da Contabilidade Pública. (Manual do Contador da Administração Pública- Edição da Imprensa Oficial do Estado, de 1954, comemorativa ao IV Centenário da Cidade de São Paulo). Modernamente, entretanto, em face do entendimento de que o orçamento integra o Sistema de Planejamento, há uma extensão de sua definição, que procura essa integração do processo de planejamentoorçamento. Portanto, pela extensão, temos que: O orçamento é o processo pelo qual se elabora, expressa, executa e avalia o nível de cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada período orçamentário. É um instrumento de governo, de administração e de efetivação e execução dos planos gerais de desenvolvimento socioeconômico. (Definição de Orçamento-Programa, de autores do ILPES, contida em Apostila do II Curso Intensivo de Programação Orçamentária ministrado pelo Prof. Jorge Estupiñán, FGV, 1970).

11 Princípios orçamentários Historicamente, verifica-se que tinham como objetivo inicial o exercício de permitir um maior controle do Poder Legislativo sobre o Executivo, mas outros fatores foram surgindo, no sentido de aperfeiçoar toda sistemática do orçamento público. A Lei 4.320/64 estabeleceu os princípios de unidade universalidade e anualidade. Após a Constituição de 1988, e, em um contexto mais amplo, podemos citar os seguintes: 1- Unidade: é o princípio que exige a existência de um orçamento único, reunindo, num todo, a receita e a despesa, o plano deve estar dirigido para satisfazer as necessidades coletivas. A partir da Constituição de 1988, o Brasil passou a ter uma noção mais clara deste princípio orçamentário, conforme veremos posteriormente. 2- Universalidade: este princípio determina que todas as receitas e despesas devem constar na lei orçamentária. Portanto, compreende toda atividade financeira do governo e de todos os elementos programáveis que o constituem. Como já vimos, é um princípio também já exigido pela Lei Nº 4.320/ Anualidade (periodicidade): é o princípio que estabelece que o orçamento deve ter vigência limitada a um período anual. No Brasil, corresponde a 01 de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. 4- Exclusividade: determina este princípio, que a lei orçamentária não poderá conter dispositivo estranho à fixação da despesa e a previsão da receita. Excluem-se os créditos suplementares e a contratação de operação de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Portanto, deverão ser incluídos nos orçamentos, exclusivamente, assuntos que lhes sejam pertinentes.

12 5- Especificação (Discriminação): este princípio determina que a receita e a despesa devem ser discriminadas. O princípio opõe-se à inclusão de valores globais no orçamento. 6- Clareza: o orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada, completa, para que possa ser compreensível a qualquer indivíduo. 7- Equilíbrio: deve o orçamento manter o equilíbrio, sob a perspectiva financeira, entre os valores de receita e de despesa, exigência bem definida na Lei Complementar 101/2000, com o objetivo de equilibrar as finanças públicas. 8- Uniformidade: o orçamento deve conservar estrutura uniforme, por meio dos distintos exercícios para ter consistência e facilitar a análise. 9- Orçamento Bruto: A Lei 4.320/64, em seu art. 6º, define perfeitamente este princípio, quando prescreve: Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. 10- Não afetação das Receitas: Prevê que as receitas não devem ser vinculadas para atender certas despesas. Na prática, verificam-se vinculações de receitas, especialmente no campo de transferências de União para os Estados e Municípios e dos Estados para os Municípios. 11- Programação: deve o orçamento ter forma e conteúdo de programação, expressando os programas da entidade governamental. 12- Publicidade: o orçamento deve ser publicado para conhecimento geral e para poder ser executado. O requisito da publicidade é aplicado para todas as leis, pois é base dos atos dos governos democráticos.

13 Orçamento Programa É a modalidade do orçamento, em que os recursos vinculam-se aos objetivos a serem alcançados. Deve traduzir substantivamente a ação do setor público, de tal forma que se possa distinguir os propósitos do governo, seus objetivos e metas. Programa Instrumento de organização da ação governamental, visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores no plano plurianual. Como exemplo de programa: 0044 Desenvolvimento da Educação Profissional.

14 Cada programa deverá identificar as ações necessárias para atingir os seus objetivos, sob a forma de atividades, projetos e operações especiais, especificando os respectivos valores e metas, bem como as unidades orçamentárias responsáveis pela sua ação. Após tomada de decisão, devemos proceder com a classificação programática conforme os exemplos a seguir: a) No caso do objetivo CONSTRUIR NOVA PONTE Teria de ser criado, na Classificação Funcional-Programática um PROJETO, denominado Construção de Ponte, e que obedeceria à seguinte estrutura: FUNÇÃO 26 TRANSPORTE SUBFUNÇÃO 782 TRANSPORTE RODOVIÁRIO PROGRAMA 001 ESTRADAS VICINAIS PROJETO CONSTRUÇÃO DE PONTE b) No caso do objetivo AMPLIAR E ASFALTAR A ESTRADA Teria de ser criado, na Classificação Funcional-Programática, um PROJETO, denominado Ampliação e Asfaltamento de Estrada, e que obedeceria á seguinte estrutura: FUNÇÃO 26 TRANSPORTE SUBFUNÇÃO 782 TRANSPORTE RODOVIÁRIO PROGRAMA 001 ESTRADAS VICINAIS PROJETO AMPLIAÇÃO E ASFALTAMENTO DE ESTRADA c) No caso do objetivo AMPLIAR A ESTRADA Partindo-se do pressuposto de que exista um órgão de conservação de estradas e que a ampliação não implique nenhuma desapropriação, teríamos um serviço que consistia em passar a motoniveladora, e a Classificação Funcional-

15 Programática utilizaria a ATIVIDADE denominada Conservação de Estrada, e que obedeceria à seguinte estrutura: FUNÇÃO 26 TRANSPORTE SUBFUNÇÃO 782 TRANSPORTE RODOVIÁRIO PROGRAMA 001 ESTRADAS VICINAIS ATIVIDADE CONSERVAÇÃO DE ESTRADA Fonte: Manual completo de contabilidade pública, Deusvaldo Carvalho e Marcio Ceccato, editora Elsevier, Contabilidade pública teoria e prática 12ª edição, Heilio Kohama, editora atlas, Contabilidade e Administração pública 2ª edição, Rolf Lichtnow, editora educat, Contabilidade pública, joao Eudes Bezerra Filho, editora Elsevier, Secretaria do Tesouro Nacional - STN. Lei 4320/64.