Curso de e-learning em direitos humanos capítulo 8 controlo e implementação. Panorâmica 8. Controlo internacional e implementação...

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1 CONTROLO INTERNACIONAL E IMPLEMENTAÇÃO Capítulo 8 Panorâmica 8. Controlo internacional e implementação Monitorização internacional: mecanismos basados na Carta O conselho de Segurança da ONU A Assembleia Geral da ONU O Conselho Económico e Social (ECOSOC) O Conselho de Direitos Humanos A Revisão Periódica Universal O Gabinete do Alto Comissário para os Direitos Humanos (OHCHR) A estrutura de direitos humanos da ONU Monitorização internacional: mecanismos basados nos Tratados Relatórios periódicos Queixas inter-estatais Comunicações individuais Os principais órgãos de monitorização dos tratados da ONU O Comité de Direitos Humanos O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais O Comité contra a Tortura O Comité para a Eliminação da Discriminação Racial O Comité para a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres O Comité dos Direitos da Criança Os órgãos de monitorização de tratados recém-criados Sistemas regionais de direitos humanos O sistema Europeu O sistema Interamericano O sistema Africano A Liga Árabe Os esforços da Ásia em direitos humanos Mecanismos não-governamentais Mecanismos de controlo ineficazes Controlo internacional e implementação Os direitos e liberdades na Declaração Universal dos Direitos Humanos foram desenvolvidas ao longo dos anos e mais precisamente definidos num grande número de convenções. Enquanto os direitos não sejam fixados de uma vez por todas, as grandes linhas estão traçadas e a maioria dos problemas são facilmente resolvidos no papel. A obrigação dos Estados de cumprir as suas obrigações em matéria de direitos humanos está claramente estabelecida nas convenções. Embora exista uma flexibilidade inerente no sistema, especialmente no que diz respeito à derrogação de uma série de direitos, o alcance da maioria dos 1

2 direitos está claramente definido. No entanto, mesmo que os direitos e responsabilidades materiais sejam definidos, isso não implica automaticamente que a realidade e o princípio sempre concordem. Por exemplo, muitos factores tornam difícil para os Estados cumprir as suas obrigações, e alguns Estados talvez também não desejem fazê-lo. Muitas vezes, pode haver recursos económicos insuficientes disponíveis ou as tensões sociais são tão grandes que os Estados preferem não implementar a democracia real. Em alguns casos, prejudica o regime no poder de implementar plenamente os direitos humanos. Os direitos humanos são inerentemente incoerentes em alguns aspectos, uma vez que os Estados fazem uma promessa de tratar os indivíduos de uma certa maneira, mas, ao mesmo tempo, esses direitos dependem da disposição e das capacidades do Estado para manter essa promessa. Um remédio e meios para superar essa contradição é o estabelecimento de órgãos de monitorização. Alguns desses órgãos têm um alcance e uma extensão gerais, o que significa que eles tratam muitas questões além dos direitos humanos. Esses órgãos são frequentemente referidos como mecanismos gerais ou baseados na Carta, porque alguns deles são estabelecidos de acordo com a Carta das Nações Unidas, conforme descrito num capítulo anterior. Outros órgãos de monitorização apenas se concentram em questões de direitos humanos. Uma vez que esses órgãos são estabelecidos de acordo com as convenções de direitos humanos, eles são referidos como órgãos de tratados. Os mecanismos internacionais de monitorização e os instrumentos nacionais que supervisionam a implementação de uma convenção são comuns. Esses mecanismos incluem tribunais nacionais e provedorias. Além disso, as ONGs e indivíduos comprometidos também podem ter alguma influência, bem como os média também desempenham um papel importante. Estes mecanismos são apresentados com mais detalhes abaixo. Pode-se afirmar que muitos desses mecanismos geralmente se sobrepõem e que o sistema às vezes pode parecer pouco claro. Além do regime formal de monitorização, a ONU organizou várias conferências importantes para os direitos humanos. A primeira conferência mundial foi realizada em Teerão em 1968, com foco na definição de padrões. A segunda foi organizada em Viena em 1993 e contava com mais de 7000 representantes de 171 países e 800 organizações. Neste momento, o foco estava na implementação dos direitos. Os temas escolhidos para outras importantes conferências mundiais incluem população (Cairo, 1994), mulheres (Pequim, 1995), desenvolvimento social (Copenhaga, 1995) e racismo (Durban, 2001), com uma conferência de seguimento em Genebra em Desde 1950, a ONU, juntamente com muitos países do mundo, comemora o Dia dos Direitos Humanos em 10 de Dezembro Monitorização internacional: mecanismos basados na Carta Os direitos humanos são monitorizados e executados por uma ampla gama de organismos globais, regionais e nacionais de direitos humanos. Tal como mencionado, há uma distinção entre os órgãos baseados na Carta da ONU e baseados em tratados que decorre do facto de que os órgãos baseados em tratados são estabelecidos sob tratados específicos de direitos humanos, enquanto os órgãos baseados na Carta têm o seu mandato da Carta das Nações Unidas. Exemplos incluem o Conselho de Segurança da ONU e a Assembleia Geral da ONU, que têm direitos humanos como uma das muitas tarefas. Outros se concentram principalmente em questões de direitos humanos. O Conselho dos Direitos Humanos da ONU é o mais importante desses órgãos baseados na Carta. 2

3 Os mecanismos de implementação criados sob os termos da Carta das Nações Unidas estão intimamente associados ao Conselho de Direitos Humanos da ONU. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos também é de grande importância. Além disso, a Carta das Nações Unidas estabeleceu o Tribunal Internacional de Justiça. O Tribunal Internacional de Justiça já ouviu vários casos de direitos humanos envolvendo violações sistemáticas de direitos humanos. Exemplos bem conhecidos incluem o apartheid na África do Sul e o regime de Saddam Hussein no Iraque. Em situações extremas, o Conselho de Segurança da ONU autoriza a implantação da força contra países individuais. A Assembleia Geral da ONU também tem um papel importante no desenvolvimento de novos padrões de implantação da força, que geralmente é criado por meio de debates e elaboração de novas convenções. O trabalho desses vários órgãos pode ser delimitado por assunto, região ou nacionalidade, e as áreas de foco de diferentes órgãos de direitos humanos muitas vezes sobrepõem-se. Esta secção do curso de e-learning começa a analisar a forma como a ONU é organizada organizacionalmente para lidar com os direitos humanos, antes de entrar em estruturas regionais e nacionais de direitos humanos O conselho de Segurança da ONU O Conselho de Segurança da ONU é, conforme mencionado, um órgão baseado na Carta e é composto por membros permanentes e não permanentes. Apesar do princípio geral de nãointervenção, a Carta das Nações Unidas prevê a possibilidade de o Conselho de Segurança das Nações Unidas intervir em assuntos internos dos Estados, em situações específicas. O artigo 2 (7) da Carta da ONU afirma que o princípio da não-intervenção "não prejudica a aplicação das medidas coercitivas constantes do Capítulo VII". O Capítulo VII da Carta permite ao Conselho de Segurança tomar medidas coercivas relativamente aos Estados Membros, incluindo a acção militar, em determinadas circunstâncias. Para o Conselho tomar as medidas coercivas constantes do Capítulo VII, deve determinar a existência de uma "ameaça à paz, ruptura da paz ou acto de agressão" (artigo 39). Uma vez que o Conselho de Segurança determinou que existe uma ameaça à paz e à segurança internacional, ele pode tomar as seguintes medidas de acordo com os artigos 41 e 42 da Carta: Artigo 41 autoriza o Conselho a tomar "medidas que não impliquem o uso da força armada", em resposta a ameaças à paz e segurança internacionais. Sanções internacionais são uma das ferramentas à disposição do Conselho de Segurança ao abrigo do presente artigo, e tem, entre outros, usado tais sanções em resposta a violações dos direitos humanos pelo regime de Khadafi na Líbia. Artigo 42 da Carta afirma que "se o Conselho de Segurança considerar que as medidas previstas no artigo 41 sejam inadequadas ou revelarem-se inadequadas, pode tomar tais medidas por ar, mar ou as forças terrestres que possam ser necessários para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais". O Conselho de Segurança pode, portanto, usar medidas de força em resposta a violações dos direitos humanos que são uma ameaça à paz e segurança internacionais. O envio de forças de paz da ONU para a Somália, Haiti e Bósnia-Herzegovina são exemplos de intervenções da ONU em situações de graves violações dos direitos humanos. 3

4 Embora o Conselho de Segurança tenha ferramentas poderosas à sua disposição, há uma série de inadequações no tratamento às violações de direitos humanos. O Conselho de Segurança é primeiramente encarregado pela preservação da paz e da segurança internacional, e não com a protecção dos direitos humanos. É, portanto, restrito a tomar medidas apenas nos casos em que as violações dos direitos humanos atingem uma escala tal que ameaçam a paz e a segurança internacionais. Isto permite que o Conselho de Segurança tome medidas contra genocídios em massa, mas deixa-o impotente quando se trata da grande variedade de abusos dos direitos humanos que não atingem esse nível de magnitude. Além disso, o Conselho de Segurança é um órgão político, o que o torna o fórum menos ideal para tratar dos abusos de direitos humanos. Como o fracasso da ONU no genocídio de Ruanda demostrou, mesmo em situações de graves violações de direitos humanos, pode ser difícil convocar a vontade política para tomar as medidas adequadas. Por exemplo, o Conselho de Segurança tem sido criticado por não abordar adequadamente as violações dos direitos humanos cometidas pelos Estados Membros permanentes, particularmente a China e a Rússia. O poder de veto dos membros permanentes faz as condenações dos seus abusos de direitos humanos impossível. Mas, apesar destas deficiências, o Conselho de Segurança continuará a ser arrastado para a área de direitos humanos por causa da ligação persistente entre as ameaças à paz e à segurança internacionais e as formas mais graves de violações dos direitos humanos A Assembleia Geral da ONU O artigo 13 (1) da Carta da ONU declara que a Assembleia Geral "deve iniciar estudos e fazer recomendações com o objectivo de [...] auxiliar na realização dos direitos humanos e das liberdades fundamentais". Além de encomendar estudos sobre questões de direitos humanos, pode também abordar a situação dos direitos humanos nos Estados Membros em virtude de resoluções. O Terceiro Comité da Assembleia Geral é o principal comité que lida com questões de direitos humanos, ou como afirma a própria ONU em "uma importante parte do trabalho do Comité focará na análise das questões de direitos humanos, incluindo relatórios dos procedimentos especiais do Conselho de Direitos humanos [...] O Comité também aborda questões relacionadas com o progresso das mulheres, a protecção das crianças, questões indígenas, o tratamento dos refugiados, a promoção das liberdades fundamentais através da eliminação do racismo e da discriminação racial, e o direito à autodeterminação. Ao contrário do Capítulo VII da Carta da ONU e das resoluções do Conselho de Segurança, as resoluções da Assembleia Geral não são legalmente vinculativas aos Estados Membros. A Assembleia Geral não pode chamar os Estados Membros a participar de sanções ou acção militar conjunta. As suas resoluções, no entanto, influenciam o desenvolvimento das normas de direitos humanos. As declarações da Assembleia Geral, em particular quando unânimes, podem ser vistas como definições persuasivas do estado actual da lei de direitos humanos e muitos serviram como precursores de tratados posteriores, juridicamente vinculativos. A Assembleia Geral da ONU também supervisiona o Conselho Económico e Social (ECOSOC). 4

5 O Conselho Económico e Social (ECOSOC) O artigo 61 da Carta das Nações Unidas estabeleceu o Conselho Económico e Social (ECOSOC), que é encarregado de iniciar estudos "em relação aos assuntos internacionais económico, social, cultural, educacional, saúde e relacionados" (artigo 62 da Carta da ONU). Também pode "fazer recomendações com o objectivo de promover o respeito e a observância dos direitos humanos e liberdades fundamentais para todos". O ECOSOC também foi responsabilizado pela criação de uma comissão para a protecção dos direitos humanos, que existe hoje na forma do Conselho de Direitos Humanos. Também supervisiona outros programas da ONU, como o Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD), que não tratam explicitamente de questões de direitos humanos, mas, no entanto, faz uma contribuição significativa para a implementação dos direitos humanos. Um número de órgãos de monitorização dos tratados de direitos humanos submete relatórios ao ECOSOC, que analisa os relatórios e os transmite à Assembleia Geral. A publicidade negativa sobre violações dos direitos humanos de um Estado vindo de um desses relatórios pode servir como um impulso muito necessário para que um Estado reforme as suas políticas O Conselho de Direitos Humanos As responsabilidades do Conselho de Direitos Humanos estão estabelecidas no Resolução A/RES/60/251: As principais tarefas incluem a promoção da plena implementação das obrigações de direitos humanos contraídas pelos Estados, comprometendo-se com as revisões universais periódicas dos Estados em relação às suas obrigações de direitos humanos, fazendo recomendações à Assembleia Geral para o desenvolvimento do Direito de Direitos Humanos e promovendo a educação em direitos humanos. O Conselho de Direitos Humanos também deve promover a coordenação eficaz e a integração dos direitos humanos no sistema das Nações Unidas. O Conselho é um órgão intergovernamental sob o sistema da ONU constituído por 47 Estados Membros que são eleitos por três anos pela Assembleia Geral da ONU. Estados Observadores, ONGs e instituições de direitos humanos também desempenham um papel activo nos trabalhos do Conselho. O Conselho dos Direitos Humanos reúne-se no Gabinete das Nações Unidas em Genebra, Suíça. Os procedimentos especiais do Conselho de Direitos Humanos são criados com peritos independentes ou grupos de trabalho de direitos humanos com mandatos para informar e aconselhar sobre os direitos humanos sob uma perspectiva específica de um país ou relativa ao tema. Procedimentos especiais são muitas vezes referidos como os "olhos e ouvidos" do Conselho de Direitos Humanos. As suas tarefas são definidas nas resoluções criando ou ampliando seus mandatos. Eles são constituídos por Relatores Especiais, representantes especiais, peritos independentes e grupos de trabalho. Eles podem analisar a situação em todos os Estados Membros da ONU e publicar relatórios e comunicados de imprensa sobre questões como a educação, a tortura, o tráfico humano etc. Este trabalho aumenta a visibilidade dos direitos humanos, e as informações que eles colectam podem ser utilizadas pela sociedade civil e outras organizações internacionais que promovem os direitos humanos. Além disso, os seus relatórios são discutidos no Conselho de Direitos Humanos e também fornecem a base para a Revisão Periódica Universal (RPU). O Conselho de Direitos Humanos tem um Comité Consultivo, que é composto por peritos em direitos humanos e que se destina a funcionar como um dos grupos de reflexão dos direitos humanos para o Conselho. 5

6 A Revisão Periódica Universal O mecanismo de Revisão Periódica Universal (RPU) tem sido descrito como uma das inovações mais importantes introduzidas quando o Conselho de Direitos Humanos foi estabelecido. O mecanismo de Revisão Periódica Universal oferece uma oportunidade para todos os Estados apresentarem um relatório sobre as acções que eles praticaram para melhorar a situação dos direitos humanos em seus países e cumprir as suas obrigações de direitos humanos. Isto permite que todos os Estados tenham o seu histórico de direitos humanos revisto por Estados Membros e observadores no Conselho de Direitos Humanos. A revisão é baseada em um relatório nacional preparado pelo próprio Estado, uma compilação de informações das Nações Unidas sobre o Estado em análise, e um resumo das informações apresentadas por outras partes interessadas, incluindo a sociedade civil. Sob o mecanismo de Revisão Periódica Universal, a situação dos direitos humanos de todos os Estados Membros da ONU é revista a cada 4,5 anos. Assim, este mecanismo não se limita aos membros signatários, mas inclui todos os Estados Membros da ONU. 42 Estados são revistos a cada ano durante três sessões do grupo de trabalho dedicadas a 14 membros em cada sessão. Estas três sessões são geralmente realizadas em Janeiro-Fevereiro, Abril-Maio e Outubro- Novembro. A avaliação é conduzida sob a forma de um diálogo e o resultado de cada revisão é refletida em um "relatório de resultado" listando as recomendações que o Estado analisado recebeu dos outros Estados. O Estado pode aceitar recomendações durante a sua revisão ou tomar nota delas e avaliar se as aceita ou não. As recomendações aceites devem ser implementadas antes da próxima revisão. A RPU é um processo totalmente circular, composto por 3 fases essenciais, nomeadamente: 1) avaliação da situação dos direitos humanos no Estado analisado; 2) implementação entre duas revisões (4,5 anos) por parte do Estado sob revisão das recomendações recebidas e os compromissos feitos voluntariamente; e 3) relatando na próxima revisão sobre a implementação dessas recomendações e compromissos e sobre a situação dos direitos humanos no país desde o comentário anterior. Até agora, todos os Estados participaram na revisão, e a igualdade de tratamento de todos os Estados em todo o processo tem contribuído para a legitimidade do processo da RPU. Além disso, os comentários situam os Estados e a sociedade civil numa melhor posição para direcionar os seus esforços para melhorar a situação dos direitos humanos em seus países. Documentos do processo da RPU também formam uma plataforma legítima para o engajamento dos direitos humanos num contexto bilateral. Para mais informações sobre o processo da RPU, recomendações e estatísticas, veja: Link para o vídeo: RPU-Info sobre o Processo da RPU : 6

7 O processo de Revisão Periódica Universal como um quadro de diálogo e de coordenação: O Governo Norueguês considera a RPU como uma ferramenta eficaz e importante para a implementação de direitos humanos. No seu Livro Branco, "Oportunidades para Todos: os Direitos Humanos na Política Externa e Cooperação para o Desenvolvimento da Noruega (Meld. St. 10. ( )) está incluído um estudo de caso sobre o Bangladesh. O Livro Branco sublinha que as preparações para a RPU podem proporcionar uma boa plataforma para o diálogo e a coordenação dos esforços entre as autoridades e a sociedade civil, a nível nacional e internacional. A participação dos actores da sociedade civil é muito importante, devido à informação que fornecem nos documentos de apoio, e no posterior acompanhamento. Antes da segunda audiência de RPU do Bangladesh em 2013, uma rede de promoção internacional da Assembleia de Governação dos Direitos da Criança (CRGA), realizou uma série de consultas com os actores locais e nacionais, incluindo profissionais de saúde, professores, crianças, pais e organizações de direitos das crianças. Juntos, eles identificaram questões prioritárias para a revisão. As questões foram levantadas com actores nacionais e internacionais relevantes, tais como embaixadas de vários países no Bangladesh e no Ministério das Finanças do país. O CRGA também participou de várias reuniões em Genebra, em conexão com a revisão. Os preparativos da RPU forneceram um quadro de diálogo e de esforços coordenados entre um vasto leque de intervenientes dos direitos das crianças, incluindo as próprias crianças, e as autoridades nacionais e internacionais. Como resultado, 75% das exigências do CRGA foram incluídas nas recomendações finais do Conselho de Direitos Humanos. Além disso, o processo reforçou a cooperação com a sociedade civil, preparando caminho para novas parcerias, e estabelecendo uma base para posterior acompanhamento. Link para o Livro Branco (em Inglês): O Gabinete do Alto Comissário para os Direitos Humanos (OHCHR) O Gabinete do Alto Comissário para os Direitos Humanos (OHCHR) é a face pública dos vários órgãos da ONU de direitos humanos e fornece um ponto focal para interacção dos órgãos de direitos humanos da ONU. O OHCHR fornece um fórum para identificar, destacar e desenvolver respostas aos desafios actuais dos direitos humanos. Além disso, actua como o principal ponto focal da pesquisa em direitos humanos, educação, informação pública e actividades de advocacia no sistema das Nações Unidas. O seu método de trabalho baseia-se em três dimensões principais: configuração-padrão, monitorização e implementação no terreno. Isto é realizado por fornecer apoio de secretariado tanto aos órgãos de monitorização de tratados ou da Carta, e assegurando que os padrões internacionais de direitos humanos sejam implementados no terreno. O OHCHR tem quatro divisões principais: 1) Investigação e direito ao desenvolvimento; 2) Tratados de Direitos Humanos; 3) Operações de Campo e Cooperação Técnica; e 4) O Conselho de Direitos Humanos e Procedimentos Especiais. O site do OHCHR fornece informações não só sobre o trabalho de direitos humanos das Nações Unidas, mas também sobre actividades abrangidas por outros órgãos e implementação interna. O site fornece informações sobre assinaturas, ratificações e reservas aos tratados. O OHCHR é dirigido neste momento pelo Alto Comissário de Direitos Humanos, Sr. Zeid Ra'ad Al Hussein da Jordânia. A sede é em Genebra, com um escritório na sede da ONU em Nova Iorque. O 7

8 OHCHR tem escritórios e centros em vários países e regiões em todo o mundo, e é representado por oficiais que servem em missões de paz da ONU e cargos políticos. O OHCHR tem desenvolvido perfis de países, onde reúne informações relevantes para cada país. Por isso, é um recurso valioso para qualquer pessoa que deseje verificar as obrigações de um Estado específico, por exemplo, ao investigar um caso de alegada violação dos direitos. Por outro lado, o OHCHR tem recebido algumas críticas por não encontrar o devido equilíbrio entre ser um cão de guarda e um parceiro de implementação para os governos - o mesmo tipo de crítica que muitas vezes é dirigida a instituições de Provedoria de Justiça e Instituições Nacionais de Direitos Humanos em muitos países A estrutura de direitos humanos da ONU Como mostra o diagrama abaixo, os órgãos dos direitos humanos da ONU são organizados de forma ad hoc. Os órgãos de monitorização dos tratados submetem os seus relatórios ao ECOSOC, que, por sua vez, transmite os relatórios à Assembleia Geral. O Comité Consultivo do Conselho dos Direitos Humanos e os Relatores Especiais informam o Conselho dos Direitos Humanos, que posteriormente informa a Assembleia Geral. O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos não está incluído no organograma abaixo, mas relata directamente ao Secretário-Geral da ONU e coordena as actividades de todos os órgãos dos direitos humanos da ONU. Assembleia Geral da ONU ECOSOC Conselho de Direitos Humanos Conselho de Direitos Humanos Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais Comité contra a Tortura Comité para a Eliminação da Discriminação Racial Comité para a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres Comité dos Direitos da Criança Outros órgãos de monitorizaç ão Comité Consultivo do Conselho dos Direitos Humanos Comissão e Relatores Especiais 8.2. Monitorização internacional: mecanismos basados nos Tratados Muitas das convenções mais importantes criaram órgãos destinados a monitorizar a implementação nacional. Esses órgãos são diferentes em termos de composição e mandato, mas existem muitos denominadores comuns, tanto em termos do material apresentado para os órgãos, como a informação que é transmitida para o mundo. Alguns são conhecidos como comités (como o Comité de Direitos Humanos das Nações Unidas) e outros como tribunais (como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e o Tribunal Africano dos Direitos Humanos e dos Povos). Dois factores determinam a competência dos órgãos convencionais. Em primeiro lugar, a formulação da convenção sobre a qual os Estados acordaram determina a composição e missão do órgão do tratado. Em segundo lugar, um factor importante é determinar sobre o que os Estados concordaram fazer ou não fazer, de acordo com o tratado. Em alguns casos, é necessária uma acção positiva por um Estado, a fim de ser incluído num mecanismo de monitorização (por exemplo, 8

9 através da ratificação de um protocolo adicional ou a apresentação de uma declaração adicional ao acto de ratificação). Isto, por sua vez, permite que os órgãos de monitorização atendam a questões trazidas por particulares, por exemplo, através do artigo 34º (6) do Protocolo da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos relativo ao estabelecimento de um Tribunal Africano dos Direitos Humanos e dos Povos. Ser membro da convenção relativa ao órgão que a supervisiona é uma pré-condição necessária. As competências dos órgãos convencionais variam, especialmente em relação ao tratamento de relatórios dos países, queixas apresentadas pelos Estados, indivíduos e grupos, bem como o planeamento de visitas. Além disso, os órgãos convencionais da ONU têm a competência para apresentar comentários gerais sobre as disposições individuais listadas na convenção. Os comentários gerais visam esclarecer certos aspectos das convenções e sua implementação, além de abordar as mudanças nas necessidades da sociedade e como elas devem ser interpretadas de acordo com as convenções. Órgãos de monitorização de tratados normalmente realizam a sua missão através do recebimento de (1) relatórios periódicos, (2) as queixas inter-estatais, e (3) comunicações individuais Relatórios periódicos Relatórios periódicos constituem a ferramenta mais comum na monitorização dos direitos humanos. O poder da comunicação está dentro da publicidade. Relatórios públicos podem ser um importante mecanismo de prestação de contas se adoptado o caminho certo. Relatórios estatais são um ponto de partida para um diálogo entre um Estado e um órgão de monitorização de tratados, mas informações adicionais também serão integradas no processo onde relatórios sombra (shadow reports) de organizações da sociedade civil, por exemplo, são de grande importância. A conversa entre o órgão de monitorização do tratado e o Estado em questão, não pretende criar um ambiente contraditório, como uma sala de audiência, mas facilitar o diálogo e a cooperação. O resultado serão recomendações escritas do Comité para o Estado em questão. Apesar de ser uma ferramenta útil e encorajar o cumprimento pelo Estado, o sistema de relatório tem as suas deficiências. Os relatórios estão muitas vezes atrasados ou contêm informações erradas. Acima de tudo, pode-se argumentar que a publicidade negativa por si só não influenciará todos os Estados a reformarem as suas políticas Queixas inter-estatais Em muitos órgãos de monitorização de tratados, os Estados podem apresentar queixas contra outros Estados por violações de normas de direitos humanos. No entanto, por razões políticas, económicas e diplomáticas, os Estados são relutantes em apresentar queixas um contra o outro. Até agora, o procedimento de queixas inter-estatais da ONU não foi usado uma única vez, enquanto que podemos encontrar exemplos de queixas inter-estatais de um mecanismo similar sob o Conselho da Europa. Por isso, o procedimento de queixas da ONU não tem sido muito útil no estímulo do respeito aos direitos humanos. Se um Estado considera trazer uma queixa contra outro Estado, será feito primeiro uma tentativa para mediar a disputa. A mediação ajuda os Estados a encontrar uma solução que lhes permita salvar as aparências e de se afastar de um impasse potencialmente tenso. Em situações em que uma disputa entre Estados se torna muito contenciosa, o Conselho de Segurança da ONU pode intervir para resolver o problema. 9

10 Comunicações individuais Os indivíduos podem submeter uma queixa para muitos órgãos de monitorização de tratados em casos de violações de direitos humanos individuais, dependendo da redacção dos tratados e se o Estado em questão ratificou o tratado. Tais comunicações podem ser tratadas através de um mecanismo tipo tribunal ou através de um relatório a um órgão independente, mas ainda assim o sistema está longe de ser um tribunal regular, tal como o conhecemos num nível interno. Dependendo do tratado e do palco, o processo de comunicação individual pode ou não ser aberto ao público. Em vários tribunais regionais de direitos humanos, um sistema contraditório é usado para estabelecer os factos e julgar disputas. Embora os Estados normalmente não são obrigados a ser parte do processo de comunicação individual de um tratado, mais e mais Estados estão a aceitar a jurisdição dos órgãos de monitorização de tratados para as comunicações individuais. Cada órgão de monitorização de tratados tem um conjunto de soluções disponíveis para assegurar a conformidade, dependendo do tratado que o formou. Em alguns tratados, as sanções podem ser usadas contra os Estados que se verificou estarem a violar uma obrigação decorrente do tratado, o que é uma ferramenta poderosa para a execução. Mesmo que um órgão de monitorização de tratado não possa impor sanções financeiras a um Estado, a publicidade negativa que um Estado recebe através de uma queixa individual pode ser suficiente para estimular esse Estado a mudar as suas práticas, também conhecido como o efeito vergonha (shaming effect). Queixas individuais são mais eficazes quando existe uma reparação interna disponível em tribunais nacionais Os principais órgãos de monitorização dos tratados da ONU Existem nove principais instrumentos internacionais de direitos humanos (tratados) ao nível da ONU, como mencionado anteriormente neste curso de e-learning. Alguns dos principais tratados foram complementados com protocolos opcionais sobre questões específicas. Existem dez comités de peritos, estabelecidos nos diferentes tratados, que monitorizam a implementação das disposições do tratado. Existem mais comités que tratados desde que o Subcomité de Prevenção da Tortura e outros Tratamentos ou Punições Cruéis, Desumanos ou Degradantes foi criado como um novo tipo de órgão preventivo de tratados. O Subcomité foi estabelecido através do Protocolo Opcional da Convenção Contra a Tortura. As secções a seguir descreverão sucintamente os comités e o seu trabalho O Comité de Direitos Humanos O Comité de Direitos Humanos é o órgão de monitorização de tratado estabelecido pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos - PIDCP. Recebe relatórios periódicos, queixas interestatais e até petições individuais referentes aos Estados que são partes no protocolo opcional. Cerca de dois terços dos Estados Membros do Pacto já assinaram o protocolo opcional O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais O Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais foi criado para monitorizar a conformidade dos Estados Membros do Pacto Internacional sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais - PIDESC. Em comparação com os relatórios do PIDCP, os relatórios do PIDESC incluem mais informações sobre os progressos realizados no cumprimento dos direitos protegidos pelo Pacto. O protocolo opcional que cria um mecanismo de queixas individuais entrou em vigor em Estados Membros assinaram o protocolo até Junho de

11 O Comité contra a Tortura O Comité contra a Tortura foi estabelecido pela Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Punições Cruéis, Desumanos ou Degradantes (CAT) e tem algumas características únicas devido à natureza particular do seu assunto. Como os Comités criados pelo PIDCP e pelo PIDESC, o Comité contra a Tortura considera relatórios periódicos dos Estados Membros. O procedimento de queixa individual, no entanto, é mais rigoroso do que os procedimentos encontrados em outros órgãos de monitorização de tratados. O Comité pode também realizar investigações dentro do país com o consentimento do Estado em questão. Um Subcomité de Prevenção da Tortura separado foi estabelecido num protocolo opcional de Este protocolo pede o estabelecimento de mecanismos preventivos nacionais independentes, que podem ser organizados em diferentes formatos, por exemplo, como um departamento separado em um escritório de Provedoria de Justiça O Comité para a Eliminação da Discriminação Racial O Comité para a Eliminação da Discriminação Racial (CERD) recebe relatórios periódicos, reclamações inter-estatais e comunicações individuais. As comunicações individuais só podem ser interpostas contra Estados que concordaram com o processo O Comité para a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres A Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (CEDAW) é um dos tratados mais amplamente ratificado de direitos humanos no mundo, com 189 Estados Membros até Junho de Algumas partes, no entanto, declararam um grande número de reservas ao tratado, o que compromete a eficácia do tratado e do Comité criado para acompanhar a sua aplicação. O Comité recebe relatórios periódicos dos Estados Membros e também pode fazer recomendações gerais e receber comunicações individuais O Comité dos Direitos da Criança A Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC) é o tratado mais amplamente ratificado de direitos humanos no mundo. Devido ao amplo alcance dos direitos protegidos pela Convenção, o trabalho do Comité fornece uma medida particularmente preciso do estado de cumprimento dos direitos humanos nos territórios dos Estados Membros. As funções do Comité sobretudo através do recebimento de relatórios periódicos dos Estados Partes, que são submetidos a cada cinco anos. Um sistema de queixas individuais foi estabelecido em Os órgãos de monitorização de tratados recém-criados Vários órgãos de monitorização de tratados foram formados na década passada. O Comité para a Protecção dos Direitos de Todos os Trabalhadores Migrantes e dos Membros das suas Famílias realizou a sua primeira reunião em Março de 2004, e a Convenção que cria o Comité tem agora 51 Estados Membros até Junho de O Comité sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência começou a trabalhar em 2009, e monitoriza o cumprimento da Convenção amplamente ratificada sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD), que atualmente tem 171 Estados Membros. O Comité dos Desaparecimentos Forçados monitoriza a conformidade com a Convenção para a Protecção de Todas as Pessoas contra os Desaparecimentos Forçados, que entrou em vigor em 2010 e tem 56 Estados Membros até Junho de

12 Os documentos dos órgãos de monitorização, como exibições, comentários gerais e observações conclusivas podem ser vistos no website seguinte, clicando em um órgão de tratado e selecionando o tipo de documento no painel do lado esquerdo: Visão geral e estatuto do número de signatários e dos Estados Membros para os diferentes tratados, podem ser encontrados aqui: Sistemas regionais de direitos humanos O sistema Europeu O Conselho da Europa (CdE), fundado em 1949, é a mais antiga organização política do continente e, até à data, conta-se 47 Estados Membros do Conselho da Europa. O CdE situa-se em Estrasburgo, e tem como base uma carta bem elaborada e estabelecida e um tratado como base da monitorização dos direitos humanos e sistema de promoção. O mais conhecido é o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH), que é o tribunal regional mais antigo de direitos humanos no mundo. O TEDH pode receber queixas dos Estados e dos indivíduos. O amplo alcance jurisdicional do TEDH levou a um grande número de casos, com mais de novos casos apresentados por ano. Para mais informações sobre o Tribunal, este é um site útil: O cumprimento das decisões do TEDH varia significativamente de país para país. A tendência é que os Estados são mais propensos a fazer cumprir as decisões judiciais pedindo indemnização monetária em oposição aos que requerem políticas ou mudanças estruturais O sistema Interamericano A Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem foi escrita em A Comissão Interamericana de Direitos Humanos foi criada pela Organização dos Estados Americanos (OEA) e estabelecida em A Comissão tem jurisdição sobre todos os 35 Estados da OEA e recebe relatórios periódicos. A Comissão ouve também queixas e age como uma porta de entrada para os casos que procuram ir perante a Corte Interamericana. A Corte Interamericana foi criada em 1979 para fazer cumprir a Convenção Americana sobre Direitos Humanos. A jurisdição do Tribunal estende-se apenas aos países que ratificaram a Convenção Americana, que exclui notavelmente o Canadá e os EUA. O número de casos da Corte Interamericana, embora crescente, é muito menor do que o do TEDH O sistema Africano A evolução de um regime Africano de direitos humanos começou em 1963 com a fundação da Organização da Unidade Africana (OUA), que promoveu os direitos humanos no contexto da luta pelo direito à autodeterminação e independência na região. Em 2001 a OUA foi transformada na União Africana (UA) e o actual sistema de direitos humanos Africano é construído sobre uma variedade de tratados de direitos humanos no âmbito da União Africana (UA). Ele tem semelhança com os sistemas Europeu e Inter-Americano no que diz respeito aos diferentes mecanismos de monitorização e promoção que estabeleceu. O acordo mais importante da UA é a Carta Africana 12

13 dos Direitos Humanos e dos Povos (conhecida como a Carta de Banjul), de 1981, supervisionado pela Comissão Africana dos Direitos Humanos e dos Povos. Todos os Estados Membros da UA são Estados Partes da Carta, com excepção do Sudão do Sul, consequentemente 53 dos 54 países membros ratificaram a Carta. O Tribunal Africano dos Direitos Humanos e dos Povos, operando a partir de Arusha, foi criado em 2004 e emitiu a sua primeira sentença em As queixas podem ser levadas ao Tribunal pela Comissão Africana ou por um Estado. Para que um indivíduo (ou uma ONG) possa apresentar comunicações perante o Tribunal, o Estado em causa tem de reconhecer expressamente a jurisdição do Tribunal; portanto, os indivíduos não têm uma legitimidade automática. A partir de Junho de 2017, 24 Estados ratificaram o protocolo, 25 assinaram, mas não ratificaram, e 5 Estados não assinaram nem ratificaram. O baixo número de ratificações impõe limitações significativas à eficácia do Tribunal na aplicação dos direitos humanos. Porque o Tribunal Africano ainda é relativamente novo desde sua criação, continua a ser visto qual o papel que ele irá desempenhar no acompanhamento e aplicação dos direitos humanos em África A Liga Árabe A Liga Árabe foi criada em 1945 e actualmente tem 22 membros, abrangendo grande parte do Médio Oriente e Norte de África. Os membros da Liga adoptaram a Carta Árabe dos Direitos Humanos na Cimeira dos Estados Árabes em Maio de 2004, e a Carta entrou em vigor em A Carta cobre direitos civis, políticos, económicos, sociais e culturais, incluindo normas mais recentes de direitos humanos, tais como os direitos das pessoas com deficiência. A Carta criou um Comité de sete pessoas especialistas em direitos humanos para receber relatórios periódicos dos Estados Membros. Nesta fase, é difícil dizer qual o papel que o Comité terá, embora a Liga Árabe recentemente tenha desempenhado um papel importante na resposta às violações dos direitos humanos na Líbia e na Síria Os esforços da Ásia em direitos humanos O desenvolvimento dos direitos humanos a nível regional tem sido mais lento na Ásia. Várias explicações podem ser dadas, mas a mais proeminente razão para isto são as fortes diversidades regionais e valores sociais, políticos e culturais, muitas vezes diametralmente opostas. Embora tenha havido propostas de estruturas regionais de direitos humanos, nenhum se concretizou ainda. A Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) tem feito progressos no desenvolvimento de uma nova organização regional de direitos humanos. A Carta ASEAN foi adoptada em 2007 e aplica-se aos dez membros da ASEAN (Brunei, o Reino do Camboja, a República da Indonésia, a República Democrática do Povo de Laos, Malásia, a União de Myanmar, a República das Filipinas, a República de Singapura, o Reino da Tailândia e a República do Vietnam). Existe actualmente uma comissão regional de direitos humanos para a ASEAN, e uma declaração sobre os direitos humanos foi adoptada em

14 Websites relevantes para as convenções globais e regionais de direitos humanos: Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC): Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (PIDCP): Sistema regional Europeu: Sistema regional Americano: Sistema regional Africano: Carta Árabe: Declaração de Direitos Humanos da ASEAN: Mecanismos não-governamentais Uma protecção sólida dos direitos humanos raramente é alcançada se as autoridades públicas forem os únicos responsáveis pela sua implementação. O auto-interesse do próprio governo de implementar os direitos humanos, muitas vezes é limitado. Isso ocorre porque uma implementação eficaz muitas vezes requer reformas organizacionais, recursos económicos, formação de pessoal, competição pelo poder político, procedimentos legais mais caros e complicados, entre outros factores. Todo o conceito de direitos humanos pressupõe que o governo garanta um mínimo de protecção para o indivíduo, mesmo que isso vá colocar restrições sobre o seu âmbito de acção. No entanto, na prática, as autoridades muitas vezes irão tentar recuperar essa independência. Para garantir uma correcta aplicação, é necessário colocar pressão contínua sobre o governo. Para além de mecanismos internacionais e nacionais de implementação, há muitos mecanismos nãogovernamentais que trabalham para manter essa pressão. Alguns destes mecanismos nãogovernamentais são parte de uma rede internacional, tais como o são as organizações como a Amnistia Internacional. Alguns têm um mandato relativamente amplo, enquanto outros visam um grupo particular e um conjunto de direitos. Normalmente, essas organizações têm um objectivo comum de melhorar a situação dos direitos humanos num país. No entanto, há momentos em que os seus interesses divergem. Uma organização que defende os direitos das crianças não tem necessariamente o mesmo ponto de vista sobre a liberdade de religião das crianças que as organizações religiosas. Algumas organizações centram-se tanto em questões associadas a um direito humano específico que ignoram outros aspectos dos direitos, especialmente aqueles relacionados às questões da imigração e da liberdade de religião. A crítica internacional é útil para todas essas organizações, não só porque os peritos a formulam, mas também porque geralmente detalham problemas actuais dentro de um país. Do mesmo modo, as ONGs são úteis para os órgãos internacionais que baseiam as suas críticas parcialmente na informação que recebem de tais organizações. Consequentemente, as acções de um governo são examinadas minuciosamente a partir de vários ângulos e organizações diferentes. As organizações não-governamentais são geralmente criadas e dirigidas por indivíduos comprometidos. Alguns desses indivíduos, através das suas actividades e organizações, tornam- 14

15 se pessoas de renome e influentes. Podem ser figuras de liderança (como o sul-africano Nelson Mandela), figuras religiosas (como a indiana Madre Teresa), políticos (como a vencedora do Prémio Nobel da Paz, a birmanesa Aung San Suu Kyi), autores (como Heinrich Böll), jornalistas (como o alemão Carl von Ossietzky, Prémio Nobel da Paz) e pesquisadores (como o russo Andrej Sakharov). Ao nível dos países da África Lusófona apontam-se figuras como a senhora Graça Machel (moçambicana), que para além de ter desempenhado várias funções políticas, também é reconhecida defensora dos direitos humanos. Essas pessoas muitas vezes desempenham um papel de destaque a nível local ou internacional. O seu envolvimento é, por vezes, realizado com o risco de suas próprias vidas, pelo menos para aquelas que ainda não se tornaram internacionalmente renomadas e, até certo ponto, protegidas através de uma rede internacional. As ameaças a esses indivíduos podem ter origem nas autoridades, bem como em grupos de apoio às autoridades e/ou naqueles que são contra esses indivíduos. A Declaração sobre Defensores de Direitos Humanos da ONU de 1999 destina-se especialmente a proteger defensores dos direitos humanos. O objectivo da declaração é protegê-los de abusos cometidos pelo Estado e de ataques de outros indivíduos e organizações. Outro objectivo é permitir que os defensores dos direitos humanos recebam apoio económico, técnico e profissional de outros países e organizações. Por fim, um objectivo subjacente é o de melhorar o respeito pelos direitos humanos, nesse sentido têm sido feitos esforços para evitar a percepção de que a promoção dos direitos humanos seja considerada uma actividade revolucionária. A declaração é um documento político. Assim, não é juridicamente vinculativa para os Estados, mas um relator especial sob o Conselho de Direitos Humanos da ONU supervisiona a sua implementação Mecanismos de controlo ineficazes Os mecanismos nacionais e internacionais de monitorização são muito criticados e muitas vezes caracterizados como ineficazes. Outros analistas são da opinião de que estes mecanismos implicam uma perda muito grande da soberania nacional e abalam o equilíbrio entre o judiciário e o legislativo. Um tema comum de mecanismos internacionais é de que os resultados são mais visíveis ao longo prazo e promovem uma mudança gradual na legislação e nas práticas nacionais. A desvantagem disso é que pouca ajuda é oferecida aos indivíduos expostos à injustiças e abusos. O sistema é muito lento e muitas vezes demasiado politizado para conseguir levar a mudanças imediatas. Um sistema mais próximo da vítima e do agressor, e familiarizado com as circunstâncias locais, é mais adequado. Os sistemas internacionais são, portanto, subsidiários, o que significa que o controlo nacional deve vir em primeiro lugar. Os mecanismos internacionais são relevantes apenas se os recursos internos falharem. Os mecanismos nacionais e informais podem ser incluídos na avaliação da eficiência do sistema internacional porque ambos contribuem para a implementação dos direitos humanos. Às vezes o sistema é tão fortemente criticado que a situação parece totalmente sem esperança, tanto para as autoridades como para os indivíduos. Nesses casos, é importante não esquecer que os mecanismos internacionais de monitorização muitas vezes interagem com os sistemas estabelecidos para ajudar os países a melhorar a sua situação. Quando o Tribunal Europeu de Direitos do Homem condena o uso da tortura, tal crítica deve ser lida em relação com as recomendações do Comité Contra a Tortura do Conselho Europa, bem como os programas mais gerais de direitos humanos 15

16 do Conselho. Por outras palavras, a abordagem do morde e assopra é utilizada pela comunidade internacional para melhorar a implementação dos direitos humanos. O número de mecanismos existentes, no entanto, é questionável, porque muitos funcionam simultaneamente numa base e num mandato idênticos. Um indivíduo sujeito à discriminação racial pode, por exemplo, encontrar apoio para resolver a questão em vários mecanismos que recebem queixas individuais. O mesmo caso também pode ser apresentado a uma queixa de um Estado. O problema também pode ser discutido durante a audiência de relatórios dos países ou comentado pelo Conselho de Direitos Humanos da ONU. Além disso, um relator especial pode tornar-se consciente do problema e iniciar uma investigação. Quando tantos órgãos que possuem diferentes mandatos e perspectivas debatem um caso, facilmente diferenças indesejáveis entre a aplicação das diferentes convenções surgem. Essa situação é o principal argumento para aqueles que querem a criação de uma comissão de direitos humanos central que tenha a autoridade para ouvir todas as questões relacionadas com as convenções de que os Estados sejam parte. Há indicações de que um órgão tão abrangente irá revelar-se mais eficiente do que os mecanismos individuais que existem hoje. Os adversários à efectiva implementação dos direitos humanos encontram apoio na tese de Direito Internacional Público sobre a soberania do Estado. De acordo com essa tese, os assuntos internos do Estado não dizem respeito a estrangeiros. Ao aderirem ao Direito Internacional e às convenções internacionais, os Estados renunciaram à soberania em certos domínios, mas mantêm-na para além dessas áreas. O artigo 2º da Carta das Nações Unidas sublinha o princípio da soberania consagrado no Direito Internacional Público, mas, ao mesmo tempo, permite que as Nações Unidas, de acordo com o Capítulo VII da Carta da ONU, intervenha em circunstâncias extremas. Esse direito está expresso no artigo 2º da Carta da ONU afirmando que em assuntos que dependam essencialmente da jurisdição interna de qualquer Estado, a ONU não está autorizada a intervir, com excepção dos casos que se enquadrem nos termos do Capítulo VII. Tais assuntos normalmente referem-se ao respeito pelos direitos humanos dos indivíduos, ou a sua falta, demonstrado por um Estado. Uma outra tendência é a redução da soberania do Estado em matéria de direitos humanos. O mecanismo de recurso do Comité de Direitos Humanos das Nações Unidas é uma intervenção nos assuntos internos de um Estado baseada numa única base jurídica a Carta das Nações Unidas. Este sistema, contudo, não desafia radicalmente a soberania dos Estados. Apesar dessa abordagem cautelosa, os Estados estão longe de acolher qualquer tipo de interferência. A perspectiva de apoiar os sistemas de monitorização de direitos humanos com poder físico está ainda temporalmente mais distante e obscuros já que os esforços com Iraque, Líbia e Síria não são construtivos para o envolvimento internacional. As intervenções são reservadas para situações extremas e não é desejável reduzir esse limite. Há um amplo espectro de instrumentos que podem ser utilizados antes da questão de uma intervenção, tais como sanções económicas, barreiras comerciais, restrições comerciais e o rompimento das relações diplomáticas, mas essas medidas raramente são implementadas. Uma razão possível é o risco de reacção e, consequentemente, muitos Estados consideram esse um preço muito alto a pagar. Embora a possibilidade de uma obrigação de cessar graves violações dos direitos humanos em países terceiros tenha sido levantada, tal obrigação não existe em termos legais, os argumentos que a apoiam podem ser 16