ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

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1 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS DE DIREITO TRABALHISTA PARECER n /2016/CONJUR-MTE/CGU/AGÜ NUP: / INTERESSADOS: QUINTINO SEVERO ASSUNTOS: CONSELHOS E OUTROS EMENTA: I. Consulta Jurídica. II. Seguro-Desemprego. III. Prorrogação das Parcelas. IV. Ausência deadequação Orçamentária. V. Gasto não Autorizado na Lei Orçamentária. VI. Óbice Jurídico. I-RELATÓRIO Trata-se de Despacho em que o Gabinete Ministerial encaminha processo a esta CONJUR para que se manifeste a respeito daminuta de Resolução (fl. 2), proposta pela Central Única dos Trabalhadores - CUT, na qual propõe a concessão de duas parcelas extras do seguro-desemprego aos trabalhadores demitidos em virtude da crise econômica do ano corrente. A CUT se manifesta no sentido de que a proposta tem por objetivo conceder duas parcelas extras do seguro desemprego aos trabalhadores demitidos sem justa causa em virtude da crise econômica, em 2016, adequando o número de parcelas à nova conjuntura do mercado de trabalho, que vem apresentando um aumento do tempo de busca por uma nova vaga. A Secretaria de Políticas Públicas de Emprego manifestou-se, por meio da NOTA TÉCNICA N. 597/2016 /CGSAP/DES/SPPE/MTb, onde estima que o impacto financeiro junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT seria de aproximadamente R$ , caso a Resolução proposta ao CODEFAT pela CUT fosse aceita, este valor representa 11,2% do valor total emitido do beneficio Seguro-Desemprego Modalidade Trabalhador Formal nos cinco primeiros meses de A Secretaria de Políticas Públicas de Emprego apresenta também a NOTA TÉCNICA N 682/2016- CGET/DES/SPPE/MTb que propõe a oitiva da Coordenação-Geral do FAT. Esta se manifestou por meio da NOTA TÉCNICA N. 298/2016-CGFAT/SPOA/SE/MT, oportunidade em que declarou que, considerando a atual situação financeira do Fundo, que registra receitas insuficientes para honrar suas obrigações constitucionais, há a necessidade de aportes complementares do Tesouro Nacional de R$ 8,6 bilhões. Com o pagamento de parcelas adicionais de seguro-desemprego pode-se ter aumento de gastos ao FAT se não houver compensação com redução de despesas nas outras modalidades de seguro-desemprego ou no abono salarial. O Tesouro Nacional se manifestou por meio da Nota n 11/2016/GEFUP/COFIS/SUPOF/STN/MF-DF, sendo contrário a proposta apresentada. Eis o relato. II - ANÁLISE JURÍDICA a) Do FAT Antes de adentrar na apreciação da consulta em si, cabe a pronúncia sobre o Fundo de Amparo ao l de 5 25/10/ :04

2 Trabalhador e suas peculiaridades. Trata-se de um Fundo contábil, de natureza financeira, instituído pela Lei n , de 1990, vinculado ao Ministério do Trabalho, destinado ao custeio do Programa de Seguro-Desemprego, ao pagamento do abono salarial e ao financiamento de programas de educação profissional e tecnológica e de desenvolvimento econômico. Competeao Codefat gerir o FAT e segundo o art. 11 da respectiva Lei constituem recursos do FAT: I - o produto da arrecadação das contribuições devidas ao PIS e ao Pasep; II - o produto dos encargos devidos pelos contribuintes, em decorrência da inobservância de suas obrigações; III - a correção monetária e os juros devidos pelo agente aplicador dos recursos do fundo, bem como pelos agentes pagadores, incidentessobre o saldo dos repasses recebidos; IV - o produtoda arrecadação da contribuição adicional pelo índicede rotatividade, de que trata o 4o do art. 239 da Constituição Federal. V - outros recursos que lhe sejam destinados. O FAT tem inquestionável importância do ponto de vista das finanças públicas. Trata-se do segundo maior fundo do Orçamento da Seguridade Social. A sua principal fonte de receita é a arrecadação das contribuições para o PIS/PASEP. A receita do FAT tem que ser suficiente para cobrir suas despesas voltadas ao Programa do Seguro- Desemprego, abono salarial, programas de desenvolvimento econômico a cargo do BNDES,despesas operacionais e outras. O controle e a fiscalização da aplicação dos recursos do Fundo são exercidos pelo Conselho Deliberativo do FAT - CODEFAT, que é um conselho tripartitee paritário, com representantes do Governo, trabalhadores e empregadores em igualdade de representação. Como a aplicação das disponibilidades financeiras do FAT está intrinsecamente relacionada ao Programa do Seguro-Desemprego, não é demais relembrar que este programa visa prestar auxilio financeiro temporário ao trabalhador desempregado, em virtude de sua dispensa sem justa causa ou por paralisação total ou parcial das atividades do empregador, assim como recolocar o mesmo no mercado de trabalho, via intermediação de emprego e reciclagem profissional. b) A Análise da Consulta A consulta versa sobre pronunciamento jurídico acerca da minuta de Resolução (fl. 2), apresentada pela Central Única dos Trabalhadores - CUT, na qual propõe a concessão de duas parcelas extras do seguro-desemprego aos trabalhadores demitidos em virtude da crise econômica do ano corrente. O art. Io da minuta propõe prolongar por até mais dois meses a concessão do seguro-desemprego aos trabalhadores dispensados por empregadores dos subsetores de atividade econômica e Unidades da Federação elencados no anexo destaresolução, dentro das condições previstas no art. 2o da Lei n 8.900/94. De cara, é possível verificar impropriedade jurídica na minuta ao se reportar a dispositivo legal que não mais subsiste no mundo jurídico. É que a Lei n , de2014, no seu art. 6, III, revogou expressamente a Lei n 8.900, de 30dejunho de Isso sem falar que o próprio preâmbulo da minuta se refere a respectiva lei como fundamento devalidade. Não obstante esta atecnia da minuta, que, por si só, levaria ao seu natimorto, cumpre analisar em tese possibilidade da respectiva dilaçãodas parcelasdo benefício. a Pois bem, o art. 42 da pela Lei n , de 1990, com a redação dada pela Lei n , de 2015, tem redação semelhante ao antes previsto na Lei n 8.900, de 30 dejunho de O seu 52 prevê que o período máximo deque trata o caput poderá serexcepcionalmente prolongado por até 2de5 25/10/ :04

3 2 (dois) meses, para grupos específicos de segurados, a critério do Codefat, desde que o gasto adicional representado por esse prolongamento não ultrapasse, em cada semestre, 10% (dez por cento) do montante da reserva mínima de liquidez de que trata o 2o do art. 9o da Lei n 8.019, de 11 de abril de Além desses requisitos, deverá o Codefat observar os demais critérios previstos nos 62 e 72: Art. 42 O benefício do seguro-desemprego será concedido ao trabalhador desempregado, por período máximo variável de 3 (três) a 5 (cinco) meses, de forma contínua ou alternada, a cada período aquisitivo, contados da data de dispensa que deu origem à última habilitação, cuja duração será definida pelo ConselhoDeliberativodo Fundo de Amparo ao Trabalhador(Codefat). (...) 52O período máximo de que trata o caput poderá ser excepcionalmente prolongado por até 2 (dois) meses, para grupos específicos de segurados, a critério do Codefat, desde que o gasto adicional representado por esse prolongamento não ultrapasse, em cada semestre, 10% (dez por cento) do montante da reserva mínima de liquidezde que trata o 2o do art. 9oda Lei n 8.019, de 11 de abril de (Incluído pela Lei n , de 2015) 62 Na hipótese de prolongamento do período máximo de percepção do benefício do segurodesemprego, o Codefatobservará, entre outras variáveis, a evolução geográfica e setorial das taxas de desemprego no País e o tempo médio de desemprego de grupos específicos de trabalhadores. (Incluído pela Lei n , de 2015) 72 O Codefat observará as estatísticas do mercado de trabalho, inclusive o tempo médio de permanência no emprego, por setor, e recomendará ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego a adoção de políticas públicas que julgar adequadas à mitigação da alta rotatividade no emprego. (Incluído pela Lei n , de 2015) Assim, segundo a Lei atual, é possível prorrogar por até 2 (dois) meses o benefício do seguro-desemprego para gruposespecíficos de trabalhadores desempregados, a critério do Codefat. Deverá o Codefat observar se o gasto adicional representado por esse prolongamento não ultrapasse, em cada semestre, 10% (dez porcento) do montante da reserva mínima de liquidez de que tratao 2o do art. 9o da Lei n 8.019, de 11 de abril de Sobre esse particular, cumpre registrar que a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego manifestou-se, por meio da NOTA TÉCNICA N. 597/2016/CGSAP/DES/SPPE/MTb, onde estima que o impacto financeiro junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT seria de aproximadamente R$ , caso a Resolução proposta ao CODEFAT pela CUT fosse aceita, este valor representa 11,2% do valor total emitido do beneficio Seguro-Desemprego Modalidade Trabalhador Formal nos cinco primeiros meses de De outra parte, a Coordenação-Geral do FAT se manifestou por meio da NOTA TÉCNICA N. 298/2016- CGFAT/SPOA/SE/MT, declarando que a RML do FAT, calculada no mês de junho de 2016, corresponde a R$ ,93 (vinte e oito bilhões, oitocentos e trinta milhões, oitocentos e dez mil, novecentos e dois reais e noventa e três centavos), sendo que os 10% da RML, correspondem a R$ ,29 (dois bilhões, oitocentos e oitenta e três milhões, oitenta e um mil, noventa reais e vinte e nove centavos). Portanto, a CGFAT conclui que o referido o montante não ultrapassa, em cadasemestre, os 10%(dez por cento) da RMLdo FAT. Dessa forma, considerando que o Codefat pretende dilatar o benefício e o valor referente ao prolongamento não ultrapassa, em cada semestre, 10% (dez por cento) do montante da reserva mínima de liquidez das disponibilidades financeiras do FAT, parece-nos que os requisitos previstos na Lei n , de 1990, para a pretensa prorrogação estão satisfeitos. Ocorre que, o regime jurídico administrativo é permeado por prerrogativas e sujeições. Tais sujeições tem como base o postulado da indisponibilidade do interesse público. Noutras palavras, a administração pública, quanto age, deve observar as normas do sistema jurídico brasileiro que lhe regem. Nesse sentido, não se pode olvidar que a própria Coordenação-Geral do FAT, mediante suanota TÉCNICA N. 298/2016-CGFAT/SPOA/SE/MT, deixa claro que a atual situação financeira do Fundo registra receitas insuficientes para honrar suas obrigações constitucionais. Diante disso, entende ser necessário realizar aportes complementares do Tesouro Nacional de R$ 8,6 bilhões. 3de5 25/10/ :04

4 Isso porque, com o pagamento de parcelas adicionais de seguro-desemprego, ter-se-á aumento de gastos ao FAT se não houver compensação com redução de despesas nas outras modalidades de seguro-desemprego ou no abono salarial. Como ressaltado acima, o FAT é um fundo do Orçamento da Seguridade Social. Um fundo de natureza financeira que tem suas despesas anuais autorizadas pela Lei Orçamentária de cada exercício. Nesse particular, não se pode olvidar que a LC n. 101, de 2000, prevê no seu art. 15 que serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. O art. 16 dispõe que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa deverá ser realizar a respectiva adequação orçamentária: Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 1 Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. 2 A estimativa de que trata o inciso I do caputserá acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. 3 Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. 4 As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços,fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapropriação de imóveisurbanos a que se refere o 3odo art. 182 da Constituição. Não por acaso o próprio Tesouro Nacional, por meio da Nota n 11/2016/GEFUP/COFIS/SUPOF /STN/MF-DF, foi contrário a proposta apresentada ao entender que, para expansão das despesas públicas ou assunção de obrigações, há a necessidadede adequação orçamentária e financeira. Assim, considerando que a expansão dos gastos com pagamento de benefícios está além do limite autorizado na LOA, de acordo com as projeções do Ministério do Trabalho, o atendimento da solicitação de pagamento de duas parcelas extras do seguro-desemprego resta juridicamente prejudicado. Além disso, não se pode deslembrar que se a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego, na NOTA TÉCNICA N. 298/2016-CGFAT/SPOA/SE/MT, declara que a situação atual do Fundo já é insuficiente para honrar suas obrigações constitucionais, não se entende razoável retirar dareceita da parcela normal do benefício para se conceder parcela excepcional. Veja que a própria Nota aduz que, com o pagamento de parcelas adicionais de seguro-desemprego, ter-se-á aumento de gastos ao FAT, se não houver compensação com redução de despesas nas outras modalidades de segurodesemprego ou no abono salarial. Cabe ressaltar, por fim, que mesmo que haja compensação ou redução de despesas noutras modalidades de seguro ou abono, possivelmente alguma categoria restaria prejudicada em relação a outra. Mas isso é questão de mérito administrativo não afetaa este órgão jurídico, desde que não afronte ao princípio do não retrocesso social. 4de5 25/10/ :04

5 III - CONCLUSÃO Diante do exposto, como há impropriedade jurídica na minuta ao se reportar a dispositivo legal que não mais subsiste no mundo jurídico, verifica-se que a edição da minuta não pode prosperar juridicamente. Em relação à análise, em tese, sobre a possibilidade da respectiva dilação das parcelas do benefício, conclui-se no sentido de que, embora louvável a pretensão da CUT, havendo aumento de despesa sem a respectiva adequação orçamentária, entende-se haver óbice jurídico em relação à respectiva prorrogação. Brasília, 31 de agosto de ERICO FERRARI NOGUEIRA ADVOGADO DA UNIÃO Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) e da chave de acesso a Documento assinado eletronicamente por ERICO FERRARI NOGUEIRA, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código no endereço eletrônico Informações adicionais: Signatário (a): ERICO FERRARI NOGUEIRA. Data e Hora: :40. Número de Série: Emissor: AC CAIXA PF v2. Documento assinado eletronicamente por LÚCIA HELENA PIGOSSI NEVES , de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código no endereço eletrônico Informações adicionais: Signatário (a): LÚCIA HELENA PIGOSSI NEVES Data e Hora: :14. Número de Série: Emissor: LÚCIA HELENA PIGOSSI NEVES Documento assinado eletronicamente por RICARDO SANTOS SILVA LEITE, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código no endereço eletrônico Informações adicionais: Signatário (a): RICARDO SANTOS SILVA LEITE. Data e Hora: :54. Número de Série: Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv4. 5de5 25/10/ :04

6 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS DE DIREITO TRABALHISTA DESPACHO n /2016/CONJUR-MTE/CGU/AGU NUP: / INTERESSADOS: QUINTINO SEVERO ASSUNTOS: CONSELHOS E OUTROS Aprovo o documento em anexo. Brasília, 06 de setembro de LÚCIA HELENA PIGOSSI NEVES Advogada União Coordenadora-Geral de Assuntos de Direito Trabalhista Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em mediante o fornecimento do Número Único deprotocolo (NUP) e da chave de acesso a Documento assinado eletronicamente por LÚCIA HELENA PIGOSSI NEVES , de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código no endereço eletrônico Informações adicionais: Signatário (a): LÚCIA HELENA PIGOSSI NEVES Data e Hora: :14. Número de Série: Emissor: LÚCIA HELENA PIGOSSI NEVES Documento assinado eletronicamente por RICARDO SANTOS SILVA LEITE, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código no endereço eletrônico Informações adicionais: Signatário (a): RICARDO SANTOS SILVA LEITE. Data e Hora: :54. Número de Série: Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv4. 1 de 1 25/10/ :04

7 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS DE DIREITO TRABALHISTA DESPACHO n /2016/CONJUR-MTE/CGU/AGU NUP: / INTERESSADOS: QUINTINO SEVERO ASSUNTOS: CONSELHOS E OUTROS Aprovo o documento em anexo. Brasília, 13 de setembro de Ricardo Leite Procurador Federal Consultor Jurídico Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em mediante o fornecimento do Número Único deprotocolo (NUP) e da chave de acesso a Documento assinado eletronicamente por RICARDO SANTOS SILVA LEITE, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código no endereço eletrônico Informações adicionais: Signatário (a): RICARDO SANTOS SILVA LEITE. Data e Hora: :54. Número de Série: Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv4. Ide 1 25/10/ :05