Guia de Apoio às Escolas em Matéria Disciplinar

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1 Guia de Apoio às Escolas em Matéria Disciplinar

2 INTRODUÇÃO A Lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro aprovou o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, que entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2009, revogando o anterior Estatuto Disciplinar. O novo Estatuto Disciplinar veio proceder à adequação nesta matéria ao novo regime legal sobre carreiras, vínculos e remunerações, que abrange, deste modo, todos os trabalhadores que exercem funções públicas. Verifica-se assim uma aproximação ao regime laboral comum, sem prejuízo das especificidades do serviço público e, em especial, da prossecução do interesse público, e sempre no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; é reforçado o papel dos dirigentes no âmbito das suas competências disciplinares, em detrimento das atribuídas ao membro do Governo; e procede-se à integração no Estatuto Disciplinar das alterações introduzidas, designadamente, pelo Código Penal, Código do Processo Penal, Código do Processo Civil, Código do Procedimento Administrativo, Código do Trabalho e Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Sublinhe-se que a entrada em vigor do novo Estatuto da Carreira Docente (ECD), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de Janeiro, atribuiu às escolas a responsabilidade da instrução dos processos disciplinares ao pessoal docente, tarefa que antes cabia à IGE, tal como já acontecia com o pessoal não docente (Decreto-Lei n.º 184/2004, de 29 de Julho). Julga-se útil, pois, tal como já havia acontecido aquando da publicação do Decreto- Lei n.º 15/2007, de 19 de Janeiro, disponibilizar nas páginas seguintes um conjunto de informações que pretende ser um guia de apoio às escolas em matéria disciplinar, onde se incluem minutas dos documentos necessários nas diversas fases do processo disciplinar, bem como uma tabela de correspondência entre os artigos da legislação revogada e os artigos da nova legislação. Já se encontram também disponíveis as Perguntas Mais Frequentes (FAQ), que procuram dar resposta às questões mais importantes levantadas pelo novo regime disciplinar, e um Quadro-Síntese contendo as etapas e os prazos do novo procedimento disciplinar. Princípios gerais Âmbito de aplicação Deveres gerais Prescrição do procedimento disciplinar Poder disciplinar Penas disciplinares Circunstâncias atenuantes, agravantes e dirimentes Suspensão e prescrição das penas Formas, natureza e instauração Instrução Acusação Defesa Relatório final Decisão Impugnação Tipos e regime dos processos Revisão do processo disciplinar e reabilitação Multas Minutas Tabela de equivalência 2

3 PRINCÍPIOS GERAIS Princípios gerais do Código do Procedimento Administrativo aplicados ao processo disciplinar Como procedimento administrativo, se bem que especial porque sancionatório, e por isso previsto em lei especial, com uma concreta tramitação, deve o procedimento disciplinar igualmente obediência aos princípios gerais a que deve estar sujeita qualquer actuação da Administração contidos no Código do Procedimento Administrativo (CPA) e portanto também aplicáveis ao processo disciplinar. Princípio da legalidade Começando pelo princípio da legalidade (art.º 3.º), tal significa que a Administração está subordinada, no exercício da acção disciplinar, à Lei e ao Direito. Ou seja, leis, decretos-lei, portarias, despachos, etc., bem como aos princípios gerais do Direito. No fundo, a juridicidade, e não já a mera legalidade, da sua actuação será aferida ao Direito em sentido amplo, a um bloco de legalidade que, além do direito positivo, engloba igualmente estes princípios. O que se pretende dizer é que uma decisão administrativa pode ser legal, no sentido de que não viola norma legal, e ser, mesmo assim, inválida, por violar, isso sim, princípios gerais. Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos Quanto ao princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos (art.º 4.º), ele é bem claro: interesse público como vector orientador da acção da Administração e sempre no respeito dos direitos e interesses de todos quantos estabelecem uma relação com ela. É mais uma vez a conformidade dos actos da Administração ao Direito em sentido amplo. Ver-se-á, a propósito dos deveres dos trabalhadores da Administração, que toda a sua actuação deve estar exclusivamente ao serviço do interesse público, que pode ser considerado como a impressão digital de toda a função administrativa, aquilo que ela tem de mais intrinsecamente seu e que não pode ser usurpado por ninguém, salvo no caso limite de erro grosseiro nessa avaliação, abrindo assim caminho à intervenção dos tribunais, pois estes têm o dever de fazer cumprir a lei que a Administração incumpriu. Poderá dizer-se, talvez de forma simples, que este interesse público é o resultado da ponderação dos prós e contras de uma medida administrativa concreta. Será a solução mais conveniente à luz dos critérios de política administrativa para o caso concreto e nos limites impostos por lei. É claro que este interesse público deve ser sempre prosseguido no respeito dos direitos e interesses dos particulares, aos quais deve ser sobreposto só nos casos e pelas formas previstas na lei. 3

4 Princípios da igualdade e da proporcionalidade No que respeita ao princípio da igualdade e da proporcionalidade (art.º 5.º), exige-se um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes. Portanto, se as situações, sendo iguais, forem tratadas desigualmente ou se, sendo desiguais, forem tratadas igualmente, há então violação deste princípio. Reclama a proporcionalidade que a actividade da Administração seja proporcional aos fins que prossegue. Esta proporcionalidade, também conhecida pelo princípio da proibição do excesso, o que pretende afinal é que as decisões administrativas, sejam elas quais forem, não apresentem inconvenientes excessivos relativamente às vantagens que delas se espera. Princípios da justiça e da imparcialidade Passando agora ao princípio da justiça e da imparcialidade (art.º 6.º), não vislumbramos na lei qualquer conceito de justiça. Parece até que, neste segmento, esta disposição legal quer dizer tudo sem dizer nada, deixando ao aplicador do direito a tarefa de densificação deste comando normativo. Daí este reparo: parte-se de uma referência abstracta a este princípio, quando sabemos que a justiça só se alcança quando referida ao caso concreto. No que concerne à imparcialidade, que é um dever geral de qualquer trabalhador da Administração, como veremos adiante ao falarmos dos deveres do art.º 3.º do Estatuto Disciplinar (ED), o que se pretende é proibir favoritismos ou perseguições e vedar a intervenção de certos trabalhadores em decisões em que se sejam parte interessada a sua violação pode ser causa de um pedido de suspeição de instrutor, de que falaremos adiante, quando nos debruçarmos sobre esta matéria ED, art.º 43.º. Princípio da boa-fé Relativamente ao princípio da boa-fé (art.º 6.º-A), o que se quer dizer é que a Administração e o particular, quando estabelecem uma relação, devem pautar o seu comportamento segundo as regras da boa-fé. Trata-se de uma referência aos valores fundamentais do direito relevantes face ao caso concreto, nomeadamente no que respeita à confiança que deve existir inter partes. Princípio da colaboração da Administração com os particulares Quanto ao princípio da colaboração da Administração com os particulares (art.º 7.º), consagra-se aqui o dever da Administração de cooperar com o particular, de o informar e esclarecer, quando este solicite a informação, ou quando a Administração pratique ou assuma, no decurso de qualquer procedimento, algum acto ou conduta que possa lesar a esfera jurídica do particular. Princípio da participação No tocante ao princípio da participação (art.º 8.º), foi com o CPA que o legislador ordinário consagrou pela primeira vez este princípio, contido fundamentalmente no seu art.º 100.º, como sendo a audiência dos interessados. O que se pretende com este princípio é garantir um mecanismo de controlo da Administração na fase da preparação das decisões. A defesa do arguido em processo disciplinar no ED não é mais do que a consagração deste direito de audiência antes da tomada de decisão neste foro específico, que é o disciplinar. 4

5 Princípio da decisão No que respeita ao princípio da decisão (art.º 9.º), este constitui um dever geral de decidir e exige que a Administração se pronuncie sempre que seja solicitada. A excepção está no n.º 2, pois este dever de decidir cessa se a Administração já se tiver pronunciado sobre o mesmo pedido sem alteração da sua fundamentação de facto e de direito nos últimos dois anos. Princípios da desburocratização e da eficiência, da gratuitidade e do acesso à justiça Quanto aos restantes princípios da desburocratização e da eficiência, da gratuitidade e do acesso à justiça, previstos nos artigos 10.º a 12.º do CPA, remete-se para a sua simples leitura, pois não colocam problemas especiais em matéria disciplinar. Sem prejuízo de se chamar a atenção para a necessidade de que o processo disciplinar seja célere, como exigido no ED, com cumprimento dos prazos previstos pela lei para as suas diferentes fases (início, instrução e decisão), para que assim se possa emprestar eficiência às decisões em sede disciplinar. 5

6 ÂMBITO DE APLICAÇÃO Nesta matéria o que importa assinalar, no essencial, é que decorre do art.º 1.º do Estatuto Disciplinar (ED), a regra de que todos os trabalhadores que exerçam funções públicas ficam abrangidos pelos seus normativos, independentemente da relação de emprego estabelecida com a Administração Pública, ou seja: aos trabalhadores nomeados, em comissão de serviço e com contrato individual de trabalho (por tempo indeterminado) ou contrato a termo resolutivo (certo ou incerto), em que se inclui o pessoal docente e não docente. A excepção reporta-se a todos os que possuam estatuto especial (ex: juízes, militares, etc.). Infracção Disciplinar Nos termos do art.º 3.º do ED, a infracção disciplinar é o comportamento do trabalhador, por acção ou omissão, ainda que meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce. Elementos essenciais São assim elementos essenciais da infracção disciplinar: Ser trabalhador da Administração Pública: é este o sujeito activo da infracção disciplinar, sendo que o Estado é o sujeito passivo e o titular do interesse ofendido; Um comportamento do trabalhador: a infracção disciplinar é meramente formal ou de simples conduta. A sua verificação não depende da produção de resultados prejudiciais ao serviço, a não ser que a lei assim o exija. Infringir disciplinarmente é desrespeitar um dever geral ou especial decorrente da função exercida. A conduta do trabalhador pode ser uma acção ou omissão. A ilicitude: ou seja, a contrariedade do facto à lei, ou a inobservância de deveres gerais ou especiais inerentes à função exercida. No exercício das suas funções, o pessoal docente e o pessoal não docente estão obrigados ao cumprimento dos deveres gerais estabelecidos no art.º 3.º, n.º 2 a 11, do ED e demais deveres (profissionais, específicos ou especiais) decorrentes, respectivamente, da aplicação do Estatuto da Carreira Docente art.º 10.º, n.º 2, com alcance genérico ou transversal perante as diferentes vertentes da sua ligação funcional com a Administração Educativa e, em particular, com o projecto educativo das escolas; art.º 10.º-A, deveres para com os alunos; art.º 10.º-B, deveres para com a escola e os outros docentes; e art.º 10º-A, deveres para com os pais e encarregados de educação e da aplicação do Estatuto do Aluno do Ensino Não Superior (em especial os artigos 5.º e 13.º) e do Estatuto do Pessoal Não Docente (EPND) art.º 4.º. Podem também existir os chamados deveres da vida privada, cuja violação é susceptível de gerar responsabilidade disciplinar por parte destes trabalhadores da Administração Pública. Mas esta vida privada, para efeitos disciplinares, deve ser entendida apenas como as manifestações da sua vida particular que, por se revestirem de publicidade, possam originar escândalo e pôr em causa a dignidade e o prestígio do trabalhador ou da função exercida. Mas não já a vida íntima deste, que só ao mesmo importa, como é evidente. 6

7 DEVERES GERAIS Vejamos agora cada um destes deveres gerais, com uma breve referência aos números 2 e 3 do art.º 3.º onde se consagram dois princípios constitucionais: a) prossecução do interesse público, ou seja, a acção da Administração deve sempre nortear-se pelo bem da comunidade art.º 269.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP); b) imparcialidade, isto é, tratar igualmente todos os cidadãos art.º 266.º, n.º 2, da CRP. Dever de isenção Previsto na alínea b) do n.º 2 e definido no n.º 4 do art.º 3.º do Estatuto Disciplinar (ED). É um dever que está relacionado com o valor da honestidade e está intimamente ligado ao princípio constitucional da subordinação ao interesse público. Dever de informação Previsto na alínea d) do n.º 2 e definido no n.º 6 do art.º 3.º do ED. Consiste em prestar ao cidadão as informações que forem solicitadas e que sejam devidas. É a consagração do dever funcional de informar o cidadão, acompanhando a alteração do paradigma do exercício de funções públicas e da legislação sobre acesso à informação e aos documentos administrativos (Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto). Dever de zelo Previsto na alínea e) do n.º 2 e definido no n.º 7 do art.º 3.º do ED. Consiste em conhecer e aplicar as normas legais e regulamentares e as ordens e instruções dos superiores hierárquicos, bem como exercer as funções de acordo com os objectivos que tenham sido fixados e utilizando as competências que tenham sido consideradas adequadas. Dever de obediência Previsto na alínea f) do n.º 2 e definido no n.º 8 do art.º 3.º do ED. Da violação do dever de obediência nasce a desobediência. Fora da hierarquia não é devida obediência. A ordem ou instrução apenas obriga quando vem de legítimo superior hierárquico. E superior hierárquico é aquele a quem a lei atribui todos ou alguns dos poderes de direcção, de inspecção, de superintendência e de disciplina. Portanto, apenas há exclusão da responsabilidade disciplinar do inferior quando este cumpra uma ordem ou instrução que considere ilegal somente após ter reclamado das mesmas. Ou depois de ter exigido a transmissão a escrito da ordem ou instrução às quais imputa essa ilegalidade. A esta reclamação se chamava anteriormente o direito de respeitosa representação. Caso não venha a ter resposta, o subalterno deve cumprir, não sendo responsável disciplinarmente pelo cumprimento da ordem ou instrução recebidas. Se a ordem ou instrução forem para cumprir imediatamente, então o trabalhador deve cumprir, mas de seguida adoptar o procedimento atrás referido. Não há dever de obediência quando o cumprimento da ordem ou instrução implique a prática de qualquer crime. Aqui o trabalhador simplesmente não deve cumprir, não sendo responsabilizado disciplinarmente por esse facto (art.º 5.º do ED e n.º 2 e 3 do art.º 271.º da CRP). 7

8 Dever de lealdade Previsto na alínea g) do n.º 2 e definido no n.º 9 do art.º 3.º do ED. O dever de lealdade deriva, de certo modo, do princípio constitucional da subordinação ao interesse público. Dever de correcção Previsto na alínea h) do n.º 2 e definido no n.º 10 do art.º 3.º do ED. O dever de correcção aparece aqui como cortesia, boa educação, polidez e urbanidade. Deveres de assiduidade e de pontualidade Previstos nas alíneas i) e j) do n.º 2 e definidos no n.º 11 do art.º 3.º do ED. São deveres complementares, pois dizem ambos respeito à comparência ao serviço, mas em todo o caso distintos. Na verdade, um trabalhador pode ser assíduo mas não pontual. E vice-versa. O nexo de imputação traduz-se na censurabilidade da conduta, a título de dolo ou culpa. Para que haja infracção disciplinar é ainda preciso, para além do facto e da sua ilicitude, que se possa demonstrar que o facto (acto ou omissão) pode ser imputado ao arguido a título de dolo (intenção) ou mera culpa (negligência). Trata-se da distinção clássica entre a intenção e a culpa. A intenção pressupõe uma conduta adoptada no sentido de produzir determinado resultado, em si mesmo ilegal. A culpa ou negligência verifica-se quando o trabalhador, estando consciente e possuindo liberdade para se conduzir, tenha deixado de cumprir um dever, ainda que por simples distracção, inconsideração, leviandade, falta de conhecimento das normas aplicáveis, etc. 8

9 PODER DISCIPLINAR Sujeição ao poder disciplinar O art.º 4.º do Estatuto Disciplinar (ED) afirma que todos os trabalhadores são disciplinarmente responsáveis perante os seus superiores hierárquicos. A regra é a de que os trabalhadores ficam sujeitos ao poder disciplinar desde a aceitação da nomeação, a celebração do contrato ou a posse, ou desde o início legal de funções, quando este anteceda aqueles actos. Ou seja, é disciplinarmente responsável quem serve, e enquanto serve, a função pública e unicamente por factos consumados durante o respectivo exercício. A corroborar este entendimento, refere-se no n.º 4 do art.º 4.º do ED que a cessação da relação jurídica de emprego público ou a alteração da situação jurídico-funcional não impedem a punição por infracções cometidas no exercício da função. 9

10 PRESCRIÇÃO DO PROCEDIMENTO DISCIPLINAR O art.º 6.º do Estatuto Disciplinar (ED) refere-se à prescrição em processo disciplinar. O decurso de determinado lapso de tempo faz desaparecer as exigências de efectivação da pena, que deixou de ter actualidade, uma vez que a entidade competente renunciou ao seu direito de punir. Merecem aqui referência os prazos de prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar. Nos termos da lei, tal direito prescreve nas seguintes situações: A prescrição de longo prazo (1 ano) Decorrido 1 ano sobre a data em que a infracção houver sido cometida (n.º 1). Aqui o que importa dizer é que o procedimento disciplinar prescreve passado 1 ano sobre a data em que a falta houver sido cometida. Mas é de salientar que, neste caso, não pode haver conhecimento por parte do superior hierárquico em momento anterior a este prazo de 1 ano. Porque, se assim for, passamos para o n.º 2 deste artigo, ou seja, para um novo e curto prazo de prescrição, que é de 30 dias. A prescrição de curto prazo (30 dias) Decorrido os 30 dias sobre o conhecimento da infracção por qualquer superior hierárquico, não tenha sido instaurado o competente processo disciplinar (n.º 2). A prorrogação penal da prescrição em processo disciplinar No caso das infracções disciplinares que constituem simultaneamente infracções penais, sendo o prazo prescricional da lei penal superior a 1 ano, aplicar-se-á ao processo disciplinar o prazo estabelecido na lei penal (n.º 3). E para que estes prazos de prescrição penal, que constam do art.º 118.º do Código Penal (CP), sejam aplicáveis ao processo disciplinar, apenas importa indagar da pena máxima abstractamente cominada na lei para o tipo legal de crime (parte especial do CP), em cuja previsão os factos disciplinarmente relevantes sejam, igualmente, em abstracto, susceptíveis de subsunção. Mas assim sendo, torna-se necessário que o instrutor use da necessária cautela nesta sua emissão de um juízo jurídico-penal dos factos (para poder beneficiar da prorrogação penal) que virão eventualmente a constituir a sua acusação em processo disciplinar, pois que, a existir erro nesta matéria, tal prorrogação é indevida, podendo comprometer, em via de recurso, a legalidade do acto decisório do procedimento disciplinar (por prescrição). Feita a participação destes factos ao Ministério Público (MP), nos termos do art.º 8.º do ED, o instrutor não fica vinculado na sua instrução, em termos de questão prejudicial, a aguardar decisão judicial que irá caracterizar em termos definitivos e penais os factos participados. 10

11 A suspensão da prescrição Suspendem o prazo de prescrição de 1 ano ou superior (longa duração) ou de 30 dias (curta duração), a instauração de processo de sindicância aos órgãos ou serviços, bem como a de processo de inquérito ou disciplinar, mesmo que não dirigidos contra o trabalhador a quem a prescrição aproveite e apenas pelo prazo máximo de 6 meses (n.º 4). Mas esta suspensão só se opera se cumulativamente (n.º 5): (1) os processos acabados de referir forem instaurados nos 30 dias seguintes à suspeita da infracção; (2) o processo disciplinar subsequente a estes mesmos processos for instaurado nos 30 dias seguintes à sua recepção pela entidade competente para o efeito; (3) e, finalmente, se à data da instauração destes processos/procedimento, não se encontre já prescrito o direito de instaurar procedimento disciplinar os referidos prazos de 1 ano (ou superior) ou de 30 dias. Prazo da prescrição para a conclusão do procedimento disciplinar O ED fixa agora um prazo máximo de 18 meses para a conclusão do procedimento disciplinar, contados desde a data da sua instauração até à notificação do arguido da decisão final, sob pena de prescrever (n.º 6). Este prazo de prescrição de 18 meses pode suspender-se nos termos do disposto nos n.º 7 e 8, ou seja, durante todo o tempo em que não possa ter lugar o início do procedimento ou a continuação da sua tramitação, em virtude de decisão jurisdicional ou de apreciação jurisdicional de qualquer questão atinente ao caso em apreço, sendo que o referido prazo de 18 meses só retoma a sua contagem a partir do dia em que cesse a causa da suspensão. Efeitos da pronúncia e da condenação em processo penal No n.º 1 do art.º 7.º do ED, relativo aos efeitos da pronúncia do arguido em processo-crime, determina-se que a secretaria do tribunal, por onde corra o processo, deve entregar, no prazo de 24 horas sobre o trânsito em julgado do despacho de pronúncia ou equivalente, por termo nos autos, cópia de tal despacho ao MP, a fim de que este a remeta ao órgão ou serviço em que o trabalhador desempenha funções. Sendo que em caso de condenação do trabalhador por infracção (n.º 2) deve-se aplicar, com as necessárias adaptações, o disposto no n.º 1. A condenação em processo penal não prejudica a acção disciplinar que se imponha fazer actuar no caso concreto. É o princípio da dupla responsabilidade disciplinar e penal, derivada da independência destes ramos do direito. Não havendo, pois, violação do princípio non bis in idem, ou seja, de que ninguém pode ser punido duas vezes pelo mesmo facto. Factos passíveis de serem considerados infracção penal O art.º 8.º do ED trata da comunicação obrigatória que o instrutor deve fazer ao MP, que tem o exercício da acção penal, de todos os factos de que tome conhecimento na instrução dos processos e que indiciem a prática de infracção criminal, com a cautela já anteriormente referida a propósito da prescrição. 11

12 PENAS DISCIPLINARES As penas aplicáveis aos trabalhadores são as mencionadas nas alíneas a) a d) do n.º 1 e n.º 2 do art.º 9.º do Estatuto Disciplinar (ED): repreensão escrita, multa, suspensão, demissão ou despedimento por facto imputável ao trabalhador e cessação da comissão de serviço dos titulares de cargos dirigentes e equiparados. A enumeração da lei é taxativa e é feita por ordem crescente de gravidade. Caracterização e efeitos das penas A caracterização das penas consta do art.º 10.º do ED. A aplicação de algumas destas penas levanta problemas delicados, que serão abordados na devida altura, nomeadamente as mais gravosas que implicam a demissão ou o despedimento por facto imputável ao trabalhador. Os efeitos das penas estão no art.º 11.º do ED. Verifica-se que nele se não estabelece qualquer efeito para a repreensão escrita e para a multa, mas apenas para as demais penas. A pena de multa não pode exceder o valor correspondente a seis remunerações-base diárias por cada infracção e um valor total correspondente à remuneração-base de 90 dias por ano (cfr. artigos 69.º e 70.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro). A pena de suspensão não tem como efeitos a perda do direito a férias e a impossibilidade de promoção. A pena de despedimento aplica-se ao trabalhador contratado, tendo como efeito a cessação da relação jurídica de emprego público. A pena de demissão aplica-se ao trabalhador nomeado, tendo como efeito a cessação da relação jurídica de emprego público. Penas aplicáveis em caso de cessação da relação jurídica de emprego público As penas de multa, suspensão, demissão ou despedimento por facto imputável ao trabalhador são executadas desde que estes trabalhadores constituam nova relação jurídica de emprego público. Competência disciplinar O princípio geral nesta matéria (art.º 13.º do ED) é que a competência disciplinar dos superiores envolve sempre a dos seus inferiores hierárquicos dentro do órgão ou serviço. 12

13 Competência para aplicação das penas De acordo com orientações transmitidas pela Ministra da Educação, a competência nesta matéria encontra-se repartida da forma seguinte: Pessoal docente A competência para a aplicação da pena de repreensão escrita é do órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino n.º 1 do art.º 116.º do Estatuto da Carreira Docente (ECD), com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de Janeiro. Sendo o arguido membro do órgão de administração e gestão a competência para a aplicação desta pena cabe ao director regional de educação. A competência para a aplicação das penas de multa e suspensão é dos directores regionais de educação n.º 2 do art.º 116.º do ECD. A competência para a aplicação das penas de demissão ou despedimento por facto imputável ao trabalhador é da Ministra da Educação n.º 3 do art.º 116.º do ECD. Pessoal não docente A competência para a aplicação da pena de repreensão escrita é do órgão executivo da escola ou do agrupamento de escolas n.º 1 do art.º 40.º do Estatuto do Pessoal não Docente (EPND), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 184/2004, de 29 de Julho. Sendo o arguido membro do órgão de administração do estabelecimento de educação ou de ensino a competência para a aplicação desta pena cabe ao director regional de educação respectivo. A competência para a aplicação das penas de multa e suspensão é do director regional de educação respectivo n.º 2 do art.º 40.º do EPND. A competência para a aplicação das penas de demissão ou despedimento por facto imputável ao trabalhador é do membro do governo competente n.º 3 do art.º 40.º do EPND. Estas competências para aplicação das penas (pessoal docente e não docente) são indelegáveis, excepto no que diz respeito ao Governo n.º 6 do art.º 14.º do ED. Factos a que são aplicáveis as penas Nos artigos 15.º a 19.º constam os factos a que são aplicáveis as várias penas já elencadas no art.º 9.º do ED (repreensão escrita, multa, suspensão, demissão ou despedimento por facto imputável ao trabalhador), acrescidas de uma outra aplicável só ao pessoal dirigente (cessação da comissão de serviço). A repreensão escrita Segundo o art.º 15.º do ED a repreensão escrita é aplicável por infracções leves de serviço. Existe no ED (art.º 28.º) um processo simplificado para a aplicação desta pena disciplinar. 13

14 A multa A multa, prevista no art.º 16.º do ED, é aplicável a casos de negligência ou má compreensão dos deveres funcionais. No corpo do artigo temos a cláusula genérica onde tudo o que pode consubstanciar um caso de negligência ou má compreensão dos deveres funcionais pode ser subsumido, constituindo as diversas alíneas deste artigo exemplificações que muito auxiliam o instrutor a compreender correctamente estes conceitos. A suspensão A pena de suspensão está prevista no art.º 17.º, também com a sua cláusula geral no corpo do artigo e exemplificações nas suas alíneas. A demissão e despedimento por facto imputável ao trabalhador As penas expulsivas estão previstas no art.º 18.º do ED, uma vez mais com a mesma cláusula geral no n.º 1 (demonstração da inviabilização da manutenção da relação funcional), suas exemplificações, e casos particulares do seu n.º 2 trabalhadores que, encontrando-se em situação de mobilidade especial, exerçam qualquer actividade remunerada fora dos casos previstos na lei e trabalhadores que estando no gozo de uma licença extraordinária, exerçam qualquer actividade remunerada nas modalidades que lhes estão vedadas. A cessação da comissão de serviço Está prevista no art.º 19.º do ED. Pode ser aplicada aos titulares de cargos dirigentes e equiparados: 1) a título principal, no caso das alíneas a) a d) do n.º 1; 2) a título acessório, pela prática de outras infracções, que não estas, sempre que lhes corresponda pena igual ou superior à de multa. Escolha e medida das penas O art.º 20.º do ED trata da matéria da escolha e medida das penas. O que aqui se quer afirmar é que o instrutor, na sua proposta de punição, deve ter sempre em conta os critérios apontados nos artigos 15.º a 19.º do ED; em relação ao arguido, é relevante saber: a) A natureza, missão e atribuições do órgão ou serviço; b) As particulares responsabilidades inerentes à modalidade da sua relação jurídica de emprego público (nomeação, contrato de trabalho em funções públicas e comissão de serviço); c) O seu grau de culpa; d) A sua personalidade; e) As circunstâncias em que a infracção tenha sido cometida que militem contra ou a seu favor. 14

15 CIRCUNSTÂNCIAS DIRIMENTES, ATENUANTES E AGRAVANTES As circunstâncias dirimentes Nos termos do art.º 21.º do Estatuto Disciplinar (ED), são circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar: a) A coacção física; b) A privação acidental e involuntária do exercício das faculdades intelectuais no momento da prática da infracção; c) A legítima defesa, própria ou alheia; d) A não exigibilidade de conduta diversa; e) O exercício de um direito ou o cumprimento de um dever. As circunstâncias dirimentes são aquelas que afastam a responsabilidade disciplinar pela existência de causas que excluem a ilicitude (caso da legítima defesa, do exercício de um direito ou cumprimento de um dever e da actuação no cumprimento de ordens ou instruções prevista no n.º 1 do art.º 5.º do ED, mas que se contém na anterior), ou que afastam a culpa (caso da coacção física, da privação acidental e involuntária do exercício das faculdades intelectuais no momento da prática da infracção e da não exigibilidade de conduta diversa). Desta forma, ocorrida uma destas circunstâncias dirimentes, não há lugar à responsabilidade disciplinar por não se verificar a prática de uma infracção disciplinar. A coacção física, as faculdades intelectuais do arguido à data da prática dos factos e a não exigibilidade de conduta diversa como causas da exclusão da culpa Na coacção física, o trabalhador é compelido fisicamente à prática do facto (que é ilícito) não o conseguindo evitar, não sendo mais do que um instrumento nas mãos do verdadeiro autor que o coage à prática da infracção (por exemplo, infracção praticada com ameaça de arma de fogo). Na privação acidental e involuntária do exercício das faculdades intelectuais no momento da prática do acto ilícito, o trabalhador está incapaz de avaliar a sua conduta e de se determinar de acordo com essa avaliação (situações de desequilíbrios psíquicos graves, com falta de discernimento relativamente aos factos praticados e sua avaliação, como sucede, por exemplo, nestas condições, com a falta de entrega de atestado médico justificativo da situação de doença). Na não exigibilidade de conduta diversa, o trabalhador não dispõe, agora, de liberdade para se comportar de modo diverso (exemplo do diplomata que é colocado em consulado no exterior sem quaisquer condições, pois o hotel em que tem que residir não tem água nem electricidade, etc., e que por isso mesmo se recusa a exercer as suas funções). A legítima defesa, o exercício de um direito ou o cumprimento de um dever e a actuação no cumprimento de ordens ou instruções como exclusão da ilicitude A legítima defesa pode ser própria ou alheia, ou seja, em defesa de um terceiro, para repelir agressão actual e ilícita de interesses do arguido ou de terceiros, praticando assim um acto lícito (caso de uma agressão física praticada pelo arguido a um colega de 15

16 trabalho para repelir uma outra agressão de que está a ser vítima). Quanto ao exercício de um direito ou o cumprimento de um dever, podemos exemplificar, no primeiro caso, com o trabalhador que no seu horário de trabalho tem que comparecer em tribunal; e na segunda situação, podemos dar o caso da obediência de um inferior para com o superior relativamente a ordem dada sob forma legal e em matéria de serviço. As circunstâncias atenuantes especiais As circunstâncias atenuantes especiais da infracção estão previstas no art.º 22.º do ED. Mas existem, também, circunstâncias atenuantes gerais, que não as previstas neste artigo, que são todas as circunstâncias que se apresentem em favor do arguido, como, por exemplo, a falta de cadastro disciplinar e um bom desempenho profissional, podendo, até, em alguns casos, ser reconduzidas às circunstâncias do art.º 20.º do ED. A prestação de mais de 10 anos de serviço com exemplar comportamento e zelo A prestação de mais de 10 anos de serviço com exemplar comportamento e zelo, prevista na alínea a), é referida com frequência pelo arguido na defesa apresentada em processo disciplinar, tendo em vista desagravar o seu comportamento. Acontece, porém, que com alguma frequência se verifica, igualmente, não resultar dos autos que tenha sido feita prova da citada exemplaridade, que constitui a previsão legal. E, portanto, não pode, nestas condições, relevar, em sede disciplinar, a referência a esta circunstância atenuante, pois o bom comportamento e o zelo só relevam quando exemplares, ou seja, se tiverem sido melhores do que o comum dos trabalhadores da categoria do arguido, prova que deve resultar nos autos quer pelo registo biográfico quer por meio de quaisquer outros elementos trazidos para o processo. Parece ser de aceitar, a título de exemplo, o registo de louvores, o bom exercício das funções em condições precárias, a regularidade com que determinado trabalhador exerce as suas funções, mesmo para além do seu horário, sem contrapartida, apenas lhe interessando a eficácia do seu serviço e elevadas notações profissionais. Note-se, também, que esta circunstância tem que ser ponderada à data da prática da infracção e não em data posterior, como, por exemplo, à data da elaboração da nota de culpa, que pode ocorrer muito para além da ocorrência do ilícito disciplinar. A confissão espontânea da infracção A confissão espontânea da infracção, constante da alínea b), apenas releva para efeitos disciplinares se contribuir decisivamente para a descoberta da verdade, isto é, a confissão só será espontânea se não estiver já provada a infracção disciplinar. Não é assim, por exemplo, na falta de assiduidade quando esta fica provada, desde logo, por prova documental, nomeadamente através do mapa de faltas, livro de ponto, etc. E pode ser obtida em qualquer fase do processo. Se for na instrução, deve constar da acusação, como se verá mais adiante. A prestação de serviços relevantes ao povo português/actuação com mérito na defesa da liberdade e da democracia A prestação de serviços relevantes ao povo português e a actuação com mérito na defesa da liberdade e da democracia, referidas na alínea c), têm que ser apreciadas caso a caso. Só perante o caso concreto é que se pode proceder a essa avaliação. O mesmo é dizer que não há um catálogo onde nos possamos socorrer para efeitos da subsunção destas condutas. Porém, pode-se 16

17 afirmar a verificação desta atenuante em casos de prestações que se revistam de uma importância invulgar, de um significado notável no plano nacional e não de actos meramente louváveis ou meritórios. A provocação A provocação, referida na alínea d), só deve relevar disciplinarmente quando se verifique uma certa proporção (adequação) entre o facto provocador e a infracção cometida. Ou seja, a reacção contrária aos deveres funcionais a que se encontra vinculado o provocado (o arguido) tem de ser consequência adequada do facto injusto de terceiro, que lhe diminuiu a liberdade de avaliação e determinação. A título de exemplo, não pode um professor que agrediu à palmada uma aluna, depois de lhe ter pedido a aula inteira, sem sucesso, para estar calada no seu lugar sem perturbar os seus colegas, vir alegar provocação por ter assumido esta conduta (agressão física) sob o domínio de influência externa que lhe alterou o ânimo, predispondo-o para a prática esta infracção. O acatamento bem-intencionado de ordem superior Quanto ao acatamento bem-intencionado de ordem de superior a que não fosse devida obediência, prevista na alínea e), vigora aqui tudo o que se disse atrás sobre o art.º 5.º do ED, relativo à exclusão da responsabilidade disciplinar, para onde se remete. Atenuação extraordinária da pena disciplinar A atenuação extraordinária da pena (art.º 23.º do ED), que se traduz na aplicação de pena disciplinar inferior à prevista para os factos acusatórios, só é possível em presença de circunstâncias que diminuam substancialmente a culpa do trabalhador. Têm que ser, pois, circunstâncias fortemente mitigadoras da culpa e não qualquer circunstância. Pense-se, por exemplo, num trabalhador responsável por dinheiros públicos que, no exercício das suas funções, furta determinada quantia, que veio a repor a tempo de prestar contas, para fazer face a assistência médica inadiável de um seu familiar vítima de doença terminal. As circunstâncias agravantes especiais As circunstâncias agravantes especiais da responsabilidade disciplinar do arguido estão mencionadas no art.º 24.º do ED: O dolo directo O dolo, como vontade determinada de produzir prejuízo com a sua conduta alínea a). A produção efectiva de prejuízos com dolo necessário A produção efectiva de prejuízos, não com dolo directo, como em a), mas com dolo necessário, pois o resultado prejudicial era previsível pelo arguido alínea b). Trata-se de um grau de dolo menos intenso que o directo. 17

18 A premeditação A premeditação consagrada na alínea c) definida no n.º 2 como sendo o desígnio para o cometimento da infracção, formado, pelo menos, 24 horas antes da sua prática; ou seja, reflectir sobre a prática de determinado facto e a forma de o consumar (o mesmo é dizer «identificar os meios a empregar», no mínimo 24 horas antes da sua ocorrência). A comparticipação A comparticipação, traduzida na vontade do arguido, com terceiros, praticar a infracção disciplinar alínea d). A infracção praticada em período de cumprimento ou suspensão de pena A prática de nova infracção disciplinar quando o arguido ainda estava a cumprir pena anterior ou se encontrava em período de suspensão da pena alínea e). É o caso, por exemplo, do arguido que, estando há sessenta dias a cumprir uma pena de cento e oitenta dias de suspensão ou encontrando-se a um ano de terminar o período de dois anos de suspensão da execução desta pena, comete uma nova infracção disciplinar. A reincidência A reincidência dá-se quando a infracção é cometida antes de decorrido um ano sobre o dia em que tiver findado o cumprimento da pena imposta por virtude de infracção anterior alínea f). De realçar que as infracções em causa não têm que ser da mesma natureza (ex: agressão física com posterior desobediência). As penas de repreensão escrita, multa, demissão e despedimento por facto imputável ao trabalhador consideram-se cumpridas, para efeitos da reincidência, no dia seguinte ao da notificação ao arguido ou no 15.º dia após publicação da decisão no Diário da República, enquanto que a pena de suspensão considera-se cumprida no último dia do prazo considerado. A acumulação de infracções A acumulação de infracções prevista na alínea g), dá-se quando duas ou mais infracções são cometidas na mesma ocasião (1.ª parte) ou quando uma é cometida antes de ter sido punida a anterior (2.ª parte). No primeiro caso, temos o trabalhador que em certo período de tempo faltou injustificadamente ao serviço, tendo-se deslocado, nesse período de ausência, ao seu local de trabalho para aí agredir fisicamente um terceiro. Na segunda situação, temos o mesmo trabalhador a quem foi instaurado processo disciplinar por falta de assiduidade e que no decurso da instrução desse processo se apresentou ao serviço embriagado. 18

19 SUSPENSÃO E PRESCRIÇÃO DAS PENAS A suspensão das penas e seus requisitos legais Nos termos do n.º 1 do art.º 25.º do Estatuto Disciplinar (ED): «as penas previstas nas alíneas a) a c) do n.º 1 do art.º 9.º podem ser suspensas quando, atendendo (1) à personalidade do arguido, (2) às condições da sua vida, (3) à sua conduta anterior e posterior à infracção, (4) e às circunstâncias desta, se conclua que a simples censura do comportamento e a ameaça da pena realizam de forma adequada e suficiente as finalidades da punição.» Verifica-se, pois, que as penas de repreensão escrita, multa e suspensão podem ser suspensas sempre que, ponderados os requisitos de que fala a lei, seja possível extrair do processo disciplinar que o aviso que constitui para o arguido o procedimento disciplinar é suficiente para o levar de futuro a actuar de acordo com o direito (prevenção especial). E que está acautelado que tal suspensão não levará os demais trabalhadores a concluírem que a infracção compensa (prevenção geral). A suspensão não será inferior a seis meses nem superior a um ano no caso das penas de repreensão escrita e de multa, nem inferior a um ano nem superior a dois anos no caso da suspensão (n.º 2). Prazos que se contam desde a data da notificação desta decisão ao arguido (n.º 3); realçando ainda que a suspensão caduca se o mesmo vier a ser, no seu decurso, novamente condenado em processo disciplinar (n.º 4). A prescrição das penas O art.º 26.º do ED refere que, sem prejuízo do disposto no art.º 12.º (as penas previstas nas alíneas b) a d) do n.º 1 do art.º 9.º serão executadas desde que os trabalhadores constituam nova relação jurídica de emprego público), as penas disciplinares prescrevem nos prazos seguintes, contados da data em que a decisão se tornou inimpugnável: a) Um mês para a pena de repreensão escrita; b) Três meses para a pena de multa; c) Seis meses para a pena de suspensão; d) Um ano para as penas de demissão, de despedimento por facto imputável ao trabalhador e de cessação da comissão de serviço. É matéria que não coloca problemas de difícil interpretação, sendo apenas de salientar que a prescrição das penas se deve contar a partir do momento em que a decisão disciplinar se torna firme, ou seja, irrecorrível por não impugnação administrativa ou contenciosa nos prazos legalmente previstos ou por decisão judicial transitada em julgado. 19

20 FORMAS, NATUREZA E INSTAURAÇÃO As formas de processo (comum e especial) As formas de processo disciplinar estão contidas no art.º 27.º do Estatuto Disciplinar (ED). Para o processo comum, regem as disposições dos artigos 39.º e seguintes. Para os especiais, rege o regime especialmente previsto para cada um deles. Na falta de regime especial, aplica-se a tramitação comum. Para a descoberta da verdade, dispõe o art.º 36.º que pode o instrutor lançar mão das providências que reputar convenientes para o efeito. E, nos casos omissos, deve recorrer aos princípios gerais do processo penal. A natureza secreta do processo O processo disciplinar tem natureza secreta até à acusação (art.º 33.º). O arguido pode, nesta fase, consultar o processo, sem, contudo, divulgar o que dele conste, sob pena de incorrer em novo ilícito disciplinar. O pedido de consulta do processo pode ser indeferido pelo instrutor, com a devida fundamentação. É também permitido ao arguido requerer a passagem de certidões destinadas à defesa de interesses legalmente protegidos, para o que deve indicar o fim a que se destinam, podendo ser proibida a respectiva publicação. A constituição de advogado O arguido pode constituir advogado, em qualquer fase do processo, cuja intervenção abrange o exercício dos direitos que a lei lhe reconhece (art.º 35.º). Após a constituição de advogado, cabe ao instrutor notificá-lo para todos os actos em que o arguido tenha que exercer direitos reconhecidos pela lei, de modo especial os que se insiram no respectivo direito de defesa, constitucionalmente consagrado. Obrigatoriedade de processo disciplinar para aplicação da pena. O caso especial da repreensão escrita A regra geral, constante do art.º 28.º, é a de que a aplicação de uma pena disciplinar é precedida obrigatoriamente de um processo, onde se apurará a responsabilidade disciplinar do arguido. Mas, tratando-se de faltas leves de serviço, isto é, estando em causa apenas a aplicação da pena de repreensão escrita, então consente-se que essa pena seja aplicada sem dependência de processo, mas sempre com audiência e defesa do arguido. Neste caso, a pedido do visado é lavrado auto das diligências relativas à sua audiência e defesa, na presença de duas testemunhas por si indicadas e, caso pretenda, tem cinco dias para produzir a sua defesa por escrito. 20

21 A competência para a instauração do processo. Sua repartição O art.º 29.º do ED trata da competência para instauração do processo. Pessoal docente Esta matéria está tratada nos números 1 a 3 do art.º 115.º do Estatuto da Carreira Docente (ECD): 1) A instauração de processo disciplinar é da competência do órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino. 2) Sendo o arguido membro do órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino, a competência cabe ao director regional de educação. 3) A instauração de processo disciplinar em consequência de acções inspectivas da Inspecção-Geral da Educação é da competência do inspector-geral da Educação, com possibilidade de delegação nos termos gerais cf. alínea e) do art.º 5.º do Decreto Regulamentar n.º 81-B/2007, de 31 de Julho, que aprova a orgânica da IGE. Pessoal não docente Esta matéria está tratada no art.º 37.º do Estatuto do Pessoal não Docente (EPND): 1) A instauração de processo disciplinar é da competência do órgão executivo da escola ou do agrupamento de escolas, salvo o disposto nos números seguintes. 2) Sendo o arguido membro de órgão de administração do estabelecimento de educação ou de ensino, a competência referida no número anterior cabe ao director regional de educação respectivo. 3) A instauração de processo disciplinar em consequência de acções inspectivas da Inspecção-Geral da Educação é da competência do inspector-geral da educação, com possibilidade de delegação nos termos gerais. Comunicação da instauração do processo à IGE De acordo com o previsto no n.º 5 do art.º 115.º e no n.º 4 do art.º 37.º, respectivamente, do ECD e do EPND, o despacho de instauração do procedimento disciplinar, deve, nos termos do n.º 1, ser imediatamente comunicado à respectiva delegação regional da IGE, à qual pode ser solicitado o apoio técnico-jurídico considerado necessário. Local da instauração e mudança de órgão ou serviço na pendência do processo O processo é sempre instaurado no órgão ou serviço em que o arguido exerce funções à data da infracção (art.º 30.º). A mudança de órgão ou serviço, após a prática da infracção ou já com o processo em instrução, transfere a competência de aplicação da pena disciplinar para a entidade competente à data da respectiva aplicação. Apensação de processos O trabalhador responde, num só processo, por todas as infracções cometidas. Tendo sido instaurados vários, são os mesmos apensados ao primeiro (art.º 31.º). 21

22 Arguido em exercício acumulativo de funções Se a um trabalhador em acumulação de funções, em vários órgãos ou serviços, for instaurado um processo disciplinar e se, até à decisão deste, lhe vierem a ser instaurados novos processos, noutros órgãos ou serviços, serão estes apensados ao primeiro e a respectiva instrução caberá ao instrutor do mesmo (art.º 32.º). Quer a instauração quer a decisão final devem ser comunicadas aos órgãos ou serviços em que o trabalhador exerce funções. Nulidades Há duas espécies de nulidades: as insupríveis, que resultam da falta de audiência do arguido em artigos de acusação e da omissão de diligências essenciais para a descoberta da verdade; as demais são consideradas supríveis, se não forem reclamadas pelo arguido até à decisão final (art.º 37.º). Do despacho de indeferimento de diligências probatórias cabe recurso hierárquico ou tutelar para o membro do governo competente, no prazo de cinco dias. O prazo de decisão do recurso é de dez dias. A falta de decisão neste prazo tem como consequência a procedência do recurso. Alteração da situação jurídico funcional do arguido Na pendência do processo disciplinar, mesmo que suspenso preventivamente, o trabalhador mantém o direito à alteração da sua situação jurídico-funcional, podendo, designadamente, candidatar-se a procedimentos concursais (art.º 38.º). 22

23 INSTRUÇÃO Início e termo da instrução. Prazos. Contagem A instrução inicia-se no prazo de 10 dias a contar da notificação ao instrutor do despacho que o nomeou e deve estar concluída em 45 dias a partir da data em que dê início a essa instrução - art.º 39.º do Estatuto Disciplinar (ED) - só podendo ser excedido com autorização da entidade que o nomeou e em casos de excepcional complexidade. Estes prazos são contados, nos termos do art.º 72.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), em dias úteis. A autuação como primeiro acto de instrução O início da instrução deve ter lugar no prazo de 10 dias a contar da notificação ao instrutor do despacho que o tenha nomeado, sendo a autuação o primeiro acto de instrução, nos termos do n.º 1 do art.º 46.º do ED. E o que é que se autua? O despacho de instauração, os actos de nomeação do instrutor e do secretário e demais documentação atinente ao caso, designadamente a participação ou queixa, juntando aos autos o registo biográfico do arguido. Comunicações do início da instrução A instrução deve ultimar-se no prazo de 45 dias após as comunicações que o instrutor tem de fazer ao arguido, ao participante e a quem o nomeou de que vai iniciar a sua instrução (n.º 3 do art.º 39.º). Este prazo de 45 dias pode ser prorrogado pela entidade que tenha instaurado o processo sob proposta fundamentada do instrutor, nos casos de especial complexidade (n.º 1 do art.º 39.º). Fase de instrução do processo Participação ou queixa A participação ou queixa pode ser feita por escrito ou oralmente, devendo, neste caso, ser reduzida a escrita por quem a receber (art.º 40.º). Sobre qualquer participação ou queixa de conduta infraccionária, praticada por um trabalhador, feita a superior hierárquico do mesmo, recai despacho da entidade competente para instaurar o respectivo procedimento, o qual será de arquivamento, se entender que não há lugar a tal, e de instauração no caso contrário. Quando a entidade competente para instaurar não for a competente para punir e entenda que não há lugar a procedimento, deve a primeira submeter o assunto à segunda. 23