COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Transcrição

1

2 COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, SEC(2007) 1497 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a um código de conduta para os sistemas informatizados de reserva RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2007) 709 final SEC(2007) 1496}

3 1. INTRODUÇÃO O presente documento sintetiza o relatório da avaliação de impacto, que descreve os problemas que se colocam ao actual quadro regulamentar dos sistemas informatizados de reserva no sector do transporte aéreo e analisa as várias opções políticas para os resolver. Os sistemas informatizados de reserva (SIR) fornecem aos seus assinantes informações instantâneas sobre a disponibilidade de serviços de transporte aéreo e as respectivas tarifas. Através destes sistemas, as agências de viagens, sejam elas tradicionais ou em linha, podem fazer reservas confirmadas imediatas em nome dos seus clientes. Existem actualmente quatro grandes fornecedores activos de SIR no mercado europeu: Amadeus, Sabre, Galileo e Worldspan (os dois últimos estão em processo de fusão). 2. O REGULAMENTO 2299/89 E A ALTERAÇÃO DO CONTEXTO DO MERCADO O Código de Conduta para os Sistemas Informatizados de Reserva ("o Código") foi instituído pela primeira vez em 1989, com a adopção do Regulamento (CEE) n.º 2299/89. Nessa altura, a grande maioria das reservas de voos era feita através de SIR. Para as suas viagens aéreas, os clientes dispunham praticamente apenas de um único canal de informação e distribuição, constituído pelos SIR e as agências de viagens. Além disso, a maioria dos SIR era propriedade de companhias aéreas e controlada por elas. Esta combinação de factos criou riscos concretos de abuso de posição dominante para os quais as regras gerais da concorrência não foram suficientes, tendo sido necessário instituir regras ad hoc sob a forma de um código de conduta. Dado o carácter complexo e multinacional dos serviços SIR e o seu apoio ao mercado único da aviação, uma regulamentação comunitária possui valor acrescentado neste sector. A evolução da tecnologia dos SIR e da economia vai eliminando gradualmente as principais características do quadro concorrencial para o qual o Código foi concebido. Em primeiro lugar, muitas companhias aéreas desfizeram-se das suas participações nos SIR. Três dos quatro SIR (Galileo, Worldspan e Sabre) deixaram de ser propriedade de companhias aéreas, ao passo que, no quarto, o Amadeus, apenas três companhias aéreas têm uma participação minoritária. Em segundo lugar, graças ao desenvolvimento de canais de distribuição alternativos, como os sítios Internet das companhias aéreas ou os seus call centres, os consumidores passaram a ter acesso a uma multiplicidade de canais de informação e reserva para os serviços de transporte aéreo. Cerca de 40% dos bilhetes de avião na UE são reservados através de canais alternativos e cerca de 60% através de agências de viagens e SIR. O Código de Conduta está cada vez mais desajustado das novas condições de mercado, criando ineficiências económicas: as suas disposições aumentam o custo dos serviços SIR (representam, em média, cerca de 10 euros por bilhete de ida e volta) e restringem a flexibilidade dos SIR para adaptarem os seus serviços às necessidades específicas das companhias aéreas e das agências de viagens. Mais importante ainda, a exigência de não discriminação no que respeita às taxas de reserva estrangula a concorrência de preços, e a proibição de as companhias aéreas diferenciarem os conteúdos nos diversos SIR limita 2

4 significativamente a sua liberdade negocial. A subsequente ausência de concorrência faz aumentar as taxas de reserva dos SIR e cria uma situação conducente a rendas económicas em benefício dos SIR e das agências de viagens em detrimento das companhias aéreas e dos seus passageiros. Taxas de reserva mais elevadas do que o necessário levam as companhias aéreas a distribuir uma percentagem crescente dos seus bilhetes através de canais de distribuição alternativos, como os seus próprios sítios Web, que implicam menos custos e são tecnicamente mais flexíveis. Muitas companhias aéreas de baixo custo não utilizam de todo os serviços dos SIR e, por isso, não constam das ofertas de muitas agências de viagens. Além disso, como os mercados dos SIR noutras partes do mundo foram desregulamentados, é necessário garantir que as companhias aéreas e os fornecedores, comunitários e não comunitários, de serviços SIR concorram em condições de igualdade. 3. CONSULTA PÚBLICA Entre 23 de Fevereiro e 27 de Abril de 2007 efectuou-se uma consulta aberta via Internet. Para o efeito, os serviços da Comissão publicaram um documento de consulta que apresentava um panorama dos mais recentes desenvolvimentos do mercado, em particular o desenvolvimento de canais de distribuição alternativos, a evolução da estrutura de propriedade e de controlo dos SIR e a liberalização do mercado nos Estados Unidos. Em 2 de Maio de 2007, as partes interessadas e as suas organizações foram convidadas a participar numa reunião em Bruxelas para fazerem uma breve apresentação das suas contribuições. A Comissão recebeu 48 contribuições, individuais ou de organismos representativos, de transportadoras aéreas, fornecedores de serviços SIR e de serviços TI, consumidores / viajantes, agências de viagens e operadores de transportes ferroviários. O documento de consulta, um resumo das contribuições e as contribuições individuais (não confidenciais) podem ser consultados no sítio Web da Comissão: A consulta pública mostrou que as partes interessadas são, na sua maioria, favoráveis à revisão do Código de Conduta de modo a adaptá-lo às condições actuais, mas defendem a manutenção de disposições essenciais que garantam o fornecimento de informações neutras aos assinantes e medidas de precaução contra eventuais abusos em caso de ligações estreitas entre transportadoras aéreas e fornecedores de serviços SIR. 4. AS OPÇÕES POLÍTICAS Nesta avaliação, compararam-se duas opções de revisão desregulamentação parcial e desregulamentação total com a manutenção da situação actual. A primeira opção 3

5 uma desregulamentação parcial ainda foi dividida em três subopções que diferem entre si no que respeita às medidas de precaução em caso de ligações estreitas entre companhias aéreas e SIR. Todas as opções têm em vista aumentar as condições de concorrência no mercado dos SIR: Opção 0: manutenção do statu quo Opção 1: desregulamentação parcial Opção 1a: Desregulamentação parcial com desagregação do controlo das companhias aéreas e dos SIR. Esta opção proíbe as transportadoras aéreas de controlarem os fornecedores de serviços SIR e vice-versa; Opção 1b: Desregulamentação parcial, com disposições específicas para as transportadoras-mãe dos SIR. Esta opção manteria a obrigação das transportadoras-mãe de participarem em condições de igualdade noutros SIR que não os seus e a proibição de oferecerem incentivos/desincentivos às agências de viagens relativamente à utilização de um SIR específico; Opção 1c: Desregulamentação parcial, sem disposições específicas para as transportadoras-mãe dos SIR; Opção 2: Desregulamentação total (abolição do Código de Conduta). 5. COMPARAÇÃO DAS DIFERENTES OPÇÕES A manutenção do statu quo foi rejeitada, porque as restrições à liberdade tarifária e negocial impostas pelo actual regulamento estão a produzir efeitos cada vez mais negativos, nomeadamente em termos de custos de distribuição elevados. Estes custos levam as companhias aéreas a redireccionar uma percentagem crescente das suas vendas para canais de distribuição alternativos. Uma maior liberdade de preços no que respeita às taxas de reserva reforçará os incentivos no mercado dos SIR, permitindo que as companhias aéreas utilizem a sua vantagem negocial natural e forçando os SIR a concorrerem de modo mais agressivo pela participação das transportadoras com base no preço e na qualidade de serviço. Taxas de reserva mais baixas instigam as companhias aéreas a disponibilizarem mais conteúdos através das agências de viagens e permitem que todos os consumidores incluindo os que não têm acesso à Internet disponham de maiores possibilidades de escolha em termos de opções de viagem. Mas a desregulamentação total (opção 2) foi rejeitada na situação actual do mercado. Muitos clientes de empresas continuam altamente dependentes do canal único de distribuição constituído pelas agências de viagens e os SIR. O mesmo se pode dizer dos viajantes dos Estados-Membros em que as taxas de penetração da Internet são baixas: menos de metade da população da UE tem acesso à Internet o mais importante canal alternativo de distribuição. Há aqui uma diferença em relação à situação observada nos Estados Unidos, onde 70% da população tem acesso à Internet (havendo diferenças entre Estados, mas menores que as observadas na UE) e onde as vendas pela Internet como alternativa aos SIR estão mais desenvolvidas. 4

6 Nestas circunstâncias, os riscos de abuso de posição dominante são mais elevados do que noutros sectores económicos e confiar apenas nas regras gerais da concorrência não é suficiente, sobretudo em caso de existência de ligações estreitas entre companhias aéreas e SIR. Além disso, algumas práticas comerciais dos SIR (por exemplo, favoritismo na apresentação dos conteúdos) são prejudiciais para os consumidores, mesmo que não sejam resultado de um abuso de posição dominante. A estratégia da Comissão para a simplificação da legislação prevê a revogação do Regulamento (CEE) n.º 2299/89 1. A presente avaliação de impacto conclui que há margem para a simplificação do regulamento, mas que as características particulares do mercado exigem a manutenção de regras específicas para o sector. A avaliação mostra que a opção 1b é a que promete melhores resultados em termos de aumento da concorrência, de medidas de precaução contra abusos de posição dominante, de informações neutras, transparentes e completas aos consumidores e de promoção do transporte ferroviário nos ecrãs dos SIR. 6. MEDIDAS ADICIONAIS Para cada uma das opções consideradas, foram examinadas ainda as seguintes questões: (1) No que respeita à definição de "transportadora-mãe", a avaliação de impacto conclui não ser necessário alterá-la. (2) A avaliação de impacto defende a simplificação das prescrições relativas ao ecrã principal, mantendo as medidas de precaução para garantir a apresentação neutra das opções de viagem. (3) Em consonância com a proposta da Comissão de um regulamento relativo a regras comuns de exploração dos serviços de transporte aéreo na Comunidade (COM 2006/396), caso um vendedor de sistemas ordene as opções de viagem por tarifas, as tarifas apresentadas deverão incluir todos os impostos e encargos aplicáveis e as taxas não evitáveis cobradas pelas companhias aéreas. (4) No que respeita aos suportes magnéticos com dados comerciais (MIDT), deve passar a não ser revelada a identidade das agências de viagens. Mas não há necessidade de manter disposições específicas relativas à compra em grupo de MIDT. (5) Disposições relativas aos contratos entre fornecedores de sistemas SIR e assinantes: no contexto de uma desregulamentação parcial, muitas destas regras podem ser eliminadas ou simplificadas. No entanto, deve ser mantida uma protecção contra disposições contratuais irrazoáveis, em particular para as agências de viagens mais pequenas. 1 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Aplicar o Programa Comunitário de Lisboa: Estratégia de simplificação do quadro regulador, COM(2005) 535 de , p