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COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, 24.9.2008 SEC(2008) 2487 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento anexo às propostas de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que simplifica a Terceira e a Sexta Directivas relativas ao direito das sociedades Avaliação de impacto EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS {COM(2008) 576} {SEC(2008) 2486} PT PT
Resumo 1. INTRODUÇÃO Em 2007, a Comissão lançou uma iniciativa em prol de um vasto exercício de simplificação nas áreas do direito das sociedades, da contabilidade e da auditoria. A presente iniciativa constitui uma contribuição importante para o programa mais extenso de simplificação e modernização da legislação, em especial no que respeita à redução dos encargos administrativos que sobrecarregam as sociedades europeias. No primeiro pacote de propostas de «acção imediata», adoptadas pela Comissão em Março de 2007, foi incluída uma primeira proposta de directiva que simplifica a Terceira e Sexta Directivas em matéria de direito das sociedades, relativas às fusões e cisões nacionais. Esta proposta destinava-se a eliminar a obrigação de apresentar um relatório de peritos independentes aquando de uma fusão ou de uma cisão de sociedades anónimas, no caso de todos os accionistas das sociedades implicadas renunciarem a essa exigência. Esta directiva foi adoptada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em 13 de Novembro de 2007. 1 Em 10 de Julho de 2007, a Comissão adoptou uma comunicação («a Comunicação») que enuncia outros princípios para a simplificação do acervo comunitário em matéria de direito das sociedades, nomeadamente novas propostas para uma simplificação da Terceira e da Sexta Directivas em matéria de direito das sociedades. 2 A Comunicação foi acolhida de forma positiva pelo Conselho «Competitividade», em 22 de Novembro de 2007, e pelo Parlamento Europeu, em 21 de Maio de 2008. O Parlamento Europeu lembra, no entanto, que os interesses das partes interessadas, nomeadamente investidores, proprietários, credores e empregados, bem como os princípios da subsidiariedade e proporcionalidade, devem ser devidamente acautelados. 3 Por outro lado, em resposta ao convite formulado pela Comissão às partes interessadas para a apresentação de observações, por escrito, até Outubro de 2007, foram recebidas contribuições de dezoito governos de Estados-Membros, de um país do EEE e de 110 partes interessadas (incluindo organismos e associações europeus), provenientes de um total de 23 países, 22 dos quais Estados-Membros. As reacções comunicadas são objecto de um relatório que se encontra disponível no sítio Web da Direcção-Geral do Mercado Interno e dos Serviços (DG MARKT) em http://ec.europa.eu/internal_market/company/simplification/index_en.htmda. Os custos administrativos relacionados com as obrigações em matéria de informação previstas na Terceira e Sexta Directivas sobre o direito das sociedades foram quantificados no âmbito de uma avaliação em grande escala que constitui uma parte essencial do programa de acção da Comissão destinado a quantificar os custos administrativos e a reduzir os encargos 1 2 3 Directiva 2007/63/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Novembro de 2007, que altera as Directivas 78/855/CEE e 82/891/CEE do Conselho no que respeita à exigência de um relatório de peritos independentes aquando da fusão ou da cisão de sociedades anónimas, JO L 300 de 17.11.2007, p. 47. Comunicação da Comissão sobre um ambiente simplificado para as empresas nas áreas do direito das sociedades, da contabilidade e da auditoria (COM(2007)394); http://ec.europa.eu/internal_market/company/simplification/index_en.htm Relatório A6-0101/2008 PT 2 PT
administrativos 4. O relatório relativo a esta quantificação, baseada no «Modelo de Custos Normalizado da UE», foi entregue no final de Junho de 2008. 5 Foi consultado o Grupo de Alto Nível de Partes Interessadas Independentes 6, bem como o trabalho de consultoria do consórcio Deloitte/Rambøll/Capgemini que realizou a avaliação. O Grupo, no seu parecer de 10 de Julho de 2008, dá o seu apoio à intenção da Comissão de propor medidas tendentes a reduzir os encargos administrativos resultantes da aplicação da Terceira e da Sexta Directivas. O relatório sobre a quantificação dos encargos constitui a base principal da avaliação de impacto. As respostas dos Estados-Membros às questões apresentadas pela DG MARKT, bem como o relatório da síntese sobre as reacções à Comunicação de Julho de 2007, constituem outras fontes de informação. 2. SUBSIDARIEDADE A acção a nível da UE é necessária na medida em que as obrigações que implicam encargos administrativos decorrem de directivas comunitárias. Nestas condições, a redução dos encargos administrativos exige a alteração das regras comunitárias. Justifica-se, por conseguinte, uma acção a nível da UE. 3. OBJECTIVOS O objectivo desta iniciativa, inserida no programa permanente de simplificação que a Comissão deverá adoptar em 2008 7, consiste em reforçar a competitividade das empresas da UE mediante a redução dos encargos administrativos resultantes da aplicação das regras da Terceira e da Sexta Directivas, sempre que tal seja possível sem pôr em causa os interesses das demais partes interessadas. Em especial, a referida iniciativa visa: reduzir as obrigações em matéria de informação a nível da EU, no caso de fusões e de cisões, de modo a conferir aos Estados-Membros e às sociedades uma maior flexibilidade que lhes permita decidir quais os relatórios realmente necessários em cada caso específico; suprimir as regras que conduzam a uma duplicação de comunicação e, do mesmo passo, os custos desnecessários para as sociedades; adaptar aos progressos tecnológicos as regras relativas às obrigações em matéria de publicação e informação, com o objectivo de atender também a aspectos de ordem ambiental em geral; e assegurar, por um lado, a coerência entre as regras estabelecidas na Terceira e na Sexta Directivas e, por outro, as recentes alterações do restante acervo em matéria de direito das 4 5 6 7 Ver COM(2006)689 final, JO C 78 de 11.4.2007, p. 9. Embora o relatório tenha sido entregue na versão final, não se pode excluir, nesta fase, que possa ser objecto de pequenos ajustamentos na versão posteriormente publicada. Ver http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/better_regulation/high_level_group_is_en_version.htm «Segundo relatório intercalar sobre a estratégia de simplificação do quadro regulador», Anexo 1, Revisão do acervo em matéria de direito das sociedades, contabilidade e auditoria (COM(2008)33, não publicado no Jornal Oficial, p. 23) PT 3 PT
sociedades, em especial no que se refere às regras de protecção dos credores previstas na Terceira, na Sexta e na Segunda Directivas. 4. DEFINIÇÃO DE PROBLEMAS, OPÇÕES E IMPACTOS A Terceira e a Sexta Directivas impõem actualmente às empresas participantes numa fusão ou numa cisão um conjunto de requisitos pormenorizados de comunicação que as fazem arcar com custos avultados. Quando os requisitos das duas directivas em questão são considerados em conjunto com a Segunda Directiva sobre o direito das sociedades, relativa ao capital das sociedades anónimas, isso pode, em determinadas situações, levar a um acréscimo dos custos. Além disso, os meios previstos nas directivas para informar os accionistas sobre os pormenores das operações foram concebidos há 30 anos, pelo que não têm em conta as oportunidades oferecidas pelas tecnologias modernas. Por último, as alterações introduzidas nos últimos anos noutras directivas, nomeadamente na Segunda Directiva sobre o direito das sociedades, criaram algumas incoerências entre os diferentes actos. Atendendo à definição do problema anteriormente referido, existem três domínios susceptíveis de ser objecto de medidas de simplificação: 1) as obrigações em matéria de relatórios no âmbito de um projecto de fusão ou de cisão; 2) as obrigações em matéria de publicação e documentação, nomeadamente relativamente aos accionistas; e 3) as regras relativas à protecção dos credores. O impacto das opções das políticas possíveis foi avaliado com base nos seguintes critérios: redução dos encargos administrativos das sociedades, impacto a nível dos direitos dos accionistas residentes e não residentes, impacto sobre os credores e outras partes interessadas (por exemplo, os empregados), impacto ambiental e coerência com outras directivas. Da avaliação de impacto, conclui-se que a economia total potencialmente resultante das opções recomendadas em termos de encargos administrativos se pode estimar em cerca de 172 milhões de euros por ano. Isto implicaria uma redução dos encargos administrativos em cerca de 9,15 %, no que se refere ao domínio do direito das sociedades, e em cerca de 1,23 % do total dos encargos administrativos, se for tomado como base o conjunto das despesas das áreas do direito das sociedades, da contabilidade e da auditoria. 4.1. Requisitos em matéria de relatórios Os requisitos em matéria de relatórios previstos na Terceira e na Sexta Directivas consistem na obrigação, por parte dos órgãos da administração, de elaborar um relatório escrito sobre os fundamentos jurídicos e económicos da fusão ou da cisão, um relatório de um perito independente para avaliar especificamente a relação de troca das acções proposta e um balanço contabilístico, no caso de o balanço anual reportar a mais de seis meses. Estes documentos têm de ser apresentados na assembleia-geral de accionistas convocada para se pronunciar sobre a fusão ou a cisão. Em relação ao relatório escrito dos órgãos da administração, o relatório de avaliação de impacto mostra que relativamente às fusões, o total dos custos administrativos na UE-27 ronda 7,79 milhões de euros por ano. Estima-se que 25 % desses custos correspondam aos PT 4 PT
chamados «business as usual costs» (custos decorrentes da actividade normal), prevendo-se assim que os encargos administrativos rondem cerca de 5,84 milhões de euros por ano. No caso das cisões, o total dos custos correspondentes ascende a cerca de 7,98 milhões de euros por ano, mas este valor engloba apenas 23 Estados-Membros. 8 Partindo do princípio de que os custos das cisões, nos quatro Estados-Membros restantes, correspondam sensivelmente aos das fusões, prevê-se que o total dos custos no caso das cisões possa atingir 8,89 milhões de euros por ano e os encargos administrativos 6,67 milhões de euros por ano. No que diz respeito ao relatório do perito independente sobre o projecto de fusão ou de cisão, estima-se que os encargos administrativos anuais se situem na ordem dos 248,15 milhões de euros, no caso das fusões, e dos 81,17 milhões de euros, no caso das cisões. O consórcio estima que estes encargos serão alvo de uma redução anual de cerca de 170,09 milhões de euros após a transposição da Directiva 2007/63 9. A avaliação de impacto estima que os encargos administrativos decorrentes da apresentação do balanço contabilístico ascendam, pelo menos, a 1,28 milhões de euros por ano. Estes valores demonstram que os requisitos em matéria de apresentação de relatórios geram encargos administrativos consideráveis para as sociedades. Por conseguinte, a primeira questão é saber se estes relatórios obrigatórios são indispensáveis nos moldes actuais. Além disso, deve ser tido em conta o facto de estes custos aumentarem, no caso de uma das sociedades ter de financiar a operação através de um aumento de capital ou se, no quadro da operação, for constituída uma nova sociedade, o que obriga à apresentação de relatórios suplementares em conformidade com a Segunda Directiva sobre o direito das sociedades. Por último, deve ser examinado o actual recurso às opções de que os Estados-Membros dispõem para reduzir as exigências de relatórios em determinadas situações. Sempre que uma fusão ou uma cisão envolve sociedades-mãe e respectivas filiais, a 100% ou, pelo menos, a 90 %, as directivas já conferem aos Estados-Membros, em determinadas condições, a possibilidade de reduzirem os relatórios obrigatórios em aplicação da Terceira e Sexta Directivas. No entanto, nem todos os Estados-Membros exercem actualmente esta possibilidade. A avaliação de impacto identificou possíveis medidas de simplificação para remediar este problema em três áreas: 4) medidas relativas a todas as sociedades anónimas; 5) medidas relativas às sociedades que são constituídas ou aumentam o seu capital no quadro de uma fusão ou de uma cisão; e 6) medidas referentes a fusões e a cisões simplificadas entre sociedades-mãe e respectivas filiais. 4.1.1. Medidas relativas a todas as sociedades anónimas Perfilam-se quatro opções relativas ao primeiro tipo de acções destinadas à actual extensão dos requisitos de comunicação em geral: 8 9 Os restantes Estados-Membros são DK, HU, IE e NL. A data-limite de transposição é 31.12.2008. PT 5 PT
Opção 1: Manter a mesma política; Opção 2: Introduzir a possibilidade de os accionistas, por unanimidade ou por maioria, renunciarem ao relatório escrito do órgão de direcção e ao balanço contabilístico; Opção 3: Limitar os relatórios obrigatórios, previstos nas directivas, às médias e grandes sociedades ou às sociedades cotadas em bolsa; e Opção 4: Revogar os requisitos das directivas em matéria de comunicação de relatórios. A avaliação de impacto conclui que é preferível a opção 2, uma vez que evita qualquer impacto negativo nos interesses dos accionistas, permitindo ao mesmo tempo uma economia nos encargos administrativos das empresas em causa. A opção 1 não permitiria realizar economias suplementares para as sociedades após a transposição da Directiva 2007/63, enquanto as opções 3 e 4 são susceptíveis de comprometer os direitos dos accionistas. Além disso, as duas últimas opções implicariam o risco de divergir das regras nacionais no caso das fusões internas, por um lado, e das fusões transfronteiriças, por outro, que são reguladas pela Décima Directiva 10. Além das medidas previstas na opção 2, propõe-se também suprimir a obrigação de apresentar um balanço contabilístico, sempre que a empresa tiver apresentado demonstrações financeiras semestrais em aplicação da Directiva Transparência. Estima-se que estas medidas proporcionarão uma economia de cerca de 7,12 milhões de euros por ano. 4.1.2. Medidas relativas às sociedades que constituíram novas sociedades ou aumentaram o seu capital no quadro de uma fusão ou de uma cisão Este tipo de acção refere-se à duplicação das obrigações relativas aos relatórios de peritos que actualmente decorre da aplicação das regras previstas na Sexta Directiva, por um lado, e na Segunda Directiva sobre o capital das sociedades anónimas, por outro, nos casos em que a operação está associada à constituição de uma nova sociedade ou a um aumento de capital da sociedade beneficiária. No caso de fusões ou de ofertas públicas, a Segunda Directiva prevê a opção de os Estados-Membros dispensarem as sociedades da apresentação do relatório sobre as contribuições em espécie exigido pela referida directiva. Perfilam-se três opções: Opção 1: Manter a mesma política; Opção 2: Introduzir a opção de o Estado-Membro dispensar os relatórios obrigatórios em aplicação da Segunda Directiva, no caso de ser elaborado um relatório por um perito durante o processo de cisão; Opção 3: Introduzir a isenção obrigatória do relatório previsto na Segunda Directiva em caso de fusão, oferta pública ou cisão. 10 A Directiva 2005/56/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Outubro de 2005, relativa às fusões transfronteiriças das sociedades anónimas, JO L310 de 25.11.2005, p. 1 PT 6 PT
A conclusão da avaliação de impacto recomenda a opção 2. Enquanto a opção 1 implica a continuação da duplicação de relatórios, a opção 3 retiraria aos Estados-Membros a flexibilidade suficiente para adaptarem às necessidades específicas das sociedades e dos accionistas os procedimentos previstos na legislação nacional. Esta flexibilidade, no entanto, afigura-se útil, uma vez que os conteúdos dos relatórios previstos na Terceira e na Sexta Directivas, por um lado, e na Segunda Directiva, por outro, não são totalmente idênticos. Estima-se que a economia de encargos proporcionada pela opção 2 se situe entre 3,26 e 9,43 milhões de euros por ano, consoante o número de Estados-Membros que exercerão a opção em causa. 4.1.3. Medidas relativas a fusões e cisões simplificadas entre sociedades-mãe e respectivas filiais Este terceiro tipo de acção contempla a possibilidade actual de os Estados-Membros concederem isenções no que respeita à obrigação de realizar uma assembleia-geral, bem como a certas obrigações em matéria de relatórios e de informação, sempre que a fusão ou a cisão ocorra entre sociedades-mãe e respectivas filiais. No presente, apenas um terço dos Estados-Membros exercem plenamente esta opção. A avaliação de impacto propõe três opções: Opção 1: Manter a mesma política; Opção 2: Suprimir as opções dos Estados-Membros em relação às fusões e cisões simplificadas; e Opção 3: Garantir que os Estados-Membros tenham que facultar a possibilidade das sociedades procederem a fusões ou cisões simplificadas. A avaliação conclui que é preferível a opção 3, já que as outras duas opções não levarão provavelmente a alterações a nível dos Estados-Membros. Com esta opção, estima-se que a economia potencial rondará os 153,49 milhões de euros por ano. 4.2. Obrigações em matéria de publicação e documentação Segundo as disposições da Terceira e Sexta Directivas, as sociedades devem proceder à transcrição do projecto de fusão ou de cisão no registo comercial e publicar esse projecto no jornal oficial nacional ou numa plataforma electrónica central, de acordo com o disposto na Primeira Directiva sobre o direito das sociedades relativa às obrigações das sociedades anónimas em matéria de publicidade. A necessidade de transcrição do projecto no registo comercial pode ser neste momento posta em causa, em especial se este já estiver disponível em linha. Além disso, as directivas prevêem que os accionistas devam ter a possibilidade de aceder a certos documentos na sede social da empresa e de obter gratuitamente cópias dos mesmos. Esta obrigação também se afigura ultrapassada, atendendo às possibilidades oferecidas pelas recentes tecnologias de informação que permitem um acesso mais fácil e menos oneroso à informação, pelo que já foram previstas nas disposições de directivas mais recentes. Na avaliação do impacto, foram examinadas três opções: PT 7 PT
Opção 1: Manter a mesma política; Opção 2: Recorrer a uma solução digital centralizada a nível nacional para a publicação das informações; e Opção 3: Utilizar o sítio da sociedade, ou outro, na Internet para a publicação das informações. Considera-se que deve ser privilegiada a opção 3, uma vez que alia a vantagem de adaptar os mecanismos de informação previstos na Terceira e Sexta Directivas aos mecanismos contemplados em directivas mais recentes, com menor risco de os accionistas terem de suportar custos suplementares para ter acesso à informação. Estima-se que a potencial economia, em termos de custos, proporcionada por esta opção exceda os 3,5 milhões de euros por ano. 4.3. Protecção dos credores As alterações recentemente introduzidas na Segunda Directiva 11 permitiram, nomeadamente, clarificar as regras que regem a protecção dos credores ao abrigo da directiva em questão, no sentido em que estes devem demonstrar de forma credível que uma operação relativa ao capital da sociedade constitui um risco para os seus direitos no caso de pretenderem adquirir títulos. Esta clarificação não consta das regras semelhantes contidas na Terceira e Sexta Directivas, o que contribui para uma certa incoerência entre estas directivas. Em relação a esta questão, foram examinadas três opções: Opção 1: Manter a mesma política; Opção 2: Adaptar as regras que regem a protecção dos credores às disposições da Segunda Directiva modernizada; Opção 3: Revogar as regras que regem a protecção dos credores nas directivas. É recomendada a opção 2, já que assegura a coerência entre as diferentes directivas da UE sem pôr em causa os direitos dos credores. Não se prevê um impacto considerável sobre os custos das sociedades resultante desta opção. 5. ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO O efeito das medidas devia ser avaliado cinco anos após a transposição das alterações. A avaliação deverá concentrar-se nas seguintes questões: Se, e em que medida, se verificou uma redução dos custos globais das sociedades no quadro das fusões e das cisões; esta avaliação devia fundamentar-se, nomeadamente, nos resultados de uma amostra de sociedades; 11 Directiva 2006/68/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Setembro de 2006, que altera a Directiva 77/91/CEE no que respeita à constituição da sociedade anónima, bem como à conservação e às modificações do seu capital, JO L 264 de 25.9.2006, p. 32. PT 8 PT
Se as informações fornecidas aos accionistas e a outras partes interessadas durante o processo são consideradas suficientes; Se a opção recomendada dos Estados-Membros no que diz respeito às obrigações em matéria de relatórios no caso de fusão ou de cisão, previstas na Segunda Directiva em matéria de direito das sociedades, produz resultados úteis ou se deveria ser considerada uma isenção obrigatória. O acompanhamento permanente da evolução dos custos das sociedades implicaria, para obter as informações necessárias, encargos administrativos suplementares para as sociedades. Por conseguinte, tal procedimento não é considerado nesta fase. PT 9 PT