CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA Bruxelas, 10 de Março de 2009 (12.03) (OR. en) 7320/09 UEM 76 NOTA de: para: Assunto: Secretariado-Geral do Conselho Delegações Parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade actualizado de Malta Envia-se em anexo, à atenção das delegações, o parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade actualizado de Malta, na versão aprovada pelo Conselho (ECOFIN) em 10 de Março de 2009. Anexo: 7320/09 CFS/jc 1 DG G I PT
ANEXO PARECER DO CONSELHO sobre o programa de estabilidade actualizado de Malta para 2008-2011 O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas 1 e, nomeadamente, o n.º 3 do seu artigo 5.º, Tendo em conta a recomendação da Comissão, Após consulta do Comité Económico e Financeiro, EMITIU O PRESENTE PARECER: (1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de estabilidade actualizado de Malta relativo ao período 2008-2011. (2) Embora até aqui a crise financeira tenha produzido poucos efeitos em Malta, espera-se que a actividade económica, nomeadamente o sector externo, venha a sofrer com o abrandamento global subsequente. A notável redução do défice do Estado que teve lugar durante o período 2004-2007 foi temporariamente travada em 2008, ano em que se estima que tenha aumentado para 3,5% do PIB, em ligação com as decisões específicas relativas ao aumento das despesas. A estratégia orçamental consiste em retomar a consolidação orçamental a partir de 2009. No âmbito da estratégia global, foram tomadas algumas medidas de resposta 1 JO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. 7320/09 CFS/jc 2
ao abrandamento económico mediante o aumento do investimento (financiado em parte por fundos da UE), a melhoria do poder de compra e a concessão de apoio directo à indústria transformadora, ao turismo e às PME. Retomar o caminho da consolidação orçamental, diversificando ao mesmo tempo a base económica e apoiando o sector da exportação mediante o reforço da competitividade, são desafios-chave que Malta enfrenta. Embora Malta leve a cabo uma estratégia para promover a competitividade não baseada nos preços, facilitando a passagem para actividades com maior valor acrescentado, a competitividade pelos custos continua a ser crucial para o crescimento induzido pelas exportações. (3) O cenário macroeconómico subjacente ao programa prevê que o crescimento real do PIB desacelere de 2,8% em 2008 para 2,2% em 2009, antes de recuperar para uma taxa média de 2,7% durante o restante período de vigência do programa. Avaliado face à informação actualmente disponível 2, este cenário tem por base pressupostos de crescimento marcadamente favoráveis, devido a uma recuperação relativamente forte prevista nas exportações. As projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se optimistas para 2009, mas são plausíveis em seguida. A possibilidade de um crescimento geral dos salários bastante superior aos ganhos de produtividade poderá implicar uma evolução da competitividade de Malta menos favorável do que aquela para que aponta o programa de estabilidade actualizado. (4) O défice das administrações públicas para 2008 é estimado em 3,5 % do PIB nas previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, contra o objectivo de 1,2% fixado no programa anterior 3. A diferença reflecte sobretudo o crescimento das despesas acima do planeado, resultante principalmente de: i) custo pontual não orçamentado relacionado com a concessão de regimes de reforma antecipada a trabalhadores de estaleiros navais (1% do PIB); ii) despesas adicionais no que respeita a subsídios de energia (0,8% do PIB) e iii) um aumento superior ao planeado da massa salarial por causa de novos recrutamentos e salários mais altos, em especial no sector da saúde (0,5% do PIB). 2 3 A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponíveis desde então. O programa estima o resultado do défice de 2008 em 3,3% do PIB, confirmando o valor relatado na notificação da PDE de Outubro de 2008. Em virtude da violação do valor de referência do Tratado, a Comissão preparou em 18 de Fevereiro de 2009 um relatório ao abrigo do n.º 3 do artigo 104.º do Tratado. 7320/09 CFS/jc 3
(5) De acordo com o programa, o défice das administrações públicas aponta para 1,5% do PIB em 2009 (prevê-se que operações pontuais para redução do défice sob a forma de vendas de terrenos atinjam 0,3% do PIB). O défice estrutural em 2009 está a diminuir. O impacto orçamental das medidas destinadas a apoiar a economia (que se espera atinja 1,5% do PIB) é mais do que contrabalançado pelo impacto de redução do défice decorrente da diminuição dos subsídios à energia e outros, do desaparecimento do custo pontual relacionado com os regimes de reforma antecipada dos trabalhadores de estaleiros navais e de um aumento dos impostos especiais sobre o consumo, juntamente com um crescimento dos impostos (de empresas internacionais), que atingem cerca de 2,25% do PIB. (6) A estratégia orçamental de médio prazo esboçada na actualização visa a prossecução da consolidação fiscal durante o período de vigência do programa, com vista a alcançar sobretudo o objectivo de médio prazo de uma situação orçamental equilibrada em termos estruturais (ou seja, com correcção das variações cíclicas e líquida de medidas pontuais e outras temporárias) até 2011, um ano mais tarde que o previsto no programa de estabilidade de 2007. Prevê-se que o défice nominal desça ainda para 0,3% do PIB em 2010, antes de transformar num excedente de 1,2% do PIB em 2011, embora o programa não dê indicações sobre as medidas que estão na base desta trajectória. A consolidação prevista no horizonte do programa será essencialmente alcançada através de uma restrição das despesas, com um corte no rácio da despesa de 3,2 pontos percentuais do PIB, enquanto se espera que a receita aumente 1,2 pontos percentuais. A restrição de despesas é sustentada por uma redução dos subsídios e pagamentos sociais (ambos adiantados para 2009) e do consumo público (retardado para 2010-2011). O grosso do aumento da receita no horizonte do programa deve- -se à previsão de receitas mais elevadas de impostos directos, que o programa atribui a um número mais elevado de operadores internacionais registados em Malta. A dívida pública bruta, estimada em 62,8% do PIB em 2008, deverá diminuir em três pontos percentuais até 2010 e em mais 3,5 pontos percentuais em 2011, devido principalmente ao crescimento do excedente primário a partir de 2009. 7320/09 CFS/jc 4
(7) Os resultados orçamentais estão sujeitos a uma revisão em baixa durante todo o período do programa. Os riscos referem-se na maior parte ao cenário macroeconómico favorável, aos elementos de rendimento volátil subjacentes (um aumento incerto dos impostos directos de empresas internacionais) e à possibilidade de deslizes nas despesas, em comparação com a redução retardada prevista para o consumo público. Para 2010 e 2011, um factor de risco adicional é a falta de informação sobre medidas que sustentem o processo de consolidação, em especial no que respeita à prevista continuação das restrições na massa salarial pública. Os riscos para as projecções do défice implicam que o rácio da dívida possa resultar maior do que o esperado no programa. Além disso, com base na informação actualmente disponível, a liquidação dos estaleiros navais de Malta (Malta Shipyards) no decurso de 2009 poderia resultar num nível de dívida mais elevado. (8) O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento da população em Malta é significativamente inferior à média da UE, já que as despesas com as pensões, expressas em percentagem do PIB, tendem a diminuir no longo prazo, segundo as projecções feitas em 2005. Todavia, a reforma do regime de pensões em 2006, cujo objectivo é melhorar o nível das pensões, aumentando simultaneamente a idade de reforma, poderá implicar, a longo prazo, uma despesa mais elevada. Além disso, o nível actual da dívida bruta situa-se acima do valor de referência previsto no Tratado. A situação orçamental em 2008, tal como estimada no programa, que é pior que a situação inicial do programa anterior, agrava o impacto orçamental do envelhecimento da população no hiato da sustentabilidade. A melhoria da situação orçamental contribuiria para reduzir os riscos de médio prazo para a sustentabilidade das finanças públicas. (9) Embora os resultados das despesas durante o período 2004-2007 ficassem abaixo dos montantes orçamentados, a experiência de 2008 mostrou que a despesa pública continua sujeita a decisões discricionárias na fase de execução orçamental, ao passo que falta ao orçamento um enfoque de médio prazo claro. O programa não prevê melhorias neste domínio. Além disso, a eficiência e a eficácia das despesas em educação e saúde parecem ser fracas. (10) Em Outubro de 2008, o Governo anunciou um aumento de 20 000 para 100 000 euros da garantia sobre os depósitos realizados nos bancos em Malta. Até este momento, nenhuma outra medida mostrou ser necessária para ajudar a estabilizar o sistema financeiro. 7320/09 CFS/jc 5
(11) A política orçamental em 2009 consiste na consolidação geral do orçamento, o que é adequado e conforme com o Plano de Recuperação Económica Europeu acordado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu, à luz dos elevados rácios do défice e da dívida e do desafio da competitividade. No entanto, em conformidade com o Plano de Recuperação Económica Europeu, Malta adoptou diversas medidas para apoiar a economia em 2009 que na sua maioria são oportunas e orientadas e visam sectores que deverão ser mais duramente atingidos pela recessão económica, como o turismo e a indústria transformadora. Com excepção do investimento público, que será moderado em percentagem do PIB em 2011, as medidas parecem ser de natureza permanente. Algumas medidas estruturais, que fazem parte da agenda de reformas políticas a mais longo prazo, deverão dar apoio, tendo em vista os desafios colocados pela recessão, mediante o aumento do potencial de crescimento. Especificamente, a planeada liberalização dos transportes públicos tornará o sector mais eficiente e competitivo, enquanto a aplicação de um roteiro de flexigurança ajudará a assegurar um abastecimento de competências adequado em sectores emergentes altamente qualificados. Além disso, o programa prevê despesas mais elevadas em projectos de infra- -estruturas e ambientais. As medidas estão relacionadas com a agenda de reformas a médio prazo e as recomendações específicas por país propostas pela Comissão em 28 de Janeiro de 2009 no âmbito da Estratégia de Lisboa para o Crescimento e o Emprego. (12) De acordo com o programa, espera-se que o equilíbrio estrutural, tal como recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações do programa, continue a melhorar a uma média anual de 1,25 pontos percentuais do PIB em 2010-2011. Tendo em conta os importantes riscos para os objectivos orçamentais, a orientação do programa não apresentaria uma margem de segurança suficiente contra a violação do limite do défice de 3% do PIB até final do período do programa. A consolidação prevista nos anos finais do programa deveria ser suportada por medidas. Tendo em conta os riscos para as projecções da dívida, o rácio da dívida parece estar a diminuir suficientemente para o valor de referência numa perspectiva de médio prazo, embora tendo aumentado ligeiramente no curto prazo de acordo com a previsão da Comissão, tendo presente a diminuição significativa do rácio no período 2004-2007. 7320/09 CFS/jc 6
(13) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa apresenta todos os dados obrigatórios e facultativos 4. A conclusão global é que, num contexto de enfraquecimento do crescimento económico e de uma violação do valor de referência de 3% do PIB para o défice em 2008, o programa prevê um regresso à consolidação orçamental de 2009 em diante, determinada por restrição das despesas e, em menor grau, por receitas mais elevadas, o que está em conformidade com o Plano de Recuperação Económica Europeu e podem ser consideradas adequadas dados os elevados rácios do défice e da dívida e o desafio da competitividade. Contudo, há riscos para a realização dos objectivos do défice e da dívida durante o período do programa, resultantes do cenário macroeconómico favorável, da confiança em receitas voláteis, da possibilidade de derrapagens nas despesas e da falta de informação sobre as medidas de consolidação nos anos finais do programa. O rácio da dívida, que aponta, durante o período do programa, para uma descida gradual até ao valor de referência de menos de 60% do PIB, mas que está sujeito aos riscos mencionados anteriormente, parece diminuir suficientemente para o valor de referência numa perspectiva de médio prazo, embora tendo aumentado ligeiramente no curto prazo de acordo com a previsão da Comissão, tendo em conta a descida significativa do rácio no período 2004-2007. Embora melhorando nos últimos anos, a falta de diversificação da base económica aumenta a exposição de Malta a choques externos, nomeadamente face à recessão económica actual. Além disso, a competitividade permanece vulnerável, nomeadamente se a massa salarial não acompanhar a evolução da produtividade. 4 Em especial, não são apresentados os dados sobre a evolução da dívida das administrações públicas, (em especial)nomeadamente dados sobre ajustamento défice-dívida no que respeita às diferenças entre tesouraria e especialização económica, acumulação líquida de activos financeiros receitas de privatizações, efeitos de avaliação e outros, activos financeiros líquidos, dívida financeira líquida, todos para o período 2007-11. 7320/09 CFS/jc 7
Atendendo à avaliação supra, Malta é convidada a: i) retomar a consolidação fiscal tal como prevista no programa de forma a regressar a um rácio défice/pib inferior a 3% em 2009 tal como planeado e assegurar que o rácio da dívida das administrações públicas é reduzido em conformidade, especificando as medidas subjacentes à consolidação prevista nos anos finais do programa para atingir o OMP; ii) reforçar o quadro orçamental de médio prazo e aumentar a eficiência e a eficácia da despesa pública, nomeadamente acelerando a concepção e implementação de uma reforma abrangente do sistema de saúde. 7320/09 CFS/jc 8
Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais PIB real (variação em %) Inflação IHPC (%) Hiato do produto 1 (% do PIB potencial) Capacidade/necessidade líquida de financiamento em relação ao resto do mundo (% do PIB) Receitas das administrações públicas (% do PIB) Despesas das administrações públicas (% do PIB) Despesas das administrações públicas (% do PIB) Saldo primário (% do PIB) Saldo corrigido das variações cíclicas 1 (% do PIB) Saldo estrutural 3 (% do PIB) Dívida pública bruta (% do PIB) 2007 2008 2009 2010 2011 PE Dez. de 2008 3,7 2,8 2,2 2,5 2,8 COM Jan. de 2009 3,9 2,1 0,7 1,3 n.d. PC Nov. de 2007 3,5 3,1 3,2 3,4 n.d. PE Dez. de 2008 0,7 4,5 2,7 2,3 2,0 COM Jan. de 2009 0,7 4,6 1,9 2,2 n.d. PC Nov. de 2007 0,9 2,5 2,3 2,1 n.d. PE Dez. de 2008 0,0 0,1-0,3-0,5 0,5 COM Jan. de 2009 2 1,1 1,2 0,0-0,6 n.d. PC Nov. de 2007-0,8-0,1 0,5 1,9 n.d. PE Dez. de 2008-5,5-5,1-3,1-2,7 0,7 COM Jan. de 2009-4,6-5,5-5,5-5,3 n.d. PC Nov. de 2007-0,5 0,2 3,2 5,5 n.d. PE Dez. de 2008 40,6 40,6 41,7 41,8 41,9 COM Jan. de 2009 40,4 40,7 41,1 41,2 n.d. PC Nov. de 2007 41,0 40,9 39,9 39,5 n.d. PE Dez. de 2008 42,4 43,9 43,2 42,1 40,7 COM Jan. de 2009 42,2 44,2 43,7 43,8 n.d. PC Nov. de 2007 42,7 42,2 40,0 38,5 n.d. PE Dez. de 2008-1,8-3,3-1,5-0,3 1,2 COM Jan. de 2009-1,8-3,5-2,6-2,5 n.d. PC Nov. de 2007-1,6-1,2-0,1 0,9 n.d. PE Dez. de 2008 1,6 0,0 1,9 3,0 4,3 COM Jan. de 2009 1,6-0,2 0,8 0,8 n.d. PC Nov. de 2007 1,7 2,0 2,9 3,8 n.d. PE Dez. de 2008-1,8-3,4-1,4-0,1 1,0 COM Jan. de 2009-2,2-4,0-2,6-2,3 n.d. PC Nov. de 2007-1,3-1,2-0,3 0,3 n.d. PE Dez. de 2008-2,4-3,7-1,7-0,2 0,9 COM Jan. de 2009-2,8-3,3-2,9-2,3 n.d. PC Nov. de 2007-2,1-1,4-0,5 0,1 n.d. PE Dez. de 2008 62,2 62,8 61,9 59,8 56,3 COM Jan. de 2009 61,9 63,3 64,0 64,2 n.d. PC Nov. de 2007 62,9 60,0 57,2 53,3 n.d. Notas: 1 Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas. 2 Com base num crescimento potencial estimado de 2,3%, 2%, 1,9% e 1,9%, respectivamente, para o período 2007-2010. 3 Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. As medidas pontuais e temporárias são 0,6% do PIB em 2007, 0,3% do PIB em 2008, 0,3% do PIB em 2009 e 0,1% do PIB em 2010; todas com efeito de redução do défice, de acordo com o programa de estabilidade de 2008, e 0,6% do PIB em 2007, 0,6% do PIB em 2008 e 0,3% do PIB em 2009, segundo as previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão. Fonte: Programa de estabilidade (PE); previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão. 7320/09 CFS/jc 9