PT 2014 n.º 09 Relatório Especial O apoio da UE aos investimentos e à promoção no setor vitivinícola é bem gerido e os seus resultados relativamente à competitividade dos vinhos da UE estão demonstrados? TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburgo LUXEMBURGO Tel. +352 4398-1 E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA Mais informações sobre a União Europeia encontram-se disponíveis na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu) Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014 ISBN 978-92-872-0317-5 doi:10.2865/7092 União Europeia, 2014 Reprodução autorizada mediante indicação da fonte Printed in Luxembourg
PT 2014 n.º 09 Relatório Especial O apoio da UE aos investimentos e à promoção no setor vitivinícola é bem gerido e os seus resultados relativamente à competitividade dos vinhos da UE estão demonstrados? (apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)
Índice 02 Pontos Abreviaturas Glossário I IX Síntese 1 11 Introdução 1 11 O setor vitivinícola na UE 12 15 Âmbito e método da auditoria 16 80 Observações 16 34 Parte I A conceção e a execução da medida de investimentos no âmbito da OCM vitivinícola são adequadas, tendo em devida conta o princípio da economia? 18 21 A necessidade de medidas de investimentos suplementares ao abrigo da OCM vitivinícola não está demonstrada 22 25 e a aplicação dos investimentos da OCM vitivinícola sofreu atrasos ou limitações em certos Estados-Membros 26 29 Os Estados-Membros visitados dão garantias limitadas de que apenas os projetos financeiramente viáveis recebem apoio 30 34 e não avaliam sistematicamente a razoabilidade dos custos dos projetos 35 64 Parte II A conceção da medida de promoção é adequada e a sua execução eficiente? 37 42 O apoio à promoção é igualmente concedido a grandes empresas com forte reputação e tradição exportadora 43 47 e que provavelmente teriam realizado as ações de promoção sem a ajuda pública (efeito de inércia) 48 51 Definição pouco clara das despesas elegíveis até 2013
Índice 03 52 54 Os Estados-Membros nem sempre verificam se ocorre um duplo financiamento irregular 55 64 Uma pista de auditoria insuficiente prejudica a eficácia dos controlos aplicados pelos Estados-Membros visitados para garantir a ocorrência e elegibilidade de ações de promoção 65 80 Parte III Os efeitos das medidas estão demonstrados de forma adequada? 65 70 O acompanhamento e a avaliação das medidas incidem nas realizações e na execução financeira, porém ainda não existem informações suficientes sobre os resultados obtidos 71 73 Os efeitos dos investimentos da OCM não podem facilmente dissociar-se dos efeitos dos investimentos do desenvolvimento rural 74 75 Registou-se um aumento das exportações de vinho dos Estados-Membros para países terceiros 76 80 mas é difícil determinar até que ponto pode ser diretamente atribuído à medida de promoção 81 90 Conclusões e recomendações Anexo I Principais elementos do balanço de aprovisionamento a nível da EU-27 Anexo II Anexo X B do Regulamento (CE) nº 1234/2007 do Conselho Respostas da Comissão
Abreviaturas 04 Feader: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural FEAGA: Fundo Europeu Agrícola de Garantia FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional DOP: Denominação de origem protegida ha: hectare hl: hectolitro IGP: Indicação geográfica protegida OCM vitivinícola: Organização comum do mercado vitivinícola PAN: Programa de apoio nacional UE: União Europeia EU-27: União Europeia de 27 Estados-Membros USD: Dólar dos Estados Unidos
Glossário 05 Boa gestão financeira: De acordo com o artigo 27.º do Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (a seguir designado por «Regulamento Financeiro», JO L 248 de 16.9.2002), o conceito de boa gestão financeira inclui os princípios da economia, da eficiência e da eficácia. Campanha vitivinícola: Ano de produção dos produtos vitivinícolas (descritos na parte XII do anexo I do Regulamento (CE) n.º 1234/2007). Tem início em 1 de agosto de cada ano e termina em 31 de julho do ano seguinte. Destilação de crise: Apoio concedido até 31 de julho de 2012 para a destilação voluntária ou obrigatória dos excedentes de vinho decidida pelos Estados-Membros em casos justificados de crise, de modo a reduzir ou eliminar os excedentes e, simultaneamente, a garantir a continuidade da oferta de uma colheita para a seguinte. Economia: O princípio da economia visa a obtenção de um determinado nível de realizações ou resultados ao custo mais baixo. Efeito de inércia: Situação em que um projeto subsidiado teria sido total ou parcialmente realizado sem a ajuda concedida. Eficácia: O princípio da eficácia visa a consecução dos objetivos específicos fixados e a obtenção dos resultados esperados. Eficiência: O princípio da eficiência visa a melhor relação entre os meios utilizados e as realizações ou resultados obtidos. Medida de colheita em verde: Por «colheita em verde» entende-se a destruição ou a remoção totais dos cachos de uvas antes da maturação, reduzindo assim o rendimento da superfície em causa a zero. O apoio à colheita em verde pode ser concedido como uma compensação sob a forma de um pagamento fixo por hectare, a determinar pelo Estado-Membro em causa. Medida de destilação de subprodutos: Apoio concedido à destilação voluntária ou obrigatória de subprodutos da vinificação (bagaço de uvas e borra de vinho) realizada de acordo com as condições previstas na parte D do anexo XV-B do Regulamento (CE) n.º 1234/2007 do Conselho. Medida de destilação em álcool de boca: Apoio concedido aos produtores até 31 de julho de 2012, sob a forma de uma ajuda por hectare, para o vinho objeto de destilação em álcool de boca. Medida de fundos mutualistas: Os fundos mutualistas ajudam os produtores que procurem precaver-se contra flutuações de mercado. O apoio comunitário à criação de fundos mutualistas pode ser concedido sob a forma de ajuda temporária e degressiva para cobrir os custos administrativos dos fundos. Esta medida não foi escolhida por qualquer Estado-Membro.
Glossário 06 Medida de investimentos: Apoio concedido para investimentos corpóreos ou incorpóreos nas instalações de tratamento, nas infraestruturas das adegas e na comercialização do vinho que melhorem o desempenho geral da empresa e incidam num ou mais dos seguintes aspetos: a) produção ou comercialização de produtos referidos no anexo XI-B do Regulamento (CE) n.º 1234/2007; b) elaboração de novos produtos, processos e tecnologias relacionados com produtos referidos no anexo XI-B. Medida de promoção: Apoio concedido para medidas de informação ou de promoção relativas a vinhos comunitários. A medida de promoção diz respeito a vinhos com denominação de origem protegida ou indicação geográfica protegida ou a vinhos com indicação da casta de uva de vinho. Esta medida apenas pode consistir em: a) medidas de relações públicas, promoção ou publicidade; b) participação em eventos, feiras ou exposições de importância internacional; c) campanhas de informação; d) estudos de novos mercados, necessários para a expansão das saídas comerciais; e) estudos de avaliação dos resultados das medidas de informação e promoção. A contribuição comunitária para as atividades de promoção não deve ser superior a 50% das despesas elegíveis (artigo 103.º-P do Regulamento (CE) n.º 1234/2007). Medida de restruturação e reconversão de vinhas: O apoio à restruturação e reconversão de vinhas pode abranger apenas uma ou várias das seguintes atividades: a) reconversão varietal, nomeadamente mediante sobreenxertia; b) relocalização de vinhas; c) melhoramentos das técnicas de gestão da vinha. A renovação normal das vinhas que cheguem ao fim do seu ciclo de vida natural não se considera uma atividade de restruturação e reconversão. O apoio à restruturação e reconversão de vinhas apenas pode assumir as seguintes formas: a) compensação dos produtores pela perda de receitas decorrente da execução da medida; b) contribuição para os custos de restruturação e reconversão. Medida de seguros de colheitas: Apoio destinado a contribuir para a proteção dos rendimentos dos produtores quando sejam afetados por catástrofes naturais, fenómenos climáticos adversos, doenças ou pragas. Mosto de uvas concentrado: Por «mosto de uvas concentrado» entende-se o mosto de uvas não caramelizado obtido por desidratação parcial de mosto de uvas, efetuada por qualquer método autorizado, excluindo a ação direta do calor. Outros vinhos: Vinhos não elegíveis para as medidas de promoção, como por exemplo, vinhos de mesa sem qualquer indicação da casta de uva. Período de programação: Os programas de apoio nacionais são elaborados para um período de cinco anos. O período de programação de 2009-2013 é o primeiro, sendo o segundo o de 2014-2018. Prémio ao arranque: Apoio concedido aos viticultores pelo abandono definitivo de todas as vinhas de uma parcela ou de uma exploração agrícola. Programa de apoio nacional/dotação nacional: Os países produtores de vinho utilizam os fundos da OCM vitivinícola da UE mediante programas de apoio nacionais para financiar medidas específicas de apoio ao setor vitivinícola (artigo 103.º-I do Regulamento (CE) n.º 1234/2007). Os Estados-Membros apresentam à Comissão programas de apoio quinquenais, constituídos por medidas em conformidade com as regras que regem o setor vitivinícola (artigo 103.º-K do Regulamento (CE) n.º 1234/2007).
Glossário 07 Programa de Desenvolvimento Rural: Documento elaborado pelo Estado-Membro ou pela região e aprovado pela Comissão para planear a execução da política de desenvolvimento rural. Regime de Pagamento Único: Regime de ajuda que substituiu a maioria dos pagamentos de ajudas diretas existentes, no âmbito do qual a ajuda é dissociada de qualquer obrigação de produzir. Em vez disso, o pagamento total das ajudas está sujeito à condição de os agricultores manterem as suas terras em boas condições agrícolas e ambientais (BCAA) e respeitarem os requisitos legais de gestão (RLG) o requisito da «condicionalidade». Os Estados-Membros podem apoiar os viticultores atribuindo-lhes direitos a pagamentos, na aceção do capítulo 3 do título III do Regulamento (CE) n.º 1782/2003, de acordo com o ponto O do anexo VII desse regulamento. Restituições à exportação: Ao abrigo da política agrícola comum, a União Europeia define níveis de preços mínimos para certos produtos agrícolas. Esses níveis de preços mínimos são, em muitos casos, superiores ao nível de preços mundial para os mesmos produtos. Quando os produtos agrícolas têm de ser exportados para países terceiros (ou seja, para fora da UE), é necessário aproximar os níveis de preços da UE e os níveis de preços do mercado mundial. Essa aproximação é realizada através do pagamento de restituições à exportação aos exportadores. As restituições à exportação variam em função do período, do setor de produtos e dos produtos exportados. Vinho de casta: Vinhos sem indicação geográfica que podem, sob determinadas condições, mencionar a casta de uva de vinho. Esses vinhos são elegíveis para a medida de promoção.
Síntese 08 I A União Europeia (UE) é o maior produtor de vinho a nível mundial. Em 2008, o Conselho introduziu uma reforma da organização comum do mercado (OCM) vitivinícola destinada essencialmente a aumentar a competitividade dos produtores de vinho da UE e a equilibrar a oferta e a procura, num contexto de excedentes estruturais de longa data a nível da oferta face à procura. Os principais instrumentos financeiros desta reforma incluem um regime de arranque temporário e a criação de programas de apoio nacionais (PAN), através dos quais os Estados Membros selecionam, de entre 11 medidas disponíveis, as que melhor se adaptem à sua situação específica. II Numa auditoria anterior 1, o Tribunal debruçou se sobre o arranque de vinhas, que visava principalmente equilibrar a oferta e a procura. Na presente auditoria, o Tribunal examinou se o apoio aos investimentos e à promoção no setor vitivinícola é bem gerido e se os seus resultados relativamente à competitividade dos vinhos da UE estão demonstrados. O Tribunal conclui que a gestão do apoio aos investimentos e à promoção no setor vitivinícola durante os primeiros anos abrangidos pela auditoria foi negativamente afetada por insuficiências ao nível da conceção e da execução salientadas no presente relatório e que o impacto relativamente à competitividade dos vinhos da UE nem sempre estava demonstrado. III Não está demonstrada a necessidade de uma medida suplementar relativa aos investimentos específica do setor vitivinícola, uma vez que já existia no âmbito da política de desenvolvimento rural. Esta medida suplementar é fonte de complexidade, tendo criado obstáculos administrativos e, em alguns Estados Membros, dado origem a atrasos na execução ou a um âmbito excessivamente restritivo dos investimentos elegíveis. À data da auditoria, uma parcela considerável das dotações iniciais disponibilizadas pelos Estados Membros para a medida de investimentos teve de ser reafetada a outras medidas dos PAN. IV Além disso, a execução da medida de investimentos não teve devidamente em conta o princípio da economia. A maioria dos Estados Membros auditados não assegurou que apenas os projetos viáveis recebessem ajuda e verifica se um risco de despesas excessivas, uma vez que a razoabilidade dos custos dos projetos não foi sistematicamente avaliada. V Em muitos casos, as ações de promoção são utilizadas para consolidar mercados, em vez de procurarem ganhar novos mercados ou reconquistar antigos mercados. Apesar de uma pretendida preferência para apoiar as PME, foram igualmente financiadas grandes empresas. VI Os Estados Membros não foram suficientemente seletivos na execução da medida de promoção. Em especial, o Tribunal detetou casos nítidos em que os beneficiários teriam suportado os custos das ações de promoção sem o apoio da UE. Acresce que os custos das ações de promoção, despesas gerais e custos com organismos de execução não foram suficientemente justificados: os documentos comprovativos eram insuficientes ou deficientes, o que prejudica a eficácia dos controlos documentais dos Estados Membros destinados a garantir a ocorrência e elegibilidade das ações de promoção. VII O orçamento previsto dos fundos disponíveis que os Estados Membros dedicam à medida de promoção será mais do dobro no período de programação de 2014-2018 em comparação com os fundos despendidos no anterior período de programação 2. Atendendo às dificuldades sentidas pelos Estados Membros para despender o orçamento de 2009-2013 inicialmente destinado às ações de promoção, existe um risco de o orçamento de 2014-2018 ter sido fixado a um nível excessivamente elevado, pondo assim em risco a aplicação dos princípios da boa gestão financeira. 1 Relatório Especial n.º 7/2012, «A reforma da organização comum do mercado vitivinícola: progressos até à data» (http://eca.europa.eu). 2 No período de programação de 2009-2013, despenderam se 522 milhões de euros no âmbito da medida de promoção. Para o período de programação de 2014-2018, os Estados Membros afetaram 1 156 milhões de euros a essa medida (EU-27), o que representa um aumento de 121% em comparação com os fundos despendidos no período anterior.
Síntese 09 VIII A Comissão e os Estados Membros auditados ainda não produzem informações pertinentes e suficientes para demonstrar os resultados diretos atribuíveis às medidas. No caso da medida de investimentos, não é fácil dissociar o efeito dos investimentos da OCM dos investimentos realizados no âmbito do desenvolvimento rural. No caso da medida de promoção, os indicadores de resultados utilizados abrangem muitas variáveis que escapam à influência das ações de promoção. Por conseguinte, os resultados das medidas continuam por demonstrar. IX Com base nestas observações, o Tribunal formula as seguintes recomendações: No que se refere à medida de investimentos: a) no sentido de racionalizar o regime de ajuda, a Comissão deve acompanhar a absorção dos fundos, analisar a necessidade da medida e apurar se, em comparação com outros setores agrícolas, o setor vitivinícola precisa de uma ajuda suplementar ao investimento; b) os Estados Membros devem atenuar o risco para a economia através de uma avaliação sistemática da razoabilidade dos custos dos projetos e da viabilidade financeira dos candidatos. O resultado dessas avaliações deve ser documentado de forma adequada. A Comissão deve certificar se de que os Estados Membros aplicam esses controlos de forma eficaz. No que se refere à medida de promoção: a) o Regulamento de base deve impedir que um beneficiário individual apresente em cada período de programação um programa de promoção para os mesmos países visados. A comissão deve igualmente limitar o âmbito da medida quanto à elegibilidade da publicidade de uma marca comercial e privilegiar a adesão das PME à medida de promoção; b) no sentido de minimizar o risco de efeito de inércia, a Comissão deve garantir que os Estados Membros, nos seus procedimentos de seleção, exigem que os beneficiários demonstrem claramente necessitar de ajuda da UE e que os custos normais de funcionamento não são financiados pelo orçamento da UE; c) a Comissão deve assegurar que os custos acessórios, designadamente custos com organismos de execução e despesas gerais, são devidamente justificados e limitados a uma percentagem máxima dos custos totais; d) os Estados Membros devem garantir uma pista de auditoria suficiente que ligue todas as ajudas à promoção a ações específicas e adequadamente documentadas; e) a Comissão deve exigir que os Estados Membros avaliem mais atentamente os resultados dos projetos de promoção. Em especial, os resultados das ações de promoção devem ser avaliados ao nível dos beneficiários e não à escala do setor vitivinícola da UE no seu todo. Os Estados Membros devem utilizar melhor os relatórios elaborados pelos beneficiários no final das ações de promoção, a fim de aferir e consolidar os seus resultados; f) quando tiver decorrido um período de tempo suficiente, a Comissão deve analisar de que forma o orçamento atribuído aos PAN para o período de 2014-2018 corresponde às necessidades do setor vitivinícola da UE e à capacidade de absorção dos Estados Membros. Com base nesta análise, a Comissão deve reajustar, quando adequado, o orçamento, no sentido de garantir que o mesmo proporciona incentivos para os Estados Membros serem mais eficientes na aplicação das medidas.
Introdução 10 O setor vitivinícola na UE 01 A União Europeia é o maior produtor de vinho a nível mundial. Com cerca de 3 milhões de ha de vinhas, a UE produz, em média, aproximadamente 158 milhões de hl de vinho por ano. O consumo médio anual na UE é de cerca de 127 milhões de hl 3. Durante a campanha vitivinícola de 2011/2012, foram exportados para países terceiros cerca de 23 milhões de hl de vinho e importados 14 milhões de hl, o que equivale a um valor de mercado de 8,6 mil milhões de euros e de 2,4 mil milhões de euros 4, respetivamente (ver o balanço de aprovisionamento do vinho no anexo I). 02 Em 2005, quando a Comissão deu início aos seus trabalhos preparatórios com vista à reforma da organização comum do mercado (OCM), registavam se excedentes estruturais de produção de vinho com um volume estimado de 18,5 milhões de hl. 03 Numa comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu 5, a Comissão referiu que o desequilíbrio crescente entre a oferta e a procura constituía um dos principais motivos para a reforma da OCM. Em 2007, a Comissão publicou uma avaliação de impacto 6, que avaliou a situação do setor vitivinícola da UE. Essa avaliação confirmou um desequilíbrio de mercado insustentável e uma perda de competitividade dos vinhos da UE face aos vinhos dos países terceiros. 04 Em 2008, a organização comum do mercado vitivinícola foi reformada pelo Regulamento (CE) n.º 479/2008 do Conselho 7. De acordo com a avaliação de impacto, dois dos principais objetivos da reforma da OCM vitivinícola consistiam em: reforçar a competitividade do setor vitivinícola europeu; assegurar um melhor equilíbrio entre a oferta e a procura. 05 A partir de 1 de agosto de 2008, as medidas de intervenção no mercado, tais como medidas de destilação, de restituições à exportação e de armazenagem, foram sendo progressivamente reduzidas e, em 31 de julho de 2012, cessaram totalmente 8. A despesa associada a intervenções no mercado desceu de 364 milhões de euros por ano antes da aplicação da reforma da OCM vitivinícola (2007/2008) para zero em 2012/2013. 3 Eurostat, balanço de aprovisionamento do vinho, média das cinco últimas campanhas vitivinícolas (2007/2008 a 2011/2012). 4 Fonte dos dados: Eurostat, base de dados Comext, extração dos dados em 24 de julho de 2013. 5 COM(2006) 319 final, de 22 de junho de 2006. 6 SEC(2007) 893 final, de 4 de julho de 2007. 7 Regulamento (CE) n.º 479/2008 do Conselho, de 29 de abril de 2008, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, que altera os Regulamentos (CE) n.º 1493/1999, (CE) n.º 1782/2003, (CE) n.º 1290/2005 e (CE) n.º 3/2008 e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 2392/86 e (CE) n.º 1493/1999 (JO L 148 de 6.6.2008, p. 1). Em agosto de 2009, esse Regulamento foi revogado e a OCM vitivinícola foi integrada na OCM única definida pelo Regulamento (CE) n.º 1234/2007 do Conselho, de 22 de outubro de 2007, que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (JO L 299 de 16.11.2007, p. 1). 8 Apenas se manteve a destilação de subprodutos, visto que o seu objetivo é assegurar uma produção de vinhos de qualidade e uma produção vitivinícola respeitadora do ambiente.
Introdução 11 06 Os principais instrumentos financeiros da OCM vitivinícola após a reforma para o período de programação de 2009-2013 são: a) o arranque voluntário de vinhas, cujo objetivo consistia em criar um setor vitivinícola em sintonia com as condições do mercado, ao permitir a remoção permanente das vinhas menos competitivas. Este regime terminou na campanha vitivinícola de 2010/2011. Foi arrancada uma superfície equivalente a 161 166 ha de vinhas ao abrigo deste regime. Os fundos da UE que lhe foram afetados ascenderam a cerca de 1 025 milhões de euros; b) os programas de apoio nacionais (PAN), também conhecidos por «dotações nacionais»: é disponibilizado um orçamento específico aos Estados Membros para a elaboração de um programa de apoio quinquenal constituído por diversas medidas, a selecionar de entre uma lista de 11 medidas disponíveis 9. Esses programas são apresentados à Comissão para aprovação. 18 Estados Membros recebem um orçamento anual para os respetivos PAN. O orçamento global relativo ao primeiro período de programação quinquenal é de 5,3 mil milhões de euros. Os orçamentos anuais correspondentes de cada Estado Membro estão indicados no anexo II; c) a transferência de montantes 10 para os programas de desenvolvimento rural existentes, a fim de aumentar o apoio ao desenvolvimento rural nas regiões produtoras de vinho. 07 Além do Regime de Pagamento Único 11, as medidas financeiramente mais importantes introduzidas pelos Estados Membros nos respetivos PAN para o período de programação de 2009-2013 foram a restruturação e reconversão de vinhas (43% do orçamento relativo aos PAN, ou seja, mais de 2 mil milhões de euros ao longo do período de cinco anos), a promoção e os investimentos (cada uma destas duas medidas representa 10% do orçamento relativo aos PAN, ou seja, 522 e 518 milhões de euros, respetivamente) (ver gráfico 1). Estas três medidas visam aumentar a competitividade do setor vitivinícola e refletem o objetivo, no âmbito da nova OCM vitivinícola, de deixar de utilizar medidas de intervenção no mercado para passar a utilizar medidas orientadas para o mercado. 9 As medidas são: restruturação e reconversão de vinhas, colheita em verde, fundos mutualistas, seguros de colheitas, regime de pagamento único, promoção, investimentos, destilação de subprodutos, bem como três medidas temporárias que terminaram em 31 de julho de 2012 (destilação em álcool de boca, destilação de crise e utilização de mosto de uvas concentrado). 10 Montantes fixados no n.º 2 do artigo 190.º A do Regulamento (CE) n.º 1234/2007, baseados nas despesas históricas ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1493/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (JO L 179 de 14.7.1999, p. 1) para medidas de intervenção destinadas à regularização dos mercados agrícolas, previstas no n.º 1, alínea b), do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 209 de 11.8.2005, p. 1). 11 O Regime de Pagamento Único constitui uma das medidas disponíveis ao abrigo dos PAN, mas não se considera que contribua diretamente para a competitividade do setor vitivinícola. A dotação para esta medida durante o período de 2009-2013 ascende a 510 milhões de euros.
Introdução 12 Gráfico 1 Repartição das medidas mais importantes nos PAN (período de programação de 2009-2013) Medidas encerradas ** 13% Outras * 14% Restruturação 43% Regime de Pagamento Único 10% Investimentos 10% Promoção 10% * Destilação de subprodutos, seguros de colheitas, colheita em verde e planos em curso de acordo com o Regulamento n.º 1493/1999. ** Medidas encerradas a partir da campanha vitivinícola de 2012/2013: ajuda à destilação em álcool de boca, à destilação de crise e à utilização de mosto de uvas concentrado. Fonte: Comissão Quadros financeiros transmitidos pelos Estados Membros, outubro de 2013. 08 A medida de investimentos consiste na concessão de apoio para investimentos corpóreos ou incorpóreos nas instalações de tratamento, nas infraestruturas das adegas e na comercialização do vinho. O objetivo do apoio consiste em melhorar o desempenho geral da empresa 12. Os Estados Membros devem definir as operações de investimento elegíveis. A taxa de ajuda máxima é de 40% 13 dos custos de investimento elegíveis, que, nos projetos selecionados pelo Tribunal, podem variar entre 6 000 euros para uma nova máquina de tampas de rosca e 10,3 milhões de euros para a construção e instalação de uma nova cooperativa que reagrupa várias outras. 12 Artigo 103.º U do Regulamento (CE) n.º 1234/2007. 13 Outras taxas de ajuda: 50% nas regiões classificadas como regiões de convergência da UE, nos termos do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999 (JO L 210 de 31.7.2006, p. 25); 75% nas regiões ultraperiféricas, nos termos do Regulamento (CE) n.º 247/2006 do Conselho, de 30 de janeiro de 2006, que estabelece medidas específicas no domínio agrícola a favor das regiões ultraperiféricas da União Europeia (JO L 42 de 14.2.2006, p. 1); ou 65% nas ilhas menores do mar Egeu, na aceção do Regulamento (CE) n.º 1405/2006 do Conselho, de 18 de setembro de 2006, que estabelece medidas específicas no domínio agrícola a favor das ilhas menores do mar Egeu e altera o Regulamento (CE) n.º 1782/2003 (JO L 265 de 26.9.2006, p. 1).
Introdução 13 09 A medida de promoção consiste em apoiar medidas de informação ou de promoção relativas a vinhos comunitários em países terceiros, com o objetivo de melhorar a sua competitividade nesses países 14. Esta medida consiste em: medidas de relações públicas, promoção ou publicidade, que destaquem designadamente as vantagens dos produtos comunitários, especialmente em termos de qualidade, segurança dos alimentos ou respeito pelo ambiente; participação em eventos, feiras ou exposições de importância internacional; campanhas de informação, especialmente sobre os regimes comunitários de denominações de origem, indicações geográficas e produção biológica; estudos de novos mercados, necessários para expansão das saídas comerciais; estudos de avaliação dos resultados das medidas de informação e promoção 15. 10 A taxa de ajuda máxima para as medidas de promoção é de 50% das despesas elegíveis, que, nos projetos selecionados pelo Tribunal, podem variar entre 30 000 euros para medidas de relações públicas e 32,6 milhões de euros para um conjunto completo de ações de promoção como as descritas no ponto anterior. 11 As medidas de investimentos e de promoção no âmbito dos PAN são objeto de gestão partilhada entre a Comissão e os Estados Membros. Assim, a responsabilidade global pela gestão das medidas cabe à Comissão, apesar de a sua execução ser confiada aos Estados Membros. Por conseguinte, a execução das medidas de investimentos e de promoção e os sistemas de controlo associados são, em larga medida, da responsabilidade dos Estados Membros 16. Os beneficiários finais dessas medidas devem respeitar as condições exigidas pela legislação da UE e nacional/regional. 14 Com base no Regulamento (CE) n.º 3/2008 do Conselho, de 17 de dezembro de 2007, relativo a ações de informação e promoção a favor dos produtos agrícolas no mercado interno e nos países terceiros (JO L 3 de 5.1.2008, p. 1), a Comissão pode conceder diretamente ajudas a campanhas de informação sobre o sistema de classificação dos vinhos da União Europeia. Essas campanhas de informação de caráter geral diferem das medidas de apoio específicas objeto do presente relatório. Em 21 de novembro de 2013, a Comissão propôs a revogação e substituição do Regulamento (CE) n.º 3/2008. De acordo com a proposta, a ajuda deve ser disponibilizada às ações de informação e promoção que associem os vinhos a outros produtos agrícolas, desde que não recebam apoio financeiro no âmbito de outras medidas da UE. 15 Artigo 103.º P do Regulamento (CE) n.º 1234/2007. 16 O artigo 76.º do Regulamento (CE) n.º 555/2008 da Comissão, de 27 de junho de 2008, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.º 479/2008 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, no que respeita aos programas de apoio, ao comércio com países terceiros, ao potencial de produção e aos controlos no setor vitivinícola (JO L 170 de 30.6.2008, p. 1), que executa o Regulamento de base do Conselho relativo à OCM vitivinícola, estipula que: «Sem prejuízo de disposições específicas do presente Regulamento ou de outra legislação comunitária, os Estados Membros instituem os controlos e medidas necessários para garantir a correta aplicação do Regulamento (CE) n.º 479/2008 e do presente regulamento. Esses controlos e medidas devem ser eficazes, proporcionados e dissuasivos, a fim de assegurar uma proteção adequada dos interesses financeiros das Comunidades.»
Âmbito e método da auditoria 14 12 O último relatório especial do Tribunal sobre a OCM vitivinícola foi publicado em 2012 17. Esse relatório abrangia os dois regimes de ajuda mais importantes da reforma da OCM vitivinícola arranque de vinhas e restruturação e reconversão varietal de vinhas e explorou, em especial, o seu contributo para equilibrar a oferta e a procura no mercado vitivinícola da UE, que constitui um dos dois principais objetivos da reforma (ver ponto 4). No sentido de concluir a sua auditoria à reforma da OCM vitivinícola, o Tribunal procurou abranger as principais medidas de competitividade selecionadas pelos Estados Membros nos seus PAN: investimentos e promoção. A auditoria teve como objetivo responder à seguinte questão: «O apoio da UE aos investimentos e à promoção no setor vitivinícola é bem gerido e os seus resultados relativamente à competitividade dos vinhos da UE estão demonstrados?» 13 A auditoria avaliou se as medidas de investimentos e de promoção foram concebidas de forma adequada. O Tribunal examinou igualmente os dados de acompanhamento e avaliação disponíveis, a fim de avaliar se a Comissão e os Estados Membros obtiveram os resultados esperados de forma eficiente. No que respeita à medida de investimentos, o Tribunal já auditara a eficiência de medidas de investimento semelhantes ao abrigo da política de desenvolvimento rural 18. Por conseguinte, o Tribunal concentrou se em aspetos ligados à economia desta medida, tais como a viabilidade financeira e a razoabilidade dos custos dos investimentos apoiados. Este âmbito da auditoria reflete se nas subquestões principais que se seguem: a) A conceção e a execução da medida de investimentos no âmbito da OCM vitivinícola são adequadas, tendo em devida conta o princípio da economia? b) A conceção da medida de promoção é adequada e a sua execução eficiente? c) Os efeitos das medidas estão demonstrados de forma adequada? 14 A auditoria incidiu em projetos financiados entre as campanhas vitivinícolas de 2008/2009 e 2010/2011, ou seja, que abrangiam os primeiros três anos da execução da reforma. O Tribunal visitou os serviços responsáveis da Comissão e os seguintes Estados Membros e regiões: Áustria, França (Aquitaine e Languedoc Roussillon), Itália (Lazio e Veneto), Portugal e Espanha (Catalunha). Os cinco Estados Membros visitados representam 95% e 82%, respetivamente, das despesas das medidas de promoção e investimentos no primeiro período de programação (2009-2013). 17 Relatório Especial n.º 7/2012 (http://eca.europa.eu). 18 Relatórios Especiais n os 8/2012, 1/2013 e 6/2013 (http://eca.europa.eu).
Âmbito e método da auditoria 15 15 Ao todo, foram visitados no local 37 beneficiários da ajuda: 23 para projetos de promoção, 11 para projetos de investimentos e 3 para projetos de promoção e investimentos. Além disso, foram selecionados 73 projetos para serem examinados através de análise documental. Ao todo, foram analisados 113 projetos (79 de promoção e 34 de investimentos) 19. A seleção da amostra baseou se na materialidade dos projetos e no tipo de beneficiário, a fim de selecionar uma gama de projetos característicos dos projetos financiados nos Estados Membros em causa. 19 Foram analisados outros projetos de promoção enquanto projetos da medida de investimentos, dado que, em dois Estados Membros selecionados, a execução da medida de investimentos sofreu um atraso e que um Estado Membro decidiu não a executar.
Observações 16 Parte I A conceção e a execução da medida de investimentos no âmbito da OCM vitivinícola são adequadas, tendo em devida conta o princípio da economia? 16 Uma conceção correta é essencial para a boa gestão financeira. A medida de investimentos concede ajuda pública ao tipo de empresa igualmente elegível para financiamento da UE no âmbito da política de desenvolvimento rural. Para ser bem concebida, a medida ao abrigo da OCM vitivinícola deve corresponder a uma necessidade bem identificada que não seja suprida pelas medidas existentes. Não deve, por outro lado, dar origem a encargos administrativos desnecessários para as autoridades de execução. 17 A fim de ter em devida conta o princípio da economia na execução das medidas de investimentos, os Estados Membros devem instituir controlos e procedimentos administrativos destinados a garantir que: a) o apoio é concedido a projetos financeiramente viáveis: a fim de evitar o desperdício de financiamento público em projetos precocemente votados ao insucesso, os Estados Membros devem, mediante controlos de viabilidade adequados, analisar a solidez da situação financeira do candidato e documentar essa análise; b) os custos dos projetos declarados pelos beneficiários são razoáveis. Este controlo deve ser efetuado com base num sistema de avaliação adequado, incluindo custos de referência, a comparação de diferentes propostas ou um comité de avaliação. A necessidade de medidas de investimentos suplementares ao abrigo da OCM vitivinícola não está demonstrada 18 Não obstante a sua aplicação específica ao setor vitivinícola (em vez de uma aplicação geral a todos os setores agrícolas), a medida de investimentos ao abrigo da OCM vitivinícola abrange, essencialmente, o mesmo âmbito que as medidas de ajuda ao investimento no desenvolvimento rural n.º 121 («Modernização de explorações agrícolas») e n.º 123 («aumento do valor dos produtos agrícolas e florestais»). Além disso, tal como indica a caixa 1, o objetivo da medida ao abrigo da OCM vitivinícola é idêntico ao objetivo das duas medidas de investimentos no âmbito do desenvolvimento rural. 19 Com a nova OCM vitivinícola, passam a ser disponibilizadas mais ajudas de desenvolvimento rural às regiões produtoras de vinho através do aumento das dotações orçamentais destinadas a programas de desenvolvimento rural nessas regiões. De acordo com o anexo X C do Regulamento (CE) n.º 1234/2007, a partir de 2011, o aumento anual é de 121,4 milhões de euros 20. 20 Em relação a 2009 e 2010, as transferências de dotações orçamentais foram, respetivamente, de 40,5 e 80,9 milhões de euros.
Observações 17 Caixa 1 As medidas de investimentos no âmbito da OCM vitivinícola e do desenvolvimento rural têm o mesmo objetivo: a) medida de investimentos no âmbito da OCM vitivinícola (n.º 1 do artigo 103.º U do Regulamento (CE) n.º 1234/2007): «Pode ser concedido apoio para investimentos corpóreos ou incorpóreos nas instalações de tratamento, nas infraestruturas das adegas e na comercialização do vinho que melhorem o desempenho geral da empresa [ ]»; b) medida 121 no âmbito do desenvolvimento rural (n.º 1 do artigo 26.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 21 ): «O apoio previsto na subalínea i) da alínea b) do artigo 20.º é concedido para investimentos corpóreos e/ou incorpóreos que: a) Melhorem o desempenho geral da exploração agrícola [ ]»; c) medida 123 no âmbito do desenvolvimento rural (n.º 1 do artigo 28.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005): «O apoio previsto na subalínea iii) da alínea b) do artigo 20.º é concedido para investimentos corpóreos e/ou incorpóreos que: a) Melhorem o desempenho geral da empresa [ ]». 21 Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader), (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1). 20 No período de 2009-2013, nove Estados Membros (República Checa, Alemanha, Espanha, França, Itália, Chipre, Hungria, Áustria e Eslováquia) incluíram a medida de investimentos nos seus PAN, enquanto outros nove não a incluíram (Bulgária, Grécia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Portugal, Roménia, Eslovénia e Reino Unido) 22. Por considerar que o programa de desenvolvimento rural já disponibilizava um apoio adequado, Portugal decidiu não incluir a medida de investimentos no seu PAN: efetivamente, no período de programação de 2007-2013, 13,5% do orçamento total para as duas medidas de apoio aos investimentos em desenvolvimento rural foram afetados ao setor vitivinícola português. 21 O Tribunal considera que não é percetível por que motivo o setor vitivinícola, em específico, precisava de ajuda suplementar ao investimento, dado que essa ajuda já estava disponível para todos os setores agrícolas no âmbito da política de desenvolvimento rural e que foram aumentadas as dotações orçamentais para apoio do desenvolvimento rural às regiões produtoras de vinho (ver ponto 19). A decisão de disponibilizar apoio adicional não foi sustentada por qualquer estudo ou análise. 22 A Lituânia afetou toda a sua dotação nacional à promoção. O Luxemburgo (a partir de 2009/2010), Malta e o Reino Unido afetaram as suas dotações nacionais na íntegra ao Regime de Pagamento Único.
Observações 18 e a aplicação dos investimentos da OCM vitivinícola sofreu atrasos ou limitações em certos Estados Membros 22 Uma vez que as medidas de investimentos ao abrigo da OCM vitivinícola e do desenvolvimento rural passaram a ser aplicadas simultaneamente a partir da campanha vitivinícola de 2008/2009, o risco de duplo financiamento teve de ser minimizado. Os Estados Membros foram, por conseguinte, obrigados a financiar, no quadro das medidas da OCM, operações diferentes daquelas que são financiadas de acordo com os programas de desenvolvimento rural 23. A necessidade de elaborar e fazer respeitar uma linha divisória entre medidas muito semelhantes (principalmente a linha que separa a Medida 123 do desenvolvimento rural do investimento no âmbito da OCM vitivinícola) amplificou os encargos administrativos suportados pelos Estados Membros, que tiveram de alterar os seus programas de desenvolvimento rural existentes antes da aplicação da medida de investimentos no âmbito da OCM. 23 Em Itália e Espanha, a obrigação de elaborar a referida linha divisória atrasou significativamente a aplicação da medida de investimentos ao abrigo da OCM vitivinícola 24. Nestes Estados Membros, os programas de desenvolvimento rural são geridos a nível regional e, portanto, a «linha divisória» teve de ser traçada por cada região. Registou se um atraso de três anos na execução da medida ao abrigo da OCM vitivinícola. Em Itália, despendeu se apenas 44% do montante inicialmente previsto. 24 Além disso, a linha divisória entre as operações elegíveis no âmbito das diferentes medidas limitou excessivamente o âmbito da medida da OCM em Espanha. Embora não se tenha alterado o conteúdo das medidas de investimentos no âmbito do desenvolvimento rural, apenas foram elegíveis para apoio ao abrigo da OCM vitivinícola os investimentos realizados por beneficiários espanhóis na UE mas fora do território nacional de Espanha. Em resultado dessa limitação, Espanha despendeu apenas 295 000 euros para o único projeto apresentado, embora a previsão inicial apontasse para 148 milhões de euros a serem gastos em todo o período de 2009-2013. 25 Em França e na Áustria, a linha divisória foi instituída a nível central e a medida de investimentos já foi aplicada na campanha vitivinícola de 2008/2009 sem quaisquer atrasos. Os Estados Membros visitados dão garantias limitadas de que apenas os projetos financeiramente viáveis recebem apoio 26 O Regulamento (CE) n.º 1234/2007 estipula, no n.º 2 do artigo 103.º U, que «não é concedido apoio a empresas em dificuldade» 25. Não obstante, a situação financeira fragilizada de uma empresa que não se considera estar em dificuldade no momento do pedido de subvenção pode comprometer a viabilidade de um projeto por si apresentado. A atual legislação não requer explicitamente que os Estados Membros efetuem controlos de viabilidade antes da concessão da ajuda. 23 N.º 2 do artigo 20.º do Regulamento (CE) n.º 555/2008: «Relativamente a um dado Estado Membro ou região, nenhuma operação que beneficie de apoio no âmbito do programa de desenvolvimento rural desse Estado Membro ou região ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 pode beneficiar de apoio nos termos do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 479/2008 ao abrigo de um programa nacional de apoio em conformidade com o título II desse regulamento.» 24 Ponto 4.3 do COM(2012) 737 final, de 10 de dezembro de 2012: «A execução desta medida sofreu atrasos, sobretudo em Itália e em Espanha, por problemas de delimitação em relação a operações semelhantes em programas de desenvolvimento rural». 25 Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à restruturação concedidos a empresas em dificuldade: «uma empresa encontra se em dificuldade quando é incapaz, com os seus próprios recursos financeiros ou com os recursos que os seus proprietários/acionistas e credores estão dispostos a conceder lhe, de anular prejuízos, que a conduzem, na ausência de uma intervenção externa dos poderes públicos, a um desaparecimento económico quase certo a curto ou médio prazo».
Observações 19 27 A Comissão não transmitiu quaisquer orientações aos Estados Membros para os procedimentos de seleção de projetos referentes à medida de investimentos. A auditoria constatou que, dos quatro Estados Membros visitados que aplicam a medida de investimentos, apenas uma região de Itália (Veneto) efetuou controlos de viabilidade relevantes, incluindo verificações da situação financeira dos beneficiários (ver caixa 2). A região de Lazio, em Itália, aplicou um sistema de avaliação menos pormenorizado, assente na comparação das contas anuais dos requerentes relativamente ao ano que precedeu o investimento com os efeitos esperados do investimento nas contas do ano seguinte ao investimento. 28 Em Áustria e França, os procedimentos de seleção basearam se na ordem de entrada das candidaturas. Ainda que as empresas em dificuldade fossem inelegíveis, a ausência de procedimentos de seleção traduziu se numa incapacidade de garantir que, entre todos os projetos elegíveis, apenas aqueles que são viáveis recebam apoio (ver caixa 2). Caixa 2 Controlos de viabilidade: exemplos de boas práticas e de práticas deficientes Na região de Veneto, em Itália, foram estabelecidos critérios de seleção, incluindo uma ferramenta informática para avaliar o desempenho previsível do investimento com base nos dados económicos facultados pelo beneficiário. Apenas puderam ser subvencionados os projetos que apresentassem sustentabilidade económica, ou seja, os projetos sem viabilidade foram automaticamente excluídos. Na Áustria, o Tribunal constatou que um projeto de investimento de uma linha de engarrafamento de uma cooperativa, com financiamento concedido em 2009, está atualmente em fase de liquidação. Não existiam critérios de seleção que permitissem detetar que o projeto dessa cooperativa não era sustentável face à sua situação financeira. A ajuda à cooperativa foi aprovada não obstante os seus resultados anuais negativos, a diminuição do seu capital antes do investimento e uma perda contínua de membros desde 2006. 29 Em Espanha, os procedimentos de seleção incluem uma avaliação da viabilidade do projeto e da situação financeira do beneficiário. Não obstante, não é exigida uma pontuação mínima de avaliação para um projeto ser selecionado.
Observações 20 e não avaliam sistematicamente a razoabilidade dos custos dos projetos 30 Os Estados Membros devem controlar as candidaturas dos projetos, no sentido de assegurar que os custos a reembolsar por fundos da UE são razoáveis, incluindo a verificação das candidaturas face aos custos de referência e a apresentação de diferentes propostas, tendo em vista o cumprimento do objetivo da medida a um custo razoável 26, ou seja, de forma eficiente. A auditoria avaliou se os Estados Membros estabeleceram um sistema formal para avaliar a razoabilidade dos custos. 31 A auditoria constatou que apenas dois dos quatro Estados Membros visitados que executaram a medida de investimentos aplicaram esses procedimentos. Itália (Veneto e Lazio) e Espanha avaliam a razoabilidade dos custos mediante procedimentos formalizados antes da aprovação da candidatura. Mais concretamente, os candidatos devem apresentar três propostas diferentes para as suas operações de investimento e escolher uma das três propostas. A validade da escolha pode ser examinada por um avaliador externo. 32 Contudo, o exame da razoabilidade dos custos efetuado pelas autoridades italianas (Veneto e Lazio) foi prejudicado pelo facto de a compra de barris de madeira para envelhecer os vinhos ter sido considerada um custo elegível, apesar de, por norma, os barris terem de ser substituídos ao fim de três anos. Em França e na Áustria, esses investimentos não foram considerados operações elegíveis. 33 Ainda que a Comissão considere, em orientações recentes 27, a compra de barris um investimento potencialmente elegível, o Regulamento exige que o investimento tenha uma duração de, pelo menos, cinco anos 28. Uma vez que, por norma, os barris são utilizados durante apenas três anos, a sua compra não satisfaz a exigência da UE. Além disso, o tempo de vida limitado de um investimento dessa natureza cria um risco significativo de poderem ser adquiridos barris para substituir outros já existentes e não para aumentar a capacidade de envelhecimento do vinho. 34 Em França e na Áustria, a avaliação da razoabilidade dos custos não foi formalizada, tendo sido baseada na experiência da pessoa responsável por examinar a candidatura. Assim, o Tribunal não encontrou provas de que estes Estados Membros avaliassem sistematicamente a razoabilidade dos custos dos projetos. Além disso, não existia qualquer obrigação de apresentar propostas diferentes de potenciais fornecedores. 26 O n.º 2 do artigo 24.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (JO L 25 de 28.1.2011, p. 8), aplicável aos investimentos ao abrigo da OCM por força do n.º 5 do artigo 77.º do Regulamento (CE) n.º 555/2008, dispõe que «os controlos administrativos dos pedidos de apoio incluem, nomeadamente, a verificação: [ ] do caráter razoável dos custos propostos, que são avaliados através de um sistema de avaliação adequado, tais como custos de referência, comparação de diferentes propostas ou um comité de avaliação». 27 Orientações relativas à execução dos programas nacionais de apoio ao setor vitivinícola de acordo com os Regulamentos (CE) n.º 1234/2007 e (CE) n.º 555/2008, de 25 de fevereiro de 2013. 28 De acordo com o artigo 72.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005, a que se refere o artigo 103.º U do Regulamento (CE) n.º 1234/2007.
Observações 21 Parte II A conceção da medida de promoção é adequada e a sua execução eficiente? 35 As medidas de promoção «dizem respeito a vinhos com denominação de origem protegida ou indicação geográfica protegida ou a vinhos com indicação da casta de uva de vinho» 29. Qualquer outro vinho é inelegível para a medida de promoção. 36 Para ser bem concebida e executada de forma eficiente, a medida de promoção deve: visar beneficiários que precisam de subsídios públicos para cumprir os objetivos da medida, que passam por reforçar a reputação do vinho de qualidade da UE e por reconquistar antigos mercados e ganhar novos mercados 30 ; dar preferência às micro, pequenas e médias empresas (PME) 31 ; ser executada de forma a garantir que existe uma pista de auditoria suficiente para justificar a ocorrência e elegibilidade de ações de promoção. O apoio à promoção é igualmente concedido a grandes empresas com forte reputação e tradição exportadora 37 Apesar de o legislador dar preferência às PME, em todos os Estados Membros visitados, com exceção da Áustria, foram concedidas ajudas à promoção a grandes empresas vitivinícolas com uma longa tradição exportadora 32. Algumas já se encontram presentes em países terceiros, por intermédio de parceiros locais, ou dispõem dos seus próprios distribuidores e redes comerciais. A necessidade de apoio orçamental da UE a essas empresas não é clara (ver caixa 3). De resto, a disponibilidade de apoios da UE para esses efeitos incita essas empresas a reduzir, de forma proporcional, o seu próprio financiamento destinado a medidas de promoção. 38 O Tribunal considera que, neste contexto, as subvenções recebidas ao abrigo da medida de promoção da OCM vitivinícola não contribuem de forma eficiente para reforçar a reputação dos vinhos da UE, nem para ganhar novos mercados ou reconquistar antigos mercados. No caso das grandes empresas, já bem implantadas nesses mercados, as subvenções têm antes o efeito de proteger ou consolidar as quotas de mercado existentes. Nesses casos, e uma vez que a consolidação da presença num dado mercado é uma atividade permanente para manter a presença e visibilidade no mercado, a contribuição da UE para este tipo de medidas torna se, essencialmente, um subsídio parcial dos custos operacionais das empresas. 29 N.º 2 do artigo 103.º P do Regulamento (CE) n.º 1234/2007. 30 Considerando 5 do Regulamento (CE) n.º 479/2008. 31 Artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 555/2008: «É dada preferência às micro, pequenas e médias empresas [ ]». 32 Em Espanha, França, Itália e Portugal, alguns beneficiários auditados já possuíam, antes do financiamento da OCM, filiais implantadas em mercados de países terceiros, a fim de comercializarem os seus produtos. Em Espanha, dois beneficiários de grande dimensão realizaram medidas de promoção em países onde já estavam implantados há mais de 60 anos.