UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO JUSTIÇA ADMINISTRATIVA MESTRADO PROFISSIONAL JUSTIÇA ADMINISTRATIVA - VÂNILA ANDRÉ CARDOSO DE MORAES DEMANDAS REPETITIVAS DECORRENTES DE AÇÕES OU OMISSÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: HIPÓTESES DE SOLUÇÕES E A NECESSIDADE DE UM DIREITO PROCESSUAL PÚBLICO FUNDAMENTADO NA CONSTITUIÇÃO NITERÓI 2011
VÂNILA CARDOSO ANDRÉ DE MORAES DEMANDAS REPETITIVAS DECORRENTES DE AÇÕES OU OMISSÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: HIPÓTESES DE SOLUÇÕES E A NECESSIDADE DE UM DIREITO PROCESSUAL PÚBLICO FUNDAMENTADO NA CONSTITUIÇÃO Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Justiça Administrativa da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre. Área de concentração: Justiça administrativa e fortalecimento do Estado de Direito. Orientador: Prof. Dr. RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA Coorientador: Prof. Dr. HERMANN-JOSEF BLANKE Niterói 2011
2 VÂNILA CARDOSO ANDRE DE MORAES DEMANDAS REPETITIVAS DECORRENTES DE AÇÕES OU OMISSÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: HIPÓTESES DE SOLUÇÕES E A NECESSIDADE DE UM DIREITO PROCESSUAL PÚBLICO FUNDAMENTADO NA CONSTITUIÇÃO Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Justiça Administrativa da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre. Área de concentração: Justiça administrativa e fortalecimento do Estado de Direito. BANCA EXAMINADORA Prof. Dr. RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA - Orientador Universidade Federal Fluminense - UFF Profª. Dra. ADA PELLEGRINI GRINOVER Universidade de São Paulo - USP Prof. Dr. GUSTAVO SAMPAIO TELLES FERREIRA Universidade Federal Fluminense - UFF Niterói 2011
3 Dedico esta dissertação ao meu marido, Alexandre, pelo seu incentivo e pelo amor incondicionais, e aos meus filhos, Kadija e Théo, pela capacidade interminável que eles possuem de me trazer alegrias infinitas a cada nascer do sol.
4 Agradeço, inicialmente, a Deus, pela permissão da vida e de poder utilizar um tempo da minha existência para trabalhar e estudar em busca de um mundo mais humano e justo. Ao meu orientador, Ricardo Perlingeiro Mendes da Silva, pelo descortinar de uma nova visão do Direito que não conhece fronteiras, inspirado nos valores constitucionais de Justiça deste novo século. Ao meu coorientador, Hermann Josef Blanke, pelas pontuações essenciais na realização deste texto. Ao Tribunal Regional Federal da 1ª. Região, na pessoa do seu Presidente, Desembargador Federal Olindo Menezes, pela autorização dada para que eu me afastasse da Justiça Federal durante os períodos em que precisei frequentar as aulas do Mestrado. A Alvani Cardoso André (minha mãe), pelo carinho dispensado e pelos cuidados que teve com a minha família durante as minhas constantes ausências. A minha amiga e companheira de trabalho, Helena Maria Marques Damasceno, pelo apoio incondicional durante esse período complexo de minha vida, em que foi necessário o equilíbrio entre os estudos e a prestação jurisdicional.
5 Nunca ha sido tarea fácil en el mundo la de controlar el ejercicio del poder público cuando se afectan derechos de los ciudadanos. Tuvieron que transcurrir muchos siglos hasta haberse podido consolidar sistemas que impidieran, com una mínima eficácia, el desborde de la actividad administrativa y legislativa del cauce del derecho y de la justicia. (CASSAGNE, 2005 p. 34)
6 RESUMO O objeto deste estudo são as ações de massa, ou demandas repetitivas, que têm como parte a Administração Pública (Poder Público), e a análise de alguns institutos processuais existentes no Brasil, na Alemanha, em Portugal e na Espanha para o seu enfrentamento. São apresentados dados estatísticos colhidos junto ao Tribunal Regional Federal da 1ª. Região, para demonstrar a repetição de demandas. Relaciona-se o fenômeno da massificação processual à prática de atos ou omissões da Administração que possuem efeitos coletivos, difusos ou individuais homogêneos. Enumeram-se e avaliam-se os seguintes instrumentos existentes no ordenamento jurídico brasileiro para a tutela das ações repetitivas: julgamento imediato de improcedência, incidente de recursos repetitivos no STJ, repercussão geral, súmula vinculante, súmula impeditiva de reexame necessário e súmula impeditiva do recebimento da apelação. Demonstra-se, ainda, que as ações coletivas não têm conseguido solucionar o fenômeno da repetição de demandas diante das dificuldades relacionadas à legitimação e à coisa julgada. No estudo do Direito Comparado, relaciona-se o direito processual público à Jurisdição Administrativa e são apresentados os institutos processuais do processo-modelo e da extensão dos efeitos da sentença a terceiros que não participaram do processo. Constata-se que o elevado número de demandas idênticas acaba por ir de encontro aos princípios constitucionais de isonomia, tutela judicial efetiva, segurança jurídica e razoável duração do processo, além de fragilizar o próprio Estado Democrático de Direito. Ao final, são apresentadas as perspectivas de lege ferenda, para a solução da massificação processual, consubstanciadas no Projeto de Lei 166/2010, o substitutivo apresentado pelo Instituto Brasileiro de Direito Processual, o Código Modelo de Processos Coletivos para a Ibero-América, o Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos e o Projeto Euro- Americano de um Código Modelo de Jurisdição Administrativa. Conclui-se pela necessidade urgente da adoção de um novo direito processual público que solucione as demandas oriundas das ações ou das omissões do Poder Público, considerando-se os efeitos coletivos dos atos da Administração Pública, como forma de evitar um colapso do sistema judicial brasileiro. Palavras-chaves: Administração Pública, demandas de massa, repetitivas, jurisdição administrativa, direitos difusos, coletivos, individuais homogêneos, processo judicial público, isonomia, efetividade, segurança jurídica, duração razoável do processo, processo-modelo, extensão efeitos sentença, perspectivas processuais.
7 ABSTRACT The object of this study are the mass actions, or demands repetitive, which are part of the Public Administration (Government) and the analysis of some existing procedural institutes in Brazil, Germany, Portugal and Spain to face them. Contains statistics collected by the Federal Court of the 1st. Region to show the repetition of demands. Relates to the phenomenon of mass procedural practice of acts or omissions of the Administration that have collective effects, diffuse or homogeneous individual. Lists and evaluates the following existing instruments in the Brazilian legal system for the protection of repetitive actions: immediate trial is dismissed, the incident STJ repetitive resources, general repercussion, stare decisis, precedent, prevents necessary and review the scoresheet impeding the receipt the appeal. It is shown also that collective action has failed to address the phenomenon of repeated demands by the difficulties related to legitimacy and res judicata. In the study of comparative law relates to the public judicial process and the Administrative Jurisdiction institutes are presented procedural model of the process and extent of the effects of the decision to a third party not involved in the process. It appears that the high number of identical demands eventually meet the constitutional principles of equality, effective legal protection, legal certainty and reasonable duration of the process, and undermine the very democratic state. At the end are presented lege ferenda prospects for the solution of mass procedure number 166/2010, the substitute presented by the Brazilian Institute of Procedural Law, the Collective Process Model Code for Ibero-America, the Draft Brazilian Code Collective Process and Euro-American Project for a Model Code of Jurisdiction Administrative. Concluded by the urgent need for the adoption of a new public judicial process that addresses the demands arising from acts or omissions of the Government considering the collective effects of acts of Directors public, in order to avoid a collapse of the Brazilian judicial system. Keywords: Public Administration, mass demands, repetitive, jurisdiction administrative, diffuse rights, collective, homogeneous individual, public process, isonomy, efectiveness, reasonable duration of the process, process model, sentence extension effects, procedural pespectives.
8 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO...11 2 JUSTIFICATIVA 2.1 Assunto: 28,86%...16 2.2 Assunto: aposentadoria especial (art. 57/8) benefícios em espécie...17 2.3 Conclusões preliminares a respeito do ajuizamento das ações repetitivas a autorizar estudos para enfrentamento da questão...20 3 AÇÕES OU OMISSÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS REFLEXOS NOS PROCESSOS REPETITIVOS...22 4 DO ESTADO DE DIREITO 4.1 Fundamentos do Estado Democrático de Direito...30 4.2 Princípios constitucionais do Estado Democrático de Direito...37 4.2.1 As ações repetitivas e o princípio da tutela judicial efetiva...37 4.2.2 Princípio da igualdade e as ações repetitivas...42 4.2.3 Princípio da segurança jurídica e o subprincípio da confiança legítima nas demandas repetitivas...45 4.2.4 Direito fundamental à razoável duração do processo e as ações repetitivas...48 5 ANÁLISE DE ALGUNS INSTITUTOS JURÍDICOS EXISTENTES DO DIREITO BRASILEIRO PARA A SOLUÇÃO DAS DEMANDAS REPETITIVAS 5.1 Ações coletivas...52 5.1.1 Definição de interesse multissubjetivo e os atos administrativos...55 5.1.2 Ações coletivas contra a Administração Pública...58 5.1.2.1 Legitimidade e representatividade adequada...61 5.1.2.2Efeitos da coisa julgada e litispendência...63 5.2 Institutos processuais específicos para o enfrentamento das demandas repetitivas...69 5.2.1 Julgamento imediato de improcedência Possibilidade de julgamento antecipado das causas repetidas 285-A do CPC... 69
9 5.2.2 Súmula vinculante...71 5.2.3 Julgamento de recursos repetitivos no âmbito do STJ...74 5.2.4 Criação de novo requisito de admissibilidade para o recurso extraordináriorepercussão geral...76 5.2.5 Súmula e jurisprudência impeditivas de reexame necessário...81 5.2.6 Súmula impeditiva de recebimento da apelação...83 6 SOLUÇÕES APONTADAS NO DIREITO COMPARADO...85 6.1 O processo-modelo na Alemanha ( Musterprozess)...86 6.1.1 Eleição do processo-modelo...89 6.1.2 Terceiros interessados...89 6.1.3 Efeitos da sentença final...90 6.1.4 Aplicação do processo-modelo na Jurisdição Administrativa da Alemanha A extensão do aeroporto de Frankfurt...91 6.2 O modelo português de solução para as demandas repetitivas...92 6.2.1 A solução para os processos de massa contida no art. 48 do CPTA...95 6.2.2 Extensão dos efeitos da sentença prevista no art. 161 do CPTA...102 6.3 O modelo espanhol: extensão dos efeitos da sentença e processo exemplar...104 6.3.1 Extensão dos efeitos da sentença a quem não for parte no processo...106 6.3.2 Processo-modelo...108 7 PERSPECTIVAS DE LEGE FERENDA 7.1 Projeto de Lei do Senado 166, de 2010 Incidente de Resolução de demandas repetitivas...111 7.2 Substitutivo apresentado por Diretores do Instituto Brasileiro de Direito Processual ao Projeto de Lei do Senado nº 166, de 2010...115 7.3 Código Modelo de Processos Coletivos para Ibero-América...116 7.4 Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos...117 7.5 Projeto Euro-Americano de um Código de Modelo de Jurisdição Administrativa...117 8 CONCLUSÃO...121
10 9 REFERÊNCIAS...136 10 ANEXO BASE DE DADOS COLHIDOS JUNTO AO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª. REGIÃO PARA A FORMULAÇÃO DAS TABELAS CONSTANTES AS FLS 19/21...142