Parecer nº P1032/2001 Processo nº 01.019810.98.9.000 Requerente: SECRETARIA MUNICIPAL DA PRODUÇÃO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO - COMISSÃO MUNICIPAL DE SERVIÇOS FUNERÁRIOS Assunto: Concessão da gratificação do artigo 111 da Lei Complementar n. 133/85 aos membros da Comissão Municipal de Serviços Funerários. EMENTA: Gratificação do artigo 111 da Lei Complementar n. 133/85 para os membros da Comissão Municipal de Serviços Funerários. Incabível por falta de regulamentação da vantagem na fixação do seu valor. Competência legislativa privativa do Prefeito Municipal. A Presidente da Comissão Municipal de Serviços Funerários, através do presente expediente, requer a concessão da gratificação estabelecida no artigo 111 da Lei Complementar n. 133/85, regulamentado pelo Decreto n 11075/94, a todos os funcionários municipais integrantes daquela comissão. A Comissão Municipal de Serviços Funerários teve sua criação autorizada pela Lei Complementar n 373, de 25-01-96, que dispõe sobre os serviço funerários no âmbito do Município de Porto Alegre, sendo coordenada pela Secretaria Municipal de Produção, Indústria e Comércio e constituída por um representante de cada um dos seguintes órgãos: SMS, SMAM, SMIC, FESC, Sindicato dos Estabelecimentos de
Serviços Funerários do Estado do Rio Grande do Sul, Associação Sulbrasileira de Cemitérios e Sindicatos dos Hospitais e Clínicas de Porto Alegre, nos termos do artigo 4 da referida lei. A Comissão Municipal de Serviços Funerários tem como atribuição zelar e fiscalizar pelo cumprimento da legislação que regulamenta a matéria; receber denúncias relativas à prestação de serviços funerários do Município; normatizar os serviços padronizados, bem como determinar os seus preços máximos; receber relatório mensais dos serviços realizados pelas empresas prestadoras de serviço; autorizar a concessão ou renovação de alvará de localização, conforme a lei; deliberar sobre a necessidade de aumento de empresas de serviços funerários no Município de Porto Alegre, de acordo com a demanda, tudo consoante descrito no artigo 5 da Lei Complementar n. 373. É o relatório. A extensão do artigo 111 da Lei Complementar n 133/85 já foi analisada no Parecer n 778/93, em que funcionário lotado no Departamento de Esgotos Pluviais (DEP), solicitava o pagamento de gratificação prevista no art. 111 da Lei Complementar n. 133/85, nos moldes em que é concedida aos servidores de nível técnico do Departamento Municipal de Águas e Esgotos (DMAE) que estão sujeitos a plantão ou em sobreaviso, com utilização de aparelhos do tipo "BIP", conforme Instrução DG n. 223, de 30 de dezembro de 1991, daquele Departamento. A conclusão do parecer foi pelo indeferimento do pedido, bem como da nulidade da Instrução DG n. 223/91, por suprimir competência privativa do Prefeito Municipal. Concentrando-se no teor da consulta pela Presidente da Comissão Municipal de Serviços Funerários, a gratificação criada pelo art. 111 da Lei Complementar n. 133/85 tem sua aplicação restrita ao funcionário pela elaboração, execução ou acompanhamento de trabalho técnico especializado ou científico de natureza singular; ou seja, distinto da atividade inerente ao cargo ou função. O artigo contempla, também, a concessão da gratificação pelo desempenho de atividades, como
componente de comissão examinadora, comissão executiva e como auxiliar de concursos e treinamento. O artigo 111 da Lei Complementar n. 133, de 31 de dezembro de 1985, dispõe, expressamente, o seguinte: "Art. 111 - Serão concedidas também gratificações ao funcionário pela elaboração, execução ou acompanhamento de trabalho técnico especializado ou científico de natureza singular e pelo desempenho de atividades, como componente de comissão examinadora, comissão executiva e como auxiliar de concursos e treinamento, que serão objetos de regulamento. Parágrafo único - A gratificação por trabalho técnico especializado ou científico, de utilidade para a Administração e que não constitua atribuição de cargos providos ou de órgão municipal, terá sua remuneração arbitrada e paga mensalmente na mesma forma do sistema". Abordando a primeira hipótese de concessão da gratificação em tela - trabalho técnico especializado ou científico de natureza singular - tem-se que a palavra singular significa único, extraordinário, especial, raro, diferente, distinto, privativo, pelo Novo Dicionário Aurélio (ed. Nova Fronteira, p. 1316). A utilização dessa palavra no contexto do dispositivo impõe a interpretação óbvia de que a gratificação, instituída pelo art. 111 da Lei Complementar n. 133/85, deve ser concedida a funcionários de nível técnico quando no desempenho de atividade excepcional de elaboração, execução ou acompanhamento de trabalho técnico especializado ou científico. Não se cogita na sua concessão quando do desempenho de atividades inerentes ao cargo ou função do funcionário. Em se tratando da conceituação de gratificação, reportamo-nos às lições do mestre Hely Lopes Meirelles, em seu "Curso de Direito Administrativo Brasileiro":
"Gratificação de serviço (propter laborem) é aquela que a Administração institui para recompensar riscos ou ônus decorrentes de trabalhos normais executados em condições anormais de perigo ou de encargos para o servidor, tais como os serviços realizados com risco de vida ou saúde ou prestados fora do expediente, da sede ou das atribuições ordinárias do cargo. O que caracteriza essa modalidade de gratificação é sua vinculação a um serviço comum, executado em condições excepcionais para o funcionário, ou a uma situação normal de serviço, mas que acarreta despesas extraordinárias para o servidor. Nessa categoria de gratificações entram, dentre outras, as que a Administração paga pelos trabalhos realizados com risco de vida e saúde; pelos serviços extraordinários; pelo exercício do Magistérios; pela representação de gabinete; pelo serviço em determinadas zonas ou locais; pela execução de trabalho técnico ou científico não decorrente do cargo; pela participação em banca examinadora ou comissão de estudo ou de concurso; pela transferência de sede (ajuda de custo); pela prestação de serviço fora da sede (diárias).... Essas gratificações só devem ser percebidas enquanto o servidor está prestando o serviço que as ensejam, porque são retribuições pro labore faciendo e propter laborem. Cessando o trabalho que lhes dá causa ou desaparecidos os motivos excepcionais e transitórios que as justificam,
extingue-se a razão do seu pagamento" (ob. cit., 16a. edição, Forense, 1991, SP, p. 404). (grifo nosso) E conclui o citado mestre: "Em última análise, a gratificação não é vantagem inerente ao cargo ou função, sendo concebida em face das condições excepcionais do serviço ou do servidor". A própria natureza da vantagem concebida pelo art. 111 da Lei Complementar n. 133/85 é transitória e contingente, dependendo da existência dos requisitos que a ensejam. Não é o caso da Comissão Municipal de Serviços Funerários que é órgão, inserido na gestão municipal, criado em lei para a execução de atividade ordinária. Entretanto, a possibilidade de concessão da gratificação para os membros da Comissão Municipal de Serviços Funerários está inserida na segunda hipótese do dispositivo legal em análise. O desempenho de atividades como componente de comissão executiva é pressuposto para o auferimento da vantagem pleiteada. Não há, no texto legal, qualquer restrição que limite ou exclua a possibilidade de percepção da gratificação do artigo 111 da Lei Complementar n. 133/85 àqueles funcionários designados como componentes de comissão executiva, como no caso em tela. E mais, a participação da referida Comissão não é exclusiva, permanecendo o funcionários com as atribuições ordinários do seu cargo de lotação ou função. É um acúmulo nas atribuições normais do servidor, situação que justifica a ordem contida no artigo 111 em questão. No entanto, não é o Decreto 11.075/94, que regulamenta a concessão da vantagem, pois este fixa o valor da gratificação relativa à elaboração, execução ou acompanhamento de trabalho técnico especializado ou científico de natureza singular. De outra parte, o Decreto n. 8.867, de 14-1-87, com suas alterações, define o valor da gratificação a ser atribuída aos componentes de Comissão Examinadora, Comissão
Executiva e ao Pessoal Auxiliar, designados para desenvolverem atividades relacionadas a concurso e treinamento. Apesar da redação da lei não restringir a percepção da gratificação ao trabalho de comissões de concursos e treinamento, o decreto que fixa o valor considera apenas esta atividade. Ou seja, não existe regulamentação para o pagamento da gratificação do artigo 111 da Lei Complementar para os funcionários componentes de Comissões Executivas, tal como a Comissão Municipal de Serviços Funerários. O parágrafo primeiro do artigo 61 da Constituição Federal estipula, expressamente, o seguinte: "São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I -... II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento da sua remuneração;" Como se vê, trata de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que criem cargos, funções ou empregos públicos e disponham sobre a sua remuneração. No âmbito Municipal, equivalente prerrogativa foi concedida pela Lei Orgânica do Município, através do artigo 94, inciso VII, que dispõe o seguinte: "Art. 94 - Compete privativamente ao Prefeito:... VII - promover a iniciativa de projetos de lei que disponham sobre: a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica". Ao executivo incumbe a tarefa de fixar a remuneração dos seus servidores também como um dever de natureza constitucional, ao qual não se pode furtar. Como bem ensina Diógenes
Gasparini: "..só é competente para editar regulamentos a autoridade competente para, em colaboração com o Legislativo, legislar" (in Poder Regulamentar, 2a. ed., RT, SP, 1982, p. 85). O procedimento legislativo necessita de uma cadeia de atos formalmente estabelecidos para alcançar o objetivo proposto. Joaquim Castro Aguiar ensina que: "Não é qualquer pessoa que pode exercer a iniciativa das leis. A capacidade para apresentar projetos de leis às Câmaras não foi autorizada livremente a quem quisesse exercê-la, de sorte que um dos pressupostos do processo legislativo é a capacidade do proponente do projeto. A lei deve ser iniciada apenas por quem goza da capacidade de apresentar projetos de lei" (in Processo Legislativo Municipal. Forense, RJ, 1973, p. 56). A gratificação instituída pelo art. 111 da Lei Complementar n. 133/85 restou pendente de regulamentação que possibilite sua concessão às comissões executivas que não tenham por atribuição a realização de concurso ou treinamento. É inquestionável que toda a lei que acarreta aumento de despesas de folha de pagamento é da competência privativa do Chefe do Poder Executivo, que, no caso, é o Prefeito Municipal, em vista dos dispositivos supra citados. Não tendo sido regulamentada a gratificação pela participação de comissões executivas nas questões relativas ao seu cabimento e quantum, não há como determinar sua concessão. Existe, aí, uma norma em branco - uma lacuna da lei ainda não suprida, eis que não regulamentada. A disposição do art. 111 da Lei Complementar n. 133/85, no que se refere à gratificação em questão, não é norma auto aplicável,
necessitando de específica regulamentação para gerar efeitos. E, para tanto, deve ser elaborada pelo órgão competente, qual seja, o Chefe do Executivo Municipal. Ante o exposto, s.m.j., o parecer é no sentido de que seja indeferido o pedido de concessão da gratificação do art. 111 da Lei Complementa n. 133/85, pois não foi elaborada regulamentação que possibilite a eficácia da norma. Entretanto, tratando-se de matéria especializada da Equipe de Assuntos de Pessoal Estatutário, submeto, primeiramente, ao entendimento daquela Chefia, solicitando, desde já, o posterior encaminhamento à Coordenação Jurídica. Á sua consideração. ANA LUÍSA SOARES DE CARVALHO PROCURADORA DO MUNICÍPIO OAB 16776
HOMOLOGAÇÃO APROVO o Parecer nº 1032/2001, elaborado pela Procuradora Ana Luísa Soares de Carvalho, concluindo pela não incidência da gratificação do art. 11 da LC nº 133/85 aos membros da Comissão Municipal de Serviços Funerários. Anote-se com os registros de estilo, extraindo-se cópia homologado à parecerista e a EAPE, dando-se ciência coletiva aos demais procuradores desta Procuradoria. Devolva-se o expediente ao Secretário da SMIC, a fim de dar ciência ao setor interessado sobre a posição desta Procuradoria. Porto Alegre, 08 de março de 2001. ROGERIO FAVRETO Procurador-Geral do Município