Distritão, o retorno

Distritão, o retorno Jairo Nicolau 19 de julho de 2017 Resumo Em 2015, a Câmara dos Deputados votou uma emenda constitucional que substituía a representação proporcional por um sistema eleitoral de nome curioso: distritão. A proposta não conseguiu o número de votos necessários, e parecia relegada ao esquecimento. Mas nesse primeiro semestre de 2017, um nova onda ressuscitou a proposta do distritão. A ideia é que ele seja aprovado para entrar em vigor já nas eleições de 2018. Neste texto discuto algumas das premissas que têm orientado os deputados em sua defesa do novo sistema eleitoral, e apresento algumas "falhas"graves do distritão, particularmente, seu potencial para desperdiçar os votos dos eleitores e a ausência de uma solução razoável para a suplência dos parlamentares. Palavras-chaves: distritão; sistemas eleitorais; reforma política. No dia 26 de maio de 2015, a Câmara dos Deputados votou o projeto de adoção do distritão para a eleição de deputados federais, deputados estaduais e vereadores. A proposta foi vitoriosa (267 contra 210), mas não obteve os 308 votos necessários para ser aprovada, já que se tratava de uma emenda constitucional. Com a derrota do distritão e de outros modelos de voto (lista fechada e distritalmisto), todos votados na mesma noite de maio, eu imaginava que a discussão sobre a adoção de um novo sistema eleitoral nem tão cedo seria avaliada pelo Congresso. Mas ao longo das últimas semanas do primeiro semestre de 2017 muitas lideranças políticas voltaram a defender o distritão. A sugestão é que o novo sistema eleitoral já entre em vigor nas eleições de 2018. Nos debates que antecederam a votação de 2015, dois argumentos apareceram com mais frequência entre os advogados do distritão. O primeiro é a simplicidade. Professor de ciência política da UFRJ, autor de: Representantes de quem? os (des)caminhos do seu voto das urnas à Câmara dos Deputados, Zahar, 2017. 1

De fato, esta é uma virtude (ao meu entender, a única) desse sistema eleitoral. Ele é simples de entender: numa eleição para a deputado federal em um dado estado, são eleitos os candidatos que individualmente têm mais votos. O segundo argumento é que ele tornaria a organização da lista de candidatos mais simples. É comum ouvir deputados com longa experiência parlamentar dizerem que é uma "dor de cabeça"organizar a nominata (lista de nomes que concorrerão pelo partido), negociar as eventuais coligações com outras legendas e distribuir o dinheiro arrecadado e o tempo do horário eleitoral gratuito entre os candidatos. No distritão, eles não teriam que lidar com essas chateações. Ao partido caberia apenas escolher alguns nomes; depois disso, cada um tentaria a sorte, dependendo exclusivamente de seus esforços. A expectativa de quem defende o distritão é que sob sua vigência o número de candidatos seja menor, gerando uma maior concentração da disputa entre os nomes tradicionais. O que, consequentemente, tornaria as campanhas mais baratas. O distritão forçaria um cenário de seleção natural, onde os mais aptos (claro, os políticos com mandato) teriam uma probabilidade muito maior de se elegerem. Pelo que li nos jornais, podemos acrescentar um novo argumento em defesa dos distritão, que pode ser resumido na seguinte frase: já que os partidos estão em baixa no Brasil, o melhor é optar por um sistema que dê mais espaço para os candidatos individualmente. Numa situação em que os partidos conhecem a pior avaliação dos eleitores desde 1985, o ideal seria adotar um sistema eleitoral que ofereça o maior espaço possível para as candidaturas individuais. 1 Quem seria eleito no distritão? É lugar-comum ouvir que os sistemas eleitorais das democracias tradicionais não são alterados com frequência, em decorrência de uma espécie de força inercial: os deputados preferem as regras pelas quais foram eleitos, do que as incertezas de novas regras. Fazendo uma adaptação do adágio americano: convocar os deputados para discutir um novo sistema eleitoral é como convidar o peru para organizar a ceia de natal. A nova onda em defesa do distritão, porém, revela um enigma: por que os atuais deputados brasileiros acreditam que terão mais chances de serem reeleitos no distritão, do que no modelo proporcional de lista aberta em vigor? O enigma fica ainda maior se compararmos os dois sistema eleitorais. A rigor, o distritão é a lista aberta sem quociente eleitoral. Ou dito de outra maneira, o atual sistema eleitoral funciona como um distritão para cada partido e/ou coligação. Atualmente, antes das eleições, os deputados mais experientes e os dirigentes dos partidos têm uma estimativa razoavelmente acurada de quantos deputados seu partido tem chances de eleger. Numa conversa com estas figuras é comum ouvir: o PMDB vai eleger entre cinco e sete deputados; o DEM deve conquistar duas ou três cadeiras. Desse modo, os concorrentes de um determinada legenda têm uma estimativa de que os, digamos, 30 candidatos inscritos estão, na realidade, disputando as cinco ou seis cadeiras que o partido elegerá. 2

Por que preferir um sistema em que os políticos têm um razoável controle da competição entre os nomes da lista, por um sistema com disputa acirrada entre centenas de concorrentes de todos os partidos? Creio que muitos políticos podem ter sido enganados pela ilusão da simulação eleitoral. É muito comum que os estudiosos façam simulações com dados de eleições passadas utilizando sistemas eleitorais alternativos. A ideia é observar como ficaria a distribuição de cadeiras, caso um outro sistema eleitoral estivesse em vigor naquela eleição. A ilusão da simulação eleitoral é a crença de que este resultado se verificará em eleições futuras. A Tabela 1 mostra uma simulação com resultados do pleito de 2014, caso o distritão estivesse em vigor. Nas colunas é possível comparar as bancadas dos partidos nas eleições passadas, com as bancadas eleitas com o novo sistema eleitoral. Apenas 46 dos atuais deputados (9% do total) não se elegeriam. Embora existam algumas mudanças no número de cadeiras de alguns partidos, o quadro geral não é de mudanças expressivas. O argumento apresentado por alguns deputados é simples: se eu seria eleito tanto no sistema atual como no distritão, por que não adotar logo o novo sistema? Nele continuo pedindo votos para mim, não me aborreço com as coligações e a organização de nominatas e, melhor, num período em que partidos andam em baixa, posso me dar ao luxo de fingir que não pertenço a um deles. O problema é que esta simulação foi feita com votos do passado, sob o modelo de lista aberta em que era permitido aos partidos se coligarem, e as campanhas eram amplamente financiadas pelas empresas. Na vigência do distritão, e sem o financiamento empresarial das campanhas, teríamos um cenário completamente diferente. É razoável imaginar que o novo sistema, estimule, por exemplo, candidaturas de lideranças religiosas e de organizações da sociedade civil e personalidades do mundo esportivo e cultural. Como o sucesso para ser eleito depende exclusivamente da captação de votos pelo candidato, por que não tentar a sorte? Ou seja, ao contrário do que muitos deputados sustentam, a concorrência, poderá aumentar com o distritão. 2 Votos desperdiçados O sistema proporcional em vigor no Brasil tem uma diferença fundamental em relação ao distritão: os votos dos candidatos de um mesmo partido ou coligação são somados antes que as cadeiras sejam distribuídas. Ultrapassar o quociente eleitoral exige, quase sempre, que os votos de muitos candidatos de uma mesma legenda sejam agregados. Nas eleições para deputado federal no Rio de Janeiro em 2014, por exemplo, o quociente eleitoral foi de 166.814 votos - ou seja um partido teve que receber pelo menos esta votação para assegurar a eleição de um dos seus candidatos. O deputado Rodrigo Maia (DEM) recebeu apenas 53.167 votos e, portanto, só se elegeu por conta dos votos transferidos por outros colegas de sua chapa. 3

Tabela 1 Total de deputados eleitos em 2014 e caso o distritão estivesse em vigor Partido Cadeiras e nas eleições de 2014 Cadeiras com o distritão Diferença PT 68 71 3 PMDB 66 71 5 PSDB 54 54 0 PP 38 38 0 PSD 36 42 6 PR 34 32-2 PSB 34 34 0 PTB 25 24-1 DEM 21 23 2 PRB 21 19-2 PDT 19 21 2 SD 15 12-3 PSC 13 15 2 PROS 11 10-1 PC do B 10 12 2 PPS 10 10 0 PV 8 5-3 PHS 5 2-3 PSOL 5 6 1 PTN 4 3-1 PMN 3 2-1 PRP 3 3 0 PEN 2 1-1 PSDC 2 0-2 PT do B 2 1-1 PTC 2 0-2 PRTB 1 1 0 PSL 1 1 0 Total 513 513 - Assim, mesmo que o eleitor não eleja o candidato em quem votou, seu voto é aproveitado para eleger outro nome do partido. O eleitor diz que "perdeu o voto quando não elege seu candidato porque não conhece as regras de apuração dos votos utilizadas no Brasil. No distritão isso não aconteceria. Votos dados em nomes que não se elegem simplesmente são desperdiçados. A Tabela 2 apresenta o volume de votos desperdiçados em cada estado, caso o distritão tivesse em vigor em 2014. A primeira coluna mostra o total de votos obtidos pelos 513 deputados eleitos, e a segunda o total de votos que seriam desperdiçados; a última coluna apresenta o percentual de votos desperdiçados em cada estado. A simulação revela que 30,6 milhões (34% dos eleitores que votaram em algum nome) teriam seus votos não contabilizados na distribuição de votos para deputado federal em 2014. 4

Tabela 2 Votos obtidos pelos candidatos eleitos e não eleitos, caso o distritão estivesse em vigor. Eleições de 2014. Estado Votos dos eleitos Votos dos não eleitos Total de votos % de votos desperdiçados AC 185.643 182.689 368.332 49,6 AL 855.817 427.326 1.283.143 33,3 AM 1.034.093 528.067 1.562.160 33,8 AP 140.599 228.277 368.876 61,9 BA 4.322.084 1.760.731 6.082.815 28,9 CE 2.988.773 1.016.271 4.005.044 25,4 DF 786.047 578.195 1.364.242 42,4 ES 859.704 867.034 1.726.738 50,2 GO 2.001.707 827.853 2.829.560 29,3 MA 1.578.423 1.328.135 2.906.558 45,7 MG 6.569.217 2.760.272 9.329.489 29,6 MS 720.707 454.282 1.174.989 38,7 MT 778.831 563.286 1.342.117 42,0 PA 2.107.914 1.391.960 3.499.874 39,8 PB 1.207.708 567.884 1.775.592 32,0 PE 3.127.931 1.007.528 4.135.459 24,4 PI 1.044.090 546.190 1.590.280 34,3 PR 3.624.421 1.691.603 5.316.024 31,8 RJ 4.325.885 2.884.543 7.210.428 40,0 RN 999.574 453.749 1.453.323 31,2 RO 350.103 390.821 740.924 52,7 RR 129.319 105.082 234.401 44,8 RS 3.701.705 1.802.716 5.504.421 32,8 SC 2.197.142 945.618 3.142.760 30,1 SE 625.866 348.460 974.326 35,8 SP 12.524.397 6.701.359 19.225.756 34,9 TO 420.377 250.928 671.305 37,4 Brasil 59.208.077 30.610.859 89.818.936 34,1 5

3 Quem realmente disputa uma cadeira? O grande número de candidatos e partidos que ocorrem nas eleições brasileiras dão uma falsa ideia de que existe uma disputa entre todos os concorrentes pelas vagas em disputa. Na prática, em todos os estados, um número reduzido de candidatos concentram tanto o dinheiro arrecadado durante a campanha, quanto os votos obtidos. A Figura 1 apresenta a distribuição da votação dos candidatos a deputado federal nas eleições de 2014. As barras mostram o percentual de votos concentrados pelos 70% menos votados, pelos 20% intermediários e pelos 10% mais votados. No âmbito nacional, o total de votos dos 70% menos votados chega a apenas 5%, enquanto os 10% mais votados concentram 75% de todos os votos. Figura 1 Concentração de votos nas eleições para deputado federal nas eleições de 2014.. Os estados estão apresentados em ordem decrescente, segundo o índice de gini - medida utilizada para medir a concentração em uma determinada população; quanto mais alto é o valor, mais concentrada é a votação no estado. É interessante observar que a maior concentração de votos acontece justamente nos três maiores estados (São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro). Em São Paulo, os 10% mais votados concentraram 82% da votação, enquanto os 70% menos votados somaram apenas 4% dos votos. Portanto, a enorme dispersão partidária das eleições de 2014 escondeu um dado 6

pouco salientado pelos analistas. Longe de ser um mercado altamente pulverizado, o mercado eleitoral é fortemente oligopolizado na disputa para deputado federal. Neste quadro, soa estranho o argumento de que o distritão tem a virtude de concentrar ainda mais o financiamento das campanhas e os votos. 4 Suplente de quem? Um aspecto pouco discutido do distritão é a suplência dos deputados. Atualmente, quando um parlamentar deixa o seu mandato, ele é substituído pelo suplente do seu partido/ou coligação. Por isso, é comum que que presidentes, governadores e prefeitos nomeiem deputados e vereadores para cargos no Executivo, com o intuito de que alguns suplentes possam assumir o mandato. Caso o distritão seja adotado, essa prática não deverá ser utilizada com tanta frequência, já que a posição política do suplente será totalmente aleatória em relação ao titular. Um deputado federal conservador poderá, por exemplo, ser nomeado ministro, e ser substituído por um suplente de esquerda. Outro parlamentar se licenciaria para ver sua vaga ocupada por um tradicional adversário pertencente a outro partido. Considerações finais Um das características do debate sobre reforma política no Brasil, que já dura mais de duas décadas, é a busca de um sistema eleitoral que possa corrigir alguns dos problemas da lista aberta. De todos os modelos propostos, o distritão, é sem dúvida, o pior. É difícil entender porque justamente ele tem conseguido atrair tantos apoiadores entre os parlamentares. Nenhum dos argumentos apresentados recentemente em defesa do distritão justifica tal escolha. O mais curioso é que a opção pelo distritão é totalmente irracional da perspectiva da única motivação que parece orientar os deputados: a sobrevivência política. Qual é o sentido de abandonar um a competição entre os colegas da lista por uma competição contra todos os candidatos do estado? Por que trocar um sistema altamente oligopolizado por uma disputa em que será muito mais fácil para nomes com liderança na sociedade entrarem na política? Por que perder o mecanismo de ascensão na carreira garantido pela atual regra da suplência? Na vida real pode ser que ocorra, mas, pelo menos no adágio, o peru prefere não ir à ceia de natal. 7