Correcção do Caso Prático 15 da colectânea Direito Administrativo, casos práticos, (Fausto de Quadros, Margarida Cabral, João Tiago Silveira e Mafalda Carmona), Lisboa, AAFDL, 2002 (com os contributos do aluno Ricardo Sobral) O presente caso prático apresenta os seguintes actos/situações que importa analisar: 1. O acto de delegação de competências pela Câmara, no Presidente; 2. A aprovação do projecto de obras pelo vereador, utilizando poderes subdelegados; 3. O recurso de Carlos para a Câmara Municipal; 4. A queixa apresentada ao Ministro do Ambiente (MA). Vejamos cada um destes actos/situações separadamente. 1. O acto de delegação de competências pela Câmara, no Presidente A presente hipótese dá conta, a certo momento, que terá ocorrido uma delegação de competências da Câmara Municipal de Praia Formosa (CM), no seu Presidente (PCM). Posteriormente terá ocorrido uma subdelegação de competências do PCM no vereador. Importa, pois, analisar o acto de delegação de competências da CM no PCM. Em primeiro lugar, é necessário verificar se a CM tinha competência nesta matéria. Parece que sim, pois a competência para o licenciamento de obras é, efectivamente, da Câmara Municipal (artigo 64.º-5-a) da Lei n.º 169/99, de 18/9). Em segundo lugar, para que uma delegação de competências possa ocorrer, é necessário que exista uma norma permitindo essa delegação, ou seja, uma norma habilitante. Também por aqui não parecem existir problemas, pois existe efectivamente uma norma que consagra
a possibilidade de esta competência ser delegada no PCM (artigo 65.º-1 da Lei n.º 169/99, de 18/9). Em terceiro lugar, é necessário verificar se as regras do quórum foram observadas, uma vez que, segundo Carlos, apenas estiveram presentes três membros da CM na reunião onde se deliberou delegar tais poderes. O caso prático indica que o Município da Praia Formosa tem 5.000 eleitores. A partir deste dado, ficamos a saber qual o número de membros da CM. Assim, resulta dos artigos 57.º-1 e 2-f) que esta CM terá cinco membros: um Presidente e quatro vereadores. Ora, segundo o artigo 89.º-1 da Lei n.º 169/99, de 18/9, teria de estar presente a maioria do número legal de membros para reunir e deliberar. Sendo cinco o número total de membros, o número de membros presentes (três) é suficiente para a regra do quórum ter sido observada. Uma questão diferente, que será o quarto problema neste ponto, é o de saber se as regras de votação para se considerar a deliberação como aprovada foram satisfeitas. Nesta matéria, rege o artigo 89.º-2 da Lei n.º 169/99, de 18/9. Esta disposição determina que uma deliberação se considera aprovada com um número de votos favoráveis que supere os votos contra. Ora, no caso prático nada é dito quanto ao sentido do voto dos presentes, pelo que daremos as regras de votação como cumpridas. Finalmente, em quinto lugar, torna-se necessário verificar se existe algum problema por o vereador que veio a receber a subdelegação de competências ter participado na votação. Em concreto, está em causa saber se existe uma causa de impedimento, escusa ou suspeição que deva levar a que se considere que o vereador não deveria ter participado na votação (artigos 44.º e 48.º CPA). Não parece, contudo, que exista alguma razão para impedir o vereador de participar na deliberação. As causas de impedimento, escusa ou suspeição servem para, em nome do Princípio da Imparcialidade, impedir os membros de órgãos administrativos de participar em deliberações, decisões ou procedimentos em que tenham interesse ou em que familiar ou pessoa com alguma proximidade tenha interesse pessoal. Não é o que se passa nesta situação. É um facto que ele veio a receber uma subdelegação de competências. Mas nada no caso leva a suspeitar de ele ter algum interesse pessoal nisso. Está apenas em causa uma
questão de organização do trabalho, com utilização de um mecanismo de desconcentração de competências, que não envolve qualquer aspecto de natureza pessoal. 2. A aprovação do projecto de obras pelo vereador, utilizando poderes subdelegados Em primeiro lugar, temos de verificar se o vereador é competente nesta matéria, ou seja, de analisar se as competências delegadas no PCM poderiam ter sido por este subdelegadas no vereador. Não parece que existam dúvidas. Estas competências poderiam ter sido subdelegadas pelo PCM num dos vereadores, nos termos dos artigos 65.º-2 e 69.º-2 da Lei n.º 169/99, de 18/9. Assim, o vereador era competente para conceder a licença. Em segundo lugar, há que verificar se ocorre algum problema por ter sido desrespeitada uma postura municipal que impede as garagens de terem outras edificações além de terraços. Como se sabe, as posturas municipais são regulamentos administrativos municipais e devem ser observadas pelos actos administrativos. Parece evidente que esta postura, no caso prático, não foi respeitada. Consequentemente, verifica-se um vício de violação de lei, por ter sido inobservada uma regra de substância prevista num regulamento administrativo, gerador de anulabilidade, nos termos do artigo 135.º CPA. 3. O recurso de Carlos para a Câmara Municipal Carlos decidiu recorrer para o plenário da CM, havendo que verificar, em primeiro lugar, se o podia ter feito. Parece que sim. Com efeito, o artigo 65.º-6 da Lei n.º 169/99, de 18/9 expressamente prevê este tipo de recurso hierárquico impróprio, que o próprio CPA também autorizaria, pois o órgão delegante tem poderes de supervisão sobre o órgão delegado (artigo 176.º CPA). Em segundo lugar, temos de verificar se a CM já deveria ter decidido, uma vez que passaram quatro meses sem resposta. Também parece que sim. O artigo 65.º-7 determina
que esta deveria ter deliberado em 30 dias. Note-se que, ao contrário dos prazos procedimentais previstos no CPA (artigo 72.º CPA), os prazos previstos na Lei n.º 169/99, de 18/9, são contínuos. Portanto, tendo passado quatro meses, parece claro que a CM já deveria ter deliberado. Resta, em terceiro lugar, verificar o que poderia fazer Carlos face a este silêncio da CM. Note-se, desde já, que não se forma qualquer indeferimento tácito (artigo 109.º CPA), uma vez que esta figura se deve considerar revogada tacitamente pela nova forma de reagir contenciosamente face ao silêncio administrativo, que é acção administrativa especial com um pedido de condenação à prática do acto devido (artigos 66.º e segs. CPTA). Hoje, a forma de reacção contenciosa contra o silêncio não é ficcionar a existência de um acto administrativo e reagir contra esse acto ficcionado, solicitando a sua anulação, mas antes pedir ao Tribunal Administrativo a condenação à prática do acto em falta. Caso Carlos pretenda reagir contenciosamente, poderia apresentar um pedido junto dos tribunais administrativos e fiscais, através de uma acção administrativa especial. É certo que Carlos poderia solicitar ao Tribunal Administrativo a condenação à prática do acto em falta pela CM, formulando esse pedido (artigo 66.º e segs. CPTA). E o tribunal condenaria a CM à emissão de um acto mas, provavelmente, não determinaria qual o seu conteúdo. Mas a principal pretensão de Carlos não é que a CM aprecie o recurso que apresentou. É que a licença emitida seja anulada. Por isso, neste pedido, Carlos deveria solicitar a impugnação do acto do vereador que licenciou a obra e a condenação do mesmo ao indeferimento do pedido de licença (artigos 46.º, 47.º, 50.º e segs.. e 66.º e segs. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos CPTA). Há, contudo, um problema. Em princípio, o facto de Carlos ter recorrido para a CM não prejudicava a possibilidade de utilizar estes meios contenciosos, uma vez que os prazos se suspenderiam enquanto se aguarda que corra o prazo legal para que o órgão administrativo - a CM -, responda (artigo 59.º-4 CPTA). Portanto, o prazo para reagir contenciosamente ficou suspenso durante um mês (30 dias), que é o prazo para a CM deliberar sobre o recurso, como vimos. Depois disso, Carlos tem três meses para utilizar a acção administrativa especial e impugnar a licença emitida pelo vereador é de três meses (artigo 58.º-2-b) CPTA).
Portanto, tendo já decorrido quatro meses desde a apresentação do recurso, Carlos está mesmo no termo do prazo para apresentar a acção administrativa especial com um pedido de impugnação do acto de licenciamento, pelo que terá de o fazer muito rapidamente. 4. A queixa apresentada ao Ministro do Ambiente (MA) Em primeiro lugar, é necessário averiguar se este era o ministro competente em matéria de tutela sobre as autarquias locais. Apesar de existir uma Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, como está expresso no artigo 2.º-h) do DL n.º 86-A/2011, de 12/7 (lei orgânica do Governo), esta não é a titular dos poderes de tutela sobre as autarquias locais. Esses poderes são exercidos pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares (artigos 5.º da Lei n.º 27/96, de 1/8 e 3.º-7 e 10.º da lei orgânica do Governo). Portanto, neste caso, a Ministra do Ambiente não é competente para a situação. Qualquer acto praticado na matéria teria o vício de incompetência absoluta, uma vez que as atribuições em causa pertencem a outro ministério. O desvalor seria a nulidade (artigo 133-2-g) CPA). Em segundo lugar, torna-se necessário verificar se o ministro competente poderia revogar actos praticados por uma autarquia local e emitir uma ordem para a demolição do edifício, tal como Carlos solicita. Não parece que o possa fazer. A tutela sobre as autarquias locais apenas abrange poderes de fiscalização da legalidade através de inspecções, inquéritos e sindicâncias (artigos 2.º e 3.º da Lei 27/96, de 1/8). Em regra, não abrange a possibilidade de revogar actos, nem de emitir ordens. Carlos poderia ter apresentado uma queixa ao Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, podendo este ordenar a realização de um inquérito, para verificar se os actos praticados envolvem a prática de ilegalidades graves que levem à perda de mandato ou á dissolução dos órgão autárquico em causa (artigos 8.º, 9.º e 10.º da Lei n.º 27/96, de 1/8). De qualquer forma, a aplicação dessas sanções competiria sempre ao tribunal administrativo competente (artigo 11.º da Lei n.º 27796, de 1/8).