P.º R. P. 237/2008 SJC-CT- Registo de aquisição. Escritura pública de compra e venda de edifício inacabado. Exigência ou não da apresentação da licença de construção em vigor, face à não ocorrência de qualquer uma das causas de caducidade daquela licença, previstas no n.º 2 do artigo 73.º-A do D.L. n.º 445/91, de 20/11, conforme a redacção dada pelo D.L. n.º 250/94, de 15/10. Interpretação do artigo 2.º, n.º 4, do D.L. n.º 281/99, de 26/07, atenta a definição actual de obra inacabada, constante do artigo 88.º do D.L. n.º 555/99, de 16/12, na redacção introduzida pela Lei n.º 60/2007, de 4/09. DELIBERAÇÃO Relatório 1 Na Conservatória do Registo Predial de foi requerido, sob a Ap. n.º 2 do dia.. de Agosto do ano transacto de 2008, o registo de aquisição dos prédios descritos sob os números e, da freguesia e concelho da mesma localidade. Serviram de título àquele pedido uma escritura pública de compra e venda, outorgada, em 24 de Julho de 2008, num dos cartórios notariais de, e sete cadernetas prediais, das quais, apenas uma dizia respeito à matriz rústica. Em sede de suprimento de deficiências, nos termos da previsão contida no artigo 73.º do Código do Registo Predial, foi a requerente, SA notificada das divergências entre as matrizes urbanas e rústica e, quanto à área, da diferença verificada relativamente à constante da matriz e da descrição predial. Além da falta de exibição da licença de construção, que deveria ser apresentada para efeitos de registo de um dos prédios em apreço, que se encontra na situação de inacabado. Nos termos desta comunicação, a requerente veio juntar ao processo de registo, mediante a Ap. n.º 4/20080908, o duplicado de um requerimento apresentado no Serviço de Finanças de, no qual se dá conta da história dos dois prédios, capaz de justificar, com vista à harmonização dos elementos da matriz com os constantes da descrição do prédio na Conservatória do Registo Predial, o pedido final da rectificação da área do artigo rústico n.º 28- para 425,1880 hectares, bem como fotocópia 1
certificada de uma certidão passada, em 4 de Julho de 2008, pela Câmara Municipal de, na qual se certifica, relativamente: ao prédio inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 3941, que foi emitido o alvará de licença de construção n.º /1983, em 16 de Março, respeitante à construção de uma unidade industrial para extracção de óleos essenciais composta por edifício fabril, gerador de vapor e edifício administrativo, social e de apoio que não se encontra acabada e cujos edifícios se encontram inscritos matricialmente sob aquele artigo; e ao prédio inscrito sob o artigo urbano 3812 que não existe qualquer projecto, havendo indícios de que se trata de uma edificação construída anteriormente ao ano de 1951. 2 Supridas, embora, por esta via, as apontadas divergências entre as matrizes urbanas e rústica e a área constante da matriz e da descrição predial, manteve-se, todavia, a deficiência motivada pela falta de apresentação de documento comprovativo da licença de construção, em que assentou a qualificação, provisória por dúvidas, do solicitado registo, ainda que só relativamente à descrição predial número... Considera, a este respeito, a Sr.ª Conservadora recorrida que, nos termos conjugados dos artigos 2.º, n.º 4, do D.L. 281/99, de 26/07 e 73.º-A, do D.L. n.º 445/91, de 20/11, com a redacção dada pelo D.L. 250/94, de 15/10, nas situações de edifícios inacabados em virtude de falência do anterior titular da licença de construção, abandono da obra por facto não imputável ao titular da licença ou ainda de efectivação da garantia bancária, a lei contenta-se com a exibição da licença de construção, independentemente do seu prazo de validade, sendo que, não se encontrando preenchido nenhum destes requisitos, deverá ser exigida licença de construção em vigor. 3 Desta qualificação minguante foi interposto recurso em 29 de Outubro de 2008, sob a Ap. n.º 4, no qual se entende que os fundamentos invocados pela recorrida se reduzem ao teor do n.º 2 do artigo 73.º-A do D.L. n.º 445/91, na redacção dada pelo D.L. n.º 250/94. Afirma, a propósito, o recorrente que ignora os motivos por virtude dos quais a construção da unidade fabril foi interrompida e, posteriormente, abandonada, conquanto, em sua opinião, não devem ser alheias a tal facto as dificuldades financeiras da sociedade, Lda., levando em conta que o prédio visado foi adquirido pela SA, em processo de execução movido contra ela. 2
Mas discorda da posição adoptada pela recorrida, desde logo porque, em seu entender, o D.L. n.º 445/91 foi revogado pelo D.L. n.º 555/99, de 16/12, sendo certo que ao artigo 73.º-A daquele D.L. 445/91 corresponde hoje o artigo 88.º do D.L. 555/99, de cuja redacção actual, introduzida pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro, resulta ter deixado de ser relevante para a definição de obra inacabada o motivo da interrupção da construção ou abandono da obra. Assim, é de opinião que também a remissão feita pelo n.º 4 do artigo 2.º do D.L. n.º 281/99 para o citado artigo 73.º-A deve hoje considerar-se efectuada para o referido artigo 88.º, na sua actual versão. 4 Em sede de sustentação, cujos termos do correspondente despacho aqui damos por integralmente reproduzidos, a Sr.ª Conservadora a quo limita-se a reafirmar os fundamentos legais antes invocados no despacho de provisoriedade por dúvidas, ora impugnado. 5 Atentas a propriedade e validade do processo, a capacidade e legitimidade das partes, e a tempestividade da impugnação deduzida, a posição do Conselho vai expressa na seguinte Deliberação 1 - Nos termos da previsão contida no n.º 4 do artigo 2.º do D.L. n.º 281/99, de 26/07, na transmissão de prédios urbanos, que se encontrem na situação dos edifícios inacabados prevista no artigo 73.º-A do D. L. n.º 445/91, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo D. L. n.º 250/94, de 15/10, é bastante a exibição do alvará de licença de construção, independentemente do seu prazo de validade, redacção esta que se manteve inalterada após a revogação do citado D. L. 445/91, operada pelo art.º 129.º do D. L. 555/99, de 16/12. 2 De acordo com o n.º 2 do citado art.º 73.º-A, eram considerados como edifícios inacabados, para efeitos da obtenção de uma licença especial para a conclusão de obras, reconhecida pelo n.º 1 do mesmo preceito aos respectivos proprietários, os prédios com construção interrompida, relativamente aos quais não chegou a ser emitida a correspondente licença de utilização, tendo já caducado a licença de construção por virtude de insolvência do seu anterior titular, ou abandono da obra por facto a ele não imputável, ou ainda por efectivação da garantia bancária. 3
3 Uma vez revogado o diploma legal no qual se integrava o referido artigo 73.º-A, a estatuição dele constante encontrou abrigo no artigo 88.º do diploma revogatório, o mencionado D.L. n.º 555/99 1, que aprovou o RJUE, preceito que, na sua formulação inicial 2, dos especificados pressupostos da caducidade da licença de construção, anteriormente relevantes na definição do conceito de edifícios inacabados, manteve apenas o da falência ou insolvência do respectivo titular, pressuposto que, de resto, não resistiu à última modificação legislativa do diploma em causa, levada a cabo pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro. 4 O que importa, pois, neste domínio, é a determinação dos interesses justificativos da protecção legal outorgada aos chamados edifícios inacabados pelo citado D.L. n.º 281/99, tarefa na qual assume primordial relevância a história legislativa do diploma, patenteada no respectivo preâmbulo, quer através da preocupação expressa pelo legislador de superar transitoriamente os efeitos gravemente nocivos do diferendo interpretativo suscitado pela redacção do artigo 44.º da lei n.º 48/85, de 20 de Setembro, e consistente na atribuição ou não de igual valor, para efeitos da celebração da escritura pública de transmissão de prédios urbanos para habitação, às licenças de construção e de utilização, face à expressão quando exigível, utilizada na redacção do dito preceito o qual, no segundo termo da alternativa, pode inviabilizar a transmissão de milhares de prédios urbanos, quer mediante os confessados objectivos em vista de combate à construção clandestina e, sem prejuízo deste, de desbloqueamento à transmissão da propriedade de prédios 1 Note-se que, revogado pelo artigo 129.º, alínea a), deste decreto-lei, o referido D. L. n.º 445/91, só foi excluído desta revogação, mantendo-se em vigor, por força da disposição transitória do n.º 6 do precedente artigo 128.º (hoje revogado, Lei n.º 60/2007) - Para efeitos das transmissões ao abrigo do artigo 2.º, n.º 2, do D. L. n.º 281/99, de 26 de Julho, - o disposto nos artigos 26.º e 27.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, sendo que este n.º 6 viria a ser eliminado na redacção daquele artigo 128.º, operada pelo D. L. n.º 177/2001, de 4/6. 2 Sob a epígrafe de Obras inacabadas, o novo preceito terá resultado aperfeiçoado na clarificação dos interesses justificativos da protecção legal aos edifícios inacabados, conforme a expressão utilizada no Parecer da Procuradoria Geral da República n.º 9/2000, in BRN I, n.º 4/2002, pág. 14., além de, ao que parece, ampliar o campo de aplicação do regime especial nele consignado, já que, ao contrapor a nova expressão obras inacabadas à anterior edifícios inacabados, passou a aplicar-se à generalidade das obras abrangidas pelo RJUE, nomeadamente, as obras de urbanização, considerando que nenhuma distinção é feita com base nas definições consagradas no artigo 2.º. 4
urbanos destinados à habitação, salvaguardados os razoáveis limites de segurança do comércio jurídico. 5 É no quadro da delimitação efectivada por estes parâmetros que terá que ser encontrada explicação para o regime excepcional criado pelo referenciado número 4, ao admitir a transmissão, mediante simples exibição de licença de construção, independentemente do seu prazo de validade, de edifícios inacabados, pese embora a revogação do diploma legal integrador do preceito para o qual é feita a remissão legal, e não obstante a divergência interpretativa a que nos referimos no número precedente, no entender do legislador, carecer, pelo seu relevo no tecido económicosocial, de aprofundada reflexão e inserção na sistemática normativa do regime de licenciamento de obras particulares, pois é, por excelência, nesse domínio, que a norma em causa decisivamente interfere. (cit. preâmbulo). 6 Constatamos, assim, que o diploma legal em exame (de carácter declarada e assumidamente transitório) adoptou uma solução de compromisso, por forma a satisfazer, em simultâneo, os anunciados propósitos, exigindo, por um lado, numa posição de favor ao adquirente, que a celebração de escrituras públicas 3 que tenham por objecto a transmissão de prédios urbanos ou de suas fracções autónomas, naqueles incluídas as moradias unifamiliares, apenas possa ter lugar relativamente a habitações já concluídas, através da prova da existência da correspondente licença de utilização, ainda que o respectivo alvará, caso já tenha sido pedido, possa ser substituído pelo de licença de construção, verificados que se mostrem os requisitos 3 Actualmente, por força da nova redacção introduzida ao artigo 1.º do D.L. n.º 281/99, em exame, pelo artigo 6.º do D.L. n.º 116/2008, de 4 de Julho, actos que envolvam a transmissão da propriedade, como textualmente resulta dos números 1 e 2 daquele preceito (hoje com 4 números): 1 Não podem ser realizados actos que envolvam a transmissão da propriedade de prédios urbanos ou de suas fracções autónomas sem que se faça prova da existência da correspondente autorização de utilização, perante a entidade que celebrar a escritura ou autenticar o documento particular. 2 Nos actos de transmissão de imóveis é sempre feita a menção do alvará da autorização de utilização com a indicação do respectivo número e data da emissão, ou da sua isenção.. De resto, na mesma linha de orientação que presidiu à alteração introduzida pelo artigo 4.º do mesmo D.L. n.º 116/2008, na redacção do artigo 875.º do Código Civil, que passou a dispor que Sem prejuízo do disposto em lei especial, o contrato de compra e venda de bens imóveis só é válido se for celebrado por escritura pública ou por documento particular autenticado.. E que, de igual modo, determinou a revogação do n.º 1 do artigo 80.º do Código do Notariado [art.º 34.º, alínea d), mesmo D.L. 116/08]. 5
enunciados nas duas alíneas do n.º 1 do artigo 2.º 4 (caso se trate da primeira transmissão) de modo a garantir a inexistência de sérios obstáculos à emissão do alvará de licença de utilização, não estando iminente essa emissão - ou, nos termos do n.º 2 do mesmo preceito 5 (caso esteja em causa a transmissão subsequente de fracções autónomas de prédios sujeitos ao regime de propriedade horizontal) ao que parece, reflectindo a preocupação expressa no preâmbulo de pôr cobro à incerteza em que se encontram numerosos adquirentes de fracções autónomas transmitidas apenas mediante licença de construção - e permitindo, por outro, numa posição de favor ao transmitente, a transmissão de prédios urbanos que o alienante declare como não concluídos, com licença de construção em vigor, ou na situação de edifícios inacabados, mediante a exibição da licença de construção, independentemente do seu prazo de validade. 6 7 As razões em geral admitidas como motivadoras da inclusão nesta excepção dos chamados edifícios inacabados, entendidos como tais, na formulação primitiva, aqueles cuja construção foi interrompida, tendo a licença de construção caducado por causa de circunstâncias adversas, identificadas nos pressupostos então 4 Ou sejam, o transmitente faça prova de que está requerida a licença de utilização alínea a) -, o transmitente declare que a construção se encontra concluída, que não está embargada, que não foi notificado de apreensão do alvará de licença de construção, que o pedido de licença de utilização não foi indeferido, que decorreram mais de 50 dias sobre a data do seu requerimento e que não foi notificado para o pagamento das taxas devidas alínea b). 5 O transmitente faça prova de que foi requerida a licença de utilização e declare que o pedido não foi indeferido nem a licença foi emitida no prazo de 50 dias sobre a data do seu requerimento e que não foi notificado para o pagamento das taxas devidas. 6 Afigura-se, de facto, que mediante o D. L. n.º 281/99, se pretendeu conjugar imperativamente o interesse público prosseguido pelo Estado, bem como o dos consumidores finais a fracção ou edifício devem estar construídos e concluídos de acordo com as leis, regulamentos e boas técnicas de construção, antes de serem definitivamente entregues, no acto de titulação da sua transmissão ao consumidor final com os legítimos interesses dos industriais da construção. Nesta óptica, o regime consagrado no n.º 4 do artigo 2.º tem em vista resolver situações muito excepcionais, como aquelas em que o construtor não consegue vender o seu produto ao consumidor final, quando, por qualquer motivo, não logra acabar a construção, e também possibilitar a transacção do já construído, inacabado, entre os industriais do mesmo ramo (construção civil), na suposição de que estes, por disporem dum melhor e mais esclarecido conhecimento daquilo que vão comprar, estarão em situação de concluir os edifícios adquirendos, com observância das normas estabelecidas, o que não aconteceria facilmente no caso de os consumidores finais serem particulares. 6
enunciados, parece continuarem a fazer sentido no momento actual em que a definição legal de tais obras se não mostra subordinada à verificação de qualquer dos três aludidos pressupostos da caducidade da licença, identificados no revogado artigo 73.º-A. Analisam-se tais motivos na consideração de que, na falta de obtenção da licença especial, ou da apresentação de comunicação prévia para o efeito, previstas no mencionado artigo 88.º, encontrando-se as obras de construção não concluídas, ainda que num estado avançado de execução, a conclusão dos ditos prédios resulta prejudicada, assim como, em consequência, a respectiva alienação e, no limite, a utilização dos mesmos para os fins a que eram destinados, com os inerentes prejuízos a nível privado e social. Admitir a sua transacção, mediante a simples exibição da licença de construção, será o modo de propiciar a ultimação e aproveitamento dos prédios em causa, doutro modo inatingíveis, face à proibição de alienação por incompletude das obras e consequente impossibilidade de obtenção da licença de utilização, segundo o regime jurídico instituído pelo referenciado decreto-lei. Razões que igualmente procedem em relação aos demais prédios urbanos não concluídos, ainda que com licença de construção em vigor, 7 enquadrados no mesmo regime de excepção. 8 São, portanto, indiferentes à consecução do objectivo visado com o estabelecimento do regime de excepção contido no referido n.º 4 do artigo 2.º, os motivos determinantes da caducidade da licença de construção, de tal sorte que, em função deles, tal licença teria ou não de estar, para os efeitos pretendidos, dentro do seu prazo de validade. 7 Refere-se, a este respeito, no mencionado Parecer da P.G.R.: A mesma ordem de considerações se afigura transponível para os prédios urbanos não concluídos, outrossim contemplados no preceito pelo incentivo excepcional à transmissão. E neste caso, eventualmente, por maioria de razão. Tratando-se agora de prédios em curso de edificação com licença de construção em vigor, implicando porventura a indústria imobiliária activa, o regime regra do D. L. n.º 281/99 e seus impedimentos à negociação, cremos que frustraria estratégicas empresariais, fonte não despicienda de financiamento da construção mercê de adiantamentos de preços. A excepção desenhada no n.º 4 do artigo 2.º assume, pois, numa tónica a favor do transmitente ampla e privilegiada vocação de aplicabilidade às situações de edificações em curso mais carecidas de tutela na área da construção civil. ( ) Admite-se como hipótese que, subjacentes ao n.º 4, relevassem preponderantemente interesses da indústria de construção civil, bem como expectativas empresariais, justificando o favor ao transmitente em negociações de massa. 7
Elucidativa da mudança de perspectiva do legislador, aliás em conformidade com a intenção anunciada no preâmbulo do citado D. L. n.º 281/99 (cfr. anterior ponto 5) é a alteração de redacção ocorrida na transição do artigo 73.º-A do D.L. 445/91 para o artigo 88.º do D.L. 555/99, diploma que, ao revogar aquele, relativo ao licenciamento das obras particulares, passou a incluir no respectivo articulado as disposições legais respeitantes ao dito licenciamento. Do confronto entre ambos claramente resulta que a concessão da prevista licença especial para a conclusão das obras deixou de estar condicionada pelos motivos determinantes da caducidade da licença ou da autorização, podendo também ser concedida quanto a câmara municipal reconheça o interesse na conclusão da obra e não se mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas. 8 Situação que, neste particular, se mantém na redacção actualmente em vigor daquele preceito (Lei n.º 60/2007, cit.). 9 9 É, pois, este interesse público reconhecido pela câmara municipal respectiva na conclusão da obra, capaz de justificar a sua não demolição com fundamento nas apontadas razões, que continua a explicar o regime de excepção previsto no citado n.º 4 do artigo 2.º do D.L. n.º 281/99, de 26/07, para os chamados edifícios inacabados, admitindo a transmissão dos mesmos mediante a exibição do alvará de licença de construção, independentemente do seu prazo de validade. Ponto é que o documento titulador ou, na sua falta, o registo sejam também instruídos com certidão passada pela dita câmara, a comprovar a verificação, no caso 8 Cfr. n.º 3, cit. artigo 88.º, cujos termos iniciais, na sua versão original, eram: Independentemente dos motivos que tenham determinado a caducidade da licença ou da autorização 9 Face ao exposto, seria talvez legítimo pensar que teria deixado de haver razão para a diferenciação estabelecida no mencionado n.º 4 entre prédios urbanos não concluídos e edifícios inacabados, atento o equivalente significado das duas expressões. Mantida inalterada a redacção de tal número, de algum modo ainda justificável, pela necessidade de definição das situações incluídas na excepção consignada no mencionado n.º 4, a exigir a respectiva caracterização, a qual, para além do denominador comum da não ultimação da construção, importa as variantes da existência de licença de construção em vigor e de licença de construção já caduca, exigindo a transmissão de tais prédios a exibição do respectivo alvará, esteja ou não dentro do seu prazo de validade, certo é que a verdadeira diferença entre uns e outros radica no facto de, relativamente aos chamados inacabados, sem licença de construção em vigor, ter de comprovadamente existir interesse público na não demolição dos mesmos, fundado nas razões legalmente especificadas. 8
concreto, do referido condicionalismo legal (cfr. art.º 88.º, D.L. n.º 555/99, de 16/12, na redacção introduzida pela cit. Lei n.º 60/2007). 10 Deste modo, face à completa omissão a tal respeito da escritura e do documento camarário, juntos aos autos, o registo só como provisório por dúvidas, tal como sucedeu, poderia ser lavrado. provimento. Nestes termos, entende o Conselho que o presente recurso não merece Deliberação aprovada em sessão do Conselho Técnico de 25 de Março de 2009. Maria Eugénia Cruz Pires dos Reis Moreira, relatora. Esta deliberação foi homologada pelo Exmo. Senhor Presidente em 02.06.2009. 10 Note-se que, de acordo com este último diploma, na sequência da supressão do regime da autorização (pela revogação de toda a subsecção IV artigos 28.º a 33.º, inclusive, do D. L. 555/99 que deles se ocupava), passou a ficar sujeita ao procedimento da comunicação prévia a realização das obras de construção previstas nas alíneas e) e f) do n.º 1 do artigo 6.º, nos termos da remissão efectuada pelo artigo 34.º para o n.º 3 do artigo 6.º. O que explica as demais alterações de redacção ocorridas nos três primeiros números do referido art.º 88.º, bem como o aditamento do n.º 4, do qual decorre que No caso de comunicação prévia, o reconhecimento do interesse na conclusão da obra tem lugar através da não rejeição pela câmara municipal da comunicação, por referência aos fundamentos do número anterior, dentro do prazo fixado no n.º 1 do artigo 36.º.. 9