Parecer proferido no P.º C.P. 24/2013 STJ-CC Consulente: Município de Sumário: divisão fundiária resultante de construção urbana, para fins de habitação social, em terrenos da propriedade dos municípios na vigência do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de junho. Relatório 1. Tendo em vista a atualização registal da situação jurídica de um prédio inscrito a favor do município consulente e ainda descrito como prédio rústico (composto por olival), é questionado o IRN, I.P., sobre se a autonomização dos edifícios nesse prédio construídos, para fins de habitação social, impõe a obtenção de um título de loteamento, e a inscrição respetiva, como, alegadamente, se exige nos serviços de registo, ou se, ao invés, tal autonomização se pode obter mediante simples averbamentos de desanexação. 1.1. É que, tratando-se de edificações levadas a cabo pelo (extinto) Fundo de Fomento à Habitação (FFH) na vigência do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de junho, em colaboração com o município e para prossecução da política habitacional do Governo (concretamente no âmbito do programa de alojamento dos retornados das ex-colónias, através da construção de casas pré-fabricadas, atribuídas em regime de propriedade resolúvel ou de arrendamento), entende o consulente não caber aqui qualquer procedimento administrativo de licenciamento da divisão fundiária realizada ou o enquadramento legal atualmente em vigor em matéria de planeamento e urbanismo. 1.2. Perante a dificuldade, alegada, de fazer valer este entendimento junto dos serviços de registo contactados, é então pedido o pronunciamento deste Conselho sobre o caso concreto. Questão prévia 2. Feita a consulta nestes termos, cumprirá antes de mais dizer que, de acordo com o artigo 75.º-A/1 do Código do Registo Predial (CRP), a entidade competente para o ato de 1
registo é o conservador, pelo que a este que pertence a apreciação e a decisão do caso concreto, a tomar sempre segundo um critério de estrita legalidade (artigo 68.º do CRP), de forma independente, e livre de qualquer ordem ou influência administrativa que não radique em circular interpretativa ou em instrução geral sobre interpretação jurídica de normas e princípios que devam ser aplicados no exercício da atividade. 2.1. É, por isso, no processo próprio de registo, e através do competente pedido, que os interessados hão de suscitar, pela primeira vez, um juízo de viabilidade do registo, e é ao serviço de registo, através dos seus órgãos, não aos serviços centrais, que, em primeira instância, compete uma resposta para o caso concreto. 2.2. Em regra, só depois de proferida uma decisão pelo serviço de registo pode o superior hierárquico ser chamado a intervir, ainda assim, se desta decisão tiver sido interposto recurso hierárquico, nos termos previstos e regulados nos artigos 140.º e seguintes do CRP, e, portanto, quando o interessado se não conforme com o entendimento (negativo) firmado em sede de qualificação registal. 2.3. Vale isto por dizer que a pronúncia que se segue não deverá versar sobre o caso concreto, senão sobre a questão jurídica que, em abstrato, dele podemos extrair, e que, ainda assim, o que aqui ficar escrito, podendo servir de orientação, não assume, todavia, caráter vinculativo ou qualquer restrição ou condicionamento dos poderes de qualificação que legalmente estão cometidos ao conservador, nem, obviamente, o liberta da responsabilidade pela decisão a tomar diante do pedido de registo. Pronúncia 1. A questão a que importa dar resposta é então a de saber se as operações de divisão fundiária realizadas na vigência do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de junho, pelas câmaras municipais, por iniciativa própria ou em cooperação com outras entidades públicas e em terrenos pertencentes ao município, constituem, ou não, operações de loteamento sujeitas a licenciamento, autorização ou aprovação, como tal, objeto imediato do registo previsto no artigo 2.º/1/d) do CRP. 1.1. Tratando-se de divisão fundiária consumada no domínio do Decreto-Lei n.º 289/73, designadamente, através da edificação de um conjunto de fogos estrutural, económica e funcionalmente independentes entre si, o princípio tempus regit actum (artigo 12.º do CC) demandará, desde logo, que se compulse o condicionalismo legal vigente à data em que esta edificação ocorreu, conferindo foros de autonomia material e jurídica a cada 2
uma das parcelas de terreno correspondentes, e não o que se encontre em vigor à data do pedido de registo. 1.2. Ora, de acordo com o artigo 1.º do aludido diploma legal, a operação que tenha como objeto ou como efeito a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios, situados em zonas urbanas ou rurais, e destinados imediata ou subsequentemente à construção, depende de licença da câmara municipal da situação do prédio ou prédios. 1.3. Assim, assentando em que as câmaras municipais não se autorizam a si próprias a atuar e dado que em nenhuma passagem da lei em apreço se estabelece um procedimento atinente às operações de loteamento por estas promovidas, por sua iniciativa ou em colaboração com outros serviços da Administração Pública (que nomeadamente prossigam fins de interesse público na área da habitação, como acontecia com o FFH), e que antes se destaca do regime jurídico dos loteamentos aí gizado um radical subjetivo de índole privada; 1.4. Forçoso é concluir que deste quadro legal não se extrai qualquer restrição à divisão fundiária para fins urbanísticos levada a cabo por tais entidades ou qualquer mecanismo específico de aprovação dos projetos respetivos que permita a sua integração no conceito de loteamento urbano contido no mencionado artigo 1.º 1. 1.5. O mesmo se poderá concluir, aliás, relativamente ao regime que se seguiu (Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de dezembro), no qual se manteve a licença de urbanismo como ato necessário para a realização de operações urbanísticas de iniciativa privada 2 e igualmente se omitiu uma exigência de aprovação das operações de fracionamento urbano realizadas pela Administração Pública como aquela que mais tarde veio a figurar no Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de novembro (cfr. artigos 64.º e 65.º) 3. 1 Neste sentido, Acórdão do STA, de 22 de fevereiro de 1990 (Acórdãos Doutrinais do STA, Ano XXXI, n.º 366, 1992, p. 699 ss.) referido por Alves Correia, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Português, p. 84. Nos termos deste acórdão, embora a operação de divisão fundiária para fins urbanísticos promovida pela câmara municipal possa integrar o conceito de loteamento no seu aspeto objetivo (posto que existe uma divisão de um ou vários prédios; da divisão resultam lotes; e os lotes são destinados à construção), tal subsunção não poderá já fazer-se no plano subjetivo, porquanto, na vigência do Decreto-Lei n.º 289/73, o loteamento urbano constitui precisamente [ ] um procedimento administrativo típico [ ] de iniciativa privada, com trâmites rigorosamente fixados na lei, culminando na licença respectiva, titulada por alvará. 2 Ato este que, pela sua natureza autorizativa ou permissiva, não se ajusta às operações fundiárias promovidas pela própria entidade licenciadora. 3 Cfr. Maria do Patrocínio Paz Ferreira e Luís Perestrelo de Oliveira, O Novo Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos, 1985, pp. 10/11, cujo entendimento foi seguido no processo 17/88 R.P.3, pareceres do CT, vol. II, pp. 74 ss. 3
1.6. Não se descortina pois, no regime legal em apreço, um princípio de universalidade subjetiva do dever de solicitar o licenciamento municipal das operações de transformação fundiária para fins urbanísticos (de modo a abranger os municípios e a restante Administração Pública) 4, nem se encontra gizado um mecanismo específico de aprovação dos projetos de recomposição fundiária promovidos pela administração direta ou indireta do Estado 5. 1.7. É sabido que no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro, se estabelece que a alteração do uso ou da ocupação dos solos para fins urbanísticos está sujeita a aprovação da Administração Pública, contudo, em matéria de loteamentos urbanos, parece que o foco desta lei terá radicado nas operações da iniciativa dos particulares, procurando-se precisamente densificar o controlo e a superintendência dos empreendimentos da iniciativa privada referido no artigo 1.º (cfr. capítulo VIII revogado pelo Decreto-Lei n.º 400/84). 1.8. Finalmente, ainda que se pretendesse que só as câmaras municipais, pela sua natureza de entidade licenciadora, estariam dispensadas da obtenção de prévia licença para a realização de operações de divisão fundiária para fins urbanísticos e que, portanto, tal dispensa não se verificaria em relação às outras entidades públicas 6, sempre se afiguraria de aventar o mesmo regime de exceção nos casos de operações urbanísticas promovidas em colaboração com o município, em terrenos da propriedade do município e para prossecução de interesses públicos devidamente concertados entre todas as entidades envolvidas. 4 Princípio que, de resto, não se afiguraria isento de controvérsia, atenta a estrutura organizativa da administração do Estado e a hierarquia de interesses públicos implicada (cfr. a propósito, Alves Correia, As Grandes Linhas, cit., pp. 85/90). 5 Ao invés, o Decreto-Lei n.º 448/91 surge como suporte legal condensador do regime jurídico dos loteamentos urbanos, em cujo conceito cabe toda e qualquer ação de uma câmara municipal, ou de alguma das entidades referidas nos nºs 2 e 3 do artigo 1.º, que preencha os elementos constitutivos definidos no artigo 3.º/a), embora, em face das disposições conjugadas dos nºs 2 e 3 do artigo 1.º e dos artigos 64.º e 65.º, se tenha optado por estabelecer um regime jurídico particular de aprovação das operações urbanísticas a realizar por estas entidades, em vez da licença municipal de urbanismo prevista para operações do mesmo tipo a levar a cabo pelos particulares (Aves Correia, As Grandes Linhas, cit., p. 84). No que concerne ao registo predial, os artigos 64.º/3 e 65.º/3 são claros na sujeição a registo do ato de aprovação das operações de loteamento promovidas pelas autarquias locais e pelo Estado, nos termos previstos para os alvarás e com as necessárias adaptações. (Cfr. a propósito o parecer proferido no processo R.P. 130/2000 DSJ-CT, publicado no BRN 10/2000). 6 Neste sentido, Osvaldo Gomes, Manual dos Loteamentos Urbanos, 2.ª edição, p. 166. 4
Encerramento Concluímos, assim, no sentido de que: - Na vigência do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de junho, o ato material de incorporação no solo de edifícios material, económica e funcionalmente autónomos levado a cabo em prédio do município, por iniciativa deste ou com a sua colaboração, operava, por si só, a separação, como prédio autónomo, do terreno de implantação de cada um daqueles edifícios, bem como do terreno adjacente destinado a logradouro. 5