21 de maio de 2015 PORTUGAL 2020: A IMPORTÂNCIA DA ELEGIBILIDADE DAS DESPESAS Ao abrigo do Acordo de Parceria estabelecido entre Portugal e a Comissão Europeia, denominado Portugal 2020, as empresas portuguesas podem agora beneficiar de financiamento no âmbito quer dos programas operacionais (PO) quer dos programas de desenvolvimento rural (PDR), financiados pelos fundos europeus estruturais e de investimento (FEEI). Aqueles financiamentos podem ser concedidos sob a forma de subvenções (reembolsáveis ou não reembolsáveis), prémios (apenas no FEADER), instrumentos financeiros, ou de uma combinação destas formas. Neste quadro, é fundamental considerar as especificidades aplicáveis em matéria de elegibilidade das despesas. De acordo com o artigo 65.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 1, «a elegibilidade da despesa é determinada de acordo com as regras nacionais exceto quando sejam estabelecidas regras específicas no presente regulamento ou com base no presente regulamento ou, ainda, nas regras específicas dos Fundos» (n.º 1). Resulta daqui que, apesar do princípio da competência nacional, as regras nacionais são subsidiárias face a regras de origem europeia. 1 JO, L 347, de 20.12.2013, pp. 320-469.
Assim, por um lado, devem sempre ser tidos em conta os critérios de elegibilidade da despesa estabelecidos naquele artigo; por outro, sempre que estejam em causa operações financiadas pelo FSE ou pelo FEADER, devem também ser tidas em conta as regras específicas estabelecidas no Regulamento (UE) n.º 1304/2013 2 (artigos 13.º e seguintes) e no Regulamento (UE) n.º 1305/2013 3 (artigos 60.º e 61.º), respetivamente. O segundo, em particular, contém regras específicas quanto ao período de elegibilidade das despesas. No plano da legislação portuguesa, o artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, estabelece os seguintes critérios gerais de elegibilidade das despesas: i) Aprovação da operação pela autoridade de gestão; ii) Cumprimento dos critérios de seleção aprovados pela respetiva comissão de acompanhamento; iii) Cumprimento da regulamentação específica; iv) Cumprimento dos avisos para apresentação de candidaturas respetivos; e, quando aplicável, v) Realização da operação no território das NUTS II abrangido pelo respetivo PO ou PDR. Esta norma estabelece também critérios de elegibilidade territorial (n. os 2 e 3), temporal (n. os 4, 5 e 6) e ainda algumas regras específicas para os 2 3 JO, L 347, de 20.12.2013,p p. 470 486. JO, L 347, de 20.12.2013, pp. 487 548.
cofinanciamentos das despesas incorridas no âmbito de operações de locação financeira, de arrendamento e aluguer de longo prazo, e de contratos de factoring. São ainda identificadas despesas que não são elegíveis, como as que dizem respeito (i) IVA recuperável, (ii) contratos efetuados através de intermediários ou consultores (em que o montante a pagar é expresso em percentagem do montante cofinanciado ou das despesas elegíveis da operação); ou (iii) pagamentos em numerário - exceto, no âmbito dos fundos da política de coesão, quando seja o meio de pagamento mais frequente, em função da natureza das despesas, e desde que num quantitativo unitário inferior a 250 euros (cfr. n. os 12, 13 e 14). Tanto a regulamentação específica como os avisos para apresentação de candidaturas, por concurso ou por convite, podem fixar regras mais restritivas de elegibilidade do que as previstas naquela norma, bem como fixar a elegibilidade das despesas em função das tipologias das operações elegíveis, em termos de âmbito temático, territorial ou outras condicionantes aplicáveis (cfr., n.º 11). Pelo que, para além das disposições acima referidas, deve sempre ser tida em conta a regulamentação específica do programa em causa, bem como as regras (nacionais e da UE) especificamente aplicáveis ao FEEI que financiará a operação em causa 4. Não obstante, aquela disposição parece estabelecer apenas o respetivo período objetivo de elegibilidade temporal das despesas no âmbito do Portugal 2020. Sendo que, dos quatro regulamentos específicos relativos aos respetivos eixos temáticos do Portugal 2020, apenas o da competitividade e internacionalização (cf. Portaria n.º 57-A/2015, de 27 de fevereiro) tem 4 A legislação relevante está disponível em: https://www.portugal2020.pt/portal2020/legislacao
normas específicas quanto ao período subjetivo de elegibilidade temporal das despesas incorridas no âmbito das operações nele previstas. Nos termos deste regulamento, para que determinado projeto seja considerado elegível é necessário demonstrar o cumprimento do efeito de incentivo, que se considera demonstrado sempre que o beneficiário tenha apresentado a candidatura em data anterior à data de início dos trabalhos relativos ao projeto sendo a noção de «início dos trabalhos» dada pelo artigo 2.º, alínea uu). No que diz respeito às operações realizadas no âmbito dos restantes eixos temáticos, sempre que sejam cofinanciadas pelo FSE, o período de elegibilidade das despesas diz respeito ao período entre os 60 dias úteis anteriores à data da apresentação da candidatura e os 45 dias úteis subsequentes à data de conclusão da operação que constituem a data limite para a apresentação do saldo final (cfr. artigo 10.º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março). Em qualquer caso, ainda que as operações em causa não sejam cofinanciadas pelo FSE, ou que sejam realizadas no âmbito de um eixo temático cuja regulamentação específica não contenha semelhantes regras de elegibilidade temporal das despesas deverá sempre ser tido em conta que «[a]s operações não podem ser selecionadas, para apoio dos FEEI, quando tenham sido materialmente concluídas ou totalmente executadas antes da apresentação do pedido de financiamento ao abrigo do programa, pelo beneficiário, à autoridade de gestão, independentemente de todos os pagamentos correspondentes terem sido efetuados pelo beneficiário» (cfr. artigo 65.º, n.º 6, do Regulamento n.º 1303/2013) (realce nosso).
É às autoridades de certificação (Agência, I.P. ou IFAP, I.P.) que cabe certificar a despesa, isto é, declarar à Comissão Europeia «que as despesas apresentadas para reembolso são elegíveis, que se encontram justificadas por faturas pagas ou por outros documentos contabilísticos de físicos de realização, no caso do uso de custos simplificados, e que foram realizadas no âmbito de operações devidamente aprovadas para financiamento no âmbito de um PO» (cfr. artigo 2.º, alínea c), e artigo 41.º, n.º 1, alínea a), do Decreto- Lei n.º 137/2014, de 12 de setembro). Em qualquer caso, a identificação da elegibilidade temporal subjetiva das despesas de uma determinada operação ou projeto para o qual se pretenda obter financiamento ao abrigo do Portugal 2020 afigura-se crucial para as empresas tendo em conta que, não obstante o pedido de financiamento e a avaliação da elegibilidade das despesas ter de ser certificado pelas autoridades nacionais, caso a Comissão venha a discordar daquela avaliação, poderá vir a emitir uma decisão de redução do apoio concedido pelo FEEI em causa e, bem assim, ordenar o reembolso total ou parcial do financiamento pelo Estado Português junto da empresa. Com um impacto brutal nos projetos e na situação económica e financeira das entidades últimas beneficiárias. Estas decisões podem ser contestadas, mormente pelo Estado, junto do Tribunal de Justiça em sede de recurso de anulação, nos termos do artigo 263.º do TFUE. Mas nem sempre as empresas beneficiárias últimas terão locus standi (ie., legitimidade) perante o Tribunal de Justiça da UE. Restandolhes pedir uma tal clarificação judicial sobre a sua (i) legitimidade e impugnar perante os tribunais nacionais as medidas de execução nacionais que venham a ser adotadas. Uma boa preparação e gestão dos dossiers permitirá uma muito melhor realização dos objetivos do Portugal 2020 e uma muito
menor incerteza jurídica e, por arrastamento, económica. Assim se cumprirá, então, o desiderato de estimular proactivamente a capacidade competitiva e produtiva das empresas. Inês Avelar Santos ias@servulo.com