PARECER ACERCA DA AUTONOMIA FINANCEIRA DA DEFENSORIA PÚBLICA INTERESSADO: Defensor Público Geral do Estado de Sergipe OBJETO: Autonomia Financeira da Defensoria Pública AUTONOMIA FINANCEIRA DA DEFENSORIA PÚBLICA ARTIGO 134 E 168 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL IMPOSSIBILIDADE DE CONTINGENCIAMENTO UNILATERAL PELO PODER EXECUTIVO DECRETO 27.696/2011 VICIO DE ILEGALIDADE SOMENTE A DEFENSORIA PÚBLICA POR ATO PRÓPRIO PODE REALIZAR LIMITAÇÕES NO EMPENHO E MOVIMENTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PROIBIÇÃO DE RETENÇÃO DO DUODÉCIMO. DO RELATO DOS FATOS O Excelentíssimo Defensor Público Geral do Estado de Sergipe solicitou um parecer sobre a aplicabilidade do Decreto nº 27.696/2011, que determina a limitação das dotações orçamentárias para despesas da Administração Pública Estadual Poder Executivo, constantes do Orçamento do Estado de Sergipe para o exercício de 2011, aprovado pela Lei nº 7100, de 23 de dezembro de 2010, onde a Defensoria Pública do Estado de Sergipe, sofre sério bloqueio em sua dotação orçamentária. Pelo mencionado decreto houve contingenciamento unilateral que limitou quaisquer gastos com investimento por parte da Defensoria, e até, estabeleceu um corte superior ao total destinado ao custeio da Instituição, sobrando apenas recursos para despesas com pessoal, ocorrendo inclusive, queda no repasse do duodécimo. É o relatório. 1
DA FUNDAMENTAÇÃO Duas perguntas devem ser observadas: 1) Pode o Poder Executivo limitar empenho ou movimentação financeira na dotação orçamentária da Defensoria Publica? 2) Pode o Poder Executivo reter parcela do duodécimo devido à Defensoria Pública? Para responder a essas perguntas primeiramente é necessário fazer um bosquejo legislativo constitucional e infraconstitucional, nesta, através de leis complementares federais e estaduais, bem como leis ordinárias estaduais, para poder compreender a posição e situação jurídica da Defensoria Pública no ordenamento jurídico brasileiro. Inicialmente cumpre observar que a Constituição Federal reza em seu artigo 99 que "ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira", acrescentando, em seu 1º, que "os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias". Em relação ao Ministério Público existe também a previsão de elaboração da proposta orçamentária, pelo chefe da instituição, no artigo 127, 3º quando diz: elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias". Já em relação a Defensoria Pública Estadual, não é diferente, pois diz: no 2º, do artigo 134 Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, 2º. Prima face, já se observa que o Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública estão norteados apenas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, especificamente na elaboração de suas propostas orçamentárias. 2
Observe que em relação ao Ministério Público, diferentemente do que ocorre com o Poder Judiciário, não trouxe a expressão autonomia financeira. É evidente que o Judiciário, Ministério Público e a Defensoria Pública, não contam com recursos financeiros próprios, entretanto, na elaboração da proposta orçamentária global, estas instituições autônomas tem iniciativa exclusiva de delimitar os recursos necessários para atender às próprias despesas. De que adiantaria dar ao Ministério Publico e a Defensoria Pública autonomia administrativa, funcional sem financeira. Seria fogo que não arde, haja vista que estariam ausentes os recursos financeiros necessários à sua estruturação e manutenção. No dizer de Pedro Lenza, em seu livro Direito Adminstrativo Esquematizado, pag. 607-608, da 13ª edição, que autonomia administrativa consiste na capacidade de direção de si próprio, autogestão, auto-administração, um governo em si. E quando fala de autonomia funcional do Ministério Público, que se aplica, mutatis mutandis, por força da Constituição Federal à Defensoria, na forma do artigo 134, 2º, regulamentada pela Lei Complementar 80/94 e Lei Complementar Estadual 183/2010, no sentido de que o membro da Defensoria Pública não se submererá a nenhum outro poder (legislativo, Executivo ou Judiciário, órgão, autoridade pública etc. Deve apenas, a Constituição, as leis e a sua própria consciência. Destarte, não está expressa a palavra autonomia financeira do Ministério Público na Constituição, mas é evidente que ao elaborar sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, podendo, autonomamente administrar os recursos que lhe forem destinados, configura-se a autonomia financeira. Ora, a Defensoria da mesma forma que o Ministério Público encaminha sua proposta orçamentária, bem como, há previsão de em caso de inércia no envio, tanto para o MP quanto especificamente para Defensoria Pública, previsto no artigo 97 A e 97-B 1 ao 6º da Lei Complementar Federal, bem como no artigo 6º 1º ao 5º da LC Estadual 183/2010, conforme se observa abaixo: CONSTITUIÇÃO FEDERAL ARTIGO 134 2º: 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, 2º. 3
ARTIGO 99: Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira: 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. JÁ A LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 80/94, COM AS ALTERAÇÕES DA LC. 132/2009, E O MESMO SE REPETE NA LC ESTADUAL, 183/2010 SANCIONADA PELO EXCELENTÍSSIMO GOVERNADOR DO ESTADO REZA: Art. 97-A. À Defensoria Pública do Estado é assegurada autonomia funcional, administrativa e iniciativa para elaboração de sua proposta orçamentária, dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, cabendo-lhe, especialmente: (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). I abrir concurso público e prover os cargos de suas Carreiras e dos serviços auxiliares; (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). II organizar os serviços auxiliares; (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). III praticar atos próprios de gestão; (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). IV compor os seus órgãos de administração superior e de atuação; (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). V elaborar suas folhas de pagamento e expedir os competentes demonstrativos; (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). VI praticar atos e decidir sobre situação funcional e administrativa do pessoal, ativo e inativo da Carreira, e dos serviços auxiliares, organizados em quadros próprios; (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 4
VII exercer outras competências decorrentes de sua autonomia. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). Art. 97-B. A Defensoria Pública do Estado elaborará sua proposta orçamentária atendendo aos seus princípios, às diretrizes e aos limites definidos na lei de diretrizes orçamentárias, encaminhando-a ao Chefe do Poder Executivo para consolidação e encaminhamento ao Poder Legislativo. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 1º Se a Defensoria Pública do Estado não encaminhar a respectiva proposta orçamentária dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do caput. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 2º Se a proposta orçamentária de que trata este artigo for encaminhada em desacordo com os limites estipulados no caput, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fim de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 3º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 4º Os recursos correspondentes às suas dotações orçamentárias próprias e globais, compreendidos os créditos suplementares e especiais, ser-lhe-ão entregues, até o dia 20 (vinte) de cada mês, na forma do art. 168 da Constituição Federal. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 5
5º As decisões da Defensoria Pública do Estado, fundadas em sua autonomia funcional e administrativa, obedecidas as formalidades legais, têm eficácia plena e executoriedade imediata, ressalvada a competência constitucional do Poder Judiciário e do Tribunal de Contas. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009).(grifo nosso). 6º A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Defensoria Pública do Estado, quanto à legalidade, legitimidade, aplicação de dotações e recursos próprios e renúncia de receitas, será exercida pelo Poder Legislativo, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno estabelecido em lei. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). ORA, tais dispositivos demonstram cabalmente o arcabouço que o legislador constituinte derivado, bem como o ordinário tratou da autonomia administrativa e financeira tanto dos Poderes, quanto de Instituições autônomas como é o caso da Defensoria Pública, Tribunal de Contas e do Ministério Público. O próprio 5º acima já é suficiente para demonstrar a autonomia da Defensoria Pública, principalmente em relação ao Poder Executivo. A Defensoria Pública ao elaborar a proposta orçamentária, realizando seu planejamento de aplicação dos recursos baseadas em dotações orçamentárias próprias, com o recebimento de duodécimos correspondentes às mencionadas dotações, nada mais está fazendo do que exercer a sua autonomia financeira consagrada tanto na constituição quanto em suas leis orgânicas federais e estaduais. Na lição de Hugo Nigro Mazzilli, "autonomia financeira é a capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram destinadas. Tal autonomia é inerente aos órgãos funcionalmente independentes, como são o Ministério Público e os Tribunais de Contas, os quais não poderiam realizar plenamente as suas funções se ficassem na dependência financeira de outro órgão controlador de suas dotações." 6
Prossegue afirmando que "ora, dotação orçamentária todas as unidades de despesas têm. O Ministério Público, entretanto, mais do que isso, por força da atual Constituição, elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 127, 3º), recebendo, em duodécimos, os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, inclusive créditos suplementares e especiais (CF, art. 168)". (O Ministério Público na Constituição de 1988, São Paulo: Editora Saraiva, 1989, p. 61 e Regime Jurídico do Ministério Público, 2ª ed., São Paulo: Editora Saraiva, 1995, pp. 94/95). Mais uma vez, mutatis mudandis, tudo se aplica exatamente à Defensoria Pública, inclusive, no que pertine ao DUODÉCIMO, há previsão no artigo 168 da CONSTITUIÇÃO FEDERAL: Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).(GRIFO NOSSO). Tudo isso demonstra que a Defensoria Pública, assim como o Ministério Público, fazem o encaminhamento de sua proposta orçamentária, dentro do que entende ser importante para a Instituição. O Poder Executivo tem a atribuição exclusiva de encaminhamento das propostas para o Legislativo, após consolidação, sem que isso lesione a autonomia financeira, tanto do Ministério Público e da Defensoria Pública. Ressalte-se que, em relação à Defensoria Pública, sua lei orgânica (LC 80/94, artigo 97-B diz A Defensoria Pública do Estado elaborará sua proposta orçamentária atendendo aos seus princípios, às diretrizes e aos limites definidos na lei de diretrizes orçamentárias, encaminhando-a ao Chefe do Poder Executivo para consolidação e encaminhamento ao Poder Legislativo. (Incluído pela Lei Complementar nº 132, de 2009). 7
Destarte, a Lei apenas autoriza o executivo submeter a proposta ao Legislativo. Depois de aprovada, não teria o Executivo a possibilidade de fazer alterações no planejamento realizado pelas Instituições autônomas. Seria retirar a competência do legislativo. Inclusive, a Lei Ordinária do Estado de Sergipe nº 6.966/2010, que estabeleceu as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2011, disciplinou a limitação de empenho e movimentação financeira no seu artigo 18, in verbis: Art. 18. Se verificado, ao final de um bimestre, que a execução das despesas foi superior à realização das receitas, os Poderes: Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, Judiciário e o Executivo, incluindo o Ministério Público e a Defensoria Pública, deverão promover, por ato próprio e nos montantes necessários, nos 30 (trinta) dias subsequentes, a limitação de empenho e de movimentação financeira. (grifo nosso). 1º A limitação referida no caput deste artigo deve ser feita de forma proporcional ao montante dos recursos alocados para o atendimento de outras despesas correntes e despesas de capital, dos Poderes: Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, Judiciário e o Executivo, incluindo o Ministério Público e a Defensoria Pública. (grifo nosso). 2º Na hipótese da ocorrência do disposto no caput deste artigo, o Poder Executivo Estadual deve comunicar aos demais Poderes: Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas, Judiciário e o próprio Executivo, incluindo o Ministério Público e a Defensoria Pública, o montante que deve caber a cada um tornar indisponível para empenho e movimentação financeira. (grifo nosso). Em virtude de todo o sistema legal, não pode haver contingenciamento unilateral que limite quaisquer gastos com investimento por parte da Defensoria, e estabeleça um corte superior ao total destinado ao custeio da Instituição, deixando apenas recursos para despesas com pessoal. 8
Assim, por mais que tenha havido queda na arrecadação, não se poderia chegar ao ponto de cortar todos os recursos de custeio, pois, seria o mesmo que dizer que não houve arrecadação, proporcionalmente falando em relação ao corte. Fere a própria autonomia administrativa prevista cabalmente na Constituição Federal, pois, o Excecutivo está a dizer onde deve gastar a Defensoria os seus recursos, tornando ficção a proposta de elaboração orçamentária, prevista na lei. É certo que havendo queda na arrecadação do estado, tanto os poderes quanto os órgãos autônomos, terão redução proporcional ao que se deixou de arrecadar frente às expectativas, porém, no caso em tela, o contingenciamento ocorrido através do decreto mencionado, não levou consideração o valor do orçamento desta instituição e a proporção do que se deixou de arrecadar, bem como, a defensoria pública é a única que poderia dizer quais ações do seu orçamento seriam restringidas para atender-se ao contingenciamento. Em outras palavras: A LIMITAÇÃO DO EMPENHO E DE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA DEVE SER FEITA PELA PRÓPRIA DEFENSORIA PÚBLICA DE FORMA PROPORCIONAL AO MONTANTE DOS RECURSOS ALOCADOS PARA O ATENDIMENTO DE OUTRAS DESPESAS CORRENTES E DESPESAS DE CAPITAL O Judiciário, Defensoria e o Ministério Público, elaboram suas próprias propostas orçamentárias e são os únicos competentes para realizar as devidas movimentações orçamentárias, conforme a lei, justamente devido à autonomia tanto dos Poderes, quanto das Instituições autônomas. A alteração no orçamento da Defensoria Pública só deveria ocorrer de maneira bilateral. Limitação na movimentação orçamentária e de empenho só por ato próprio e comprovada a queda na arrecadação, mas sempre de maneira proporcional. A Constituição Federal e as Leis Complementares que dela derivam foram firmes em tratar a Defensoria com autonomia administrava funcional e financeira, conforme os argumentos acima. De que adiantaria todo esse sistema constitucional, e tratar a Defensoria, de certa forma, equiparando em alguns casos à uma Secretaria de Estado. Seria um desconhecimento da nova realidade. 9
É tão cristalino o entendimento no Estado de Sergipe que a Defensoria não faz parte da Administração Pública Direta ou Indireta, que vigora a lei 7.116 de 25 de março de 2011, que dispõe sobre a estrutura organizacional básica da Administração Pública Estadual, onde claramente, e não poderia ser de outra forma, face à Constituição Federal, a Defensoria Pública não faz parte dessa estrutura. Ora, se não faz parte da estrutura organizacional básica da Administração Pública, se tem autonomia funcional, administrativa e financeira baseada na Constituição Federal e leis orgânicas, e ainda, existe lei ordinária estadual que estabelece as diretrizes orçamentárias para 2011, onde a Defensoria Pública é quem tem a competência para fazer, por ato próprio, as devidas movimentações financeiras e limitações de empenho, como poderá um mero decreto retirar a autonomia financeira da Defensoria. O decreto, neste ponto, tem vício de ilegalidade, quiçá, inconstitucionalidade. Na realidade, a Defensoria Pública não deve figurar no anexo no Decreto nº 27.696 de 22 de março de 2011, assim, como não consta o Ministério Público e o Tribunal de Contas. CONCLUSÃO Por ser a Defensoria Pública uma instituição com autonomia adminstrativa, funcional e financeira, e por haver previsão constitucional de repasse de duodécimo, não pode, seja por lei ordinária, quanto mais por meio de decreto que tem vinculação à lei, reter parcelas duodecimais ou mesmo limitar empenho ou movimentação financeira da Defensoria Pública, sendo ilegal qualquer restrição de maneira unilateral. É O E S S E N C I A L P A R E C E R Aracaju, 04 de abril de 2011 JOSÉ LEÓ DE CARVALHO NETO Defensor Público Adido da DPG 10