Título: OPÇÃO DE REMUNERAÇÃO PELO EXERCÍCIO DE CARGO EM EMPRESA PÚBLICA - PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL Data: 20-11-2015 Parecer N.º: 105/2015 Informação N.º: 167-DSAL/2015 Por ofício de dezasseis de outubro de dois mil e quinze, com a referência n.º 6079, veio o Município de... requerer emissão de parecer jurídico sobre a possibilidade de o respetivo Presidente da Câmara Municipal vir a optar pela remuneração devida pelo exercício de cargo de administração(1) na empresa VALNOR - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S.A., deixando assim de perceber o vencimento pelo exercício do cargo de Presidente da Câmara Municipal. Requer também pronúncia sobre a possibilidade de, no caso de resposta negativa à questão anterior, de aquele valor reverter a favor do município. No referido ofício, veio o município avançar que, de acordo com parecer interno, a opção poderia revelar-se inviável por força da aplicação do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro. Ora, mostrando-se a situação controvertida, foi o pedido objeto de apreciação no âmbito das competências da Direção de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local, cumprindo informar o seguinte: I. Antes de nos acharmos na resposta ao pedido, cumpre frisar alguns pontos enquadradores do solicitado, de forma a construir-se a devida antecâmara jurídica e a poder obter-se uma clara e integrada apreciação. Com relevância direta na questão sublinhe-se assim que o substrato do pedido do município consulente se integra no âmbito do regime das incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos públicos e altos cargos públicos, plasmado na Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, com a última alteração produzida pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro - conforme a alínea f) do n.º 2 do artigo 1.º. Outrossim, uma vez tratar-se de eleito local, hão de chamar-se à colação os preceitos do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei n.º 29/87, de 30 de junho, com a última alteração produzida pela Lei n.º 53-F/2006, de 29 de dezembro. Assim compulsados e articulados os regimes legais mencionados, em especial, o artigo 6.º da Lei n.º 64/93 e os artigos 2.º, 3.º e 7.º da Lei n.º 29/87, resulta desde logo claro que sobre os eleitos locais, designadamente, Presidentes da Câmara Municipal, não impende o regime de exclusividade de funções, isto é, a lei confere a estes a possibilidade de exercício de outras atividades paralelamente ao exercício do cargo. Daqueles mesmos preceitos decorre igualmente, já no que se refere à acumulação das respetivas remunerações, que existem limites, variáveis consoante a natureza da atividade. Atente-se, pois, a atual redação do artigo 7.º da Lei n.º 29/87: Artigo 7.º Regime de remunerações dos eleitos locais em regime de permanência 1 - As remunerações fixadas no artigo anterior são atribuídas do seguinte modo: a) Aqueles que exerçam exclusivamente funções autárquicas, ou em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas, recebem a totalidade das remunerações previstas no artigo anterior; b) Aqueles que exerçam funções remuneradas de natureza privada percebem 50/prct. do valor de base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito; c) (Revogada.) d) Aqueles que, nos termos da lei, exerçam outras actividades em entidades públicas ou em entidades do sector público empresarial não participadas pelo respectivo município apenas podem perceber as remunerações previstas no artigo anterior. 2 - Para os efeitos do número anterior, não se considera acumulação o desempenho de actividades de que resulte a percepção de rendimentos provenientes de direitos de autor. (...) page 1 / 5
Com interesse, sublinhe-se assim que a alínea c) do n.º 1 do artigo acima transcrito(2) dispunha precisamente sobre as remunerações dos eleitos locais em regime de permanência quando se verificasse a acumulação de funções em entidades do sector público empresarial participadas pelo município, mas sem influência dominante (o caso). Tendo a mesma sido revogada, pela Lei n.º 53-F/2006, parece implícita, pelo menos, a incompatibilidade da acumulação das remunerações.(3) Com igual interesse, observando-se a natureza jurídica da empresa VALNOR, S.A., constata-se que a mesma há de integrar-se no sector empresarial do Estado, visto que, sendo a mesma constituída exclusivamente por capitais públicos, há uma participação equivalente a cerca de 54% detida pela Empresa Geral de Fomento, S.A. (sub-holding da AdP - Águas de Portugal, SGPS, S.A), sendo o remanescente detido por 25 municípios do norte alentejano, entre os quais o município de...(4). Tal integração é a que resulta, pois, dos termos dos artigos 8.º, n.º 1, e 19.º, n.º 1, ambos da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, com a última alteração produzida pela Lei n.º 69/2015, de 16 de julho (Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local), e dos artigos 5.º e 8.º, n.º 1, estes do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, alterado pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro (Regime Jurídico do Sector Público Empresarial). Neste sentido, e promovendo o melhor enquadramento possível, é ainda importante destacar os seguintes preceitos legais do Estatuto do Gestor Público, plasmado no Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, com a última alteração produzida pelo Decreto-Lei n.º 8/2011, de 18 de janeiro (EGP), diploma este aplicável tout court por a empresa referida se integrar no sector empresarial do Estado (cfr. artigo 1.º): Artigo 20.º Gestores com funções executivas 1 - Para os efeitos do presente decreto-lei, consideram-se gestores com funções executivas os administradores designados nessa condição. 2 - O exercício de funções executivas tem lugar em regime de exclusividade, sem prejuízo do disposto no número seguinte e no n.º 4 do artigo 22.º Artigo 21.º Gestores com funções não executivas 1 - Para os efeitos do presente decreto-lei, consideram-se gestores com funções não executivas os administradores designados nessa condição. 2 - Os gestores com funções não executivas exercem as suas funções com independência, oferecendo garantias de juízo livre e incondicionado em face dos demais gestores, e não podem ter interesses negociais relacionados com a empresa, os seus principais clientes e fornecedores e outros accionistas que não o Estado. Artigo 22.º Incompatibilidades e impedimentos 1 - É incompatível com a função de gestor público o exercício de cargos de direcção da administração directa e indirecta do Estado, ou das autoridades reguladoras independentes, sem prejuízo do exercício de funções em regime de inerência. 2 - Os gestores públicos com funções não executivas não podem exercer quaisquer outras actividades temporárias ou permanentes na mesma empresa. 3 - Os gestores públicos com funções não executivas e os membros das mesas de assembleias gerais não podem exercer quaisquer outras actividades temporárias ou permanentes em empresas privadas concorrentes no mesmo sector. No que se refere ao regime de incompatibilidades e impedimentos dos eleitos locais, regista-se ainda como necessária a consulta da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, com a última alteração produzida pela Lei orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais. Consultado o artigo 221.º da referida lei, que dispõe sobre as incompatibilidades com o exercício do mandato, page 2 / 5
nenhuma das normas nele contidas parece incidir sobre a matéria em questão. Para fim, convirá ainda abordar os termos da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação dada pela 83-C/2013, de 31 de dezembro, uma vez que veio o município consulente basear a eventual impossibilidade da sua pretensão por referência a este diploma, designadamente nos termos do artigo 9.º. Transcreve-se, para o efeito, o mesmo: 1 - O exercício de quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas por pensionista ou equiparado ou por beneficiário de subvenção mensal vitalícia determina a suspensão do pagamento da pensão ou prestação equiparada e da subvenção mensal vitalícia durante todo o período em que durar aquele exercício de funções. 2 - O disposto no número anterior abrange, nomeadamente: a) O exercício dos cargos de Presidente da República, Presidente da Assembleia da República, membro do Governo, Deputado à Assembleia da República, juiz do Tribunal Constitucional, Provedor de Justiça, Representante da República, membro dos Governos Regionais, deputado às Assembleias Legislativas das regiões autónomas, deputado ao Parlamento Europeu, embaixador, eleito local em regime de tempo inteiro, gestor público ou dirigente de instituto público autónomo; (...) Após consulta ao município, verificou-se que o Presidente da Câmara Municipal é aposentado, encontrando-se a sua pensão suspensa, percebendo assim aquele a remuneração devida pelo exercício do cargo. De facto, a redação atual deste artigo não determina a opção entre a pensão e a remuneração pelo exercício do cargo (na redação da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro), mas sim a suspensão do recebimento da pensão, sendo de sublinhar tal alteração. Para o caso, importará também notar que, dependendo do regime de proteção social em causa, existem obrigações de comunicação, autorização e incompatibilidades específicas. Atente-se nesta matéria, e a título de exemplo, para o Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, com a última alteração produzida pela Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Estatuto da Aposentação), designadamente para os seus artigos 78.º e 79.º. II. Ensaiando então a resposta, recorda-se desde logo que, em matéria de incompatibilidades e impedimentos de titulares de cargos públicos, a regra geral é a da proibição, não só de acumulação de remunerações, mas mesmo de funções. No entanto, relativamente aos Presidentes das Câmaras Municipais e aos Vereadores em regime permanente, a lei estabelece expressamente (porque apenas expressamente o pode ser) um regime de eventual não exclusividade. De igual modo, quanto à relação remuneratória entre as funções paralelamente exercidas, a regra há de ser a da não acumulação ou cumulação parcial, nos termos especificamente definidos pela lei. Conforme se referiu, e de acordo, nomeadamente, com o n.º 2 do artigo 21.º do EGP, não parece assim existir qualquer impedimento de exercício cumulativo de funções, visto que o cargo a integrar será de natureza não executiva, não havendo assim a necessidade de o exercer em regime de exclusividade, facto que colidiria com o exercício do cargo de Presidente da Câmara Municipal.(5) Quanto à acumulação das remunerações, crê-se também não existir dúvida para com o entendimento de que a mesma não pode ocorrer. Como se afigura ser claro e coerente, tal proibição de acumulação, se não resultasse diretamente da revogação da alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 29/87, dificilmente encontraria abrigo na relativa generalidade do artigo 3.º, n.º 1, do mesmo diploma, ou artigo 6.º da Lei n.º 64/93, quando em confronto com uma interpretação integrada dos diplomas incidentes sobre a matéria. Veja-se a conclusão do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, em parecer sobre o tema(6);(7): «De acordo com uma interpretação extensiva da norma do n.º 1 do artigo 47.º [hoje artigo 30.º, n.º 1, da Lei n.º 55/2012], conjugada com a do artigo 49.º [norma revogatória], ambos da Lei n.º 53-F/2006, e segundo um argumento de maioria de razão, é aplicável ao exercício cumulativo de funções em empresa participada pelo page 3 / 5
município, sem que tal participação lhe confira uma posição dominante, e que se integram no sector empresarial estadual ou regional, a proibição de remunerações estabelecida na primeira norma [a proibição absoluta de acumulação de remunerações em empresas do setor empresarial local].» Mas mais: pelo mesmo argumento de maioria de razão, se na situação descrita na alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 29/87, há a proibição de opção pela remuneração devida pelo exercício da atividade não-autárquica, o que parece estar em questão, na mesma integração interpretativa, é a mesma proibição para a presente situação, dado que a importância da participação local, em empresa pública, sem influência dominante sobre esta, enquanto modo de prossecução das atribuições dos municípios, é de apreensão bastante precária. Neste sentido, note-se que as situações previstas no artigo 7.º não conferem, em nenhum caso, a possibilidade de opção entre as remunerações, pelo que não parece viável aceitar tal possibilidade para este caso. III. Aqui chegados, tendo em conta o enquadramento supra realizado, comprometemo-nos assim com as seguintes verificações: a) A da incompatibilidade da acumulação das remunerações, por Presidente da Câmara Municipal, devidas pelo exercício do respetivo cargo e pelo exercício do cargo ou função em empresa pública na qual o município participe (de resto, conclusão já subentendida no pedido); b) A da impossibilidade de opção pela remuneração devida pelo exercício do cargo ou função em empresa pública na qual o município participe em vez da remuneração devida pelo exercício do cargo de Presidente da Câmara Municipal; c) Quando em causa esteja a acumulação de funções políticas ou públicas com cargos em empresas públicas por aposentado, pensionista da Segurança Social ou por beneficiários de outros regimes, deve atender-se às obrigações de comunicação, autorização e incompatibilidades dos regimes respetivos; d) A impossibilidade de perceção, pelo Presidente da Câmara Municipal, da remuneração devida por exercício de cargo em empresa pública participada pelo município respetivo impossibilita a perceção da mesma pelo município ou a disposição da mesma, por aquele, a favor deste. 1 De acordo com informação prestada pelo município, o cargo de administração tem natureza não executiva. 2 «Aqueles que, nos termos da lei, exerçam funções em entidades do sector público empresarial participadas pelo respectivo município não podem acrescer à sua remuneração de autarca, a título daquelas funções, e seja qual for a natureza das prestações, um montante superior a um terço do valor de base da remuneração fixada no artigo anterior» (negrito nosso). 3 Certo é que esta mesma lei foi posteriormente revogada pela Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto; porém, conforme o n.º 4 do artigo 7.º do Código Civil: «a revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que esta revogara». 4 Conferir o sítio da Internet da VALNOR, S.A. (www.valnor.pt), e os estatutos da empresa, plasmados no Decreto-Lei n.º 11/2001, de 23 de janeiro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 105/2014, de 2 de julho. 5 Refira-se que caso a empresa em questão fosse empresa local, tal exercício cumulativo também não seria proibido. De resto, é neste sentido que concluiu o parecer n.º 8/2014 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República: «(...) os membros dos órgãos das entidades públicas participantes, designadamente os presidentes das câmaras e os vereadores em regime de permanência, podem exercer, simultaneamente, funções não remuneradas como membros de órgãos de gestão ou de administração das respetivas empresas locais, sem que se deva distinguir entre funções executivas e não executivas». 6 Conferir o Parecer n.º P00069/2008, disponível em www.dgsi.pt. 7 Recorda-se que a última redação do n.º 1 do artigo 47.º da Lei n.º 53-F/2006, dada pela Lei n.º 55/2011, de 15 de novembro, era a seguinte: «é proibido o exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções remuneradas, a qualquer título, em empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, bem como em empresas participadas por municípios.» (negrito nosso). É o que cumpre informar, ressalvada melhor opinião, e que se remete à consideração superior. page 4 / 5
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