Nº 21282/2015 ASJMA/SAJ/PGR Mandado de Segurança 30.687-DF Relator: Ministro Luiz Fux Impetrante: Ministério Público do Estado de São Paulo Impetrado: Conselho Nacional do Ministério Público MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO. PROGRAMA DE ESTÁGIO. ADEQUAÇÃO À LEI FEDERAL 11.788/2008. RESOLUÇÃO 42/2010 DO CNMP. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA DISPOR SOBRE AS DIRETRIZES DA EDUCAÇÃO NACIONAL. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO. FACULDADE E NÃO OBRIGAÇÃO INSTITUIÇÃO DE ENSINO. PARECER PELA CONCESSÃO PARCIAL DA SEGURANÇA. 1. Mandado de Segurança impetrado com o objetivo de impugnar decisão colegiada do CNMP, proferida nos autos do PCA 64/2010-91, que determinou ao Ministério Público do Estado de São Paulo que adequasse sua lei orgânica às disposições da Lei Federal 11.788/2008 e da Resolução 42/2010 do CNMP. 2. Decisão que julgou os Embargos de Declaração suficientemente fundamentada. Desnecessária a apreciação de todos os argumentos da embargante, desde que observado o art. 93, IX, da Constituição Federal. 3. Inocorrência de controle concentrado de constitucionalidade, uma vez que a decisão impugnada limitou-se a aplicar a lei federal, diante de um conflito aparente de normas. 4. Competência da União para editar normas gerais sobre educação. A Lei 11.788/2008, ao dispor sobre o estágio de estudantes, deve ser aplicada por todos os entes federados.
5. Estágio é ato desenvolvido por estudante matriculado em instituição de ensino. 6. Necessária observância da Lei 11.788/2008 e da Resolução 42/2010 do CNMP pelo Ministério Público de todos os Estados e da União. Ausência de violação à autonomia institucional e ao princípio federativo. 7. Apesar de reconhecido o poder normativo do CNMP, o ato regulamentar não pode contrariar regra expressamente contida na Lei 11.788/2008. 8. Inteligência do art. 8 O, da Lei 11.788/2008. Faculdade às instituições de ensino para a celebração de convênio de concessão de estágio. Inexistência de obrigatoriedade. 9. Parecer pela concessão parcial da segurança. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão do Conselho Nacional do Ministério Público que, no Procedimento de Controle Administrativo 64/2010-91, determinou a adequação do programa de estágio ao disposto na Lei Federal 11.788/2008 e na Resolução 42/2009 do CNMP. O impetrante aponta violação de seu direito líquido e certo, porquanto a decisão colegiada do CNMP não respeitou a autonomia institucional e administrativa do Ministério Público Paulista. Sustenta, em síntese: (I) ausência de notificação aos interessados, aos quais deveria ter sido reservada a possibilidade de participação e oferecimento de manifestação relativamente aos atos impugnados; (II) a omissão por parte do Col. CNMP em apreciar fundamentos reafirmados nos embargos de declaração que seriam suficientes para conferir efeito infringente a eles e afastar a procedência do procedimento de controle admi- 2
nistrativo, (III) violação ao princípio federativo e à autonomia do Ministério Público do Estado de São Paulo que possui Lei Orgânica estadual (Lei Complementar 734/1993) que regulamenta o programa de estágio; (IV) realização de controle concentrado de constitucionalidade pelo CNMP, com usurpação da competência do STF; (V) indícios de inconstitucionalidade da Lei 11.788/2008, pois exige o convênio com a instituição de ensino para a concessão do estágio violando o princípio da isonomia; (VI) inaplicabilidade da Lei 11.788/2008, ante o fato de a lei federal tratar de estágio acadêmico ou educacional que não se confunde com o estágio profissionalizante. Ao final, requer a concessão da liminar para suspender os efeitos da decisão impugnada. Com relação ao mérito, pleiteia a concessão da segurança para declarar a nulidade da decisão colegiada prolatada pelo CNMP, nos autos do PCA 64/2010. As informações foram prestadas pelo Conselho Nacional do Ministério Público. O Ministro Relator, em decisão monocrática, concedeu parcialmente o pedido de medida liminar, para: 1. dispensar o Ministério Público do Estado de São Paulo da celebração de convênios com Instituições de Ensino para a admissão de estagiários; 2. conceder novo prazo de 60 (sessenta) dias para que o Ministério Público do Estado de São Paulo contrate seguro contra acidentes pessoais para seus estagiários; 3
3. dispensar o Ministério Público do Estado de São Paulo da rescisão de contratos em curso dos estagiários regularmente admitidos, de modo a que possam os mesmos levar a termo seus períodos de estágio, mesmo que já se trate de estagiários que concluíram o bacharelado, vedada, no entanto, a prorrogação de contratos de estágio para além da graduação e a celebração de novos contratos de estágio por prazo superior a 2 (dois) anos. A União interpôs agravo alegando que a celebração de convênios é uma forma adequada de controle da afetação do estágio profissional apenas aos estudantes. Acrescenta, ainda: que o objeto do convênio celebrado entre as instituições de ensino é explicitar o processo educativo dos estagiários e as condições de estágio e não de limitar o acesso de estudantes de determinadas instituições ao estágio ou substituir o processo seletivo que será adotado pelo órgão que concederá o estágio. O impetrante também interpôs agravo contra a decisão que concedeu parcialmente a medida liminar, reiterando os argumentos expostos na inicial. Em síntese, é o relatório. O parecer é pela concessão parcial da segurança. Inicialmente, insta ressaltar que não prospera a alegação do impetrante relativa à ausência de notificação dos interessados para possível manifestação no PCA em questão. Está expressamente consignado no aresto impugnado que foi publicado edital para o conhecimento dos terceiros interessados (fl. 103), em cumprimento ao disposto no caput do artigo 126 do Regimento Interno do CNMP. 4
No que diz respeito à apreciação dos embargos declaratórios pelo CNMP, não há ilegalidade a ser corrigida por meio de mandado de segurança. Conforme consta da ementa do aresto, é entendimento pacífico nos tribunais superiores que o julgador não está obrigado a examinar a totalidade das teses jurídicas trazidas pelo jurisdicionado, bastando que as decisões proferidas estejam devida e coerentemente fundamentadas, em estrita observância ao que preconiza o art. 93, IX, da Constituição Federal. Não há que se falar, assim, em ausência de fundamentação se a decisão está suficientemente justificada. Acrescente-se que o STF não é instância revisora das decisões do referido conselho que, no âmbito de sua competência, possui autonomia institucional e independência funcional. Os embargos foram, inclusive, providos parcialmente, para estender ao Ministério Público paulista decisão referente ao Ministério Público paranaense, segundo a qual é admissível o estágio de pós-graduação. É de se concluir, portanto, que, no ponto, não houve violação a direito líquido e certo. Com relação ao mérito da decisão impugnada, questiona-se determinação ao Ministério Público do Estado de São Paulo no sentido de que promovesse a alteração da Lei Complementar 734/1993, que regulamenta o programa de estágio, com a finalidade de adequá-la às disposições contidas na Lei Federal 11.788/2008 e na Resolução 42/2009 do CNMP. 5
Entendeu o CNMP que o Ministério Público paulista estava desrespeitando a referida lei federal, porque:...não está firmando convênios com as Instituições de Ensino (propiciando o controle de matrícula e frequência do educando); não está firmando termos de compromisso com os estagiários aprovados em sua seleção; não está contratando seguro contra acidentes; não está adotando o prazo máximo de 02 anos para os contratos de estágio; não está considerando o término do contrato de estágio, após a conclusão do curso de direito por parte do estudante; e está considerando o período de estágio como tempo de serviço para todos os fins e para contagem de atividade jurídica, em manifesto confronto com a Constituição Federal (quanto às hipóteses de inserção no serviço público), legislação previdenciária (quanto às hipóteses de contagem de tempo de serviço e recolhimento das contribuições devidas), com a Lei 11.788/08 (quanto à inexistência de vínculo empregatício do estágio e seus efeitos) e com a Resolução CNMP nº 40 (quanto a vedação da contagem de estágio para fins de atividade jurídica). Julgando procedente o pedido, o Conselho Nacional determinou ao impetrante que:...firme Convênios com as Instituições de Ensino (propiciando o controle de matrícula e frequência do educando), contratando os estagiários aprovados em seleção interna, apenas através de Termos de Compromisso; contrate seguro contra acidentes para seus estagiários; adote um prazo máximo de duração do contrato de estágio de 02 anos, improrrogáveis, salvo no caso de portadores de deficiência e, dentro do prazo de 01 (um) ano, edite ato normativo de acordo com as disposições da Resolução nº 42 e adequado aos ditames da Lei 11.788/08 e rescinda os contratos de estágio de estudantes que já concluíram o curso de direito, desligando-os dos quadros da Instituição, desconsiderando o período de estágio como tempo de serviço público para fins de direito e para fins de contagem da atividade jurídica. Discute-se nos presentes autos, portanto, se a aplicação da Lei Federal 11.788/2008 ao Ministério Público paulista viola o re- 6
gime jurídico próprio e a autonomia institucional, o princípio federativo, a reserva de iniciativa, a isonomia e a razoabilidade. De início, esclareça-se que a Lei Complementar Estadual 734/1993, Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de São Paulo, em sua Seção V, regulamenta o programa de estágio na instituição. Ocorre que a Lei Federal 11.788/2008, editada posteriormente, veio dispor sobre o estágio de estudantes em geral, incluído aquele desenvolvido durante o ensino em instituições de educação superior e prevalece sobre a norma estadual. A observância da citada lei é obrigatória para a União, os Estados e o Distrito Federal, tendo em vista a competência concorrente para legislar sobre educação. Dessa forma, cumpre à União estabelecer as normas gerais, as diretrizes da educação nacional, cabendo aos Estados, consoante o art. 24, parágrafos 1 o e 2 o da Constituição Federal, a competência suplementar. Inexistindo normas federais sobre o tema, de fato, os Estados poderiam exercer a competência legislativa plena. A superveniência de lei federal sobre normas gerais, contudo, suspende a eficácia da lei estadual, nas disposições que a contrariem (CF, art. 24, parágrafos 3 o e 4 o ). Assim, é de se compreender que a Lei Complementar 734/1993 permaneceu plenamente vigente desde novembro de 1993 até a data em que entrou em vigor a Lei 11.788, em 2008. 7
A partir de então, as leis estaduais devem observar as diretrizes gerais relativas ao programa de estágio estabelecidas pela lei federal, deixando de ter eficácia os dispositivos que contrariem a Lei 11.788/2008. De outro lado, é de se lembrar que o Conselho Nacional do Ministério Público, instituído pela EC 45/2004, é órgão incumbido do controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros. Possui, entre suas funções institucionais, a competência para expedir atos regulamentares, consoante o art. 130-A, 2 o, I, da CF/88. Nesse contexto, legítima a edição da Resolução 42/2009, com o objetivo de padronizar os requisitos mínimos para a concessão de estágio a estudantes no âmbito do Ministério Público dos Estados e da União, em consonância com a Lei 11.788/2008. Não há, assim, que se falar em violação à autonomia do Ministério Público, pois esta não afasta o dever de observância da normas gerais editadas pela União e da regulamentação disposta na Resolução 42/2010 do CNMP. Necessário enfatizar que o CNMP, ao determinar a adequação da lei complementar estadual às disposições da Lei Federal 11.788/2008 e da Resolução 42/2010, não realizou controle de constitucionalidade, conforme afirmado pelo impetrante. De forma diversa, atuou nos limites de sua função constitucional de zelar pela legalidade dos atos do Ministério Público da União e 8
dos Estados, para o exercício da qual pode desconstituí-los, revêlos ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei. Conforme explicitado na ementa da decisão ora contestada, o órgão de controle, diante de conflito aparente de normas, em face da competência concorrente da União e dos Estados para normatizar o estágio de estudantes, fez prevalecer a Lei 11.788/2008. Os pontos debatidos no PCA 64/2010-91 foram: o tempo máximo de vigência do contrato de estágio; a exigência de convênio com as instituições de ensino; a contratação de seguro para estagiários e o cômputo do estágio como tempo de serviço público. No que se refere ao tempo de duração do estágio, estabelece o art. 11 da Lei 11.788/2008 1 que não poderá ultrapassar dois anos, exceto quando se tratar de estagiário portador de deficiência. No mesmo sentido, há essa previsão no caput do art. 10 da Resolução 42/2010 2. Inviável, assim, a manutenção do prazo de três anos, prorrogáveis por mais três, previsto na Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo. Ressalte-se que o estágio é atividade educativa escolar cujo objetivo é a preparação para o mercado de trabalho. Tem indissoci- 1 Art. 11. A duração do estágio, na mesma parte concedente, não poderá exceder 2 (dois) anos, exceto quando se tratar de estagiário portador de deficiência. 2 Art. 10. O período de estágio não excederá dois (2) anos, consecutivos ou alternados, exceto quando se tratar de estagiário portador de necessidades especiais. 9
ável vínculo com a atividade educacional, seja ele acadêmico ou profissionalizante. O estágio acadêmico é realizado durante o curso de graduação e visa a introduzir uma experiência profissional na formação do aluno. Já o estágio profissionalizante, circunscreve-se a candidatos já graduados, que estejam frequentando cursos de especialização, mestrado, doutorado e similares, tendo como objetivo o aprimoramento da experiência. Ambos são atividades a serem desenvolvidas no âmbito da educação superior, cuja abrangência está prevista no art. 44 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 9.394/1996). São, portanto, regidos pela Lei Federal 11.788/2008. Dessa forma, parece ser clara a inviabilidade da prorrogação do estágio acadêmico após a conclusão do curso de graduação, sem que o estudante esteja matriculado em instituição de ensino, conforme vinha praticando o impetrante. Quanto à contratação de seguro para estagiários, consiste em inafastável obrigação imposta à parte concedente. Assim consignam o art. 9 o, IV, da Lei 11.788/2008 e o art. 9 o, III, da Resolução 42/2010: Lei 11.788/2008: Art. 9 o As pessoas jurídicas de direito privado e os órgãos da administração pública direta, autárquica e fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como profissionais liberais de nível superior devidamente registrados em seus 10
respectivos conselhos de fiscalização profissional, podem oferecer estágio, observadas as seguintes obrigações: [ ] IV contratar em favor do estagiário seguro contra acidentes pessoais, cuja apólice seja compatível com valores de mercado, conforme fique estabelecido no termo de compromisso; Resolução 42/2010: Art. 9 o O programa de estágio no Ministério Público atenderá as seguintes condições: [...] III contratação, em favor do estagiário, de seguro anual múltiplo contra acidentes pessoais, cuja apólice seja compatível com valores de mercado, conforme fique estabelecido no Termo de Compromisso de Estágio; É de se ver que não há faculdade para a instituição responsável pela oferta do estágio deixar de contratar o seguro do estagiário contra acidentes pessoais, devendo ser assim firmado na celebração do termo de compromisso. Ademais, aplica-se ao estagiário a legislação relacionada à saúde e segurança no trabalho (cf. art. 14 da Lei 11.788/2008). Inclui-se como direito fundamental do estagiário a contratação de seguro contra acidentes de trabalho pela parte concedente, sem excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa, conforme preceitua o art. 7 o, XXVIII, da CF/88. Impõe-se, portanto, sua observância pelo Ministério Público do Estado de São Paulo. O cômputo do estágio como tempo de serviço público para todos os fins e para contagem do tempo de atividade jurídica 11
também não se coaduna com o previsto na Lei 11.788/2008 e nas Resoluções 40/2009 e 42/2010 do CNMP. Primeiro, devido à ausência de relação de trabalho de natureza profissional e de vínculo empregatício entre o estagiário e o poder concedente, conforme o caput do art. 3 o da Lei 11.788/2008 e o art. 3 o da Resolução 42 do CNMP. Segundo, porque a Resolução 40/2009, em seu art. 1 o, 1 o, veda, para efeito de comprovação de atividade jurídica, a contagem do tempo de estágio. Por fim, apenas no que tange à ausência de convênio com as instituições de ensino, assiste razão ao impetrante. A Lei Federal 11.788/2008 estabelece claramente a faculdade que têm as referidas instituições firmarem convênios de concessão de estágio e não uma obrigação. É o que se verifica do texto do seu art. 8º: Art. 8 o É facultado às instituições de ensino celebrar com entes públicos e privados convênio de concessão de estágio, nos quais se explicitem o processo educativo compreendido nas atividades programadas para seus educandos e as condições de que tratam os arts. 6 o a 14 desta Lei. [Grifos nossos] Infere-se, portanto, que, embora o Conselho Nacional do Ministério Público possa considerar conveniente a celebração de convênios e até recomendar tal providência, não lhe cabe exigir aquilo que a lei não exigiu. 12
Fosse a Lei Federal 11.788/2008 silente sobre o tema, poderse-ia considerar que o CNMP agiu nos limites de seu poder regulamentar, determinando a celebração de convênios. Ocorre que, no caso, a lei foi clara ao apenas facultar tal medida, sendo incabível, portanto, a criação de um novo requisito, o qual restringiria o estágio aos estudantes que estivessem em uma universidade/faculdade conveniada. Neste ponto, portanto, tem razão o impetrante, ao afirmar que a mencionada exigência viola a autonomia do Ministério Público de São Paulo. Havendo a faculdade de celebração de convênios, por força de lei, cabe à Administração Superior da instituição avaliar a sua oportunidade e conveniência, sem que se constitua uma obrigação nesse sentido. Diante do exposto, o parecer é pela concessão parcial da segurança, tão somente para dispensar o Ministério Público do Estado de São Paulo da celebração de convênios com Instituições de Ensino para a admissão de estagiários, restando prejudicados os agravos. BFP/AMGF/CMFC Brasília (DF), 13 de abril de 2015. Rodrigo Janot Monteiro de Barros Procurador-Geral da República 13