Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano Gabinete do Director-Geral Índice 1. Introdução 2. Perfil da DGOTDU como organização 3. Identificação das vulnerabilidades 4. Programa de medidas 5. Síntese 1. Introdução O presente documento visa dar cumprimento à determinação do Ponto 1.2 da Recomendação do Conselho da Prevenção da Corrupção de 1 de Julho de 2009, que estabelece a obrigatoriedade de cada serviço da Administração preparar e aprovar um plano de gestão de riscos de corrupção e infracções conexas até final de Dezembro de 2009. O documento está organizado em três partes complementares entre si: Uma primeira parte, na qual se descreve sucintamente o perfil da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU) como organização: missão, estrutura orgânica, modo de funcionamento e de tomada de decisão, tipologia da actividade desenvolvida; Uma segunda parte, na qual se procede a uma identificação dos aspectos da actividade e da organização que são mais susceptíveis de envolver risco de corrupção e infracções conexas; Uma terceira parte, na qual se estabelece um conjunto coordenado e sistemático de medidas destinadas a reduzir a vulnerabilidade e a prevenir potenciais situações favoráveis a corrupção e infracções conexas. 2. Perfil da DGOTDU como organização A DGOTDU é um serviço central da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, que funciona na dependência do membro do Governo responsável pelo ordenamento do território. A DGOTDU é o organismo público nacional responsável pela prossecução da política de ordenamento do território e de urbanismo. A actual Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto Regulamentar n.º 54/2007, de 27 de Abril, reforçou as atribuições da DGOTDU como autoridade nacional de ordenamento do território e de urbanismo, reorientando a sua missão para o exercício das funções normativa e reguladora, de acompanhamento e avaliação do funcionamento do sistema de gestão territorial, de apoio às práticas de gestão territorial, de divulgação e difusão de informação técnica e de cooperação internacional e representação externa do País na sua área de actuação. Dezembro de 2009 1/7
Esta reorientação da missão da DGOTDU é indissociável da profunda descentralização decorrente da revisão do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), realizada pelo DL nº 316/2007, de 19 de Setembro. Este diploma veio por fim à ratificação dos planos municipais de ordenamento do território (PMOT) pelo Governo. A ratificação passou a estar circunscrita ao plano director municipal (PDM) e apenas ocorre, a pedido da autarquia, nos casos de desconformidade com plano sectorial ou plano regional de ordenamento do território (PROT). Cessou desta forma a intervenção técnica directa da DGOTDU no procedimento de formação dos PMOT, actividade que ocupava em 2006 cerca de 90% dos recursos técnicos da Direcção Geral. No domínio da elaboração, alteração e revisão dos instrumentos de gestão territorial, a DGOTDU detém actualmente apenas responsabilidade directa pelo Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), cabendo a responsabilidade de elaboração dos PROT e de acompanhamento da elaboração dos PMOT às comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR). Para além das funções de supervisão e orientação nacional decorrentes da sua actual Lei Orgânica, a DGOTDU participa em comissões e grupos de trabalho, permanentes e eventuais, em representação do Ministério de tutela ou em razão das suas competências em matéria de ordenamento do território e urbanismo. Destacam se nesse domínio: A presidência das comissões técnicas de acompanhamento (CTA) dos PMOT elaborados no âmbito do Programa POLIS. Esta responsabilidade é exercida em representação do membro do Governo que tutela o ordenamento do território e o urbanismo; A participação como vogal da Comissão de Avaliação e Acompanhamento dos Projectos de Potencial Interesse nacional (CAA PIN), em representação do domínio do ordenamento do território e o urbanismo; A presidência das Comissões Consultivas (CC) dos PROT do Continente, por nomeação no quadro da decisão do Conselho de Ministros que determinou a elaboração destes instrumentos de gestão territorial; A participação como vogal no Conselho Nacional do Desporto, em representação do ministério que tutela o ordenamento do território e o urbanismo A DGOTDU exerce ainda funções de organismo intermédio de gestão do instrumento de política Acções Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano do Eixo IX do Programa Operacional Temático Valorização do Território (POVT) do QREN 2007 2013. Nestas funções, exercidas ao abrigo de contrato de delegação de competências estabelecido com a Autoridade de Gestão do POVT (AG/POVT), cabem à DGOTDU responsabilidades de divulgação do instrumento de política, de lançamento dos procedimentos concursais, de selecção das candidaturas e de acompanhamento da execução material e dinamização técnica das operações co financiadas. A responsabilidade de aprovação das candidaturas e de acompanhamento da respectiva execução financeira cabe à AG/POVT. Para o exercício das suas responsabilidades orgânicas, a DGOTDU está organizada segundo um modelo hierárquico, em 3 unidades departamentais, duas operativas e uma de apoio, as quais são presentemente constituídas por 7 unidades orgânicas flexíveis (ver Figura 1). Para saber mais sobre as unidades orgânicas consulte www.dgotdu.pt. Dezembro de 2009 2/7
A DGOTDU é dirigida por um director geral, coadjuvado por dois subdirectores gerais. Junto do director geral funciona um gabinete (GDG) que assegura o secretariado, o apoio técnico e logístico e a assessoria técnica especializada à Direcção. Junto da DGOTDU funcionam três estruturas independentes, duas com carácter permanente e uma com carácter temporário, às quais a Direcção Geral presta apoio administrativo e logístico e, quando aplicável, também apoio técnico: O Observatório do Ordenamento do Território e do Urbanismo (Observatório OT&U); A Comissão Nacional da Reserva Ecológica Nacional (CNREN) e o respectivo Secretariado Técnico (ST/CNREN); A Unidade de Gestão do Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu ((MFEEE). O Observatório OT&U é uma estrutura com carácter permanente, prevista na Lei da Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo, que tem por missão assegurar a recolha, tratamento e divulgação de informação de carácter estatístico, técnico e científico relevante para a elaboração de relatórios periódicos de avaliação das dinâmicas de organização e transformação do território e das práticas de gestão territorial nos âmbitos nacional, regional e local, e a ligação com as iniciativas comunitárias, europeias e internacionais dirigidas ao estabelecimento de redes de conhecimento sobre as dinâmicas de transformação do território e as políticas de ordenamento do território e de urbanismo. A organização e o modo de funcionamento do Observatório são regulados na Lei Orgânica da DGOTDU (artigo 5º do Decreto Regulamentar nº 54/2007, de 27 de Abril). O Observatório desenvolve a sua actividade de acordo com os planos aprovados pelo seu Conselho de Orientação, presidido pelo Director Geral da DGOTDU. O funcionamento do Observatório é assegurado por um Secretariado Técnico dirigido por um Coordenador, equiparado a subdirectorgeral. O orçamento do Observatório está inscrito no orçamento da DGOTDU. A actual CNREN é uma estrutura permanente com carácter consultivo e técnico, dependente do membro do Governo que detém a responsabilidade pela área do ordenamento do território e constituída na sequência da entrada em vigor do DL nº 166/2008, de 22 de Agosto. As atribuições da CNREN e a sua composição e modo de funcionamento são descritas no Capítulo IV, artigos 28º a 30º, do diploma. O ST/CNREN, composto por um coordenador e dois técnicos superiores nomeados pelo membro do Governo que tutela a CNREN, tem por missão apoiar a CNREN e assegurar o seu funcionamento permanente (artigo 31º do diploma). A CNREN é presidida pelo Director Geral da DGOTDU. O orçamento da CNREN está inscrito no orçamento da DGOTDU. O MFEEE é uma estrutura temporária, criada pelo Despacho Conjunto nº 1035/2005, publicado no DR, 2ª Série, nº 230, de 30 de Novembro, com a finalidade de gerir a utilização de fundos disponibilizados através do European Economic Area Agreement e que se destinam a apoiar uma estratégia de redução das disparidades sociais e económicas no espaço europeu. Os fundos em causa destinam se a ser canalizados para projectos relacionados com a conservação do património cultural, a revitalização de áreas críticas urbanas, o desenvolvimento sustentável, o desenvolvimento de recursos humanos e a investigação e desenvolvimento. À DGOTDU compete apenas assegurar o apoio administrativo e logístico necessário ao funcionamento do coordenador e do secretariado técnico do MFEEE. Dezembro de 2009 3/7
Como decorre dos regimes jurídicos aplicáveis, estas estruturas funcionam de forma independente da DGOTDU ainda que com um grau variável de articulação, sem subordinação hierárquica à Direcção Geral e à sua Direcção, sendo responsáveis pela condução dos procedimentos técnicos e administrativos inerentes ao exercício das suas responsabilidades. Não são, por isso, abrangidas por este plano de gestão de riscos de corrupção e infracções conexas. 3. Identificação das vulnerabilidades Atento o perfil de missão da DGOTDU descrito no capítulo anterior, considera se que as vulnerabilidades relevantes, numa perspectiva de risco de corrupção e infracções conexas, se situam nas seguintes vertentes da actividade, indicadas por ordem decrescente de importância relativa: Aquisição de bens e serviços ao exterior; Tomadas de decisão relativas a procedimentos de gestão territorial ou susceptíveis de influenciar procedimentos de gestão territorial; Utilização indevida de informação privilegiada relativa a procedimentos de gestão territorial ou com eles relacionada; Venda de produtos e a prestação de serviços ao exterior. No que respeita à aquisição de bens e serviços ao exterior, em todos os procedimentos que sejam conduzidos pelos serviços da DGOTDU, está sobretudo em causa garantir o cumprimento do regime jurídico da contratação pública tendo presente a aplicação de quatro princípios basilares: salvaguarda do interesse público, igualdade, proporcionalidade e livre concorrência. No que respeita às tomadas de decisão relativas a procedimentos de gestão territorial ou susceptíveis de influenciar procedimentos de gestão territorial, estão em causa duas coisas: Assegurar, por parte dos serviços, uma análise técnica competente, isenta de influências externas de qualquer tipo, e a formulação de propostas técnicas de decisão devidamente fundamentadas; Garantir, por parte da cadeia hierárquica de decisão, a ponderação expressa de todos os aspectos envolvidos e a expressão clara e fundamentada do sentido da decisão. No que respeita à utilização indevida de informação privilegiada relativa a procedimentos de gestão territorial ou com eles relacionada está em causa evitar que dados ou informação constante dos processos administrativos ou de bases de dados na posse da DGOTDU, que tenham carácter reservado, sejam transmitidos a terceiros, directa ou indirectamente, fora dos procedimentos estabelecidos e em condições que possam aproveitar a interesses alheios ao Estado e ao interesse público. Por outras palavras, trata se de cumprir e fazer cumprir, por parte dos funcionários e agentes da DGOTDU, o dever de sigilo relativo ao exercício de funções públicas em todos os casos em que ele é aplicável. No que respeita à venda de produtos e a prestação de serviços ao exterior, está em causa garantir a aplicação das normas internas em matéria de preços e prazos, em matéria de facturação, emissão de recibos, recepção de pagamentos e depósito dos valores relacionados, e também o dever de zelo na inventariação e gestão de stocks. Dezembro de 2009 4/7
4. Programa de medidas As medidas adequadas para prevenir os riscos de corrupção e infracções conexas na DGOTDU são fundamentalmente de dois tipos: Medidas de carácter geral (MGn), transversais a toda a estrutura, incidindo sobre a sua organização e modo de funcionamento e criando condições acrescidas para o desenvolvimento de uma cultura institucional de rigor, legalidade, transparência, controlo de gestão e auditabilidade; Medidas de carácter específico (MEn), focadas no reforço das medidas de carácter geral em segmentos da actividade da DGOTDU que, pela sua natureza ou importância relativa, o justifiquem. No domínio das medidas de carácter geral destacam se as seguintes: MG 1 Desenvolvimento do Sistema Nacional de Informação Territorial (SNIT) O desenvolvimento do SNIT teve início no 2º semestre de 2006, dando cumprimento a uma disposição legal inscrita na Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo desde 1998 (Lei nº 48/98, de 11 de Agosto). O desenvolvimento do SNIT é orientado por três objectivos primordiais: (i) disponibilizar na Internet o acesso a todos os instrumentos de gestão territorial em vigor no País, assegurando o direito de informação e o direito de acesso dos cidadãos aos instrumentos de gestão territorial e à informação sobre a sua aplicação; (ii) ser um sistema colaborativo, partilhado em rede pelas entidades responsáveis pela gestão territorial, que ajude a concretizar melhor o dever de coordenação interna e externa consagrado na lei e agilize os fluxos de informação e os processos de decisão, com reflexos na qualidade dos serviços prestados e na eficácia e eficiência do sistema de gestão territorial; (iii) suportar e incentivar a reengenharia dos processos e a modernização dos métodos de trabalho interno da DGOTDU, melhorando a eficiência do seu funcionamento e a qualidade do exercício da sua missão orgânica. O SNIT entrou em funcionamento como sistema de informação público em Janeiro de 2007 e tem continuado a evoluir desde então. No período 2010 2012 estão programados diversos investimentos, a maior parte dos quais suportados no Sistema da Apoios à Modernização Administrativa (SAMA). MG 2 Elaboração de um Plano Director de Sistemas de Informação (PDSI): Trata se de uma medida transversal a toda a organização, no âmbito da qual se irá fazer uma avaliação global das necessidades da DGOTDU em matéria de sistemas de informação (SI) bem como dos recursos técnicos e humanos já disponíveis nesse domínio, para daí deduzir um conjunto sistemático e articulado de orientações e opções de investimento a médio prazo, que se traduzam num produto global mais qualificado em matéria de eficiência, eficácia e segurança do funcionamento de toda a organização e na explicitação, para todos os níveis de decisão, de critérios de gestão, monitorização e avaliação regular de resultados. A elaboração do PDSI foi iniciada no 2º semestre de 2009 e deverá ficar concluída até ao final de 2010. MG 3 Reengenharia de processos, adopção de sistemas de gestão documental e de ferramentas de programação e controlo de gestão abrangendo a totalidade da organização: O desenvolvimento Dezembro de 2009 5/7
de projectos neste domínio tem vindo a ser equacionado desde 2007, tendo sido realizados contactos exploratórios e avaliação de produtos em 2008 e 2009. A sua implementação deverá decorrer directamente do PDSI, tendo sido inscrita no Plano de Actividades da DGOTDU para 2010. Para além da desmaterialização dos processos e da simplificação e maior eficiência do funcionamento, a implementação desta medida deverá traduzir se num acréscimo muito significativo da capacidade de comando e controlo da organização, nos seus vários níveis de decisão. Prevê se que a execução desta medida tenha expressão mais significativa no período 2010 2012, passando a partir daí à fase de manutenção, monitorização, avaliação periódica e actualização. MG 4 Adopção de ferramentas comuns de suporte ao planeamento e ao controlo de execução das actividades: A adopção destas ferramentas foi já apontada como objectivo no triénio anterior, tendo a sua concretização sido iniciada em 2009 com a implementação da 1ª fase da Plataforma Colaborativa Interna (PCI), que veio substituir a Intranet da DGOTDU. Prevê se uma intensificação do investimento nestas ferramentas em 2010 2011, à luz das orientações estabelecidas pelo PDSI e de forma articulada com a medida MG 3, o que se deverá traduzir num acréscimo significativo da informação sobre a informação produzida e utilizada na DGOTDU e sobre as actividades realizadas a todos os níveis da organização. MG 5 Reforço da segurança dos sistemas de informação e comunicação (SIC) de suporte à actividade: Esta medida, que constitui um resultado muito relevante da elaboração do PDSI, completa todas as anteriores e deverá traduzir se numa maior fiabilidade e resiliência dos SIC da DGOTDU, quer no que respeita a ameaças do exterior, quer no que respeita às solicitações internas e ao registo durável dos dados relacionados. Prevê se um esforço de investimento significativo entre 2010 e 2012, com resultados observáveis já no primeiro ano do triénio. No domínio das medidas de carácter específico destacam se as seguintes: ME 1 Reforço dos mecanismos de tramitação interna dos procedimentos de aquisição de bens e serviços ao exterior: Esta medida insere se na linha das decisões de gestão tomadas pela Direcção desde 2006, no sentido de assegurar a constituição plural e multidisciplinar dos júris dos procedimentos concursais relativos aos procedimentos de aquisição de bens e serviços realizados pela DGOTDU. Em 2009, acompanhando as necessidades criadas pela alteração do quadro legal da contratação pública, por Despacho do Director Geral nº 12/2009, de 2009 09 21, foi criada junto da Directora de Serviços da Direcção de Serviços de Administração e Gestão, uma unidade de apoio especializada na contratação pública, com duas funções primordiais: (i) apoiar os serviços operativos na preparação e condução deste tipo de procedimentos administrativos e (ii) normalizar os procedimentos internos, no sentido do reforço da sua eficiência e segurança jurídica. No âmbito desta medida e em continuidade com as acções descritas, foi já definido como prioridade para 2010 2011 o reforço da unidade de apoio com um técnico superior dotado de formação específica em direito administrativo ou gestão pública. O trabalho de normalização dos procedimentos internos deverá igualmente ser aprofundado. ME 2 Reforço dos mecanismos de tramitação interna dos procedimentos de emissão de parecer em matéria de gestão territorial: Através do Despacho do Director Geral nº 5/2009, de 2009 07 01, foi regulada a representação externa da DGOTDU em comissões e grupos de trabalho, no Dezembro de 2009 6/7
sentido de reforçar a capacidade de acompanhamento dessas participações por parte da hierarquia da DGOTDU e, em particular, os mecanismos de formação e validação das posições assumidas pelos representantes designados. No âmbito desta medida e em 2010 2011, deverá ser aprofundado o esforço de normalização dos mecanismos de tramitação interna dos procedimentos de emissão de parecer em matéria de gestão territorial, no sentido da criação de condições concretas que permitam estabelecer e reconhecer a diferença entre a análise técnica e a análise que é feita no âmbito da cadeia de decisão, necessariamente mais abrangente quanto ao universo de factores a considerar. Nesta perspectiva, é julgado da maior importância garantir a clara separação entre análise técnica e análise na cadeia de decisão, exigindo em todas as instâncias da cadeia uma clara explicitação dos fundamentos de uma e outra. ME 3 Modernização dos sistemas técnicos de apoio à venda de produtos e a prestação de serviços ao exterior: No âmbito desta medida, em 2010 2011, proceder se á à avaliação e subsequente introdução de novas ferramentas de facturação, emissão de recibos, recepção de pagamentos e depósito dos valores relacionados, inventariação e gestão de stocks. A implementação desta medida deverá realizar se no quadro das orientações resultantes do PDSI. ME 4 Criação de um Sistema de Submissão Automática dos Planos Municipais de Ordenamento do Território para Publicação no Diário da República e Depósito na DGOTDU (SSAPD): A DGOTDU desenvolveu em 2009, no âmbito do SNIT e em colaboração com a Imprensa Nacional Casa da Moeda, um Sistema de Submissão Automática dos Planos Municipais de Ordenamento do Território para Publicação no Diário da República e Depósito na DGOTDU. Este sistema, inscrito no Programa SIMPLEX 2009, entrará em aplicação em 2010 e deverá traduzir se na desmaterialização destes procedimentos administrativos, com ganhos significativos de controlo, eficiência e segurança jurídica. Em 2010 2011 pretende se alargar o sistema aos instrumentos de gestão territorial da iniciativa da Administração central do Estado. ME 5 Criação de um Sistema de Submissão Automática de Processos de Declaração de Utilidade Pública de Expropriação e de Constituição de Servidões Administrativas (SSAPES): A DGOTDU desenvolveu em 2009, um Sistema de Submissão Automática de Processos de Declaração de Utilidade Pública de Expropriação e de Constituição de Servidões Administrativas. Este sistema, inscrito no Programa SIMPLEX 2009, entrará em aplicação em 2010 e deverá traduzir se na desmaterialização destes procedimentos administrativos, com ganhos significativos de controlo, eficiência e segurança jurídica. 5. Síntese A implementação do conjunto das medidas de carácter geral (MG 1 a MG5) deverá traduzir se num acréscimo significativo da rastreabilidade das acções desenvolvidas no exercício das actividades realizadas a todos os níveis e por todos os sectores da DGOTDU, o que aumentará significativamente a capacidade de monitorização e avaliação do seu funcionamento. Por essa via, serão acauteladas todas as vulnerabilidades identificadas no capítulo 3, com particular destaque para as que têm carácter mais difuso: a utilização indevida de informação privilegiada Dezembro de 2009 7/7
relativa a procedimentos de gestão territorial ou com eles relacionada, a venda de produtos e a prestação de serviços ao exterior. A implementação das medidas de carácter específico (ME1 a ME 5) deverá melhorar significativamente as condições de realização das acções e actividades que com elas directamente se relacionam, aumentando a sua fiabilidade técnica e administrativa e a sua segurança jurídica. Dezembro de 2009 8/7