O Zoneamento Ecológico e Econômico como Subsídio aos Procedimentos de Licenciamento Ambiental na Zona Costeira do Estado do Ceará - Brasil

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1 O Zoneamento Ecológico e Econômico como Subsídio aos Procedimentos de Licenciamento Ambiental na Zona Costeira do Estado do Ceará - Brasil Frederico de Holanda Bastos - Universidade Federal do Ceará fred_holanda@yahoo.com.br Edson Vicente da Silva - Universidade Federal do Ceará cacau@ufc.br Introdução A partir da segunda metade do século XX surgiu uma grande preocupação com o aumento da amplitude e gravidade dos problemas ambientais. Nessa perspectiva, a sociedade civil, o poder público e a comunidade científica têm desempenhado um importante papel na tentativa de se reverter esse quadro negativo. Diversos encontros internacionais têm sido realizados para tratar de questões ambientais, a grande maioria deles organizados pela Organização das Nações Unidas (ONU). Do ponto de vista acadêmico, pode-se afirmar que as ciências ambientais têm direcionado suas análises para um melhor entendimento do diagnóstico ambiental atual, sobretudo numa perspectiva de resolução de problemas. A partir da década de 1960, a geografia tem desempenhado um importante papel como ciência ambiental, sobretudo no que diz respeito ao planejamento territorial a partir de metodologias geossistêmicas de análise de paisagens. A utilização da abordagem sistêmica na análise ambiental possibilita um melhor entendimento acerca das relações sociedade x natureza, sobretudo na identificação de potencialidades, limitações e problemas configurados. Nessa perspectiva de visão sistêmica da paisagem, a geoecologia das paisagens assume um importante papel, valorizando as questões ambientais, rompendo fronteiras padronizadas, dedicando-se às características, aos estudos e aos processos dos elementos da natureza e da sociedade. Dessa forma, o planejamento ambiental do território, converte-se em um elemento tanto básico como complementar, para a elaboração dos programas de desenvolvimento econômico e social e para otimização do plano de uso, manejo e gestão de qualquer unidade territorial (RODRIGUEZ et all, 2004). A visão holística ou totalizante estabelecida pela análise sistêmica na concepção geoambiental da paisagem, possibilita a abordagem espacial em diferentes níveis: o 1

2 Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios individual, o local e o regional (RODRIGUEZ et all, op. cit.). Essa avaliação da paisagem elaborada a partir de uma visão espaço-temporal sistêmica permite a análise das condições atuais, bem como das transformações decorrentes de sua evolução natural e da ação antrópica nesse processo. Dessa forma, a partir de um diagnóstico ambiental integrado, podem-se propor alternativas de ordenamento territorial onde sejam contempladas as vocações de cada sistema ambiental, tanto respeitando suas limitações, como indicando usos adequados das suas potencialidades naturais. Na esfera governamental brasileira, pode-se afirmar que essa tentativa de alcançar uma sustentabilidade ambiental a partir de planejamento territorial tem sido feita através da elaboração de Zoneamentos Ecológico-Econômicos (ZEE). O ZEE tem o objetivo de subsidiar a formulação de políticas territoriais orientando os diversos níveis decisórios na adoção de políticas convergentes com as diretrizes de planejamento estratégico, propondo soluções de proteção ambiental que considerem a melhoria das condições de vida da população e a redução dos riscos de perda de capital natural (MMA, 2001). Dessa forma, o presente artigo visa destacar a importância do zoneamento ecológico e econômico como ferramenta de planejamento, analisando a sua capacidade de subsidiar os procedimentos de licenciamentos ambientais na zona costeira do Estado do Ceará (Brasil), destacando seus benefícios diretos e suas limitações. ZEE e Licenciamento Ambiental Como foi afirmado anteriormente, a crise ambiental desencadeada a partir da segunda metade do século XX despertou nas ciências ambientais um maior interesse na identificação e resolução de tais problemas. Nessa perspectiva a geografia física, tem desempenhado um importante papel. No processo evolutivo de metodologias de análise ambiental integrada na geografia, desde publicações russas, francesas ou mesmo brasileiras, sempre se tem buscado uma perspectiva de abordagem voltada para um pragmatismo mais intenso. Essa tendência tem levado à elaboração de trabalhos direcionados ao planejamento territorial, considerando sempre as limitações e potencialidades dos sistemas ambientais (ROSS, 2006). A atual crise ambiental global, associada ao desenvolvimento tecnológico, fez com que surgissem diversas formas de se tentar minimizar impactos ambientais negativos e 2

3 compatibilizar as formas de uso e ocupação com os ideais de desenvolvimento sustentável. Nessa perspectiva de ordenamento territorial, o ZEE tem se destacado como uma importante ferramenta na tentativa de subsidiar planejamentos sociais, econômicos e ambientais. A Lei brasileira Nº de 1981 já havia estabelecido o zoneamento ambiental como um instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, além de destacar o licenciamento ambiental como uma etapa obrigatória na implementação de atividades capazes de causar danos ambientais. No contexto governamental brasileiro, o ZEE faz parte do programa no plano plurianual, que é principal instrumento de planejamento de médio prazo das ações do governo. Nessa perspectiva foi criada a Lei Nº 9.989/2000, estabelecendo o Programa do Zoneamento Ecológico-Econômico (PZEE), onde foram apresentados vários objetivos a serem alcançados por essas estratégias de planejamento (ROSS, 2006). O ZEE nada mais é do que uma alternativa extremamente viável de ordenamento territorial. De acordo com Haesbaert (2006), conceituar ordenamento territorial não é uma tarefa fácil tendo em vista a extrema complexidade que envolve essas duas palavras: ordem e território. Haesbaert (2006) afirma ainda que, nessa perspectiva de ordenamento, deve-se ter a concepção de que o espaço geográfico é moldado ao mesmo tempo por forças econômicas, políticas, culturais e naturais que se conjugam de forma profundamente diferenciadas em cada local. Apesar de se destacar como uma excelente ferramenta de planejamento territorial, o ZEE tem apresentado diversos problemas para ser efetivamente aplicado no Brasil. Na tentativa de se elaborar estudos capazes de nortear políticas públicas federais no sentido de integração nacional e desenvolvimento foram elaborados vários zoneamentos, nas mais diversas regiões do país, que apresentavam inúmeros problemas como a grande variação de escalas de trabalho, além da utilização de metodologias diversificadas, impossibilitando uma unidade na interpretação de tais zoneamentos. A visão de planejamento que o ZEE recebe por parte do poder federal tem sido abordada em uma grande diversidade de escalas, sendo que em nenhuma delas preconiza-se a relação do ZEE como instrumento de subsídio direto ao licenciamento ambiental. Vale lembrar que o licenciamento ambiental também é um dos instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente. De acordo com a Resolução Nº 237 de 1997 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA), o licenciamento ambiental trata-se de um procedimento 3

4 Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios administrativo pelo qual o órgão ambiental licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. Ainda de acordo com a Resolução Nº237/97, o licenciamento ambiental é dividido em três etapas: licença prévia (LP), licença de instalação (LI) e licença de operação (LO). Os procedimentos administrativos de licenciamentos ambientais no Brasil são elaborados a partir de processos burocráticos lentos e muito complexos, sendo muitas vezes, gerenciados por órgãos públicos que não possuem a estrutura necessária. É sempre bom lembrar que o licenciamento ambiental é uma das mais importantes ferramentas de controle e gestão ambiental de que se dispõe no plano jurídicoinstitucional brasileiro. Vale destacar que não se está tentando negar a importância de zoneamentos em macro-escalas, porém, as limitações estruturais dos órgãos responsáveis por licenciamentos no Brasil demandam zoneamentos capazes de subsidiar procedimentos de licenciamento de forma coerente e responsável. É imprescindível ressaltar que, para que um ZEE possa ser adotado como critério de licenciamentos ambientais, deve-se antes de tudo, estabelecer rigorosos critérios para os processos de licitações no momento de se contratar equipes técnicas, tendo em vista a incomensurável relevância que esse ZEE possuirá. Uma informação importante a ser levantada é que sempre se deve conceber a idéia de espaço geográfico como algo dinâmico, em rede, e que nunca será simplesmente reordenado, pois ele convive o tempo inteiro com a desordem, que deve ser vista, aqui, como forma de transformação (HAESBAERT, 2006). Nessa perspectiva de constantes mudanças, torna-se extremamente pertinente se estabelecer critérios metodológicos para atualizações constantes de zoneamentos, tendo em vista as constantes demandas por novos ordenamentos territoriais. Em se tratando de prazos, é bom lembrar a necessidade de se também estabelecer critérios para atualizações de zoneamentos em áreas de ambientes com dinâmica instável. O Estado do Ceará tem tido um grande incremento na sua economia nas últimas décadas em função de atividades de vários setores como o industrial, o de turismo e de infra-estrutura. Esse ganho econômico tem gerado inúmeros problemas ambientais relacionados a essas atividades. Nessa perspectiva, reside uma grande preocupação por parte da comunidade científica e do poder público com relação aos procedimentos 4

5 de licenciamentos ambientais, sobretudo com relação à localização de tais empreendimentos, pois tem se constatado uma considerável perda de qualidade ambiental, sobretudo nos setores litorâneo e serrano. Na tentativa de se propor alternativas de planejamento territorial para o Estado do Ceará, foram elaborados alguns zoneamentos ecológico-econômicos de onde se pode citar o ZEE do Ceará (Zona Costeira), concluído em 2006, e o ZEE do Bioma Caatinga e Serras Úmidas, concluído em Dentre as áreas mais problemáticas no que diz respeito a questões ambientais no Ceará, pode-se destacar a zona costeira, que tem tido um elevado crescimento da atividade turística associado a uma forte especulação imobiliária, sobretudo para a construção de empreendimentos hoteleiros com mega investimentos. No intuito de se estabelecer uma análise crítica do zoneamento ecológico e econômico como subsídio aos procedimentos de licenciamento ambiental, foi escolhida a zona costeira do Estado do Ceará, que foi contemplada por um zoneamento no ano de 2006, elaborado numa escala de 1: Vale lembrar que a zona costeira do Ceará é responsável por uma grande demanda de licenciamentos por parte da Superintendência Estadual do Meio Ambiente (SEMACE), o que gera uma série de preocupações tendo em vista que esse setor apresenta ambientes com dinâmica fortemente instável. ZEE da Zona Costeira do Ceará - Brasil Tendo em vista a necessidade de ordenar as formas de uso e ocupação do solo na zona costeira cearense, foi elaborado, em parceria da SEMACE e o Instituto de Ciências do Mar da UFC (LABOMAR), o Zoneamento Ecológico e Econômico do Ceará (Zona Costeira), que foi concluído no ano de 2006 e contemplou todos os municípios da zona costeira do Ceará. Esse zoneamento foi elaborado ao longo de toda a zona costeira do Ceará, com 573km de extensão, abrangendo todos os territórios municipais além de contemplar uma significativa área do baixo curso do rio Jaguaribe, localizado no setor leste do Estado. Dessa forma, foram elaborados estudos geoambientais e sócio-econômicos num total de 38 municípios, que são eles: Granja, Chaval, Barroquinha, Camocim, Jijoca de Jericoacoara, Cruz, Bela Cruz, Marco, Morrinhos, Acaraú, Itarema, Amontada, Itapipoca, Trairí, Paraipaba, Paracuru, São Gonçalo do Amarante, Caucaia, Pentecoste, Fortaleza, Aquiraz, Eusébio, Pindoretama, Cascavel, Beberibe, Fortim, Aracati, Itaiçaba 5

6 Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios Palhano, Icapuí, Russas, Jaguaruana, Quixeré, Limoeiro do Norte, Tabuleiro do Norte, São João do Jaguaribe, Alto Santo e Jaguaribara (SEMACE et all, 2006). O desenvolvimento do projeto foi elaborado focando alguns aspectos como caracterização e diagnóstico ambiental, uso e ocupação da terra, aspectos hidrológicos, condições da biota, caracterização sócio-econômica, aspectos jurídicos e etc. O ZEE da zona costeira do Ceará foi elaborado numa escala de 1: e se enquadra no enfoque tático em nível local distrital e objetiva apoiar o gerenciamento de ações que possam proteger e preservar os recursos naturais em nível local, subsidiar planos diretores, contribuir no manejo de unidades de conservação e monitorar os impactos ambientais em áreas urbanas (SEMACE et all, 2006). Esse estudo foi elaborado a partir de informações extraídas por interpretações de produtos de sensoriamento remoto, entre os quais se destacam as imagens do satélite LandSat (5 e TM7), que podem apresentar resoluções espaciais de 30m e 15m, imagens de alta resolução do satélite Ikonos (1m) e do Quickbird (0,60m), além da utilização de fotografias aéreas multitemporais. O mapeamento das unidades geoambientais da zona costeira cearense identificou 14 unidades que são: depósitos submersos, praias, planícies de deflação, dunas móveis, dunas fixas, planícies flúvio-marinhas, planícies fluviais, terraços marinhos, eolianitos, tabuleiros pré-litorâneos, depressões sertanejas, maciços residuais, chapada do Apodi e planalto da Ibiapaba. A elaboração do ZEE da zona costeira do Ceará foi feita tomando como base metodologias de análise integrada tanto dos aspectos naturais como sócio-econômicos numa perspectiva democrática de participação das partes envolvidas, tendo sido elaborados cinco fóruns regionais, com a participação de todos os municípios relacionados, e também foram elaboradas doze oficinas participativas reunindo atores sociais para se discutir temas relativos à zona costeira. O ZEE da zona costeira do Ceará se apresenta como uma ferramenta de fundamental importância no ordenamento territorial e planejamento ambiental da zona costeira. É muito importante lembrar que esse setor apresenta uma dinâmica fortemente instável tratando-se de uma área com ambientes extremamente vulneráveis. Associado a essa fragilidade ambiental, vale destacar que o litoral apresenta uma grande potencialidade turística associado a suas belezas cênicas. Dessa forma, esse setor tem sido intensamente procurado para a implementação de 6

7 empreendimentos turísticos, o que fez com aumentasse significativamente a quantidade de pedidos de licenciamentos ambientais. Apesar de o ZEE ter sido concluído em 2006, o seu decreto estadual ainda não foi publicado em função de uma série de discussões ainda existentes referentes a esse estudo. Em 2009 foi aberta uma consulta pública, através da internet, para que a população pudesse opinar e questionar alguns aspectos desse ZEE. Nessa oportunidade foram feitos inúmeros questionamentos e sugestões, onde a SEMACE pôde analisar e responder às ponderações. Na minuta do Decreto do ZEE da zona costeira do Ceará, o artigo 14 trata sobre os licenciamentos ambientais na zona costeira, indicando como referência o anexo único desse Decreto que trata especificamente da listagem de atividades que podem ou não ser permitidas em função da capacidade de suporte de cada sistema ambiental. Esse anexo único foi objeto de forte discussão por parte da população na consulta pública de Existe uma grande discussão jurídica acerca da publicação do Decreto do ZEE da zona costeira do Ceará tendo em vista a existência de uma grande diversidade de normas jurídicas responsáveis pela tutela da zona costeira e vale lembrar que muitas dessas normas jurídicas são federais e outras estaduais. Considerações Finais Apesar do ZEE da zona costeira apresentar uma grande importância do ponto de vista de planejamento ambiental para o Ceará, ele apresenta uma série de complicações para ser efetivamente aplicado. Vale destacar que parte dessas complicações esta relacionada ao uso incorreto do próprio zoneamento por parte de técnicos e instituições. Primeiramente faz-se necessário destacar a importância de se analisar a escala em que esse zoneamento foi elaborado. A escala de 1: é uma boa escala de mapeamento, porém ela não atende ao nível de detalhamento que a zona costeira demanda, tendo em vista a forte complexidade dos sistemas ambientais existentes. Uma grande prova disso é o fato do ZEE não ter mapeado feições como falésias ou algumas sub-compartimentações da planície flúvio-marinha como os salgados e os apicuns. Além do fato de existirem unidades que não foram mapeadas, essa escala também exige uma grande correção de campo para que seja possível minimizar algumas distorções. Nessa perspectiva, algumas unidades mapeadas tiveram suas áreas 7

8 Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios extrapoladas, como por exemplo, alguns eolianitos mapeados no município de Trairí. Outros casos de problema nos mapeamentos estão relacionados a alguns recursos hídricos que não foram mapeados, como o caso da lagoa do Banana, em Caucaia, que trata-se de um recurso perfeitamente identificável na escala em questão. O papel de um ZEE no ordenamento territorial é extremamente complicado face à complexidade do jogo de interesses particulares. Um setor como a zona costeira do Ceará apresenta conflitos muito intensos entre várias partes como os interesses econômicos do mercado imobiliário e turístico, os interesses econômicos das usinas de geração de energia através dos aerogeradores, interesses econômicos dos criadores de camarão em cativeiro, os interesses dos ambientalistas na preservação ambiental integral, os interesses sociais de comunidades tradicionais, os interesses sociais de geração de emprego e renda, os interesses do estado em promover o desenvolvimento e inúmeros outros interesses existentes. É muito complexa a tentativa de promover estratégias de sustentabilidade em uma área de tantos conflitos sociais como a zona costeira do Ceará. Uma política ambientalista impensada pode comprometer sobremaneira a possibilidade de projetos de voltados para a criação de emprego e renda, da mesma forma que atividades antrópicas predatórias podem comprometer a integridade de sistemas ambientais. O que se percebe desta forma é uma relação bastante antagônica entre os interesses ambientais e econômicos, onde o equilíbrio dessa relação é o grande desafio para se poder alcançar a sustentabilidade. O Anexo Único presente na minuta de Decreto do ZEE da zona costeira do Ceará prevê possibilidades de uso para cada sistema ambiental em função da vocação que cada um deles apresenta. Vale destacar que alguns ambientes foram integralmente preservados face às elevadas vulnerabilidades. Algumas indicações desse Anexo Único foram fortemente debatidas pela população durante a consulta pública realizada em Como exemplo tem-se o caso dos apicuns e salgados que na minuta original do Decreto permitia a implementação de atividades de carcinicultura, porém com a consulta pública, os apicuns passaram a ser tratados como áreas de preservação permanente. É importante destacar que não dá pra se fazer uma referência direta do Anexo Único com o mapeamento tendo em vista que existem algumas unidades ambientais no Anexo Único que não foram mapeadas, como por exemplo, os salgados e os apicuns, ou seja, existem referências dessas unidades ambientais no texto, porém essas referências não existem nos mapas. Dessa forma, torna-se inviável a tentativa de 8

9 se aplicar diretamente no campo o que está previsto no Anexo Único, tendo em vista a inexistência de mapeamentos. No intuito de tentar resolver problemas existentes no ZEE da zona costeira cearense, deveriam ser estabelecidos alguns setores estratégicos para novos estudos no litoral cearense em função da forte demanda de licenciamentos, como por exemplo, as praias de Canoa Quebrada, Morro Branco e Porto das Dunas. Dessa forma, esses novos estudos poderiam ser elaborados em escalas mais detalhadas contribuindo com o ZEE na identificação de unidades ambientais de menores dimensões espaciais. A Resolução CONAMA Nº341/2003, que trata sobre a possibilidade de licenciamentos em dunas originalmente desprovidas de vegetação, afirma, em seu artigo 3º que para se identificar as dunas deve ser feito um mapeamento em escala não inferior a 1:10.000, porém vale destacar que essa Resolução só trata de dunas, ficando de fora as outras unidades ambientais. O ZEE da zona costeira do Ceará tem desempenhado um importante papel como subsídio aos licenciamentos ambientais por parte da SEMACE, porém existem setores que ele apresenta deficiências bastante claras. Quando isso ocorre, o ZEE é literalmente deixado de lado e o laudo do técnico responsável pelo licenciamento passa a valer como identificador da unidade ambiental presente na área de análise. Uma alternativa bastante viável para solucionar esse problema seria a correção de alguns setores mais problemáticos a partir de imagens mais atualizadas. Tendo em vista a forte dinâmica dos ambientes que compõem a zona costeira cearense, é imprescindível que o Estado estabeleça um calendário para a realização de novos zoneamentos ou até mesmo atualizações dos zoneamentos existentes. Isso também pode ser justificado pela intensa variação de formas de uso e ocupação, pois não se sabe que tipo de atividade poderá prevalecer na zona costeira daqui a 10 ou 20 anos. É fundamental destacar que o presente artigo não tem o intuito de fazer uma crítica destrutiva ao ZEE da zona costeira do Ceará, muito menos à sua equipe de elaboração, que foi formada por profissionais de reconhecido mérito nacional e internacional. Em um zoneamento de uma área tão extensa como a zona costeira do Ceará, é muito provável que devam ter surgido dificuldades e limitações que muitas vezes acabam comprometendo algumas etapas do estudo. Vale destacar que a publicação do ZEE do litoral do Ceará, sobretudo do ponto de vista textual, se caracteriza como uma 9

10 Tema 4 - Riscos naturais e a sustentabilidade dos territórios excelente publicação, com uma rica fundamentação teórica e uma sólida base conceitual. Dessa forma, pode-se destacar que o objetivo aqui é exatamente indicar a complexidade relativa ao ZEE, sobretudo quando ele está associado aos procedimentos de licenciamento ambiental. É bastante improvável que um ZEE um dia possa subsidiar, de forma direta e exata, os procedimentos de licenciamento ambiental face ao grau de detalhamento que demanda alguns licenciamentos. Bibliografia Ab sáber, A. N. 2003, Os Domínios da Natureza no Brasil: Potencialidades Paisagísticas. Ateliê Editorial, São Paulo. Bertrand, G. & Bertrand, C. 2007, Uma Geografia Transversal e de Travessias: O Meio Ambiente Através dos Territórios e das Temporalidades. Org. M. M. Passos, Massoni, Maringá. Câmara, G. & Medeiros, J. S. 1998, Princípios Básicos em Geoprocessamento in: Sistema de Informações Geográficas. Aplicações na agricultura, eds. E. D. Assad & E. E. Sano, 2ª ed., EMBRAPA SPI/ EMBRAPA CPAC, Brasília. Christofoletti, A. Análise de Sistemas em Geografia. São Paulo HUCITEC: Ed. da Universidade de São Paulo, , A Aplicação da Abordagem em Sistemas na Geografia Física. Revista Brasileira de Geografia, vol. 52, no. 2, pp Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento CMMAD 1988, Nosso Futuro Comum. 2ed. FGV, Rio de Janeiro. Haesbaert, R. 2006, Ordenamento Territorial. In: Boletim Goiano de Geografia, vol. 26, no. 1, UFG, Goiânia. Ministério do Meio Ambiente (MMA) 2001, Programa Zoneamento Ecológico- Econômico: diretrizes metodológicas para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil. MMA/SDS, Brasília. 10

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