Bolsa Nacional de Terras - Um Projeto Inovador no Mundo Rural

Transcrição

1 16, 17 e 18 de julho de 2015 Instituto de Ciências Sociais (ICS-UL) N. Correia (a) Bolsa Nacional de Terras - Um Projeto Inovador no Mundo Rural Resumo/ Resumen A Bolsa Nacional de terras tem como visão potenciar o máximo aproveitamento e utilização do território rural português e como objetivo facilitar o acesso à terra, através da disponibilização de terras, designadamente quando as mesmas não sejam utilizadas. Este artigo descreve o modelo de gestão e de funcionamento da Bolsa Nacional de terras e identifica os objetivos estratégicos associados ao projeto, designadamente o seu contributo para a utilização produtiva da terra por forma a combater o seu abandono e para a fixação dos jovens agricultores e das populações, mas também para uma gestão eficiente do território. Palavras chave/ Palabras clave: Bolsa de terras, Abandono de terras, Desenvolvimento rural Bolsa Nacional de Terras - An innovative project in rural areas Abstract The Bolsa Nacional de Terras envisions the enhancement of the Portuguese rural territory's maximal utilization and aims towards facilitating the access to the land, by making it available, particularly when those lands are not in use. This paper describes the management and the architecture of governance framework while also identifying the strategic goals associated with the project, namely, its contribution to an efficient territory management, as well as to the productive use of land in an effort to fight its abandonment and help the settlement of young farmers and populations. Keywords: Land Bank, Land abandonment, Rural Development (a) DGADR/DSPAA, Bolsa Nacional de terras, ncorreia@dgadr.pt

2 1. INTRODUÇÃO A diminuição da atividade agrícola e da utilização do espaço rural e o consequente processo de abandono rural e agrícola são associados designadamente, à inviabilidade dos sistemas de agricultura extensiva ou de pequena escala que têm determinado, em áreas consideráveis, a existência de abandono agrícola (Keenleyside & Tucker, 2010) e, à maior atratibilidade das regiões urbanas e litorais a qual tem contribuído para o êxodo das populações e transferibilidade das atividades económicas locais para essas regiões (MADRP, 2008). Igualmente relevante para a revitalização do setor agrícola e rural, é a presença de jovens empreendedores, situação no entanto prejudicada pela dificuldade de acesso a terras para a realização de investimentos, em resultado do valor muito elevado da terra, da reduzida dimensão das parcelas e da falta de disponibilidade de terra (AJAP,2012). Em (MADRP, 2008, pp. 6), são evidenciados como efeitos do abandono rural e agrícola o envelhecimento da população e a consequente dificuldade de revitalização do tecido económico e social, a ausência ou insuficiência de massa crítica promotora de processos de inovação, a ausência de economias de escala que dificulta a capacidade de oferta da própria atividade económica, ou a rentabilização de infraestruturas coletivas de apoio às atividades económicas e às coletividades, bem como os fenómenos de risco, de onde se destaca o risco de incêndios, a desertificação física, ou o surgimento e desenvolvimento de pragas e doenças. Perante o desafio colocado de contrariar os fatores que determinam o abandono rural e agrícola e os seus efeitos, uma das soluções passa pela criação de instrumentos que promovam o acesso e o uso produtivo da terra enquadrando-se neste paradigma a Bolsa Nacional de terras a qual tem como objetivo prioritário facilitar o acesso à terra, em particular pelos mais jovens, com total e absoluto respeito pelo direito de propriedade privada, favorecendo assim o aumento da produção nacional dos setores agrícola, florestal e silvopastoril. Neste artigo descreve-se o modelo de gestão e de funcionamento da Bolsa Nacional de terras, o sistema de informação de gestão das terras o qual se encontra implementado e acessível em assegurando total disponibilidade aos proprietários e interessados em geral. O artigo está estruturado da seguinte forma: a secção 2 onde se refere a visão estratégica nacional para a agricultura e o desenvolvimento rural e se destacam a partir da análise swot do PDR2020 um conjunto de características do complexo agroflorestal. Na secção 3, Página 2 de 24

3 de forma não exaustiva, procura-se enquadrar a temática dos Bancos de terras e o respetivo conceito e objetivos. Na secção 4 é apresentada uma visão geral das principais dimensões de funcionamento da Bolsa Nacional de terras e respetivos resultados, incluindo ainda um exercício de avaliação do respetivo modelo. Finalmente na secção 5 comenta-se o desenvolvimento do projeto e apresentam-se as perspetivas de trabalhos futuros que assegurem a melhoria na resposta aos principais desafios. 2. BREVE SÍNTESE SOBRE A ESTRATÉGIA NACIONAL PARA A AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL A visão da estratégia nacional para a agricultura e o desenvolvimento rural de acordo com o Programa de Desenvolvimento Rural 2020 (PDR2020, 2014, pp.14-17), incide na concentração dos apoios no setor e na produção de bens transacionáveis dirigidas a agentes diretamente envolvidos na criação de valor a partir de atividades agroflorestais assente numa gestão eficiente dos recursos, e no crescimento sustentável do setor agroflorestal em todo o território nacional, tendo como objetivos estratégicos: (1) Crescimento do valor acrescentado do setor agroflorestal e rentabilidade económica da agricultura para o qual se destaca entre as necessidades identificadas, a renovação e reestruturação das explorações agrícolas, envolvendo o rejuvenescimento do tecido agrícola, a promoção do acesso à terra nomeadamente a jovens, o aumento da dimensão económica das explorações; (2) Promoção de uma gestão eficiente e proteção dos recursos para o qual se destaca entre as necessidades identificadas, o combate à desertificação, salientando-se a importância da manutenção da atividade agrícola nomeadamente em zonas com desvantagens naturais e a redução de incêndios florestais, e (3) criação de condições para a dinamização económica e social do espaço rural. Da análise SWOT (PDR2020, 2014, pp ), a qual integra o resultado do diagnóstico do complexo agroflorestal, destacam-se de forma não exaustiva e em síntese (Tabela I), as características que constituem a motivação para a implementação e concretização de políticas e medidas que se mostrem adequadas à mitigação dos fatores que contribuem para o abandono agrícola e rural, para a dificuldade de acesso à terra, sobretudo pelos mais jovens e para uma redução da produção nacional, nas quais se inclui pelo seu contributo, a criação e funcionamento da Bolsa Nacional de terras. Página 3 de 24

4 Tabela I - Análise SWOT do PDR2020 (adaptada pelo autor) Pontos Fortes a agricultura e floresta ocupam uma importante área do território (70%); a agricultura e floresta têm um papel importante na proteção do solo; a agricultura e floresta têm um papel importante na preservação da biodiversidade; a agricultura tem papel fundamental na formação do produto e geração de emprego de algumas economias regionais; as zonas rurais ocupam 80% do território e 1/3 da população; pequena agricultura, pluriatividade e plurirrendimento conferem capacidade de resiliência económica e coesão social e territorial; peso significativo da população agrícola nas zonas rurais. Oportunidades procura crescente, por parte de jovens, de apoios para a instalação na atividade agrícola; novo regime de estruturação fundiária e legislação da Bolsa de Terras; maior procura dos produtos endógenos (produtos locais, recursos silvestres, cinegéticos); atração crescente por parte das zonas rurais de jovens com espírito empreendedor, qualificação técnica e capacidade de inovação. Pontos Fracos dificuldade da produção nacional para acompanhar o crescimento da procura alimentar, com agravamento do deficit comercial agroalimentar; explorações de reduzida dimensão física e económica, e fragmentadas, com problemas de viabilidade; diminuição da SAU nas explorações com menos de 20 hectares em resultado do abandono ao nível das pequenas explorações; reduzida dimensão e fragmentação da propriedade florestal ocupada em larga escala por povoamentos florestais degradados; ausência de cadastro florestal; grande incidência de riscos bióticos e abióticos; peso significativo das zonas desfavorecidas na SAU; área vasta de concelhos com densidade florestal elevada e suscetíveis a incêndios; reduzida atividade económica e pouco diversificada nas zonas rurais; baixa densidade populacional com perda de população, nomeadamente agrícola, e perda de emprego. Ameaças dificuldade de acesso à terra; alterações climáticas com efeitos negativos no setor agrícola e florestal; riscos de incêndio e de agentes bióticos nocivos, potenciados pelas alterações climáticas; 58% do território suscetível ao fenómeno da desertificação e com tendência a aumentar; envelhecimento da população. 3. O ENQUADRAMENTO DA TEMÁTICA DOS BANCOS DE TERRAS O conceito de banco terras referenciado por, van Dijk e Kopeva (2006) associa a intervenção mais ou menos direta do Estado, na aquisição de terras, tendo em vista a sua disponibilização posterior para resolução de problemas, nomeadamente associados à gestão e uso da terra. No mesmo sentido Marosam et al. (2014) destacam o conceito proposto por Jack Damen em 2004: Bancos de terra envolvem a intervenção do Estado na aquisição estrutural e gestão temporária das terras em áreas rurais, com a finalidade de vender e/ou arrendar essa terra, com vista a Página 4 de 24

5 melhorar as bases estruturais em que assenta a agricultura e/ou alterar o uso da terra para outros fins, de acordo com o interesse público, evidenciando que o objetivo destes bancos é o de promover o mercado de terras agrícolas, nomeadamente para aumentar a sua mobilidade para equilibrar a oferta e a procura favorecendo o desenvolvimento sustentável. Dos exemplos de bancos de terras analisados por Marosam et al.(2014, pp.572), estes autores referem que a maioria depende do Estado Central, como é o caso da Holanda, Suécia, Croácia, Hungria, Lituânia, Geórgia, Estónia, Dinamarca, Polónia, Bulgária e a Eslovénia enquanto que na Alemanha se encontram organizados a nível regional. Referem ainda que os bancos de terra operam principalmente como instituições independentes do Estado ou são criados no âmbito das instituições estatais, frequentemente dentro do Ministério da agricultura ou Ministério das finanças, sendo geridos na maioria dos países de forma centralizada, possuindo estruturas regionalizadas. Outro exemplo referenciado é o caso do Banco de terras da Galiza (Milicevic, 2014), sobre o qual o autor refere ter sido constituído com a finalidade de aumentar a produção agrícola, invertendo o processo de abandono e desertificação das terras, tendo como principal característica a sua organização com base numa sociedade anónima que incorpora os direitos de uso das terras cedidas pelos proprietários e de uma entidade gestora que atua como intermediário, não envolvendo o modelo, a alteração da propriedade da terra. A operacionalização deste tipo de instrumentos constitui assim um importante suporte ao desenvolvimento rural, sendo que a sua associação a estímulos fiscais ou de outra natureza, geram uma motivação adicional para que as terras abandonadas ou não utilizadas sejam disponibilizadas para cedência pelos seus proprietários, criando-se condições para a dinamização do mercado fundiário e correspondente promoção da mobilização das terras rurais (Beires, 2013). 4. A BOLSA NACIONAL DE TERRAS 4.1. ANTECEDENTES Nos últimos anos, as questões associadas à estrutura da propriedade rústica e à não utilização produtiva da terra e à reduzida mobilidade das terras rurais têm sido apontados como fatores que contribuem para o abandono agrícola e rural, para a dificuldade de acesso à terra, sobretudo pelos mais jovens e para uma redução da produção nacional. Página 5 de 24

6 Visando a mitigação destes processos e a promoção do rejuvenescimento e revitalização do espaço rural e das suas atividades económicas, as estratégias de gestão e desenvolvimento rural e as medidas de política devem assegurar entre outros objetivos, a promoção do acesso à terra e a sua utilização produtiva e a maximização da produção agrícola e florestal. Em resultado do diagnóstico efetuado, o relatório do «Programa para a Dinamização do Mercado da Terra e do Combate ao Abandono das Terras Agrícolas» (MADRP, 2008, pp ), apresenta um conjunto de propostas respeitantes à criação de outros mecanismos de dinamização do mercado da terra, que passam por criar e desenvolver um sistema de recolha e tratamento de informação sobre os preços das terras agrícolas (compra/venda e arrendamento), aprovar um regime de natureza fiscal, jurídica e financeira que contemple o sistema de incentivos e apoios à aquisição e/ou troca de prédios e, criar uma plataforma que promova a mobilização da terra para efeitos produtivos, que integre uma bolsa de terras, que atue segundo os seguintes paradigmas: Seja promotor da ação pública no domínio da estruturação fundiária; Seja um veículo de acesso e de geração de informação sobre o mercado fundiário rústico; Possa prover mecanismos de redução de risco, nomeadamente através da implementação de formas de controlo e garantia de cumprimento contratual eficazes; Vise contribuir para a transparência de mercado; Seja o resultado de uma articulação entre entidades centrais e locais do MADRP, e de outros agentes nacional e locais da sociedade civil. As soluções propostas acabaram por não ser implementadas, contudo a temática manteve-se atual tendo sido retomada em 2012, com a publicação da Estratégia para a Gestão e Reestruturação Rural - Estratégia GERAR 1, a qual inclui a decisão de favorecer quem gere a terra ou a disponibiliza (na bolsa de terras) e responsabilizar quem a abandona A SITUAÇÃO ATUAL O Programa do XIX Governo Constitucional elegeu como prioritário, no âmbito das medidas para a agricultura, o aumento da produção e da disponibilidade de terras a custo comportável para 1 RCM n.º 56/2012, de 31 de maio Página 6 de 24

7 a agricultura de forma a impulsionar um desenvolvimento sustentável que aumente o potencial produtivo agrícola e dinamize o mundo rural. A Estratégia GERAR mostra-se alinhada com estes princípios tendo como objetivos gerais, aumentar o aproveitamento do território e o contributo da agricultura e da floresta para o incremento da riqueza nacional e do emprego rural, estimulando o investimento, a estruturação e a rentabilização das explorações, bem como a gestão sustentável dos espaços rurais. Para alcançar os objetivos anteriormente referidos destacam-se entre as medidas previstas, a que visa assegurar que a criação da bolsa de terras promova a mobilização e gestão das terras rurais e a dinamização local do mercado fundiário, incluindo a criação de mecanismos que promovam a gestão de terrenos abandonados e a regulação do procedimento de terras sem dono conhecido, com vista à sua disponibilização na Bolsa de terras e, complementarmente e em articulação direta a medida que prevê a criação de um tratamento fiscal favorável à utilização produtiva do território, designadamente através da redução do IMI de modo a favorecer quem gere a terra ou a disponibiliza e, a penalizar quem a abandona. Assim sendo, a criação da Bolsa Nacional de terras através da Lei n.º 62/2012, de 10 de dezembro, vem concretizar o objetivo de facilitar o acesso à terra e de estímulo aos agricultores, quando não tenham capacidade ou condições para explorar as suas terras, a cedê-las de forma voluntária, fomentando o mercado do arrendamento rural. Associados à criação da Bolsa Nacional de terras são aprovados, através da Lei n.º 63/2012, de 10 de dezembro, os benefícios fiscais à utilização das terras agrícolas, florestais e silvopastoris que incluem a redução do IMI 2, para quem gere a terra ou para quem a disponibilize na Bolsa de terras, e os benefícios à dinamização da Bolsa de terras que incluem a redução de emolumentos em 75%, devidos pela realização de atos de registo de factos relativos a terras a disponibilizar, ou disponibilizadas na Bolsa Nacional de terras O CONCEITO A Bolsa Nacional de terras incide sobre o universo de terras do Continente Português e a sua criação tem como objetivos: 2 O disposto nos artigos 2º a 4º produz efeitos após a cessação da vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal, entretanto ocorrida em 17/05/2014 e após a avaliação geral dos prédios rústicos prevista no artigo 16.º do CIMI. Página 7 de 24

8 a) Permitir a utilização, pelos agentes económicos dos setores agrícola, florestal e silvo pastoril, dos prédios rústicos e da componente rústica dos prédios mistos pertencentes ao Estado ou às autarquias locais, e ainda dos baldios nos termos permitidos na Lei dos Baldios, relativamente aos quais, em cada momento, não esteja prevista utilização; b) Facilitar o encontro entre a oferta e a procura de terras para fins de exploração agrícola, florestal e silvo pastoril, nomeadamente quanto às terras privadas; c) Afetar à produção agrícola, florestal e silvo pastoril as terras com aptidão para esses fins e que não estejam, em cada momento, afetas a tais produções, combatendo a sua não utilização; d) Criar melhores condições para o início de atividade de novos agricultores, nomeadamente dos mais jovens, promovendo o rejuvenescimento do tecido produtivo agroflorestal; e) Contribuir para o aumento da dimensão das explorações agrícolas, florestais e silvo pastoris, conferindo-lhes escalas de produção mais consentâneas com a redução dos seus custos de produção, e para o aumento do seu grau de competitividade; f) Aumentar o volume e o valor da produção agroalimentar nacional, contribuindo assim para a sustentabilidade da diminuição das importações e do aumento das exportações daquele setor; g) Contribuir para a identificação de terras abandonadas e para a recolha de informação relevante para a elaboração do cadastro. A Bolsa Nacional de terras assenta nos princípios da universalidade e da voluntariedade e aplicase aos prédios rústicos e mistos, de acordo com os registos matriciais, disponibilizando para arrendamento, venda ou para outros tipos de cedência as terras com aptidão agrícola, florestal e silvopastoril, do domínio privado do Estado, das autarquias locais e de quaisquer outras entidades públicas ou pertencentes a entidades privadas, aplicando-se ainda aos baldios, nos termos previstos na Lei dos Baldios, e às terras sem dono conhecido e sem utilização agrícola, florestal ou silvopastoríl, a regular futuramente por lei própria 3. A Bolsa Nacional de terras integra, sempre de forma absolutamente voluntária, quaisquer terras, 3 Proposta de Lei n.º 306/XII disponível em Página 8 de 24

9 independentemente de quem seja o seu proprietário permitindo a rentabilização das terras não utilizadas e das terras abandonadas, bem como de terras cujos proprietários não possam, não queiram ou não tenham capacidade para as utilizar. Contudo, o modo de disponibilização e de cedência dessas terras varia consoante a natureza da respetiva propriedade. A Bolsa Nacional de terras atua como facilitador entre a oferta e a procura de terras, permitindo a todos os interessados o acesso totalmente livre à consulta da informação de caracterização das terras e dos dados de contacto no caso das terras de natureza pública e o acesso limitado aos termos autorizados nos demais casos. Atualmente, a disponibilização de terras até 28 de maio de 2016, através da Bolsa Nacional de terras, está isenta 4 da cobrança da taxa por custos de gestão, o que determina a gratuitidade na utilização deste instrumento até à referida data, constituindo mais um incentivo para que os proprietários disponibilizem as suas terras O MODELO DE GESTÃO O modelo de gestão (Figura 1) da Bolsa Nacional de terras compreende: (i) a entidade gestora da Bolsa Nacional de terras, através da Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural (DGADR); (ii) as entidades gestoras operacionais (GeOp); (iii) o Coordenador e (iv) o Grupo de Acompanhamento da Bolsa de terras (GABT). Figura 1- Modelo de gestão À entidade gestora da Bolsa Nacional de terras (DGADR) compete, coordenar a bolsa de terras, praticando todos os atos necessários ao seu bom funcionamento, definir e executar a 4 Portaria n.º 128/2015, de 12 de maio, disponível em Página 9 de 24

10 estratégia de dinamização e de divulgação da bolsa de terras; acompanhar o procedimento de autorização para a prática de atos de gestão operacional da bolsa de terras, assegurar a articulação com as entidades autorizadas para a prática de atos de gestão operacional, desenvolver, coordenar e gerir o Sistema de informação da Bolsa de terras (SiBT), elaborar, manter atualizado e divulgar o guia de utilização do SiBT, celebrar os contratos de disponibilização, na bolsa de terras, apoiar a mobilização e a estruturação fundiária, promover e acompanhar o procedimento de cedência de prédios do domínio privado do Estado, cobrar ou proceder à retenção da taxa devida por custos de gestão, analisar, a nível nacional e regional, a evolução do mercado fundiário e da mobilização das terras rurais, elaborar, com base na informação a que se refere a alínea anterior e noutras fontes complementares, relatórios anuais e indicadores periódicos de preços e de dinâmica do mercado fundiário rural, a nível regional e sub-regional e acompanhar e monitorizar a atuação das GeOp. Às entidades gestoras operacionais (GeOp) compete a gestão operacional da bolsa de terras, entendida como a dinamização e a divulgação, ao nível local, da bolsa de terras, compreendendo todos os atos que visem promover e facilitar a adesão à mesma, bem como a respetiva utilização, nomeadamente a divulgação e dinamização da bolsa de terras, a prestação de informação sobre a bolsa de terras, a promoção da comunicação entre as partes interessadas, a verificação da informação relativa à caracterização dos prédios prestada pelos proprietários que disponibilizem os seus prédios na bolsa de terras, o envio de informação através do sistema de informação para disponibilização na bolsa de terras, após cumprimento dos procedimentos necessários por parte dos proprietários e, a celebração dos contratos de disponibilização. A rede de GeOp contempla atualmente, de forma isolada ou em parceria, 238 entidades idóneas (Figura 2) de natureza pública, privada ou cooperativa, autorizadas pelo Ministério da Agricultura e do Mar, para a prática de atos de gestão operacional da Bolsa de terras, possuindo no seu conjunto uma área de atuação territorial com cobertura nacional ao nível do continente, permitindo assegurar o apoio de proximidade junto dos interessados e da população em geral. Página 10 de 24

11 Figura 2- Entidades Gestoras Operacionais (localização por sede) em 31 de julho de 2015 Ao coordenador compete coordenar o GABT, e em estreita articulação com a entidade gestora, colaborar na definição e execução da estratégia de dinamização e de divulgação da bolsa de terras, com as diferentes estruturas do setor agrícola, florestal e do desenvolvimento rural, promover reuniões com as entidades privadas e entidades gestoras de baldios para identificação de terras para que possam ser disponibilizadas e promovida a sua oferta na bolsa de terras, promover e acompanhar o processo de reconhecimento da situação de terras sem dono conhecido e que não estejam a ser utilizadas, e em geral, praticar todos os atos necessários a potenciar os objetivos da bolsa de terras, facilitando o acesso à terra através da sua disponibilização, e concretizando a dinamização do uso da terra. Ao Grupo de Acompanhamento da Bolsa de terras (GABT) compete, nomeadamente colaborar na definição e execução da estratégia de dinamização e de divulgação da bolsa de terras, colaborar na análise, a nível nacional e regional, da evolução do mercado fundiário e da mobilização das terras rurais, a que se refere o n.º 1 do artigo 16.º da Lei n.º 62/2012, de 10 de dezembro, e colaborar na produção de relatórios anuais e indicadores periódicos de preços e de dinâmica do mercado fundiário rural, a nível regional e sub-regional, a que se refere o n.º 2 do artigo 16.º da referida lei O FUNCIONAMENTO Genericamente o funcionamento da Bolsa Nacional de terras, em plena atividade desde maio de 2013, contempla de acordo com as suas competências, a intervenção direta da entidade gestora Página 11 de 24

12 assegurando o funcionamento do SiBT, a disponibilização dos meios adequados ao registo das terras e supletivamente a verificação da informação das terras a disponibilizar e, das entidades gestoras operacionais as quais em resultado da sua área de atuação territorial com cobertura nacional ao nível do continente, asseguram o apoio e a prestação de informação aos interessados sobre a Bolsa Nacional de terras, visando promover o seu conhecimento e a respetiva adesão. A Bolsa Nacional de terras atua em todos os casos como agente facilitador e promotor do encontro entre a oferta e a procura de terras, disponibilizando um formulário eletrónico para contacto dos interessados e dos proprietários que lhes permite obter apoio e suporte em tempo útil sobre o funcionamento geral do sistema e esclarecimentos sobre as terras disponibilizadas e o procedimento de contacto com os proprietários. A Bolsa Nacional de terras não tem qualquer intervenção nos processos envolvendo a negociação de terras de natureza privada, permitindo desta forma que as condições de cedência das terras sejam formadas pelo próprio mercado. No que diz respeito à disponibilização e cedência das terras do Estado, a Bolsa Nacional de terras através da entidade gestora, a Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural (DGADR), tem a responsabilidade pela promoção, acompanhamento e decisão dos procedimentos de concurso, os quais respeitamos princípios de acesso universal, da ampla concorrência e pelo rigor e pela transparência da atuação administrativa. Em termos gerais o modelo de funcionamento assenta em duas fases distintas (Figura 3): uma fase de disponibilização das terras na Bolsa e uma fase de cedência das terras a terceiros, ambas suportadas pelo sistema de informação da Bolsa Nacional de terras (SiBT). Figura 3- Modelo de Funcionamento mobilização de terras Página 12 de 24

13 O SISTEMA DE INFORMAÇÃO (SiBT) A coordenação e gestão do sistema de informação da Bolsa de terras (SiBT) competem em exclusivo à entidade gestora da Bolsa Nacional de terras, a Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural (DGADR). O sistema de informação da Bolsa de terras (SiBT) consiste numa plataforma eletrónica disponível na internet (Figura 4), e suportado por um sistema de gestão de base de dados para registo e disponibilização de dados, de acesso público quando esteja em causa informação geral associada à Bolsa Nacional de Terras e às terras disponibilizadas e cedidas e de acesso privado, de acordo com perfis de acesso e através de conta de utilizador à qual está associada uma palavrapasse, quando estejam em causa procedimentos associados aos pedidos de disponibilização e de cedência de terras, através do qual são recolhidos os dados dos proprietários e das terras, a documentação de suporte e os dados referentes ao contrato de cedência e, às candidaturas às terras do Estado através das quais são recolhidos os dados dos candidatos das candidaturas e a documentação de suporte. Figura 4- Sistema de informação - Página da Bolsa de terras Através do sistema de informação, em suporte informático, a Bolsa Nacional de terras pretende concentrar o principal repositório de informação e divulgação de terras rurais, assegurando a qualquer momento, aos potenciais interessados, o conhecimento e o acesso à informação sobre terras disponíveis com potencial para utilização produtiva e cedência por arrendamento, venda ou outros tipos de cedência e, nesta medida, facilitando o acesso à terra por qualquer interessado. A informação de caracterização das terras (Figura 5) contempla, nomeadamente a localização, a área, a aptidão agrícola, florestal ou silvopastoril, principais características do solo, o uso ou a Página 13 de 24

14 ocupação atual e eventuais restrições à sua utilização à qual acresce aquando da cedência das terras a informação referente ao tipo e prazo de duração da cedência, quando aplicável, bem como o respetivo valor. O SiBT pode disponibilizar a informação de natureza cadastral proveniente do sistema de identificação de parcelas (parcelário) do IFAP.IP, referente às terras/parcelas inseridas, que permite conhecer os respetivos limites, sempre que os proprietários tenham essa possibilidade e queiram, situação decorrente do facto da apresentação destes elementos ser de natureza facultativa, exceto no caso das terras do Estado em que esta informação sendo obrigatória, está sempre disponível. Figura 5- Informação visualizada da terra/parcela selecionada integrando os dados recolhidos do parcelário Com base nos dados disponíveis no SiBT e noutras fontes complementares, e pelo seu tratamento estatístico será possível analisar a evolução do mercado fundiário e a mobilização das terras rurais, bem como produzir indicadores periódicos de preços e de dinâmica do mercado rural, a nível regional e sub-regional PROCESSO DE DISPONIBILIZAÇÃO DE TERRAS A disponibilização de prédios na Bolsa de terras é voluntária, contudo, o modo de disponibilização dessas terras decorre da natureza da respetiva propriedade. Assim, quando estejam em causa terras de natureza privada, qualquer proprietário pode disponibilizar as suas terras, pressupondo-se apenas a regularização das mesmas nas matrizes prediais das finanças, tendo a Bolsa Nacional de terras um papel essencialmente agregador da oferta, de promoção do conhecimento das terras disponíveis e de facilitação do contacto entre as partes envolvidas que Página 14 de 24

15 celebram os contratos de cedência entre si. O pedido de disponibilização de terras é efetuado através do SiBT, diretamente pelo proprietário/requerente ou por uma GeOp e inclui a identificação e dados de contacto do proprietário e a informação de caracterização da terra e respetivas condições de cedência, devendo o mesmo estar associado a uma GeOp que atue na área do prédio a disponibilizar, de entre as identificadas no SiBT, devendo ser anexada obrigatoriamente a caderneta predial atualizada ou, quando esta não exista, certidão matricial do prédio atualizada. Facultativamente podem ser anexados outros documentos, designadamente a certidão permanente de registo predial, quando se trate de prédio registado, ou outro documento que seja necessário para prova da propriedade, o documento de caracterização de prédio, emitido pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, I. P.), no âmbito do Sistema de Identificação de Parcelas e fotografias ou outros documentos de identificação do prédio que promovam o conhecimento das respetivas características. Ao pedido de disponibilização está associado a celebração de contrato de disponibilização entre o proprietário e a entidade gestora ou a entidade gestora operacional que validou a informação. As terras disponibilizadas permanecem na Bolsa Nacional de terras pelo prazo de 1(um) ano, renovando-se automaticamente por iguais e sucessivos períodos de tempo e até que ocorra a comunicação da sua cedência ou a comunicação de retirada da terra efetuada a qualquer momento por iniciativa do proprietário. No caso das terras de natureza pública, designadamente as terras do domínio privado do Estado e dos Institutos Públicos, são disponibilizadas na Bolsa Nacional de terras as que forem identificadas como aptas para utilização agrícola, florestal ou silvopastoril por parte das respetivas entidades afetatárias e que se encontrem livres de exploração ou de outra forma de utilização, e que são desnecessários ou inadequados à prossecução das atribuições dos serviços a que estão afetos. O pedido de disponibilização é efetuado através do SiBT, pela entidade afetatária e após a publicação do competente Despacho que autoriza a sua disponibilização. As terras disponibilizadas permanecem na Bolsa Nacional de terras até que ocorra a sua cedência ou por iniciativa da entidade afetatária, solicitando a sua retirada. No caso da disponibilização de terras do domínio privado das Autarquias aplicam-se os procedimentos previstos para as terras de natureza privada, com as necessárias adaptações. Página 15 de 24

16 As terras de Baldios são disponibilizadas nos termos previstos na Lei dos Baldios 5 e aplicam-se os procedimentos previstos para as terras de natureza privada, com as necessárias adaptações PROCESSO DE CEDÊNCIA DE TERRAS A cedência de terras de natureza privada disponibilizadas na Bolsa Nacional de terras é negociada pelos respetivos proprietários diretamente com os potenciais interessados que os contactem, sem intervenção da Bolsa Nacional de terras, ocorrendo contudo a obrigação de comunicar a cessão das terras e os dados do contrato de cedência. A cedência a terceiros de terras do Estado através da Bolsa Nacional de terras consagra uma importante função económica e social, orientada para o aumento da produção agroflorestal, para a melhoria das condições de início da atividade por novos agricultores, sobretudo os mais jovens, e ainda para o aumento da dimensão das explorações agrícolas, florestais e silvopastoris. Em regra, é efetuada mediante procedimento de concurso público sem negociação, que garanta transparência e acesso universal. Constituem critérios de preferência, a apresentação de candidaturas por: (a) agricultor com mais de 18 e menos de 40 anos de idade; (b) proprietário agrícola ou florestal de propriedade confinante ou qualquer pessoa que desenvolva atividade agrícola ou florestal em propriedade confinante; (c) membro de organização de produtores e (d) organizações de produtores, cooperativas, sociedades de agricultura de grupo ou agrupamento complementares de exploração agrícola. Encontram-se ainda contemplados outros critérios de preferência a aplicar em situações de igualdade de circunstâncias para candidaturas que tenham por objeto: (a) Projeto enquadrado em programa de investigação aplicada da responsabilidade de pessoa singular ou coletiva ou de grupos de agricultores, designadamente projeto que inclua experimentação sobre a adaptação de espécies e variedades mais resistentes à escassez de água, ou sobre o aumento de eficiência do uso da água de rega e (b) Projeto que envolva produção em modo de produção biológico ou produção integrada. A cedência de terras do domínio privado das Autarquias é feita nos termos previstos na lei. A cedência de terras de Baldios é feita nos termos previstos na Lei dos Baldios e aplicam-se os procedimentos previstos para as terras de natureza privada, com as necessárias adaptações. 5 Lei n.º 72/2014, de 2 de setembro e Declaração de Retificação n.º 46/2014, de 24 de outubro Página 16 de 24

17 A Bolsa Nacional de terras pode apoiar os interessados, disponibilizando modelos de contratos de cedência que facilitem a dinâmica do mercado fundiário AVALIAÇÃO DO MODELO DE GESTÃO E DE FUNCIONAMENTO Reconhecendo o papel desempenhado pelos bancos de terras na gestão das terras e a necessidade de monitorização e avaliação do seu desempenho, Marosan et. Al. (2014, pp ), propõem uma matriz de avaliação a qual de acordo com os autores contribui para a melhoria do desempenho de projetos já implementados ou para a conceção e implementação de novos projetos. Recorrendo à matriz proposta procedeu-se à realização de um exercício de avaliação (Tabela II), aplicado ao modelo de gestão e funcionamento da Bolsa Nacional de terras. Tabela II- Matriz de avaliação da Bolsa Nacional de terras (adaptada) Níveis Funcionais Indicadores Boas práticas POLÍTICAS Estratégia Apresenta uma estratégia clara e bem definida Legislação Regulamentação própria incluindo benefícios fiscais e critérios de preferência na atribuição de terras do Estado Objetivos Facilitar o encontro entre a oferta e a procura de terra Promover a instalação de jovens agricultores Facilitar a gestão das terras Favorecer a dinâmica do mercado fundiário e a mobilização das terras rurais Tipologia de terras que integram a Bolsa de terras Agrícolas Florestais Silvopastoris Sem dono conhecido e sem utilização (em fase de regulamentação) Financiamento Não dispõe de financiamento para aquisição de terras e para o respetivo funcionamento GESTÃO Organização Central OPERACIONAL Tipo de entidade Estrutura Organizacional Decisão Monitorização e supervisão Apoio e suporte à mobilidade da terra Transação de terras Estado Estrutura centralizada do Estado, integrando uma rede privada de entidades nacionais, regionais e locais (GeOp) Entidade gestora pertencente ao Estado Entidade gestora Grupo de acompanhamento da Bolsa de terras (GABT) Facilita a oferta e procura Presta informações aos interessados Disponibiliza modelos de contratos Não atua como intermediário junto das entidades do cadastro e notariados Aquisição de terras: Não dispõe de mecanismos de financiamento que suportem a aquisição de terras tendo em vista a sua disponibilização futura. Cedência de terras: inclui mecanismos de arrendamento, venda, permuta de terras de natureza privada e pública. Página 17 de 24

18 O resultado reflete a especificidade do modelo da Bolsa Nacional de terras, evidenciando a ausência de mecanismos financeiros de suporte à sua atividade e de articulação com o cadastro mas, realçando determinados aspetos nomeadamente, a facilitação do encontro entre a oferta e a procura de terras, a inclusão de estímulos fiscais, o suporte institucional criado pela rede de GeOp, ao nível dos critérios de atribuição das terras do Estado a promoção da instalação preferencial de jovens agricultores e a promoção da estruturação fundiária através do emparcelamento informal PRINCIPAIS RESULTADOS A Bolsa Nacional de terras conta com 2 (dois) anos de operacionalização e disponibilizou até 30 de junho de 2015 (Tabela III), 410 terras/parcelas representando ,87ha, destacando-se os privados com 67% do total das terras e o Estado com 85% do total da área, e cedeu no mesmo período 77 terras/parcelas representando 3.463,70ha atingindo em termos de área uma taxa de transação de 24%. Estes números refletem a realidade associada à reduzida dimensão da propriedade rústica detida pelos privados em contraponto com o Estado o qual representa 85% da área total disponibilizada contando com cerca de 33% do número total de terras. Tipo de Entidade Tabela III- Total do nº de terras e área por entidade Terras Disponibilizadas Nº Área (ha) Terras Cedidas Total Entidades privadas , , ,81 Autarquias 1 7,05 0 0,00 1 7,05 Estado (A + B) , , ,01 (A) Estado , , ,75 (B) Outras Ent.Públicas , , ,26 Total , , ,87 Nº Área (ha) Nº Área (ha) Ao nível das NUTII (Tabela IV), a oferta de terras em termos de área ocorre maioritariamente nas regiões Centro e Alentejo, respetivamente com 40% e 55% do total da área contribuindo para estes valores, o peso das terras com aptidão florestal, representando 92% na região Centro e 51% na região Alentejo. A menor expressão ao nível do Alentejo tem como consequência o peso das Página 18 de 24

19 terras com aptidão agrícola (regadio e sequeiro) que representam 42% do total de terras dessa região. Tabela IV- Total do nº de terras e área por NUTII (regiões estatísticas) Disponíveis / NUT II Publicitadas Cedidas TOTAL Nº Área (ha) Nº Área (ha) Nº Área (ha) NORTE , , ,33 CENTRO , , ,19 LISBOA 1 5, , ,56 ALENTEJO , , ,81 ALGARVE , , ,97 Total , , ,87 No que diz respeito à aptidão cultural (Tabela V) a Bolsa Nacional de terras apresenta uma oferta em termos de área disponibilizada maioritariamente de terras com aptidão florestal (68%) da qual 97% pertencem a outras entidades públicas (Estado), enquanto as terras com aptidão agrícola representam 28% e as terras com aptidão silvo-pastoril 4%. Aptidão Tabela V- Total do nº de terras e área por aptidão cultural Terras Terras Cedidas Total Disponibilizado Disponibilizadas Nº Área (ha) Nº Área (ha) Nº (%) (ha) (%) Agrícola - Regadio , , % 2.366,66 16% Agrícola - Sequeiro , , % 1.677,61 12% Florestal , , % 9.914,72 68% Silvo- Pastoril 3 103, ,00 4 1% 596,88 4% Total , , % ,87 100% Relativamente às terras cedidas (Tabela VI) o número de terras de natureza privada (40, 52%) e de natureza pública (37, 48%) não apresentam diferença significativa contudo a respetiva área transacionada representa nas terras de natureza privada (13%) e nas terras de natureza pública (87%). Quanto à forma de cedência, o arrendamento e a venda não apresentam diferenças significativas quer em número de terras quer em área transacionada correspondendo cada uma das opções a cerca de 50%. Página 19 de 24

20 Tipo de Entidade Tabela VI - Total do nº de terras e área por entidade e forma de cedência Cedência por Arrendamento [A] Cedência por Venda [B] Área Área Nº Nº Nº (ha) (ha) TOTAL [C] = [A] + [B] Privados 12 93, , ,32 52% 13% 30% 21% 70% 79% Autarquias 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0% 0% 0% 0% 0% 0% Estado (A + B) , , ,38 48% 87% 70% 51% 30% 49% (A) Estado ,28 0 0, ,28 25% 17% 100% 100% 0% 0% Área (ha) Nº (%) Área (%) Variação Percentual entre [A] e [C] (%) Área Nº (ha) Variação Percentual entre [B] e [C] (%) Área Nº (ha) (B) Outras Entidades Públicas 7 953, , ,10 23% 70% 39% 39% 61% 61% Total , , ,70 100% 100% 49% 47% 51% 53% No âmbito do 1º Concurso das terras do Estado, foram no total cedidas 19 terras e 589,28ha, possuindo a região Alentejo o maior número de terras (37%) e a região de Lisboa e Vale do Tejo a maior área cedida (53%) a que não é alheio o contributo da terra com aptidão florestal, com 98% do total da área da região. No que diz respeito ao perfil dos arrendatários (Figura 6), os jovens agricultores representam 74% dos arrendatários, dos quais 58% apenas jovens agricultores e 16% jovens agricultores confinantes. Os restantes 26% repartem-se por outros perfis. O 1º Concurso das terras do Estado totaliza 15 novos arrendatários para as 19 terras cedidas. 21% Jovem agricultor 5% 16% 58% Jovem agricultor e Confinante Outros Confinante Outros Figura 6-1º Concurso das terras do Estado Perfil dos arrendatários Página 20 de 24

21 5. CONCLUSÕES E PERSPETIVAS FUTURAS Sendo admissível considerar que a Bolsa Nacional de terras é um projeto cujos resultados devem ser aferidos a longo prazo, tendo em consideração a sua recente implementação, a necessária maturação e adaptação aos princípios prosseguidos pelo projeto pelos proprietários e restante público-alvo e a implementação de todas as medidas que constituem o edifício legislativo e regulamentar da Bolsa de terras. Contudo pode-se afirmar que constitui um projeto inovador que apresenta no curto prazo um conjunto de resultados satisfatórios que prosseguem os objetivos estratégicos definidos, dos quais se destacam em 2 (dois) anos, os mais de ha de terras disponibilizadas, dos quais um valor superior a 3.450ha de área cedida a que corresponde uma taxa de transação de 24%, e os indicadores do 1º concurso das terras do Estado que refletem o alinhamento com os critérios de preferência estabelecidos. Estes resultados contribuem para a promoção do uso produtivo da terra combatendo o seu abandono, para a viabilização da fixação de jovens agricultores e para a criação de postos de trabalho, e possuem impacto ao nível da valorização da multifuncionalidade do território, do aumento da produção nacional, da captação de investimento e da criação de riqueza, e funcionando como um instrumento de ordenamento do território e de estruturação fundiária, facilitando o emparcelamento informal. Refira-se a ausência de cadastro da propriedade rústica, como maior constrangimento, dado constituir peça chave para o conhecimento do território e para a sua gestão, facto que em certa medida tem impacto direto nos resultados da Bolsa Nacional de terras, gerando por parte dos proprietários que desconhecem a localização das suas terras, uma certa desmotivação na adesão à Bolsa Nacional de terras e na disponibilização das suas terras, situação que afeta tanto as terras de natureza privada como terras de natureza pública. Em termos operacionais e tendo em consideração o resultado da análise de avaliação constante da secção 4.6, podem apontar-se diversas linhas de evolução nomeadamente, a melhoria do sistema de informação da Bolsa de terras (SiBT), no sentido de incorporar funcionalidades associados à georeferenciação das terras/parcelas e de visualização de mapas que permitam a apresentação de vários layers de informação (ambiental, agronómica, etc.) que sejam pertinentes para quem procura terras e ainda uma funcionalidade de procura de terras onde os interessados identifiquem as suas necessidades de acesso à terra a qual seja acedida pelos proprietários, promovendo-se desta forma o encontro entre as partes interessadas. Página 21 de 24

22 Em termos normativos, serão determinantes para os resultados da Bolsa Nacional de terras por um lado a conclusão do processo legislativo em curso referente à proposta de Lei n.º 306/XII que estabelece o processo de reconhecimento da situação de prédio rústico e misto sem dono conhecido que não esteja a ser utilizado e o seu registo, desde que seja reconhecido como tal e por outro, a implementação dos benefícios fiscais associados ao uso da terra ou à sua disponibilização na Bolsa Nacional de terras, favorecendo-se que gere a terra e penalizando-se quem não a utilize. Potencialmente as características do projeto permitem-lhe que possa ser replicável noutras realidades e escalas sendo adaptável a abrangências mais regionais como as Regiões Autónomas ou mais localizadas como ao nível dos municípios, dos aproveitamentos hidroagrícolas, das zonas de intervenção florestal (ZIF), atuando em todas elas como instrumento facilitador da identificação e referenciação geográfica de terras abandonadas e promovendo a sua disponibilização e o acesso por parte dos interessados que queiram fazer uso produtivo da terra. O sistema de informação é parametrizável a cada realidade de acordo com os objetivos e metas a atingir no sentido responder adequadamente aos desafios. Através da execução da estratégia de dinamização e de divulgação da Bolsa Nacional de terras, dirigida ao público-alvo (população, agentes económicos, poder central e local) estão equacionadas ações que potenciem: A capacitação e a intervenção local das entidades gestoras operacionais tendo em vista promover a adesão da população à Bolsa Nacional de terras e o consequente aumento da oferta de terras disponíveis e da sua utilização produtiva; A realização de sessões locais e de ações de sensibilização e esclarecimento da população visando facilitar o encontro entre a oferta e a procura de terras e motivar para a disponibilização de terras sem utilização; A celebração de parcerias e protocolos e a articulação com entidades privadas e públicas e de natureza científica. Incluem-se nestas ações as parcerias com Bolsas de terras locais ou outros projetos similares liderados por municípios ou outras entidades que tenham como objetivo a utilização da terra, mas também o reforço do envolvimento das entidades bancárias, sendo que a Bolsa Nacional de terras já conta com a colaboração da Caixa Geral de Depósitos, Crédito Agrícola e Caixas de Crédito Agrícola Mútuo; Página 22 de 24

23 O recurso à utilização dos meios de divulgação e comunicação: internet, rádio, televisão, revistas técnicas com o objetivo de potenciar o seu conhecimento, promover a sua ampla utilização e os seus resultados, além da troca de experiências com projetos similares. Com a continuidade da operacionalização da Bolsa Nacional de terras e a recolha de dados sobre os contratos das terras cedidas será assegurada a base de trabalho para a análise da evolução do mercado fundiário e da mobilização das terras rurais e consequentemente a produção de indicadores periódicos de preços e de dinâmica do mercado, a nível regional e sub-regional. Neste âmbito encontra-se constituído e em pleno funcionamento um sub-grupo de trabalho 6 que tem como objetivo colaborar, na análise e avaliação dos dados disponíveis, na definição dos requisitos a que deve obedecer a estrutura de recolha de dados, na identificação de outras fontes de informação e na proposta de metodologias adequadas de recolha e análise de dados. Finalmente, considera-se pertinente referir como trabalhos futuros, a relevância do aprofundamento de conhecimento sobre a temática de instrumentos como a Bolsa Nacional de terras e o seu contributo para o desenvolvimento rural, a revitalização das atividades económicas locais, quer através do envolvimento em projetos e parcerias de âmbito internacional que permita conhecer com maior profundidade experiências de outros países e dar a conhecer a nossa experiência e melhorar o funcionamento da Bolsa Nacional de terras, quer através do desenvolvimento de estudos pela comunidade cientifica e académica, nomeadamente o estudo dos fatores que dificultam e dos que poderão potenciar a mobilidade da terra, os quais poderão ser instrumentos de enorme importância para a estratégia de desenvolvimento da Bolsa Nacional de terras e o aumento da sua eficácia. Face ao exposto, considera-se que o projeto disponibiliza um serviço de interesse público de abrangência nacional que concretiza uma medida de política, promovendo a utilização produtiva da terra, a visibilidade e interesse pelo mundo rural e suas potencialidades endógenas associando incentivos fiscais à sua utilização. 6 Integram o Sub-grupo de trabalho para a Análise da evolução do mercado fundiário e de mobilização das terras rurais a DGADR-Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural que coordena, o Coordenador da Bolsa de terras, a EDIA-Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas do Alqueva, SA, a Direção Regional de Agricultura e Pescas do Norte, a Forestis Associação Florestal de Portugal, o Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral, o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP e o Instituto Nacional de Estatística, IP. Página 23 de 24