RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

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1 COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, COM(2018) 468 final RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a avaliação e execução dos programas de assistência ao desmantelamento nuclear na Bulgária, na Eslováquia e na Lituânia {SWD(2018) 344 final} PT PT

2 1 INTRODUÇÃO Quando aderiram à UE, a Bulgária, a Eslováquia e a Lituânia comprometeram-se a encerrar oito reatores nucleares antes do final do respetivo período de vida previsto: central nuclear de Kozloduy na Bulgária (unidades 1 a 4); central nuclear de Bohunice V1 na Eslováquia (2 unidades); e central nuclear de Ignalina na Lituânia (2 unidades). A própria UE comprometeu-se a prestar assistência financeira ao desmantelamento seguro desses reatores. Em 13 de dezembro de 2013, foram adotados dois regulamentos do Conselho 1, 2 para prestar apoio a esses programas de desmantelamento no quadro financeiro plurianual (QFP) , dando seguimento à assistência prestada em períodos anteriores. O presente relatório resume as conclusões da avaliação intercalar dos programas de assistência ao desmantelamento nuclear da UE (a seguir designados por «programas») na Bulgária, na Eslováquia e na Lituânia; analisa também os progressos realizados em 2017 e em anos anteriores. O relatório cumpre as obrigações de transmissão de relatórios previstas nos artigos 6.º e 9.º dos regulamentos. Durante o QFP , a Comissão apresentou três relatórios sobre esta matéria 3,4,5. O presente relatório, tal como previsto no roteiro da avaliação intercalar 6, analisa e apresenta: em que medida os programas de Kozloduy, de Bohunice e de Ignalina cumpriram os objetivos em termos de resultados e de impactos; a eficiência da utilização dos recursos; e o valor acrescentado da UE Regulamento (Euratom) n.º 1368/2013 do Conselho, de 13 de dezembro de 2013, relativo ao apoio da União aos programas de assistência ao desmantelamento nuclear na Bulgária e na Eslováquia e que revoga os Regulamentos (Euratom) n.º 549/2007 e (Euratom) n.º 647/2010 (JO L 346 de , p. 1) e retificação (JO L 8 de , p. 31). Regulamento (UE) n.º 1369/2013 do Conselho, de 13 de dezembro de 2013, relativo ao apoio da União ao programa de assistência ao desmantelamento nuclear na Lituânia, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1990/2006 do Conselho (JO L 346 de , p. 7) e retificações (JO L 8 de , p. 30, e JO L 121 de , p. 59). Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução dos trabalhos no âmbito do programa de assistência ao desmantelamento nuclear na Bulgária, na Lituânia e na Eslováquia em 2016 e anos anteriores COM(2017) 328 final. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução dos trabalhos no âmbito do programa de assistência ao desmantelamento nuclear na Bulgária, na Lituânia e na Eslováquia em 2015 e anos anteriores COM(2016) 405 final. Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a execução dos trabalhos no âmbito do programa de assistência ao desmantelamento nuclear na Bulgária, na Lituânia e na Eslováquia no período de COM(2015) 78 final. 1

3 Em conformidade com o artigo 9.º dos dois regulamentos, a avaliação também aborda se há necessidade de alterar os objetivos específicos e os procedimentos de execução 7 descritos respetivamente no artigo 2.º, n.º 2, e no artigo 7.º. É importante salientar que os atuais regulamentos restringem o âmbito dos programas às atividades de desmantelamento, excluindo as medidas de atenuação no setor da energia que foram apoiadas em períodos anteriores. Esta passagem do financiamento de uma combinação complexa de projetos de energia e desmantelamento para um esforço único e centrado nos programas de desmantelamento, apoiado por planos de desmantelamento pormenorizados e aprovados, foi uma condição prévia essencial para uma maior eficácia e eficiência. 2 OBJETIVOS Os dois regulamentos têm como objetivo geral prestar assistência aos respetivos Estados-Membros para que alcancem o estado final de desmantelamento, mantendo as mais elevadas normas de segurança. Nos três casos, os programas estão devidamente definidos em termos de âmbito, orçamento e planeamento, com datas de conclusão previstas para lá do atual período de financiamento. A eliminação de combustível irradiado e de resíduos radioativos mediante depósito geológico profundo não está incluída no âmbito de aplicação dos programas, tendo de ser abordada por cada Estado-Membro no respetivo programa nacional de gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioativos, conforme exige a diretiva pertinente 8,9. Os regulamentos definem também os objetivos específicos: Para os três programas obras de desmontagem nas salas das turbinas e em edifícios auxiliares; gestão segura dos resíduos de desmantelamento em conformidade com planos pormenorizados de gestão dos resíduos. Programas de Kozloduy e Bohunice desmontagem de grandes componentes e equipamentos nos edifícios dos reatores Decisão de Execução da Comissão, de 7 de agosto de 2014, relativa às regras de aplicação dos programas de assistência ao desmantelamento nuclear para a Bulgária, a Lituânia e a Eslováquia, no período C(2014) 5449 final. Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho, de 19 de julho de 2011, que estabelece um quadro comunitário para a gestão responsável e segura do combustível irradiado e dos resíduos radioativos (JO L 199 de , p ). Relatório da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre os progressos na aplicação da Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho, o inventário dos resíduos radioativos e do combustível irradiado presentes no território da UE e as perspetivas para o futuro C(2017) 236 final. 2

4 Programa de Ignalina descarregamento do combustível do núcleo do reator da unidade 2 e das piscinas de combustível das unidades 1 e 2 na instalação de armazenamento de combustível irradiado seco; manutenção segura das unidades do reator. Os procedimentos de execução 7 estabelecem a base de referência para cada programa de desmantelamento até ao respetivo estado final e apresentam metas concretas para cada objetivo específico. 3 INSTRUMENTOS A Comissão baseou a sua avaliação intercalar principalmente: (1) Num estudo externo 10 realizado em 2017, que incluiu uma investigação documental aprofundada, entrevistas com partes interessadas específicas, visitas no terreno, uma análise da consulta pública e uma consulta específica adicional, um exercício de avaliação comparativa com instrumentos comparáveis, bem como um painel de peritos; (2) Num estudo externo 11 realizado em 2016, que incluiu uma avaliação das estimativas de custos globais dos programas, uma avaliação geral dos riscos, uma análise dos fundos nacionais e de outras fontes, e uma análise da solidez dos orçamentos do Estado; (3) Numa verificação temática dos procedimentos de adjudicação de contratos realizada por um contratante externo; (4) Na avaliação interna dos resultados da ação de acompanhamento periódico realizada pela Comissão e na documentação fornecida pelas partes interessadas; (5) No Relatório Especial 12 do Tribunal de Contas Europeu. 4 AVALIAÇÃO DA PERTINÊNCIA, DA COERÊNCIA, DA EFICÁCIA, DA EFICIÊNCIA E DO VALOR ACRESCENTADO DA UE O presente relatório avalia se os programas estão no bom caminho para concretizar os objetivos pretendidos e inclui recomendações sobre a forma de melhorar a sua execução. É acompanhado por um documento de trabalho dos serviços da Comissão que apresenta uma análise e informações factuais. Os operadores de desmantelamento estão todos a trabalhar em pleno em atividades de desmantelamento. A Eslováquia é o país mais avançado e está atualmente a proceder ao Desmantelamento e Descontaminação (D&D) do edifício do reator da central de «Apoio à avaliação intercalar dos programas de assistência ao desmantelamento nuclear», Relatório Final, EY, «Programa de Assistência ao Desmantelamento Nuclear (PADN) Avaliação da solidez dos planos de financiamento tendo em conta a situação económica, financeira e orçamental em cada Estado- Membro em questão e a relevância e viabilidade dos planos de desmantelamento pormenorizados», Deloitte, NucAdvisor, VVA Europe. Um estudo elaborado para a Direção-Geral da Energia da Comissão Europeia, Relatório Especial do TCE 22/ Programas de assistência ao desmantelamento nuclear da UE na Lituânia, na Bulgária e na Eslováquia: registaram-se alguns progressos desde 2011, mas existem desafios significativos para o futuro. 3

5 Bohunice. O D&D está bastante avançado nos edifícios auxiliares das centrais de Kozloduy e Ignalina. Além disso, o principal projeto em termos de segurança na Lituânia, que consiste em retirar o combustível irradiado nuclear do reator RBMK (semelhante ao utilizado em Chernobyl), está a avançar a bom ritmo. O descarregamento do combustível do núcleo do reator da unidade 2 foi concluído em 25 de fevereiro de 2018 (ou seja, 15 meses antes da data prevista). Os programas estão, em geral, no bom caminho para alcançar os objetivos específicos dos regulamentos com o financiamento concedido no presente QFP. Tem-se observado uma clara tendência para o aumento da eficiência durante as atividades de acompanhamento, tal como confirmado por peritos independentes. Em alguns domínios, o risco de atrasos necessita de mais atenuação e de um acompanhamento rigoroso. A avaliação foi efetuada com base em cinco critérios principais: a pertinência, a coerência, a eficácia, a eficiência e o valor acrescentado da UE. Pertinência (1) No que respeita ao QFP , os objetivos gerais e específicos dos programas continuam a ser extremamente pertinentes para responder às necessidades identificadas quando o QFP foi elaborado (ou seja, progressos no desmantelamento que ultrapassem o ponto de não retorno e reforço da segurança). Coerência (2) Os regulamentos são coerentes com as políticas da UE que visam garantir o mais elevado nível de segurança nuclear. A base jurídica dos programas foi concebida para ser plenamente coerente com o acervo do Tratado Euratom, em especial no domínio da segurança nuclear 13,14 e na gestão do combustível irradiado e dos resíduos radioativos 8. Tal não prejudica a natureza excecional do financiamento da UE que resulta dos acontecimentos históricos específicos que sustentam os programas. O apoio da UE assegurou a prossecução imediata de estratégias de desmantelamento, permitiu que o nível de risco radiológico fosse reduzido mais rapidamente, e evitou a transferência de encargos indevidos para as gerações futuras, cobrindo parcialmente as responsabilidades dos Estados- Membros. (3) Ao cumprir as condições ex ante, os Estados-Membros definiram o âmbito dos programas. Em consequência, a gestão a longo prazo do combustível irradiado e dos resíduos radioativos de atividade elevada foi explicitamente excluída dos programas e permanece sob a responsabilidade financeira dos Estados- Membros, em conformidade com a Diretiva 2011/70/Euratom do Conselho Diretiva 2009/71/Euratom do Conselho, de 25 de junho de 2009, que estabelece um quadro comunitário para a segurança nuclear das instalações nucleares (JO L 172 de , p ). Diretiva 2014/87/Euratom do Conselho, de 8 de julho de 2014, que altera a Diretiva 2009/71/Euratom que estabelece um quadro comunitário para a segurança nuclear das instalações nucleares (JO L 219 de , pp ). 4

6 (4) Os programas também são coerentes com as políticas da UE em domínios como a proteção ambiental e social. Eficácia (5) Até à data, registaram-se progressos nos três programas, tendo-se resolvido problemas de longa data que transitaram do anterior quadro financeiro. As principais infraestruturas de gestão de combustível irradiado e resíduos radioativos encontram-se já operacionais ou nas fases finais de entrada em serviço, dando um novo ímpeto às atividades de desmantelamento. (6) Em todos os três locais, o D&D nas salas das turbinas e edifícios auxiliares progrediu bem. Os operadores de desmantelamento conseguiram identificar e eliminar com êxito os estrangulamentos nos processos. (7) Foram realizados progressos em matéria de D&D nos edifícios dos reatores (zona controlada) nos três locais, em consonância com os respetivos calendários e datas de conclusão do programa. (8) As principais realizações dos programas de desmantelamento são materiais que se destinam a ser reutilizados ou reciclados e resíduos radioativos acondicionados que se destinam a ser armazenados temporariamente (depósito de resíduos provisório) ou eliminados. Para os três programas, estas realizações foram inferiores ao previsto até à data por várias razões: i) as incertezas inerentes à caracterização das centrais fez que os valores-alvo fossem sobrestimados; ii) menos insumos para instalações de gestão de resíduos provenientes de atividades de desmantelamento; e iii) desafios técnicos relacionados com fluxos de resíduos legados específicos. No entanto, os processos de gestão de resíduos demonstraram ser, em geral, capazes de oferecer a necessária produtividade e rendimento com as mais elevadas normas de segurança. Eficiência (9) No início do atual QFP, os três Estados-Membros estabeleceram planos de desmantelamento pormenorizados para cumprir as condições ex ante. As estimativas do custo global dos programas foram, por conseguinte, incluídas e atualizadas atendendo às questões que se colocaram anteriormente. Em 2016, a Comissão terminou a avaliação dos novos planos e concluiu que estes eram completos, pertinentes e abrangentes e que as estimativas do custo global eram, de modo geral, apropriadas tal como confirmado pelos resultados de um estudo independente 11 sob reserva de o nível dos imprevistos ser aumentado para 16 %. Os limites do âmbito do apoio da UE e dos custos de referência foram, por conseguinte, claramente definidos a fim de acompanhar a eficácia em termos de custos. (10) A análise mostra que os programas foram, de modo geral, executados de forma eficaz em termos de custos no âmbito do atual quadro financeiro e que o processo de programação apresenta um grau de maturidade muito mais elevado. (11) A avaliação comparativa financeira das atividades de desmantelamento continua a ser um desafio a nível mundial. Esta limitação traduz-se nas dificuldades em comparar os três programas entre si e com outros programas de 5

7 desmantelamento, não obstante o facto de se usar cada vez mais a estrutura internacional de cálculo dos custos de desmantelamento 15. (12) A análise identificou também os principais fatores que influenciam a relação custo-eficácia: A governação instituída desde 2014 levou a uma maior eficiência dos programas e as mudanças organizacionais tiveram um impacto positivo na relação custo-eficácia. O aumento dos níveis das contribuições nacionais apoiou, alegadamente, uma maior obrigação de prestar contas e o interesse económico nos Estados- Membros. Contudo, não existem provas de que uma maior percentagem de contribuições nacionais ao nível dos projetos individuais corresponda a um melhor desempenho. A execução atempada é essencial para uma boa relação custo-eficácia. A resolução dos bloqueios, herdados do anterior quadro financeiro, e a recuperação, sempre que possível, dos atrasos acumulados contribuiu para a relação custo-eficácia (por exemplo, a resolução de litígios contratuais de longa duração em Ignalina). Além disso, a metodologia de gestão do valor agregado 16 e o conjunto de indicadores de desempenho essenciais permitiram aos participantes nos programas dispor de um conjunto de instrumentos para antecipar o impacto dos atrasos, por forma a atenuar ou evitar efeitos negativos nos custos (ver, por exemplo, a caixa informativa sobre o programa de Bohunice). Os custos da mão de obra são uma componente importante e intrinsecamente dependente do tempo dos custos de desmantelamento. Quando o trabalho é realizado principalmente pelo pessoal dos operadores de desmantelamento, os atrasos incorridos poderão ter um impacto no custo, especialmente quando afetam o caminho crítico do programa, ou seja, a sua data de conclusão. Para atenuar esse risco, as estratégias de externalização oferecem um grau adequado de flexibilidade para adaptar necessidades e esforços. A execução de tais estratégias encontra-se bem desenvolvida em Bohunice e está a avançar em Ignalina onde, em 2017, foi criado um plano «fazer ou comprar» estruturado. Por outro lado, o destacamento de pessoal da central (que trabalhou durante o funcionamento dos reatores) constitui uma boa prática de gestão do conhecimento, uma vez que garante que a experiência relevante é transferida para reduzir o período de execução. No entanto, tal prática comporta o risco de se ter excesso de pessoal e de limitar a flexibilidade das organizações, especialmente quando não existem oportunidades alternativas disponíveis. Continuam a registar-se alguns desafios técnicos inerentes ao processo de desmantelamento, e o mercado do desmantelamento ainda está em fase de desenvolvimento. Tal conduziu a situações de retrocessos entre os contratantes. Observaram-se aumentos dos custos relacionados com alterações na legislação, e os atrasos aumentaram durante os processos de aprovação Estrutura internacional de cálculo dos custos de desmantelamento de instalações nucleares, OCDE 2012, NEA n.º Uma medição dos progressos que proporciona o valor do trabalho realizado expresso em termos do orçamento atribuído a esse trabalho. 6

8 regulamentar nos três países. As decisões em matéria de segurança no domínio nuclear devem ser independentes de fatores económicos específicos; os operadores de desmantelamento devem, por conseguinte, colaborar com os reguladores para antecipar tais evoluções no domínio regulamentar e ter os processos de regulamentação devidamente em conta no planeamento dos projetos. Embora tenham sido identificadas algumas boas práticas na Lituânia e na Eslováquia, esta questão tem afetado o programa de Kozloduy. Tendo em conta que apenas 3 dos mais de 90 reatores encerrados na Europa foram completamente desmantelados, inicialmente os programas tiveram de procurar obter uma maior eficiência principalmente através de um processo de aprendizagem através da prática. A este respeito, a partilha de conhecimentos entre os três programas tem sido um instrumento essencial para a eficiência durante o atual QFP. A Comissão tem vindo a incentivar as partes interessadas a procederem ao intercâmbio de boas práticas, em especial entre a Eslováquia e a Bulgária devido à semelhança das suas centrais (reatores VVER). Valor acrescentado da UE (13) O valor acrescentado dos programas, tal como tem sido tradicionalmente entendido, diminui naturalmente à medida que a execução avança. Desde o início, o valor acrescentado dos programas tem sido expresso em termos de segurança nuclear e de atenuação financeira. Depois de 2020, os défices financeiros estimados na Bulgária e na Eslováquia não põem em causa a conclusão dos programas até às datas de conclusão previstas. Na Lituânia, o défice de financiamento depois de 2020 também diminuiu graças a um maior envolvimento do país. Contudo, continua a ser considerável (1 331 mil milhões de EUR). Embora as economias dos três Estados-Membros sejam claramente capazes de absorver as necessidades financeiras através de recursos financeiros nacionais, o impacto desta opção seria mais significativo para a Lituânia (0,3 %- 0,5 % do seu orçamento de Estado anual). Os programas contribuíram para uma diminuição substancial dos riscos radiológicos para o público em geral. Os principais riscos relacionados com a segurança nuclear foram eliminados na Eslováquia e na Bulgária. Na Lituânia, a remoção do combustível irradiado dos edifícios dos reatores está em curso até ao final do processo (cuja conclusão está prevista para 2022, mas financiada ao abrigo do atual QFP), os riscos radiológicos residuais serão substancialmente reduzidos por ordens de grandeza e serão representados principalmente pelos núcleos de grafite irradiada. (14) A indústria nuclear da UE está a entrar numa nova fase caracterizada por atividades crescentes na etapa final do ciclo de vida. Contudo, apenas um número reduzido de programas de desmantelamento fizeram progressos significativos, incluindo os programas de Kozloduy, Ignalina e Bohunice. É, pois, evidente que a indústria do desmantelamento ainda não atingiu a plena maturidade. Neste contexto, o apoio da UE aos programas de desmantelamento na Bulgária, na Eslováquia e na Lituânia proporcionou um valor acrescentado a toda a indústria de desmantelamento da UE em termos de conhecimentos e 7

9 competências. A partilha de conhecimentos e os aspetos de capitalização dos programas serviram, por isso, de base para garantir um valor acrescentado da UE contínuo, reforçando assim a segurança nuclear. Este processo poderá continuar a ser explorado na gestão de grafite irradiada, que constitui um desafio técnico a nível mundial 17. Em 2017, o programa de Kozloduy foi objeto de uma revisão trienal, em conformidade com os requisitos jurídicos e as boas práticas nacionais. De acordo com a informação atualmente disponível, a estimativa na conclusão 18 deve ser aumentada em 23 %. Como o Estado- Membro deu uma maior contribuição nacional, as necessidades de financiamento após 2020 são atualmente de cerca de 92 milhões de euros. Em qualquer caso, os fundos atribuídos garantem uma realização eficaz e eficiente dos objetivos do programa estabelecidos no QFP O D&D nas salas das turbinas e edifícios auxiliares progrediu bem, estando a sua conclusão prevista para Uma realização importante é a montagem de uma instalação de redução do volume de resíduos de ponta, que proporciona desempenhos extremamente elevados em comparação com instalações semelhantes na UE Ainda nenhum reator com núcleo de grafite foi desmantelado, apesar de muitos terem sido encerrados há vários anos. Para além da Lituânia, outros Estados-Membros têm de empreender projetos semelhantes, dado que possuem inventários significativos de grafite irradiada: o Reino Unido ( t), a França ( t), a Lituânia (3 800 t), a Espanha (3 700 t), a Itália (3 000 t), a Bélgica (2 500 t) e a Alemanha (2 000 t). A estimativa na conclusão é o custo total esperado de completar os trabalhos do programa, calculado com base no desempenho até à data. O orçamento na conclusão é o valor total previsto do programa (base de referência). 8

10 No atual QFP, os atrasos no programa de Kozloduy (ver o valor agregado em comparação com a base de referência ou índice de desempenho do prazo) não afetaram o caminho crítico (ou seja, a data de conclusão) até ao momento. No entanto, o projeto de desmantelamento dos núcleos dos reatores encontra-se numa fase preparatória, não sendo claro até que ponto o programa de Kozloduy vai progredir no sentido da concretização deste objetivo em O programa de Bohunice atingiu um elevado nível de maturidade: a estimativa na conclusão para todo o programa tem vindo a diminuir ligeiramente e é apoiada por um plano de ponta para riscos e contingências, que proporciona um elevado nível de confiança nas estimativas. O balanço das variações nas estimativas de custos a nível do projeto também mostra que as estimativas globais iniciais eram sólidas, apesar das incertezas inerentes a este tipo de programas complexos. O D&D nas salas das turbinas e edifícios auxiliares está a chegar ao fim; a última tarefa, ou seja, o desmantelamento das torres de refrigeração (ver imagem de novembro de 2017) está a avançar a bom ritmo e deverá estar concluída em Também foram realizados trabalhos importantes de D&D no edifício do reator, apesar dos desafios técnicos encontrados nas fases iniciais. Tal como referido em comunicações anteriores 3, a descontaminação dos circuitos de refrigeração primários dos reatores registou atrasos, que poderiam ter influenciado a data de conclusão do desmantelamento. No entanto, a configuração da governação provou ser adequada para assegurar a eficácia e eficiência graças à deteção precoce de problemas (acompanhamento, indicadores chave de desempenho e gestão do valor agregado) e à rápida identificação de 9

11 medidas de atenuação. Em consequência, a atividade acabou por voltar ao ritmo e o operador do desmantelamento reviu as fases finais do programa, o que evitou qualquer impacto na sua duração; a data de conclusão inicial (2025) está atualmente confirmada. Tal reflete-se nos parâmetros e índices do valor agregado (a linha tracejada representa a nova base de referência e baseia-se na fusão de três futuros projetos de desmantelamento final). Até à data, os circuitos de refrigeração dos reatores foram completamente descontaminados. Este processo permitiu que fosse necessário menos pessoal para desmantelar os reatores, bem como a manutenção da data de conclusão do programa (2025). Tendo em conta o tipo de reator, o programa de Ignalina é o primeiro desafio do género. A estimativa orçamental na conclusão do programa tem-se mantido estável desde O défice de financiamento após 2020 foi reduzido, tendo em conta o recente compromisso político do Governo lituano de manter um nível mínimo de contribuições nacionais de 14 % para toda a duração do programa. Os fundos atualmente atribuídos garantem uma realização eficaz e eficiente dos objetivos do programa estabelecidos no QFP A principal realização é a remoção do combustível irradiado dos edifícios dos reatores. Este processo teve início no último trimestre de 2016 e tem vindo a progredir de acordo com os planos; poderá ser concluído antes do previsto, sem pôr em perigo a segurança operacional. A imagem mostra os barris de combustível irradiado armazenados na nova instalação de armazenagem provisória desde outubro de O D&D nas salas das turbinas e edifícios auxiliares 10

12 progrediu bem. Foram desmantelados grandes volumes de equipamento, maximizando as eventuais opções para a reutilização e reciclagem. No presente QFP, os atrasos no programa de Ignalina (ver o valor agregado em comparação com a base de referência ou o índice de desempenho do prazo) não afetaram o caminho crítico (ou seja, a data de conclusão) até ao momento. No entanto, o projeto de desmantelamento dos núcleos dos reatores encontra-se numa fase preparatória e representa um risco para o desenvolvimento atempado do programa após

13 5 AVALIAÇÃO DA GOVERNAÇÃO A configuração da governação assegurou uma execução eficaz e eficiente dos programas. Os principais fatores de sucesso incluem definições claras das funções e responsabilidades, bem como um reforço do quadro de acompanhamento. Funções e responsabilidades Cada Estado-Membro nomeou um coordenador do programa (ministro adjunto ou secretário de Estado) que é responsável pela programação, pela coordenação e pelo acompanhamento do programa de desmantelamento. Tal assegurou uma supervisão abrangente do programa a nível nacional e melhorou o acesso da Comissão a informações no âmbito da sua função de supervisão. A análise também identificou áreas passíveis de melhoria: um maior envolvimento dos Estados-Membros enquanto partes interessadas financeiras para uma maior responsabilidade, juntamente com uma maior obrigação de prestar contas dos operadores de desmantelamento; a atualidade da programação anual/do ciclo de relatórios deve ser reforçada através da simplificação dos procedimentos. Quadro de acompanhamento Existem em cada Estado-Membro comités com funções de acompanhamento e transmissão de relatórios, copresididos por um representante da Comissão e pelos coordenadores dos programas. Os comités estão equipados com um painel de indicadores chave de desempenho e metas pormenorizadas, para que possam orientar os programas através de um processo de avaliação e tomada de decisões com conhecimento de causa. Os objetivos e indicadores definidos em pormenor (sob proposta dos três Estados-Membros e com a aprovação da Comissão 7 ) forneceram informações quantitativas que permitem medir os progressos realizados no cumprimento dos objetivos específicos dos regulamentos. Além disso, a metodologia de gestão do valor agregado reforçou a supervisão da eficácia e eficiência por parte da Comissão, com um efeito em cadeia positivo a nível nacional. Esta análise de avaliação proporciona agora uma oportunidade de rever os indicadores de desempenho a fim de: fazer o balanço das realizações e reajustar os indicadores para refletirem os progressos realizados nos próximos períodos; facilitar a comparação do desempenho dos programas; e garantir um acompanhamento eficaz até à conclusão de todos os projetos plurianuais financiados no período em curso. Cofinanciamento A base jurídica para o apoio financeiro da UE não define o nível devido de contribuições nacionais. Em consequência, a prática de cofinanciamento prosseguiu em consonância com acordos de pré-adesão. Embora esta abordagem tenha gerado incertezas, no atual quadro financeiro os níveis de contribuição nacional aumentaram para os montantes indicados nos quadros 1 e 2. Estes mostram os desembolsos e fundos estabelecidos acumulados desde o início do programa de assistência ao desmantelamento. 12

14 As contribuições nacionais estão, de um modo geral, dentro dos limites definidos no âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI). Além disso, a análise indicou que não existem provas de que uma maior percentagem de contribuições nacionais ao nível dos projetos individuais corresponderia a um melhor desempenho. Neste contexto, a verdadeira questão não parece ser o nível das contribuições nacionais, mas a perceção geral de que os programas têm, por natureza, um prazo indeterminado. Dado que o estabelecimento das bases de referência determinou o âmbito, o tempo e os custos dos programas, o fator determinante para obter o nível adequado de responsabilidade é concluir a transferência dos riscos de gestão (por exemplo, aumentos das estimativas de custos do projeto e atrasos) para os Estados-Membros beneficiários. Quadro 1 Desembolsos (pagamentos aos beneficiários finais), 31/12/2017 (em milhões de euros) Estado-Membro UE * Kozloduy 215 (37 %) 364 (63 %) Bohunice 185 (44 %) 240 (56 %) Ignalina 159 (15 %) 928 (85 %) * Inclui contribuições de outros doadores. Fonte: Relatórios de acompanhamento, BERD, ACGP Quadro 2 Fundos estabelecidos (desembolsos mais dotações), 31/12/2017 (em milhões de euros) Estado-Membro UE * Kozloduy Bohunice Ignalina * Inclui contribuições de outros doadores. Fonte: Relatórios de acompanhamento, Programas de Trabalho Anuais, BERD, ACGP Indicadores de referência Foram selecionados três instrumentos «de comparação» como parte de um exercício de avaliação comparativa: o Mecanismo Interligar a Europa, o mecanismo de prestação de ajuda através de apoio orçamental e grandes projetos dos FEEI. Nos programas, o indicador de referência escolhido inclui projetos com elevada complexidade e inovações técnicas, que têm sistemas de governação e gestão muito diferentes. O exercício levou às seguintes conclusões: O quadro de acompanhamento do desempenho dos programas está, em geral, em conformidade com as melhores práticas, em especial as que regem as operações de apoio orçamental. Todos os instrumentos procuram assegurar uma forte responsabilidade nacional da execução dos projetos através de uma aceitação precoce e de uma participação ativa dos Estados-Membros. Dois dos instrumentos de comparação tinham um quadro claramente definido para o cofinanciamento, com taxas de cofinanciamento da UE 13

15 claramente estabelecidas na base jurídica e prazos de desembolso para prevenir atrasos. Todos os instrumentos de referência oferecem um quadro plurianual e não anual para a programação. 7 CONCLUSÕES Em consonância com as expectativas criadas para o atual QFP, a Bulgária, a Eslováquia e a Lituânia realizaram progressos eficazes e eficientes no desmantelamento dos seus reatores. Têm-se registado dificuldades e reveses devido à complexidade dos programas, mas o sistema de gestão tem vindo a provar, cada vez mais, ser capaz de lidar com eles. Os bloqueios do quadro financeiro anterior foram resolvidos e os atrasos foram recuperados na medida do possível. A elaboração e a aprovação, em 2014, dos respetivos planos de desmantelamento representou um grande marco e definiu os limites dos programas de assistência, tendo sido estabelecidas as necessidades de financiamento para alcançar o estado final de desmantelamento. Na fase intercalar, estas necessidades foram confirmadas para os programas de Bohunice e Ignalina; para o programa de Kozloduy, a revisão em curso do plano de desmantelamento pode resultar num aumento das estimativas de custos para o período pós Além disso, os objetivos e indicadores definidos em pormenor proporcionaram uma boa base para medir os progressos realizados no cumprimento dos objetivos específicos. Contudo, a análise mostrou também que seria oportuno reajustar esses indicadores, a fim de garantir um acompanhamento eficaz e contínuo e uma eventual comparabilidade entre os programas. Não será necessário qualquer financiamento adicional no âmbito do QFP No entanto, a obtenção de fundos suplementares necessários a longo prazo (após 2020) para o programa de Ignalina requer um acompanhamento cauteloso na Lituânia. Os níveis de contribuição nacional alcançados parecem ser adequados para manter a devida eficiência; contudo, não estão estabelecidos na base jurídica, o que cria incertezas residuais. O aumento das contribuições nacionais relativamente às da UE e a definição de um quadro claro e formalizado de «cofinanciamento» (a nível do programa ou do projeto) continuaria muito provavelmente a incentivar uma maior responsabilidade e procura económica nacional por parte dos beneficiários. Além disso, a transferência explícita de riscos (derrapagens de custos, atrasos, etc.) para os Estados-Membros em questão teria um impacto maior no contexto atual. A análise demonstrou também que serão alcançados níveis de segurança muito melhores nos locais em resultado do financiamento da UE neste QFP. As principais evoluções previstas no terreno incluem: Na Bulgária: os progressos contínuos na construção da instalação nacional de eliminação, a gestão de resíduos legados e o início dos principais trabalhos de D&D no edifício do reator; Na Eslováquia: o desmantelamento final dos núcleos do reator; Na Lituânia: os progressos contínuos no descarregamento de combustível e os preparativos para desmantelar o núcleo de grafite irradiada, que constitui um projeto único de dimensão sem precedentes. 14

16 Com base nos resultados desta avaliação, a Comissão considera que estas medidas não devem ser alteradas ou suspensas no atual QFP. Os objetivos específicos (artigo 2.º, n.º 2, dos regulamentos) continuam a ser válidos, enquanto os procedimentos de execução deverão, de preferência, ser revistos para tirar partido das experiências adquiridas. Tal atualização deve ter por objetivo reforçar o papel dos comités de acompanhamento e o do coordenador do programa, bem como continuar a melhorar o sistema de governação através da simplificação do ciclo de gestão do programa, aperfeiçoando o conteúdo dos documentos de programação e de acompanhamento, e atualizando e aperfeiçoando as metas e os indicadores para as medidas plurianuais que vão além de