ADeclaração do Direito ao Desenvolvimento

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1 O direito ao desenvolvimento como um direito humano A verdadeira liberdade individual não pode existir sem segurança econômica e independência ARJUN SENGUPTA* ADeclaração do Direito ao Desenvolvimento (1), que colocou inequivocamente ser o direito ao desenvolvimento um direito humano, foi adotada pelas Nações Unidas em 1986 por uma maioria esmagadora, com os Estados Unidos colocando o único voto contrário. Essa declaração chegou quase 38 anos após a adoção da Declaração Universal dos Direitos Humanos, de acordo com a qual os direitos humanos constituem-se de direitos civis e políticos (artigos 1 a 21) e econômicos, sociais e culturais (artigos 22 a 28). Na verdade, a declaração universal refletiu o consenso imediatamente pós-guerra sobre direitos humanos, baseado no que o presidente Roosevelt descreveu como as quatro liberdades incluindo estar livre da carência que ele queria que fossem incorporadas em uma Declaração Internacional de Direitos. Não havia ambigüidade, naquela época, sobre os direitos políticos e econômicos serem componentes inter-relacionados e inter-dependentes dos direitos humanos e nenhum desacordo com relação à verdadeira liberdade individual não poder existir sem segurança econômica e independência. (2) Os créditos devem ir, com justiça, à Sra. Eleanor Roosevelt, líder da delegação americana durante os 64 MARÇO DE 2002

2 O direito ao desenvolvimento como um direito humano trabalhos de criação da declaração universal, por ter primeiro identificado e lutado pelo direito ao desenvolvimento, quando declarou, Estamos escrevendo uma declaração de direitos para o mundo, e... um dos direitos mais importantes é o da oportunidade do desenvolvimento. (3) O consenso sobre a unidade de direitos civis e políticos e direitos econômicos, sociais e culturais foi quebrado nos anos 50 com a disseminação da Guerra Fria. Dois acordos separados, um cobrindo direitos civis e políticos e outro cobrindo direitos econômicos, sociais e culturais foram promulgados para dar a eles o status de tratados internacionais no final dos anos 60, e ambos começaram a ser implementados no final dos anos 70. Passaram-se muitos anos de deliberações e negociações internacionais para que a comunidade mundial voltasse à concepção original dos direitos humanos integrados e indivisíveis. A Declaração dos Direitos ao Desenvolvimento foi o resultado. Entretanto, o único voto contrário dos Estados Unidos atrasou o processo em muitos anos, durante os quais a comunidade internacional poderia ter tentado transformar este direito ao desenvolvimento em realidade. Questões foram levantadas sobre os fundamentos básicos deste direito, sua legitimidade, justiça e coerência. O mundo ainda estava dividido entre aqueles que negavam que direitos econômicos, sociais e culturais pudessem ser vistos como direitos humanos e aqueles que consideravam que os direitos econômicos, sociais e culturais não apenas eram direitos humanos totalmente justificáveis, mas direitos humanos essenciais. Alegações e contra alegações continuaram a ser feitas por ambos grupos em diferentes fóruns. Finalmente, um novo consenso emergiu em Viena na Segunda Conferência Mundial da ONU sobre Direitos Humanos, em A declaração lá adotada reafirmou o direito ao desenvolvimento, como estabelecido na Declaração dos Direitos ao Desenvolvimento, como um direito universal e inalienável e parte integral dos direitos humanos fundamentais. Essa declaração, que foi apoiada pelos Estados Unidos, continua, dizendo, Direitos humanos e liberdades fundamentais são o direito de nascença de todos os seres humanos; sua proteção e promoção é a responsabilidade primeira do governo. Ela também comprometeu a comunidade internacional à obrigação de cooperar no sentido de realizar esses direitos. (4) Com efeito, o direito ao desenvolvimento emergiu como um direito humano, o que integrava direitos econômicos, sociais e culturais com direitos civis e políticos, na forma uma vez antecipada no princípio do movimento pró direitos humanos do final da Segunda Guerra Mundial. O mundo voltou, por assim dizer, ao centro do movimento dos direitos humanos, do qual havia sido afastado por muitos anos pela política internacional da Guerra Fria. Nesse artigo, eu gostaria de examinar algumas das questões relacionadas ao direito ao desenvolvimento como um direito humano. A primeira questão é sobre a natureza mesma do direito ao desenvolvimento. Ainda que este seja descrito em detalhe na declaração de 1986, como todos os documentos constitucionais, é aberto a interpretações que podem, algumas vezes, ser conflitantes. Entretanto, se essa declaração é lida em conjunto com outros instrumentos que são agora considerados como fazendo parte de uma Declaração Internacional dos Direitos, como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Acordo dos Direitos Políticos e Civis e o Acordo dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, e se for vista como um documento sobre direitos humanos A declaração adotada em Viena, em 1993, reafirmou o direito ao desenvolvimento como um direito universal e inalienável e parte integral dos direitos humanos fundamentais evoluindo do processo do movimento dos direitos humanos, pode ser dada a interpretação que possa ser mais útil para sua realização. A segunda questão, relacionada à primeira, é: como isso auxilia o processo de desenvolvimento, se este for identificado como um direito humano? Em outras palavras, há adição de valor em encarar programas de desenvolvimento como um processo de realização de direitos humanos, conforme citados na Declaração do Direito ao Desenvolvimento? A terceira questão, que emerge naturalmente, seria: por quê, MARÇO DE

3 Arjun Sengupta então, tem sido tão difícil manter um consenso sobre esse tema até este momento? Seriam as diferenças oriundas de mal entendidos na interpretação desses textos, ou são fruto de um conflito mais profundo entre grupos políticos e econômicos afetados pelo processo? Eu gostaria de mostrar que ambos, Guerra Fria e a chamada para uma Nova Ordem Econômica Internacional pelos países em desenvolvimento, levantaram questões que não eram muito pertinentes ao processo de realização do direito ao desenvolvimento. Ao invés disso, o direito ao desenvolvimento como um direito humano traz à tona questões sobre as quais o mundo têm estado fundamentalmente dividido tais O direito ao desenvolvimento é fundamentalmente diferente das políticas convencionais e programas para o desenvolvimento, vistos como aumento do PIB, por exemplo como as relacionadas às idéias de justiça, igualdade e prioridades da política internacional. Finalmente, eu tentarei indicar que, em função de sua associação com essas questões relacionadas à justiça e igualdade, realizar o direito ao desenvolvimento é fundamentalmente diferente das políticas convencionais e programas para o desenvolvimento, vistos como o aumento do PIB, o suprimento das necessidades básicas ou melhoria do índice de desenvolvimento humano. A Natureza do Direito ao Desenvolvimento Eu discuti esta questão com profundidade em meu primeiro relatório como Expert Independente sobre Direito ao Desenvolvimento, submetido à Comissão de Direitos Humanos, em Genebra, relacionada à resolução 1998/72 da Comissão e à resolução 53/155 da Assembléia Geral. (5) A questão foi ainda mais elaborada em meu artigo no jornal Development and Change. (6) O primeiro artigo do texto da Declaração dos Direitos ao Desenvolvimento coloca sucintamente o conceito do direito ao desenvolvimento. Ele diz: O direito ao desenvolvimento é um direito humano inalienável, em virtude do qual todo ser humano e todos os povos têm direito de participar, contribuir e gozar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais podem ser plenamente realizados. Em primeiro lugar, há um direito humano que é chamado o direito ao desenvolvimento, e esse direito é inalienável, o que quer dizer que não pode ser negociado. Depois, há um processo de desenvolvimento econômico, social, cultural e político que é reconhecido como um processo no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais podem ser plenamente realizados. O direito ao desenvolvimento é um direito humano, em virtude do qual cada pessoa humana e todos os povos têm o direito de participar, contribuir e gozar desse processo de desenvolvimento. Artigos subseqüentes na declaração esclarecem mais sobre a natureza desse processo de desenvolvimento e elaboram sobre os princípios do exercício do direito ao desenvolvimento. Por exemplo, o artigo 1 reconhece que não apenas toda pessoa humana mas todos os povos têm direito ao desenvolvimento. Artigo 1, parágrafo 2, até mesmo refere-se, explicitamente, ao direito dos povos à auto-determinação. Mas isso não quer dizer que os direitos dos povos possam ser vistos como um somatório, ou em contradição com o direito de um indivíduo ou toda pessoa humana. Artigo 2, parágrafo 1, categoricamente coloca que é a pessoa humana o objeto central do desenvolvimento, no sentido de participante ativo e beneficiário do direito ao desenvolvimento. Mesmo que os povos ou coletivos de pessoas humanas mereçam alguns direitos, como soberania total sobre as riquezas naturais e recursos em termos de território, é a pessoa humana individual que deve ser ativa participante e beneficiária desse direito. O processo do desenvolvimento, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais podem ser totalmente realizados, levaria a, de acordo com o artigo 2, parágrafo 3, constante melhoria do bemestar de toda a população e todos os indivíduos, com base em sua livre, ativa e importante participação no desenvolvimento e na distribuição justa dos benefícios resultantes [ênfase minha]. O artigo 8 elabora ainda mais esse ponto, declarando que as medidas para realização do direito ao desenvolvimento devem assegurar igualdade de oportunidades para todos em seu acesso aos recursos básicos, educação, serviços de saú- 66 MARÇO DE 2002

4 O direito ao desenvolvimento como um direito humano Pessoas humanas são reconhecidas por seu funcionamento individual e também como membros de comunidades, e por possuirem deveres com essas comunidades, que devem ser cumpridos em nome da promoção do processo de desenvolvimento de, alimentação, moradia, emprego e na justa distribuição da renda. A realização do direito também requer que as mulheres tenham um papel ativo no processo de desenvolvimento, e que reformas econômicas e sociais apropriadas sejam levadas a termo com objetivo de erradicar todas as injustiças sociais. Para realizar esse processo de desenvolvimento ao qual toda pessoa humana tem direito, em virtude de seu direito ao desenvolvimento, há responsabilidades que devem ser partilhadas por todas as partes envolvidas: os estados operando nacionalmente e os estados operando internacionalmente. De acordo com o artigo 2, parágrafo 2, todos os seres humanos (pessoas) têm a responsabilidade pelo desenvolvimento individual e coletivo e devem tomar as medidas apropriadas, mantendo respeito total pelos direitos humanos e liberdades fundamentais, bem como suas obrigações com a comunidade. Pessoas humanas, portanto, são reconhecidas por seu funcionamento individual e, também, como membros de comunidades, e por possuírem deveres com estas comunidades, que devem ser cumpridos em nome da promoção do processo de desenvolvimento. Mas a primeira responsabilidade para a criação das condições nacionais e internacionais favoráveis à realização do direito ao desenvolvimento é dos Estados, como o artigo 3 sugere categoricamente. Esta responsabilidade é complementar à responsabilidade do indivíduo, como mencionado acima, e é apenas para a criação das condições para realizar o direito e não para a realização do próprio direito. Apenas os próprios indivíduos podem realizar o direito. As ações dos Estados, necessárias para criar essas condições, devem ser tomadas a nível nacional e internacional. A nível nacional, o artigo 2, parágrafo 3, aponta que Estados têm o direito e a obrigação de formular políticas nacionais de desenvolvimento apropriadas e o artigo 8 diz que os Estados devem tomar todas as medidas necessárias para a realização do direito ao desenvolvimento, e, novamente, devem encorajar a participação popular em todas as esferas. Além disso, os Estados são instados pelo artigo 6, parágrafo 3, a tomar medidas para eliminar obstáculos ao desenvolvimento resultantes da falha na observância dos direitos políticos e civis, bem como direitos econômicos, sociais e culturais, porque a implementação, promoção e proteção desses direitos seriam essenciais para a realização do direito ao desenvolvimento, pois todos os direitos humanos e liberdades individuais são indivisíveis e inter-dependentes. (artigo 6, parágrafo 2) Espera-se que os Estados também tomem medidas resolutas para eliminar a massiva e flagrante violação dos direitos humanos resultante do apartheid, discriminação racial, colonialismo, dominação estrangeira, ocupação etc. (artigo 5). No que diz respeito à obrigação dos Estados que operam em nível internacional, a declaração enfatiza a importância crucial da cooperação internacional. Primeiro, os Estados têm a obrigação de cooperar uns com os outros para assegurar o desenvolvimento e a diminuição dos obstáculos ao desenvolvimento... E cumprir essas obrigações de forma a promover uma nova ordem econômica internacional baseada na igual- MARÇO DE

5 Arjun Sengupta dade soberana, interdependência, [e] interesse mútuo... (artigo 3, parágrafo 3). Esse ponto foi mais reiterado no artigo 6, que declara que todos os Estados devem cooperar com uma visão de promover, encorajar e fortalecer o respeito universal e a observância de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais. De fato, os parágrafos 2 e 3 esclarecem as condições necessárias para obter a realização das liberdades fundamentais e direitos humanos como mencionado no artigo 1. Todos os direitos humanos e liberdades fundamentais são indivisíveis e interdependentes e a implementação, promoção e proteção dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais merecem igual atenção (artigo 6, parágrafo 2). E a falha na observância dos direitos civis e políticos, bem como econômicos, sociais e culturais pode resultar em obstáculos ao desenvolvimento, que os Estados são responsáveis por eliminar (artigo 6, parágrafo 3). Finalmente, de acordo com o artigo 4, os Estados têm a obrigação, individual e coletivamente, de formular políticas internacionais de desenvolvimento, para facilitar a realização do direito ao desenvolvimento. Ele reconhece ser necessária uma ação sustentada para promover o desenvolvimento rápido dos países em desenvolvimento e então declara: Como um complemento aos esforços dos países em desenvolvimento, é essencial a cooperação internacional efetiva, para prover estes países com os meios apropriados para consecução de seu desenvolvimento integral. Cooperação Internacional Para apreciar totalmente a ênfase que a declaração coloca na cooperação internacional, o artigo 4 deve ser lido em conjunto com as sentenças de abertura do preâmbulo da própria declaração, que se refere aos propósitos e princípios das Nações Unidas, com relação à conquista da cooperação internacional para resolução de problemas internacionais de natureza econômica, social, cultural e humanitária e na promoção e encorajamento do respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais. Essa referência ao artigo 1 do texto de criação das Nações Unidas e o caso da cooperação internacional podem ser ainda mais explicitados, referindo-se também aos artigos 55 e 56 da ONU. De Os Estados têm a obrigação, individual e coletivamente, de formular políticas internacionais de desenvolvimento acordo com esses artigos, Estados membros comprometem-se a tomar medidas, em conjunto e isoladamente, para promover (a) altos padrões de vida, emprego e condições de progresso e desenvolvimento econômico e social, (b) soluções de problemas internacionais nas áreas econômica, social, da saúde e relacionados, e cooperação internacional cultural e educacional e (c) respeito universal e observância dos direitos humanos e liberdades fundamentais, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião. Daí, o texto da ONU declara que todos os membros da organização comprometem-se a tomar medidas, em conjunto e isoladamente, em cooperação com a organização, para a conquista desses objetivos. Em função do texto de criação da ONU ter um status especial como a fundação do sistema internacional atual, essa promessa é um compromisso assumido, por todos os Estados membros das Nações Unidas, com a cooperação internacional. A Declaração de Vie- 68 MARÇO DE 2002

6 O direito ao desenvolvimento como um direito humano na, de 1993, a qual nos referimos acima e que estabelece o consenso sobre o direito ao desenvolvimento como um direito humano, reafirma o compromisso solene de todos os Estados de cumprir essa obrigação, de acordo com o texto de criação das Nações Unidas (parágrafo 1); que os Estados devem cooperar uns com os outros para assegurar o desenvolvimento e eliminar obstáculos ao desenvolvimento e que a comunidade internacional deve promover efetiva cooperação internacional para realização do direito ao desenvolvimento (parágrafo 10); que o progresso na implementação do direito ao desenvolvimento requer políticas de desenvolvimento efetivas a nível nacional, e um ambiente favorável e de igualdade a nível internacional (parágrafo 10), e que a comunidade internacional deve fazer todos os esforços para aliviar problemas como o peso da dívida externa dos países em desenvolvimento, para complementar os esforços dos governos desses países. Principais Propostas A Declaração do Direito ao Desenvolvimento é um documento de consenso. É o resultado de uma negociação parágrafo-a-parágrafo com objetivo de acordar sobre um texto que nem sempre é muito claro, focado ou não-ambivalente. Mas uma análise textual do documento, como a que fizemos acima, suplementada pelas discussões realizadas em diferentes fóruns naquela época, claramente sugerem as quatro seguintes propostas principais da declaração: (A) O direito ao desenvolvimento é um direito humano. (B) O direito humano ao desenvolvimento é um direito a um processo particular de desenvolvimento no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais podem ser totalmente realizados o que quer dizer que combina todos os direitos apresentados em ambos acordos e cada um dos direitos deve ser exercido com liberdade. (C) O significado do exercício desses direitos em paralelo com a liberdade implica em livre, efetiva e total participação de todos os indivíduos implicados no processo decisório e na implementação do processo. Portanto, o processo deve ser transparente e passível de avaliação, os indivíduos devem ter oportunidades iguais de acesso aos recursos para o desenvolvimento e receber distribuição justa dos benefícios do desenvolvimento (e renda). (D) Finalmente, o direito confere inequívoca obrigação aos participantes: indivíduos na comunidade, Estados a nível nacional e Estados a nível internacional. Estados nacionais têm a responsabilidade de ajudar a realização do processo de desenvolvimento através de políticas de desenvolvimento apropriadas. Outros Estados e agências internacionais têm a obrigação de cooperar com os estados nacionais para facilitar a realização do processo de desenvolvimento. Os acordos sobre direitos civis e políticos e sobre direitos econômicos, sociais e culturais necessitam de cooperação internacional. Mas a Declaração do Direito ao Desenvolvimento fala sobre essa cooperação nos termos e locais mais concretos, colocando na comunidade internacional a obrigação de cooperar para tornar um sucesso o processo de desenvolvimento, em conjunto com políticas apropriadas e medidas adotadas por agentes nacionais. Além disso, combinar a implementação do direito ao desenvolvimento com os outros direi- MARÇO DE

7 Arjun Sengupta tos, e com uma maneira de exercitar esse direito consistente com liberdades fundamentais, abre caminho a uma abordagem do desenvolvimento que eleva o processo de sua realização a um exercício de um direito humano. O último ponto pode ser ilustrado referindo-se a um direito específico e ao progresso em seu tratamento em qualquer programa para a realização dos diferentes direitos. Por exemplo, o direito à moradia foi reconhecido como um elemento do direito a um padrão de vida adequado no artigo 25 da Declaração Universal de Ele foi incorporado quase da mesma forma que o artigo 11 do Acordo Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de Uma vez que um acordo Os estados (...) reconhecem o direito de todos a um padrão de vida adequado para si e sua família, incluindo alimentação, vestuário e moradia adequados (...) tem o status de tratado internacional, este foi um claro avanço a partir da Declaração Universal. O artigo 11 do acordo declara: Os Estados que partilham o presente acordo reconhecem o direito de todos a um padrão de vida adequado para si e sua família, incluindo alimentação, vestuário e moradia adequados, e a contínua melhoria das condições de vida. Os Estados tomarão as medidas apropriadas para assegurar a realização deste direito, reconhecendo a importância essencial da cooperação internacional baseada no livre consentimento. (7) O Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, o corpo do tratado estabelecido pelo ECOSOC para monitorar e interpretar as implicações dos diferentes componentes do acordo, examinou o direito à (adequada) moradia em seus Comentários Gerais. Declarou que o direito deveria ser visto como o direito de viver em algum local em segurança, paz e dignidade... o que deveria ser assegurado a todas as pessoas, independentemente de renda ou acesso a recursos econômicos... [Artigo 11.1] deve ser lido como referindo-se não apenas à moradia, mas à moradia adequada, o que quer dizer privacidade, espaço adequado, segurança adequada, luz e ventilação adequados, infra-estrutura básica e localização adequados com relação ao trabalho e facilidades básicas tudo por um preço razoável. (8) Essa interpretação é, sem dúvida, um avanço com relação à formulação no acordo sobre o que quer dizer moradia adequada. Mas falha no que diz respeito ao padrão do direito ao desenvolvimento. A segunda parte dos Comentários Gerais coloca as características de moradia adequada, mas mesmo que a oferta desta aumentasse muito, ainda assim não estaria preenchendo o direito ao desenvolvimento, a menos que os indivíduos tivessem a liberdade de escolher o que querem entre eles. A primeira parte do comentário adianta que esse direito deve ser visto como um direito de viver em algum lugar com segurança, paz e dignidade (mesmo que tomemos como certo que poderá ser assegurado a todos, sem distinção de renda ou acesso a recursos econômicos). Mas quem decide o que significa esse algum lugar onde um indivíduo pode viver em segurança, paz e dignidade? Para assegurar o direito ao desenvolvimento, essa liberdade de escolha, através da participação na decisão, com transparência e responsabilidade, com igualdade de acesso e com participação justa nos benefícios, seria tão importante quanto a oferta de moradia a um custo razoável através de políticas de desenvolvimento inadequadas. No mundo real, essa liberdade de opção pode ter que ser exercida com cuidado, dentro das carências gerais em termos de recursos e procedimentos adequados e democráticos de maximização da opção em face da possibilidade de desacordo entre os diferentes potenciais reclamantes. Mas essa liberdade deve estar lá, no exercício do direito à moradia como parte do direito ao desenvolvimento. O Estado, ou qualquer outra autoridade, não podem decidir arbitrariamente onde um indivíduo deve morar apenas porque há ofertas de moradia disponível. O problema de realizar o direito ao desenvolvimento, visto desta perspectiva, não pareceria estar apenas no desenho de um conjunto de políticas nacionais e internacionais para implementar os elementos dos direitos econômicos, sociais e culturais, como enunciados nos acordos juntamente com os direitos civis e políticos, mas também no exercício da abordagem dos direitos humanos de respeitar a liberdade fundamental dos indivíduos de escolher as vidas que querem viver, o exer- 70 MARÇO DE 2002

8 O direito ao desenvolvimento como um direito humano cício dos direitos que querem reclamar, com transparência e responsabilidade, através da participação, com igual acesso e partilha justa dos benefícios. O processo do livre exercício do direito ao desenvolvimento é tão importante quanto o aumento na oferta dos recursos que facilitam o gozo desses direitos. A Adição de Valor na Abordagem do Direito Humano ao Desenvolvimento Se o desenvolvimento depende de políticas e não apenas do espontâneo jogo das forças do mercado, então qualquer abordagem que facilite, mesmo que não assegure, mais que outra, a formulação, adoção e implementação de políticas apropriadas para realizar os objetivos do desenvolvimento seriam tidas como superiores. Quando o desenvolvimento é visto como um direito humano, obriga as autoridades, nacional e internacionalmente, a assumir a obrigação de conquistá-lo (ou, na linguagem dos direitos humanos, promover, assegurar e proteger) esse direito em um país. A adoção de políticas apropriadas segue-se a este compromisso. Nacionalmente, o governo deve fazer tudo, ou deve ser visto como fazendo tudo para conquistar as demandas dos direitos humanos. Se os direitos à alimentação, educação e saúde são vistos como componentes do direito humano ao desenvolvimento, o Estado tem que aceitar a responsabilidade primária em oferecer esse direito, sozinho ou em colaboração com outros. Precisa adotar as políticas apropriadas e prover os recursos necessários para facilitar a conquista destes direitos, pois conquistar os direitos humanos seria uma prioridade no uso de todos os recursos físicos, financeiros ou institucionais que o Estado pode comandar. Internacionalmente, os Estados onde os reclamantes dos direitos residem, se estes fazem parte do acordo internacional que reconhece estes direitos, também teriam a obrigação de fazer todo o possível para ajudar a conquistar estes direitos. A Declaração do Direito ao Desenvolvimento e a Declaração de Viena colocaram as obrigações internacionais de cooperação para realização dos direitos humanos, que pertencem aos indivíduos, como seres humanos, sem distinção de residência, cidadania, nacionalidade ou religião. Mas mesmo sem essas declarações relativamente recentes, As nações têm o dever de adotar políticas apropriadas o texto de criação das Nações Unidas colocou sobre eles a obrigação de cooperar para a conquista dos direitos humanos. Espera-se que adotem políticas internacionais e aloquem recursos com o propósito de conquistar estes direitos. Há uma longa história por trás da ascensão dos direitos humanos a essa predominante posição de influência sobre as ações dos governos. A noção de que a cada ser humano é garantido alguns direitos básicos, foi a inspiração por trás da maioria das revoluções na história, incluindo a inglesa, americana, francesa, mexicana, russa e a chinesa. A última metade do século XX, como consta da Enciclopédia Britânica, pode ser justamente apontada como o marco do nascimento do reconhecimento internacional, bem como universal, dos direitos humanos. No tratado que estabeleceu as Nações Unidas, todos os membros se obrigavam a tomar atitudes, em conjun- MARÇO DE

9 Arjun Sengupta Os indivíduos têm direito à liberdade e, em conjunto, os países em que vivem têm direito ao desenvolvimento econômico e social to e separadamente, pela conquista do respeito universal e observância dos direitos humanos e liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião. Na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), representantes de muitas e diversas culturas endossaram os direitos lá estabelecidos como um padrão comum de conquista para todas as pessoas e nações. E em 1976, o Acordo Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e o Acordo Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ambos aprovados previamente pela Assembléia Geral das Nações Unidas, em 1966, entraram em efeito. De fato, a última metade do século XX presenciou, nas palavras do estudioso dos direitos humanos, Louis Henkin, aceitação universal dos direitos humanos como princípio, de forma que - nenhum governo, hoje, ousa discordar da ideologia dos direitos humanos. (9) Os países membros da ONU se obrigam ao respeito universal e à observância dos direitos humanos e liberdades fundamentais para todos Na verdade, é esse ponto, de que nenhum governo ousa ignorar os direitos humanos, que dá ao clamor por estes tamanha importância. Ainda há, é claro, muito desacordo sobre a natureza desses direitos humanos, quais direitos ou clamores devem ser considerados direitos humanos e quais não, e como esses direitos devem ser realizados ou implementados. Mas, uma vez que há consenso, estabelecido através de um justo processo, sobre a natureza e identidade dos direitos humanos, os governos são obrigados a tentar garanti-los. Se irão ou não ter sucesso, irá depender do desenho dos programas de implementação, se os governos comandam recursos físicos, financeiros e institucionais adequados, requeridos para essa implementação, e se os governos têm condições de harmonizar ou vencer os conflitos entre diferentes grupos, que podem ocorrer no processo de implementação. Mas a obrigação de conquistar esse direito torna-se um grande empecilho, se 72 MARÇO DE 2002

10 O direito ao desenvolvimento como um direito humano Propriedade, segurança e resistência à opressão são naturais (...) não o único empecilho, no comportamento do governo. Essa força particular na noção dos direitos humanos, devo concordar, deriva-se das origens do movimento dos direitos humanos associadas com os princípios da teoria do contrato social. Esta secular teoria do contrato social reverteu o conceito bíblico de contrato, como aquele entre Deus e Abraão. Ao invés de Deus escolher seu povo e governantes, as pessoas escolheram seus governantes, que agiam de acordo com promessas. Os teóricos dos direitos naturais, Hobbes ( ), Locke ( ) e Rousseau ( ), foram os principais proponentes desta teoria secular, que foi melhor exemplificada pelo clamor de Locke, durante a revolução inglesa de 1688, de que certos direitos, como o direito à vida, liberdade e propriedade, pertenciam a indivíduos como seres humanos porque existiam em estado da natureza antes dos seres humanos entrarem na sociedade civil. Ao entrar na sociedade civil, esses seres humanos delegaram ao Estado, através de um contrato social, apenas o direito de defender os direitos naturais, não os próprios direitos. Se o Estado falhasse em garantir esses direitos, violaria os termos do contrato social e seria passível de derrubada por uma revolução social. Um século após a revolução inglesa, a revolução francesa de 1789 foi apoiada pelos teóricos dos direitos naturais novamente, em termos de ação contra o soberano que quebra os termos do contrato social, e a Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão afirmou que os direitos à liberdade, propriedade, segurança e resistência à opressão são naturais, inalienáveis e sagrados. Entre outros revolucionários do século XVIII, Thomas Jefferson afirmou que não era apenas permissível mas moralmente requerido derrubar tiranias que violam estes princípios de justiça e igualdade natural que formam a base da legitimidade dos governantes. A Declaração de Independência Americana abertamente proclamou: Nós colocamos essas verdades como auto-evidentes, que todos os homens são criados iguais, que são dotados por seu criador com certos direitos inalienáveis, que entre estes estão a vida, liberdade e busca da felicidade. Que para garantir esses direitos, os governos são instituídos entre os homens, derivando seus justos poderes do consentimento dos governados. Que quando alguma forma de governo tornar-se destrutiva a esses objetivos, é direito do povo alterá-lo ou aboli-lo. (10) Os movimentos de direitos humanos do século XVIII, portanto, estabeleceram que havia um conjunto de direitos humanos, derivados das leis naturais, ou de algum outro tipo de acordo genericamente aceito, e que o governo era o produto de um contrato social entre o povo, e os Estados foram instituídos para realizar os objetivos da governança para garantir esses direitos, de acordo com o contrato social. Têm havido sérios desacordos com relação à base e natureza dos direitos humanos e há, agora, muito poucos proponentes da teoria dos direitos naturais. Mas os princípios básicos da noção do contrato social ainda são amplamente aceitos e quase universalmente acomodados dentro das constituições nacionais, emprestando legitimidade aos governos. As constituições nacionais codificam as regras e procedimentos para proteger, promover e assegurar os direitos dos indivíduos, separadamente ou como mem- MARÇO DE

11 Arjun Sengupta bros de grupos ou coletividades; e espera-se que os governos nacionais protejam e mantenham essas constituições. Eles são passíveis de correção pela regra da lei e, quando necessário, derrubados ou mudados. Internacionalmente, os governos aceitam contratos com outros governos, determinando sua interação ou comportamento mútuo, através de tratados, acordos e declarações. Em outras palavras, a noção dos contratos sociais tornou-se agora um princípio universal, governando o comportamento de estados operando em nível nacional e internacional. Para esses contratos sociais, o que é importante é a aceitação, por todos os envolvidos, de um conjunto de Direitos humanos são aqueles direitos que são dados pelo povo a si mesmo. Não são dados por nenhuma autoridade, nem derivados de um superior princípio natural ou divino direitos humanos que os governos têm a obrigação de garantir. Em última análise, direitos humanos são aqueles direitos que são dados pelo povo a si mesmo. Não são dados por nenhuma autoridade, nem derivados de um superior princípio natural ou divino. São direitos humanos porque são reconhecidos como tal por uma comunidade de povos, oriundos de sua própria concepção de dignidade humana, a qual esses direitos supõem-se ser inerentes. Uma vez que são aceitos através de um processo de consenso, eles se tornam assegurados ao menos para aqueles que são participantes do processo de aceitação. O direito ao desenvolvimento, quando aceito como um direito humano através de um processo legítimo de consenso, portanto, torna-se um clamor primário sobre os recursos de um país quando os recursos são tomados em seu sentido mais amplo, como sendo qualquer instrumento necessário para alcançar certos objetivos físicos, financeiros ou institucionais. Também proporciona um direito legítimo de repreender os participantes, os quais têm a obrigação de garantir os direitos, como contrapartida dada aos que possuem os direitos. O exato processo de repreensão pode variar de acordo com as circunstâncias. Para um governo nacional, isso pode acontecer através de um processo judicial de compensação ou reparação, se esses direitos que foram violados são justos. De outra forma, pode seguir a rota das mudanças legislativas e sanções parlamentares. Pode até mesmo tomar a forma de mudança ou derrubada do governo. Internacionalmente, essa reprimenda tem tomado a forma de sanções ou pressões internacionais. Mas, com maior freqüência, deve ser executada através da opinião pública ou através do processo da lei internacional, compactos ou acordos mútuos, especialmente quando os responsáveis não são apenas os governos nacionais, onde os beneficiários residem, mas todos os outros governos que participam dos acordos que estabelecem aquele direito. A importância de possuir um contrato social sobre um conjunto de direitos humanos, quase da mesma forma e espírito que o do século XVIII, foi bem reconhecida na época da formulação da Declaração Universal dos Direitos Humanos. No terceiro preâmbulo da declaração, afirma-se, é essencial, se o homem não é compelido a recorrer, como último recurso, à rebelião contra a tirania e opressão, que os direitos humanos sejam protegidos como regra da lei. (11) Esse é o sinal para abordar o problema da realização dos direitos humanos, através de um processo legal ou regra mutuamente protegida de ação positiva, em nível nacional e internacional. O direito ao desenvolvimento, uma vez estabelecido como direito humano, tem direito a tratamento similar aquele atribuído a qualquer outro direito humano universalmente aceito. Controvérsias Acerca do Direito ao Desenvolvimento Uma vez que o direito ao desenvolvimento é visto dessa forma como um direito humano oriundo de um contrato social implícito, unindo a sociedade civil, que identifica os responsáveis, nacional e internacionalmente, (principalmente os Estados-nações e a comunidade internacional, indivíduos e grupos operando na sociedade civil) com a obrigação de garantir esse direito deveria ser fácil observar as controvérsias que cercam esse direito. Primeiro, por muitos anos, e especialmente durante a Guerra Fria, as democracias ocidentais e os países socialistas do Segundo Mundo, não desejavam tratar os direitos 74 MARÇO DE 2002

12 O direito ao desenvolvimento como um direito humano A esperança de um mundo mais democrático e justo civis e políticos e os direitos econômicos, sociais e culturais, em termos iguais, que dirá reconhecê-los como componentes de um acordo internacional integrado de direitos. Esse é o motivo pelo qual, não apenas tivemos dois acordos separados para esses dois conjuntos de direitos, mas também o bloco ocidental estava apoiando os direitos civis e políticos e os países socialistas pressionavam por direitos econômicos e sociais. Em um plano formal, a controvérsia deveria ter sido resolvida com a adoção do direito ao desenvolvimento. Mas as razões para tomada destas posições contrárias mantiveram-se em suspenso e foram ainda mais complicadas pelos países do Terceiro Mundo, que colocaram o caso do direito ao desenvolvimento em nome dos direitos coletivos de um grupo de países, para forçar a criação de uma Nova Ordem Econômica Internacional. Se alguns dos países industrializados já não apoiavam os direitos econômicos e sociais, eles achariam ainda mais difícil apoiar o direito ao desenvolvimento. Descontando as razões puramente políticas e a Guerra Fria para os países tomarem suas respectivas posições, as razões de os países ocidentais apoiarem direitos políticos e civis, mas se oporem aos direitos econômicos e sociais como direitos humanos, podem ser colocadas como se segue: (a) direitos humanos são direitos individuais, (b) eles devem ser coerentes, no sentido de que cada beneficiário do direito deva ter algum responsável pelo direito correspondente, cuja obrigação seria garantir o direito e (c) direitos humanos devem ser apoiados na lei. Todas estas críticas, se forem válidas, seriam levantadas contra o direito ao desenvolvimento. A identificação de direitos humanos completamente em termos de direitos individuais indicaria total aceitação da teoria dos direitos naturais. Como Donnelly coloca, na Declaração Universal dos Direitos Humanos, direitos humanos são claramente, sem ambiguidade, conceituados como sendo inerentes aos humanos e não como produto da cooperação social. Estes direitos são conceituados como sendo universais e apoiados igualmente por todos, da mesma forma que direitos naturais. (12) Nesse paradigma, direitos humanos são apenas direitos pessoais, baseados na liberdade negativa, como o direito à vida, à liberdade e à livre expressão, através do que a lei proíbe outrem de matar, aprisionar ou silenciar um indivíduo que possui essas liberdades, as quais espera-se que o estado proteja. Direitos sociais e econômicos são associados com direitos positivos, os Direitos coletivos são mais que direitos individuais e, nessa extensão, o direito ao desenvolvimento é essencialmente ligado aos direitos coletivos quais o Estado deve assegurar e proteger através de ação positiva. Não são direitos naturais, portanto, de acordo com este ponto de vista, não são direitos humanos. Direitos coletivos são mais que direitos individuais e, nessa extensão, o direito ao desenvolvimento é essencialmente ligado aos direitos coletivos, bem como direitos econômicos positivos, sendo desqualificado de ser considerado um direito humano. MARÇO DE

13 Arjun Sengupta Direitos Partilhados = Direitos Humanos Todos esses argumentos foram substancialmente repudiados na literatura. A Declaração Universal tem muitos elementos que vão além dos princípios dos direitos naturais. Na verdade, ela está firmemente baseada numa fundação pluralista da lei internacional, com muitos elementos dos direitos econômicos e sociais, considerando a personalidade do indivíduo essencialmente moldada pela comunidade. (13) De fato, logicamente, Não há razão para considerar os direitos de um grupo ou coletividade como sendo fundamentalmente diferentes em natureza dos direitos humanos de um indivíduo não há razão para considerar os direitos de um grupo ou coletividade (povo ou nação, grupos étnicos ou linguísticos) como sendo fundamentalmente diferentes em natureza dos direitos humanos de um indivíduo, uma vez que seja possível definir a obrigação de garantir estes direitos e os responsáveis por assegurá-los. (14) Além disso, está bem estabelecido que a identificação dos direitos civis e políticos com direitos negativos, e direitos econômicos, sociais e culturais com direitos positivos é muito superficial, pois ambos demandariam ações negativas (prevenção) assim como positivas (promoção e proteção). Assim, logicamente, é difícil considerar apenas os direitos civis e políticos como direitos humanos, e direitos econômicos, sociais e coletivos como não-direitos humanos. Como observamos acima, cabe aos interessados a decisão final sobre o que considerar direitos humanos e quais o Estado terá a obrigação de fornecer. (15) A segunda crítica, que Sen descreveu como a crítica da coerência, é formulada assim: Direitos são titulações que requerem obrigações correlativas. Se uma pessoa A tem direito a algo X, então é preciso haver uma agência, digamos B, que tem a obrigação de prover X a A. Se essa obrigação não é reconhecida, então o suposto direito, nessa visão, não é outra coisa que não inócuo. Isso poderia tornar difícil para muitos direitos positivos serem tratados como direitos propriamente, sem identificar obrigações específicas da agência, como no caso do todo indivíduo tem o direito à alimentação, remédios ou educação. Sen acredita que é possível resistir ao clamor de que qualquer uso dos direitos, exceto com perfeita coligação da obrigação, carece de validade. Em muitos contextos legais, esse clamor pode mesmo ter algum mérito, mas nas discussões normativas, os direitos são geralmente titulações ou poderes de imunidade, que seriam benéficos às pessoas. Direitos humanos são vistos como direitos partilhados por todos sem distinção de cidadania cujos benefícios cada pessoa deveria possuir. Enquanto não é uma obrigação específica de um indivíduo assegurar que a pessoa tenha seu direito respeitado, a demanda pode ser genericamente dirigida a todos que estão em posição de ajudar. (16) Sen define perfeita obrigação, seguindo Immanuel Kant, como uma obrigação específica de um agente particular para a realização de um direito, e então descreve o que o próprio Kant caracterizou como obrigação imperfeita : quando as demandas são dirigidas genericamente a qualquer um que possa ajudar, mesmo que nenhuma pessoa ou agência em particular possa ser responsabilizada por realizar os direitos envolvidos. (17) Nos termos dessa abordagem, a assertiva de um direito humano requereria a identificação de um conjunto de responsáveis que estão em posição de ajudar a fornecer os direitos e que as demandas sejam colocadas sobre eles, que devem tentar ajudar. Se estas demandas podem ser tornadas legais, com legislação, acordo ou tratado apropriado, então essa obrigação pode tornarse assegurada. De outra forma, permanece um padrão 76 MARÇO DE 2002

14 O direito ao desenvolvimento como um direito humano moral que pode não ter sanção legal, mas que em muitas situações pode ser poderoso para convencer os responsáveis a fornecer aqueles direitos. Nesta perspectiva, qualquer direito econômico ou social para um indivíduo ou coletividade pode qualificar-se como um direito humano, uma vez que o padrão moral ou assertiva ética do direito seja aceito por todas as pessoas em uma sociedade civil particular, e que seja possível identificar ao menos um grupo de responsáveis, se não um responsável específico, que esteja em posição de fornecer o direito e que deseje aceitar sua obrigação de ajudar. Desse ponto de vista, os direitos econômicos, sociais e culturais de acordo com o acordo internacional, e o direito ao desenvolvimento, de acordo com a declaração de 1986, são todos direitos humanos. Eles foram adotados pela comunidade internacional de estados, através de um legítimo processo de consenso construído nas Nações Unidas, e enumeraram os direitos e todos os responsáveis, sendo os primeiros os estados-nações, complementados pela comunidade internacional de outros estados e agências multi-laterais. O que seria necessário é um acordo sobre os procedimentos a serem seguidos e os programas a serem implementados por todos os responsáveis. Além disso, o que pode ser necessário é a formulação de uma base legislativa para as obrigações moralmente aceitas tornarem-se legalmente obrigatórias. Será visto com estas discussões que a terceira crítica, de que os direitos humanos devem ter força de lei, não possui uma força decisiva. Os descrentes, que duvidam do apelo e da eficácia dos padrões éticos dos argumentos com base nos direitos, não considerariam um direito a ser levado a sério, a menos que os títulos destes direitos sejam sancionados pela autoridade legal, como o estado, baseado em legislação apropriada. Como Sen coloca, estes descrentes diriam, seres humanos na natureza não são nascidos com direitos humanos, assim como não são nascidos totalmente vestidos; os direitos teriam que ser adquiridos através da legislação, assim como as roupas são adquiridas no alfaiate. (18) A crítica confunde direitos humanos com direitos legais. Direitos humanos baseiam-se em padrões morais com vistas à dignidade humana, possuindo diversas maneiras de consecução, dependendo da aceitabilidade da base ética das demandas. Isso, é claro, não ofusca a importância da utilidade desses direitos humanos traduzidos em direitos legais sob a legislação. Na verdade, toda tentativa deveria ser feita no sentido de formular e adotar instrumentos legislativos apropriados para assegurar a realização das demandas de um direito humano, uma vez que seja aceito através do consenso. Esses direitos seriam, então, apoiados com força legal nas cortes e através das autoridades que os aplicam. Mas dizer que os direitos humanos não podem ser invocados se não podem ser legalmente impostos seria muito impróprio. Para muitos dos direitos econômicos e sociais e do direito ao desenvolvimento, e até mesmo para alguns elementos dos direitos civis e políticos, as ações positivas que são necessárias podem tornar muito difícil identificar precisamente as obrigações dos responsáveis, que os tornem legalmente comprometidos e sujeitos à lei. Eleger instrumentos legislativos apropriados para qualquer desses direitos seria uma tarefa estupenda, e seria útil e necessário encontrar métodos alternativos de apoiar a obrigatoriedade da responsabilidade, ao invés de através das cortes judiciais. Monitoração da Implementação Na verdade, para muitos direitos positivos a implementabilidade é geralmente mais importante que a obrigatoriedade. A crítica confunde direitos humanos com direitos legais. Direitos humanos baseiam-se em padrões morais com vistas à dignidade humana Desenhar um programa de ação que facilite a realização do direito pode ser uma forma melhor de resolver a questão do que tentar legislar sobre estes direitos. Nesse caso, o que pode ser necessário é um monitoramento por parte de uma autoridade ou agências de resolução de disputas, ao invés de uma corte para julgamento. Instituições democráticas ligadas a autoridades locais, organizações não-governamentais ou agências de litígio público podem provar-se bastante eficazes no trato com questões relacionadas a direitos, que não são tratáveis por princípios exatos da formulação legislativa. MARÇO DE

15 Arjun Sengupta Encontrar essas agências de monitoramento ou fóruns de consulta pode ser a única forma de forçar o cumprimento das obrigações da comunidade internacional, suas agências e governos, de cooperar na realização dos direitos, como visto no direito ao desenvolvimento. De fato, a obrigatoriedade dos compromissos internacionais deve ser tratada diferentemente da obrigatoriedade das obrigações nacionais. O mundo tem, é claro, muitas agências de arbitragem internacional, das quais a corte internacional é apenas uma. Essas são instituições e procedimentos estabelecidos para julgar o comércio e disputas financeiras. Para direitos humanos, entretanto, essas agências podem não ser úteis, a menos que a falha O direito ao desenvolvimento foi promovido por protagonistas do Terceiro Mundo e críticos do Primeiro Mundo como um direito coletivo de Estados e povos pelo desenvolvimento na obrigatoriedade possa ser colocada de forma relevante, admissível a essas instituições. Os corpos de tratados de direitos humanos, operando através de relatórios, podem ser bastante inadequados, mesmo quando procedimentos de reclamatória direta estão disponíveis. O que seria necessário, na maioria dos casos, é um fórum onde agências internacionais e governos envolvidos possam encontrar-se e falar uns com os outros. Um mecanismo transparente de consulta, sujeito à pressão democrática da opinião pública, pode ter um papel bem mais significativo em dar força de lei aos acordos institucionais, especialmente nos direitos humanos, que qualquer autoridade judicial externa. Direitos Coletivos versus Direitos Individuais Há um tipo diferente de crítica que tem sido persistentemente levantada contra o direito ao desenvolvimento, em particular, além das críticas mencionadas acima, que são aplicação a todos os direitos, além dos direitos civis e políticos. O direito ao desenvolvimento foi promovido por protagonistas do Terceiro Mundo e críticos do Primeiro Mundo, como um direito coletivo de estados e povos pelo desenvolvimento. Já lidamos com o problema da admissibilidade dos direitos coletivos como direitos humanos, frente aos direitos individuais, e argumentamos que é perfeitamente lógico pressionar para que os direitos coletivos sejam reconhecidos como direitos humanos. Mas, então, devese tomar cuidado para definir propriamente direitos coletivos, e não apenas colocá-los em oposição aos direitos individuais. De fato, há acordos institucionais legais que reconheceram e utilizaram os direitos coletivos, e a Declaração do Direito ao Desenvolvimento reconheceu os direitos coletivos dos povos em seu artigo 1, quando coloca que toda pessoa humana e todas as pessoas têm direito ao desenvolvimento e o direito à auto-determinação, exercitando seu inalienável direito à ampla soberania sobre todas as riquezas naturais e recursos. Mas agora, esses direitos coletivos são vistos em oposição, ou até mesmo superiores, ao direito individual. A Declaração do Direito ao Desenvolvimento coloca categoricamente (artigo 2) que a pessoa humana é o objeto central do desenvolvimento e deveria ser o participante ativo e beneficiário do direito ao desenvolvimento. Um dos defensores mais articulados da posição terceiro-mundista sobre direitos coletivos, Georges Abi-Saab, professor do Graduate Institute of International Studies em Genebra, sugere duas definições possíveis de direitos coletivos, primeiro como a soma total da agregação dupla dos direitos e dos indivíduos. (Se há n diferentes direitos, ri, i=1... n, e se há m diferentes indivíduos j=1,... m, tendo esses direitos, os direitos coletivos serão R =Ó i Ó j rij). Isso, como diz Abi-Saab, tem o objetivo de destacar a ligação entre os direitos de um indivíduo e o da coletividade. A segunda definição de direito coletivo é vista como um direito da perspectiva do coletivo, sem entrar no processo de agregação dos direitos humanos individuais, considerando-o nas dimensões econômicas do direito à auto-determinação ou alternativamente como um direito paralelo à auto-determinação. (19) Ambas definições são construídas a partir dos direitos dos indivíduos. De fato, o direito à auto-determinação dá às nações a ampla soberania sobre todas as riquezas naturais e recursos, mas isso deve ser exercitado em benefício de todos os indivíduos. No caso de um indivíduo, esse é também o beneficiário do exercício do direito. No caso do direito coletivo, como o da auto-determinação, aquele que detém o direito pode ser uma coletividade, como uma nação, mas o 78 MARÇO DE 2002

16 O direito ao desenvolvimento como um direito humano Desenvolvimento é tanto uma prerrogativa de nações quanto de indivíduos dentro das nações (...) Em muitos casos, direitos individuais podem ser satisfeitos apenas em um contexto coletivo (...) beneficiário do exercício do direito deve ser o indivíduo. Pode haver alguma ocasião, é claro, quando o direito de um indivíduo em particular pode entrar em conflito com o direito da coletividade. Um exemplo óbvio seria a prática do fechamento de lojas de um sindicato, conflitando com o direito ao trabalho de uma pessoa desempregada. Mas os beneficiários de uma prática de um sindicato devem ser todos os trabalhadores individuais e não apenas o sindicato, como uma organização, sua administração ou finanças. Também é bem possível que diferentes direitos ou diferentes indivíduos gozando de um direito possam entrar em conflito em algumas situações específicas. Seria necessário instituir alguns procedimentos transparentes para resolver esses conflitos. Mas essas restrições nos procedimentos de lidar com o exercício de um direito não reduz a natureza e importância do direito coletivo visto como oriundo do direito individual. É importante notar esse ponto, do relacionamento integral entre o coletivo e o indivíduo, na compreensão da abordagem dos direitos humanos ao desenvolvimento. A Comissão sobre Direitos Humanos, em uma resolução (número 5 XXXV) já em 1975 bem antes da adoção da Declaração do Direito ao Desenvolvimento colocava que desenvolvimento é tanto uma prerrogativa de nações quanto de indivíduos dentro das nações. De fato, em muitos casos direitos individuais podem ser satisfeitos apenas em um contexto coletivo, e o direito de um Estado MARÇO DE

17 Arjun Sengupta ou nação de desenvolver-se é uma condição necessária à conquista dos direitos e à realização do desenvolvimento de indivíduos. Na verdade, a maioria das demandas dos países em desenvolvimento durante os anos 70, quando o conteúdo do direito ao desenvolvimento foi negociado, pode ser colocada nesses termos. O programa integrado de commodities, o esquema da preferência generalizada, industrialização e transferência de tecnologia, e todos os componentes essenciais da Nova Ordem Econômica Internacional, foram as demandas feitas em nome dos países em desenvolvimento, as quais foram colocadas como pré-condições para o desenvolvimento de todas as (...) Se não forem tomadas medidas para conquistar esse desenvolvimento, o crescimento econômico de um Estado geralmente tende a aumentar a concentração de renda e riqueza (...) pessoas naqueles países. Muitas dessas propostas podem não ser mais relevantes nas condições atuais do economia mundial, e os próprios países em desenvolvimento podem não colocá-las como parte de sua agenda de desenvolvimento. Mas durante os anos 70 e 80, estas eram consideradas altamente relevantes, o que é refletido nas palavras do preâmbulo da Declaração do Direito ao Desenvolvimento. Entretanto, nunca tiveram o objetivo de reduzir a primazia dos direitos individuais, que usou a fundação da teoria dos direitos humanos e desenvolveu-se ao longo do tempo, com os direitos coletivos complementando os direitos individuais. Aqueles que se eximem da significância do direito ao desenvolvimento, argumentando que trata-se de uma proteção de um direito coletivo do estado ou da nação, em conflito com as fundações dos direitos individuais da tradição dos direitos humanos, são, habitualmente, politicamente motivados. Os proponentes terceiro-mundistas do direito ao desenvolvimento também devem considerar seriamente a implicação da abordagem dos direitos humanos ao desenvolvimento como direitos coletivos de uma nação ou estado. O exercício destes direitos deve levar à realização do direito de todos os indivíduos ao desenvolvimento, o que representa um processo particular de desenvolvimento onde todos os direitos humanos e liberdades fundamentais podem ser totalmente realizados. Nós analisamos o texto da declaração para estabelecer que isto implicaria (a) participação efetiva de todos os indivíduos no processo decisório e execução do processo de desenvolvimento, que necessariamente iria requerer transparência e responsabilidade sobre todas as atividades, (b) igualdade de acesso aos recursos e (c) igualdade na partilha dos benefícios. Estes são elementos essenciais do processo de desenvolvimento que tornam o direito a esse processo um direito humano e que são a fundação do direito ao desenvolvimento - desenvolvimento com igualdade e justiça. Deve ficar claro que o crescimento econômico e desenvolvimento de um estado ou nação não levam automaticamente a este processo de desenvolvimento. De fato, se não forem tomadas medidas específicas para conquistar este desenvolvimento, o crescimento econômico de um estado geralmente tende a aumentar a concentração de renda e riqueza, tornando os ricos mais ricos, mesmo que nem sempre os pobres mais pobres. A maior motivação por trás do clamor dos países em desenvolvimento pela Nova Ordem Econômica Internacional, foi a demanda por igualdade no tratamento de como administrar o sistema econômico internacional, em todas suas relações comerciais, financeiras e tecnológicas. Os métodos específicos desta administração da economia mundial podem ter mudado ao longo do tempo, e a ordem econômica internacional de hoje, que define a relação entre as diferentes economias e as regras e procedimentos de suas interações, é muito diferente da ordem econômica mundial dos anos 60 e 70. Mas os requisitos básicos de igualdade e justiça no processo do desenvolvimento orientado pelo direito humano ao desenvolvimento não mudou. Então, se um país deseja desenvolver-se ao ingressar neste caminho do direito ao desenvolvimento, deve assegurar a conquista de todos os direitos humanos consistentes com igualdade e justiça. Características do Processo de Desenvolvimento com Igualdade É importante apreciar a completa significação do ponto onde o direito ao desenvolvimento associa desen- 80 MARÇO DE 2002

18 O direito ao desenvolvimento como um direito humano volvimento com igualdade e justiça. Qualquer abordagem dos direitos humanos a políticas econômicas e sociais pode ser construída com base na justiça, pois é oriunda da noção da dignidade humana e de um contrato social, em cuja construção todos os membros da sociedade civil devem ter participado. Mas nem todas as teorias de justiça são baseadas em igualdade. A Declaração Universal dos Direitos Humanos contém elementos que demonstram ser a igualdade uma de suas preocupações. Entretanto, a Declaração do Direito ao Desenvolvimento é, sem dúvida, fundada na noção de que o direito ao desenvolvimento implica na demanda por uma ordem social baseada na igualdade. Não apenas muitos de seus artigos claramente pedem igualdade com oportunidade, igualdade de acesso a recursos, igualdade na partilha de benefícios e justiça de distribuição e igualdade nos direitos de participação, mas seus parágrafos de abertura também pedem uma Nova Ordem Econômica Internacional. E o tenor dos debates que aconteceram nas Nações Unidas e outros fóruns internacionais, durante o período da negociação e adoção do texto, não deixou dúvida de que o que os proponentes do direito ao desenvolvimento estavam pedindo era uma ordem econômica e social baseada em igualdade e justiça. Os despossuídos da economia internacional teriam o direito a participar do privilégio do processo decisório, bem como da distribuição dos benefícios, da mesma forma que os países ricos e desenvolvidos. A significação da divisão Norte-Sul entre os países na economia mundial pode ter-se tornado diluída no mundo contemporâneo interdependente. Mas o espírito essencial da demanda por igualdade ainda permanece com força, em todas as formas de cooperação internacional imaginadas para a realização do direito ao desenvolvimento. Dentro de uma economia nacional, o desenvolvimento como um direito humano, de acordo com a Declaração do Direito ao Desenvolvimento, deve ser firmemente baseado na igualdade. O clamor de que o direito ao desenvolvimento é um direito humano, é um clamor por um processo de desenvolvimento com igualdade e justiça. Os estados que acorreram a esta demanda, aceitaram a obrigação de garantir este processo de desenvolvimento através de programas de políticas O direito ao desenvolvimento deve ser baseado na igualdade nacionais e cooperação internacional. Em outras palavras, os programas que são feitos nacionalmente e internacionalmente devem levar em total consideração as preocupações e exigências da igualdade. O artigo 1 da declaração, mencionado acima, fala do direito ao desenvolvimento como um direito ao processo onde todas as liberdades fundamentais são realizadas. Ao tempo em que foi redigida, esta forma de definir desenvolvimento, a qual outras resoluções da Assembléia Geral naquela época descreviam como expansão do bem-estar de todos os indivíduos membros de uma comunidade, pretendia ir além da visão de desenvolvimento como simplesmente crescimento, renda ou opulência. Hoje, especialmente depois da publicação do livro de Amartya Sen, Development as Freedom, mencionado acima, o processo de desenvolvimento pode ser justamente descrito como a expansão da liberdade substancial ou capacidades das pessoas de levar o tipo de vida que valorizam ou têm razões para valorizar. MARÇO DE

19 Arjun Sengupta De fato, é também possível identificar as capacidades com direitos humanos, como proposto na Declaração Universal dos Direitos Humanos. (20) (Ver também Social Democracia Brasileira nº 1 janeiro de 2002) Uma vantagem disso seria situar esses direitos humanos firmemente em uma teoria de justiça que demonstraria as implicações lógicas do conceito de igualdade. Isso possivelmente melhoraria nossa habilidade de operacionalizar a noção de igualdade e justiça embutida no direito ao desenvolvimento. A Declaração Universal dos Direitos Humanos reconhece uma forma de igualdade inerente à dignidade humana, com direitos iguais e inalienáveis Os Estados devem garantir igualdade de oportunidade para todos no acesso a educação, saúde, alimento, vestimenta, moradia, emprego e a justa distribuição de renda como a fundação da liberdade e justiça; que todos os homens são nascidos livres e iguais em dignidade e direitos; que todos são iguais perante a lei e que todos têm direito à igual proteção contra discriminação; que todos têm direito à liberdade de pensamento, religião, expressão e opinião. É possível construir toda uma estrutura de relações com a igualdade na base dos direitos políticos e civis. Mas na declaração universal todos têm o direito a um padrão de vida adequado de saúde e bem-estar, incluindo alimento, vestimenta, moradia, cuidados médicos e os serviços sociais necessários, sem mencionar que devam ser iguais. A Declaração do Direito ao Desenvolvimento, entretanto, coloca (artigo 8) que para a realização do direito ao desenvolvimento, os Estados devem garantir igualdade de oportunidade para todos no acesso aos recursos básicos, educação, serviços de saúde, alimento, vestimenta, moradia, emprego e a justa distribuição de renda. Isso, junto com a ênfase em cada pessoa ter direito a participar, contribuir e gozar do processo de desenvolvimento, onde as liberdades fundamentais podem ser totalmente realizadas, deveria ser visto em oposição ao texto do preâmbulo, igualdade de oportunidade para o desenvolvimento é uma prerrogativa de nações e indivíduos que formam as nações, para apreciar a mensagem central de igualdade e justiça no direito ao desenvolvimento. Claramente, o direito ao desenvolvimento foi elaborado a partir de um conceito de desenvolvimento que não negava a importância do crescimento de renda e produção, que propiciava a expansão dos recursos básicos e das oportunidades para o desenvolvimento. Mas deveria ser realizado de forma a assegurar uma justa distribuição e igualdade de acesso aos recursos e expandir as liberdades fundamentais dos indivíduos. Essas liberdades, como Sen coloca hoje, deveriam ser vistas como o fim primeiro e o principal meio do desenvolvimento, em um papel constitutivo e em um papel instrumental. (21) Todos os indivíduos têm o direito de optar livremente por participar do processo de desenvolvimento e partilhar do processo decisório. Esse desenvolvimento não está apenas relacionado ao crescimento do PIB, como é conhecido pelos economistas desde o princípio, mesmo dos tempos de Adam Smith. Mas a maioria deles foi persuadida a aceitar o princípio de maximização do PIB per capita como base de suas estratégias de desenvolvimento pois, como W. A. Lewis, laureado com o Nobel em desenvolvimento econômico, escreveu em The Theory of Economic Growth, o crescimento de produção per capita dá ao homem maior controle de seu ambiente e portanto aumenta sua liberdade. O direito ao desenvolvimento não nega esse impacto positivo do crescimento do PIB. Mas existem demandas políticas adicionais para acelerar a expansão destas liberdades, em conjunto com igualdade e justiça. Existiram economistas e criadores de políticas que também foram influenciados pela tese de Kuznet, de que o crescimento de renda e a igualdade de renda tem relação negativa, o que quer dizer que as políticas para aumentar a igualdade podem realmente levar à redução do crescimento. Pesquisa empírica falhou em substanciar esta tese com base nas experiências dos países em desenvolvimento. Mas mesmo aqueles que não concordaram com essa tese, nem sempre comprometeram-se com a adoção de políticas que alterariam a estrutura do processo de desenvolvimento baseado na consideração de 82 MARÇO DE 2002

20 O direito ao desenvolvimento como um direito humano O direito ao desenvolvimento propõe uma abordagem qualitativa, na qual considerações de igualdade e justiça são determinantes igualdade. Eles preferiam seguir políticas que maximizavam o crescimento do PIB e então adotar algumas medidas de redistribuição, para melhorar a situação dos mais pobres. Este foi o caso com a famosa abordagem das necessidades mínimas, de acordo com a qual as agências internacionais, como Banco Mundial, tentaram ajudar os países em desenvolvimento a suprir os pobres com provisões que preenchessem essas necessidades mínimas. O direito ao desenvolvimento está propondo uma abordagem qualitativa diferenciada, na qual considerações de igualdade e justiça são as primeiras determinantes do desenvolvimento. Não apenas isso, toda a estrutura do desenvolvimento é formada por essas determinantes. Por exemplo, se a pobreza deve ser reduzida, os pobres precisam ser favorecidos e as regiões mais pobres devem ser apoiadas. A estrutura de produção deve ser ajustada para produzir esses resultados, através de políticas de desenvolvimento. O objetivo das políticas deve ser conquistar este objetivo com um mínimo impacto em outros objetivos, como o crescimento geral da produção. Mas se ocorrer que esse crescimento seja menor que o máximo possível, isso terá que ser aceito, em função de satisfazer a preocupação com igualdade. Esse processo de desenvolvimento deve ser participativo. As decisões terão que ser tomadas com total envolvimento dos beneficiários, tendo em mente que, se isso envolver um atraso no processo, este atraso deve ser minimizado. Se um grupo de pessoas carentes devem ter um padrão mínimo de bem-estar, uma simples transferência de renda através de caridade ou subsídios pode não ser a política correta. Eles podem ter que receber a oportunidade de trabalhar, ou de serem autônomos, o que pode requerer a geração de atividades que a simples confiança nas forças do mercado pode não assegurar. A abordagem do direitos ao desenvolvimento requer que reexaminemos os objetivos e meios do desenvolvimento. Se a melhoria do bem-estar do povo, baseada no gozo de direitos e liberdades é o objetivo do desenvolvimento, crescimento econômico baseado na acumulação de riqueza e PIB não seria um fim em si mesmo. Pode ser um dos fins, e pode MARÇO DE

21 Arjun Sengupta Próspera comunidade de escravos não é comunidade com bem-estar também ser um meio de chegar a outros fins, quando bem-estar é equivalente à realização dos direitos humanos. Como Sen teria colocado, uma próspera comunidade de escravos, que não tem direitos políticos e civis, não pode ser considerada uma comunidade com bem-estar. *Professor da School of International Studies, do Jawaharlal Nehru University, em Nova Delhi, e professor pesquisador do Centre for Policy Research, em Nova Delhi. É atualmente Independent Expert on the Right to Development para a Human Rights Comission, em Genebra. NOTA DO AUTOR: Este documento foi escrito para o François-Xavier Bagnoud Center for Health and Human Rights, Harvard School of Public Health, em dezembro de 1999 e foi revisado subsequentemente em função dos comentários recebidos. O autor reconhece sua dívida com o professor Stephen Marks, com quem teve prolongada discussão quando visitando Harvard, e com Sridhar Venkatapuram por seu valioso apoio na pesquisa. NOTAS: 1 A Declaração dos Direitos ao Desenvolvimento foi adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas, resolução 4/128 em 4 de dezembro de 1986 ( A Declaração Universal dos Direitos Humanos foi adotada pela Resolução 217 da Assembléia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de Estado da União, Mensagem ao Congresso do Presidente Roosevelt em 11 de janeiro de M. Glen Johnson, The Contributions of Eleanor and Franklin Roosevelt to the Development of International Protection for Human Rights, Human Rights Quarterly 9.1 (1987): Vienna Declarations and Programme of Action, adotada pela Conferência Mundial da ONU sobre Direitos Humanos, 25 de junho de Economic and Social Council, Nações Unidas E/CN.4/ 1999/WG.18/2 de 27 de julho de Arjun Sengupta, Towards Realizing the Right to Development, Development and Change, Junho de International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, adotado pela resolução 2200 A(XXI) de 16 de dezembro de 1966, da Assembléia Geral das Nações Unidas. (reafirmada a partir de 3 de janeiro de 1976) 8 Committee on Economic and Social and Cultural Rights, comentários gerais 4: Direito à Moradia Adequada (at. 11.1). Complementando os comentários gerais e recomendações gerais adotados pelo Tratado de Direitos Humanos. UN Doc. HRT/Gen/1/Rec 12, Citado em Burns H. Weston, Human Rights, Enciclopédia Britânica, versão online, atualizada em Para uma discussão sobre o desenvolvimento das doutrinas da lei natural e dos direitos naturais, bem como constituições e contratos sociais, além dos artigos na Enciclopédia Britânica, veja Richard Tuck, Natural Rights Theories Origins and Development (Cambridge, 1979) e Richard McKeon, Philosophy and History in the Development of Human Rights, em Ethics and Social Justice, ed. H.E. Kiefer e M. Muniz (State University of New York Press, 1968). 11 Declaração Universal dos Direitos Humanos, 1948, preâmbulo. 12 Ver Jack Donnelly, In Search of the Unicorn: The Jurisprudence and Policies of the Right to Development. Estes pontos têm sido debatidos extensamente na literatura dos direitos humanos. A maioria dos argumentos foram bem sintetizados em dois artigos de Philip Alston: The Right to Development at the International Level, em Workshop of the Hague Academy of International Law, outubro de 1979, e Making Space for New Human Rights: The Case of the Right to Development, em Human Rights Yearbook vol. 1, Ver também o mais recente livro de Amartya Sem, Development As Freedom, capítulo 12 (Alfred A. Knopf, 1999). 13 De acordo com Philip Alston, A recusa taxativa do governo Reagan em aceitar a validade da idéia dos direitos humanos coletivos é oriunda, logicamente, de sua concepção de direitos humanos, que é baseada não na Declaração Universal dos Direitos Humanos, mas na Declaração de Independência Americana (ibid. Human Rights Yearbook, vol 1, 1988). Stephen Marks, num trabalho muito bem fundamentado, From the Single Confused Page to the Decalogue of Six Billion Persons: The Roots of the Universal Declaration of Human Rights in the French Revolution, mostra que a forma e conteúdo da Declaração Universal dos Direitos Humanos foram muito influenciados pela revolução francesa. 14 Ver Charles Taylor, Human Rights: The Legal Culture, em Philosophical Foundation of Human Rights (Paris: UNESCO, 1986), e Vienna Van Dyke, Human Rights, Ethnicity and Discrimination, em Contribution in Ethnic Studies, Philip Alston coloca categoricamente: É uma questão de decisão humana que tipos de unidades são aceitas como responsáveis pelo direito e pela obrigação e que tipos de direitos devem ter. Alston, op.cit nota de rodapé Amartya Sen, Development as Freedom, p Amartya Sen, ibid. 18 Amartya Sen, ibid., p Georges Abi-Saab (The Hague Academy of International Law), The Right to Development at the International Level (The Hague, 1975). 20 Ver Martha Nussbaum, Capabilities, Human Rights and the Universal Declaration, em The Future of Human Rights, ed. Burns H. Weston e Stephen P. Marks (New York: Transnational Publishers, 1999). 21 Amartya Sen, Development as Freedom, p. 16 Os pontos de vista expressos neste documento são unicamente de responsabilidade de seu autor. O conteúdo deste documento não representa necessariamente o ponto de vista de instituições às quais o autor é afiliado nem do François-Xavier Bagnoud Center for Health and Human Rights. 84 MARÇO DE 2002