1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 ASSUNTO: REGULAMENTAÇÃO DO ARTIGO 47.º DA LOE 2012 - ALTERAÇÕES AO ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL. PARECER 1. O Memorando de Entendimento (MdE) subscrito pela Comissão Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetário Internacional prevê que Municípios reduzam os seus cargos dirigentes e unidades administrativas num mínimo de 15% até final de 2012 (ponto 3.41). O cumprimento de tal medida fez constar da Lei do Orçamento do Estado de 2012 (LOE 2012) uma previsão similar, agora objecto de proposta de alteração em sede do orçamento rectificativo já apresentado, no sentido da regulamentação da matéria em ordem a uma redução mínima de 15% dos dirigentes no global dos 308 Municípios (e não em cada um). São estas as bases e premissas da regulamentação que se encontra agora em apresentação, premissas que encerram em si, a final, as grandes linhas que a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) preconiza para esta mudança, a saber: i. Aplicação não universal da redução de dirigentes e, nessa medida, a previsão de limites máximos para a criação e provimento de cargos dirigentes, por nível e grau, em função de critérios objectivos e claramente definidos, sendo que a imposição de redução de dirigentes apenas deve ocorrer nos Municípios onde se venha a apurar um efectivo excesso de dirigentes, após a estipulação e aplicação de critérios que garantam uma matriz justa, razoável e equilibrada de dirigentes para cada Município. 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 ii. Os critérios delimitadores do número máximo de dirigentes têm de garantir a equidade e justiça na distribuição do número de dirigentes por grau e nível e, em simultâneo, uma normal organização e eficiente funcionamento dos serviços do Município. Nestes termos, e antes de mais, pertinente referir que o critério dormidas turísticas não deve ser excessivamente considerado, na medida em que não atendendo, sequer, aos movimentos migratórios, nem tão pouco à população flutuante (razões designadamente profissionais, de ensino e de saúde), emerge como um critério não apenas insuficientee mas também potenciador de maiores assimetrias regionais e Página 1 de 9
35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 iii. iv. condicionador dos modelos de gestão e da estrutura organizativa dos Municípios mais pequenos, do interior e/ou com menos desenvolvimento turístico. Por outro lado, os restantes critérios previstos são insuficientes e não garantem os objectivos que se impõem. Assim, há que, forçosamente, levar em conta outros critérios, tais como a dimensão do território municipal, associada à dispersão /desconcentração dos núcleos urbanos, o número de trabalhadores de cada município, a (in)existência de serviços municipalizados e de empresas municipais e, por último, a própria taxa de execução orçamental (ver ponto 2. d). Na verdade, temos fundados receios de que a não consignação de tais parâmetros possa significar o comprometimento da capacidade de gestão e da própria operacionalidade dos serviços. Os critérios/limites estabelecidos têm de garantir, no mínimo 4 dirigentes por Município. Existe, com efeito, um vasto elenco de atribuições e competências municipais que têm que ser satisfeitas, independentemente do número de habitantes do Município. Não é sequer expectável que se possa garantir a aplicação do SIADAP e concentrar áreas tão diversificadas como, designadamente, a financeira, recursos humanos, ambiente, jurídica, cultura, desporto, urbanismo, educação, gestão de infraestruturas e equipamentos públicos e colectivos, entre outras, num menor número de dirigentes. Em causa o papel dos dirigentes na informação aos Eleitos Locais relativamente ao cumprimento de obrigações legais e regulamentares, em cada uma daquelas vastas específicass e técnicas áreas de actividade e de competência, bem como a necessária articulação legal com o SIADAP que impõe que os avaliadores sejam dirigentes. Por outro lado, quando em causa medidas que pretendem reduzir a despesa, não faz qualquer sentido contabilizar nos limites previstos os dirigentes que optam pela remuneração da carreira de origem. Estas situações não implicam nenhum ganho financeiro e contribuam para atenuar ou justificar, de alguma forma, a interferência que estes limites têm na autonomia constitucional do Poder Local. Página 2 de 9
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 v. Apenas pode ser exigido aos Municípios com dirigentes em número superior ao resultante da matriz, uma redução de 15% dos dirigentes, percentagem acordada em sede do já aludido MdE, e nunca superior, pois é esse o princípio e pressuposto de toda esta reforma. 2. Tendo presente estes cinco (5) grandes princípios que a ANMP defende para a reforma, importa agora compaginar as principais alterações constantes do articulado concretamente propostoo pelo Governo no que respeita à alteração do Estatuto do Pessoal Dirigente na Administração Local (EPDAL). a) ARTIGO 3.º a 5.º - LIMITES NA CRIAÇÃO E PROVIMENTOS DOS CARGOS DIRIGENTES DE DIRECTOR MUNICIPAL, DIRECTOR DE DEPARTAMENTO E DE CHEFE DE DIVISÃO. A proposta estabelece limites mínimos e máximos para a criação e provimento daqueles níveis e graus de cargos dirigentes, apurados em função de critérios tais como a população, a participação nos fundos e o número de dormidas turísticas, o que nos leva a reiterar o acima exposto acerca dos critérios a adoptar (ver ponto 1 ii). Não obstante, relativamente aos cargos de chefe de divisão, pensamos que, na senda do já supra manifestado, independentemente do concreto número de habitantes do Município, existe um amplo conjunto de atribuições e competências municipais que têm que ser satisfeitas, pelo que se sugere um mínimo de dois (2) chefes de divisão por Município nos Municípios com população até 10.000 habitantes. Mais se aproveita para referir (ainda que prejudicado pelo parágrafo antecedente) que por gralha, na alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º consta 50.000 quando pretendiam 5.000. Cumpre ainda alertar para indispensabilidade de todos os dados necessários ao apuramento da matriz se encontrarem disponibilizados em anexo ao próprio diploma (sem prejuízo da sua actualização futura). 99 Página 3 de 9
100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 Mais se sugere toda a conveniência na disponibilização de informação/ensaios (on-line em sítio a mencionar) que, desde logo, indique quantos dirigentes de cada nível e grau é que cada Autarquia terá, no limite, direito. b) ARTIGOS 6.º E 2.º, N.ºS 2 E 3 - CARGOS DIRIGENTES DE DIRECÇÃO INTERMÉDIA DE 3.º GRAU Regulamentam-se os critérios para a criação e provimentoo do cargo dirigente de direcção intermédia de 3.º grau, bem como os requisitos de recrutamento para o mesmo nível e grau, incluindo a introdução de limites mínimos e máximos ao nível da remuneração que poderá competir ao cargo (entre as 3.ª e a 6.ª posições remuneratórias, inclusive, da carreira geral de técnico superior). Constitui ponto unânime e assente que estes dirigentes pouco ou nada concorrem para o aumento das despesas com pessoal, mas são muito importantes na direcção de áreas específicas das Autarquias que, pela sua própria dimensão, se adequam àquele grau de dirigente, o que permite que o Município garanta uma eficiente organização e funcionamento, e a inerente e imprescindível prossecução do interesse público. Mais gravosa e ingerível se torna a gestão nos Municípios com população até 5.000 habitantes que apenas passam a poder ter um (1) dirigente de 3.º grau e um (1) chefe de divisão. Não é legítimo ou razoável, repita-se, que dois (2) dirigentes possam concentrar áreas tão diversificadas como a financeira, recursos humanos, ambiente, jurídica, cultura, desporto, urbanismo, educação Assim, é imperiosoo que sejam alargados os critérios para a criação e provimento destes cargos, de modo a garantir, pelo menos 2 dirigentes de 3.º grau em cada Município. 130 131 132 133 Página 4 de 9
134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 c) ARTIGO 7.º - REGRAS GERAIS PARA O PROVIMENTO DE DIRIGENTES Importa acima de tudo reter que, conforme sempre preconizado por esta Associação, este preceito estabelece que não são contabilizados, para efeitos dos limites previstos, os cargos dirigentes ou de comando impostos por lei específica, designadamente nas atividades desenvolvidas pelos bombeiros municipais, polícias municipais, protecção civil bem como os resultantes de transferências de competências da administração central para a administração local. Como já se expendeu também não faz qualquer sentido contabilizar nos limites previstos os dirigentes que optam pela remuneração da carreira de origem, situação que deve acrescer às já propostas. d) ARTIGO 8.º - SITUAÇÃO ECONÓMICO-FINANCEIRA Adoptando-se o mesmo critério económico-financeiro previsto na LOE para o recrutamento excepcional -- Municípios que se encontrem em situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira e, bem assim, aos Municípios com endividamento líquido superior ao limite legal de endividamento em 2011, ainda que não tenha sido declarada a situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira, - impede-se que tais Municípios aumentem o número de dirigentes existente, enquanto se mantiver aquele contexto. Na mesma lógica, mais deveria ser previsto que Municípios com saúde financeira e com elevada taxa de execução orçamental não serem obrigados a reduzir dirigentes. Com efeito, a solidez financeira alcançada por alguns Municípios, muitas vezes salientada pela avaliação realizada e publicitada através dos sucessivos anuários financeiros, da autoria da Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (OTOC), não será alheia à estrutura e capacidade dirigente instalada que, numa perspectiva de gestão por objectivos com responsabilidades específicas na gestão do orçamento municipal, garante resultados e níveis de execução muito relevantes. 165 166 167 Página 5 de 9
168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 e) ARTIGO 9.º - MECANISMOS DE FLEXIBILIDADE Por forma a assegurar uma maior flexibilidade organizativa nas Câmaras Municipais, e sem comprometer os limites dos cargos efetivamente ocupados, é dada a possibilidade dos Municípios preverem nas suas estruturas orgânicas cargos dirigentes em número superior aos dirigentes a prover, resultante da aplicação dos limites, assegurando a articulação com as regras do Decreto-Lei n.º 305/2009, de 23 de Outubro, e algumas mudanças na organização sem necessidade de uma alteração formal da estrutura interna do Município. Com o mesmo objectivo de flexibilização, que se apoia, os Municípios podem prover um número superior de cargos dirigentes de nível ou grau inferior, ao resultante da aplicação dos critérios e limites previstos, desdee que tal implique o provimento, em igual número, de um número inferior de dirigentes de nível ou grau superior (exemplo, podem prover um número de directores de departamento municipal superior ao resultante da aplicação dos critérios e limites previstos no presente diploma, desde que tal implique o provimento, em igual número, de um número inferior de directores municipais). Sem prejuízo do exposto, deverá melhorar-se a redacção proposta e substituir as referências a categorias de dirigentes por nível e grau, e estruturas de dirigentes por estruturas orgânicas. f) ARTIGO 10.º - CARGOS DIRIGENTES DOS SERVIÇOS MUNICIPALIZADOS (SM) Na verdade, não obstante a sua organização autónoma, os SM são destituídos de personalidade jurídica e integrados na pessoa colectiva Município. Por essa razão, o mapa de pessoal do SM é o do Município, não obstante dever ser desdobrado para os serviços municipalizados. Neste contexto, percebe-se que os dirigentes dos SM sejam contabilizados para efeitos dos limites de dirigentes previstos para o Município. Não obstante, e sem prejuízo da necessidade de acautelar nos citérios a montante a (in)existência de SM, é Página 6 de 9
201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 221 222 223 224 225 226 227 228 229 230 231 preciso acautelar as situações em que os SM que prestam serviços a mais do que um Município. g) ARTIGO 13.º - FORMAÇÃO PROFISSIONAL E ESPECÍFICA Seria oportuno diferenciar a formação exigível aos dirigentes (em função dos seus cargos) que se encontrem em exercício de funções e aqueles que, no futuro, venham a ocupar tais cargos. Mais deveria ser incluída em matéria de formação profissional a área da gestão de mudança (paralelamente ao prevista na alínea g) do n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 2/2004). h) ARTIGOS 14.º E 15.º - RECRUTAMENTO E PROVIMENTO DOS CARGOS DE DIRECÇÃO SUPERIOR DO 1.º GRAU (DIRECTOR MUNICIPAL) A proposta, e bem, adapta à especificidade e autonomias autárquicas as últimas alterações à Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro (pela Lei n.º 64/2011), designadamente ao nível do procedimento de recrutamento de cargos de direcção superior que passou ser efectuado por uma comissão de recrutamento e selecção externa, com composição promovida pelo membro do Governo responsável pela área da Administração Pública e sede em Lisboa. Entre outras importantes adaptações, fica claro que nas Câmaras Municipais o recrutamento dos cargos de direcção superior (director municipal) é de facto efectuado por procedimento concursal (antes era por escolha), mas levado a cabo por um júri constituído em moldes idênticos ao recrutamento de directores de departamento ou de chefes de divisão. i) ARTIGOS 16.º E 17.º - RECRUTAMENTO E PROVIMENTO DOS CARGOS DE DIRECÇÃO INTERMÉDIA 232 Página 7 de 9
233 234 235 Antes de mais, de referir que o artigo 17.º é redundante e repetitivo, bastando o artigo 16.º tratar dos recrutamentos dos cargos de direcção intermédia, tout court, sem prejuízo de alguns ajustamentos. 236 237 238 239 240 241 242 243 244 245 246 247 248 249 250 251 252 253 254 255 256 257 258 259 260 261 262 j) ARTIGO 18.º - COMPOSIÇÃO DO JÚRI DE RECRUTAMENTO Concorda-se com as melhorias e esclarecimentos prestados ao nível a composição do júri nos recrutamentos dos cargos dirigentes dos Municípios. k) ARTIGO 25.º - DESPESAS DE REPRESENTAÇÃO Porque quem, em regra, representa o Município é o Presidentee da Câmara Municipal e os outros Eleitos Locais, somos favoráveis a que, conforme proposto, a atribuição das despesas de representação seja da competência da assembleia municipal, sob proposta da câmaraa municipal. l) ARTIGO 27.º - DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS Este preceito é crucial para a aplicação e sucesso de toda a reforma preconizada pelo diploma. Com efeito, depois de tantos anos de inexistência legal de limites máximos na criação de cargos dirigentes, que legitimou opções de gestão diferenciadas quanto ao quadro de dirigentes de cadaa Câmara Municipal, não se pode, abruptamente e com prejuízo da autonomia do Poder Local, determinar uma redução abrupta e inaceitável do número de dirigentes (quando o caso). Esta redução -- salvaguardados os princípios e sugestões a cima -- tem de obedecer a dois princípios: 263 264 265 Não pode, pelo menos numa primeira fase e se essa for a opção do Município, ser exigida uma redução superior a 15%, percentagem acordado no MdE. Página 8 de 9
266 267 268 269 270 Refira-se que o projecto de diploma em apreço até parece comungar do princípio mas difere da percentagem (propõe 30%). O projecto mais propõe que quando a redução for superior a tal percentagem, assista a faculdade de se proceder a mais uma renovação das comissões de serviço ainda em excesso (excepto para os Municípios do artigo 8.º, o que se compreende). 271 272 273 274 275 276 277 Tem de salvaguardar as comissões de serviço em curso não apenas a 31/12/2011 mas à entrada em vigor do diploma, sob pena de criar graves injustiças e potenciar desajustamentos funcionais na estrutura organizativa -- sem prejuízo da opção do Município, querendo, fazer cessar as mesmas nos termos da lei, note-se. Esta previsão parece permitir evitar o pagamento de eventuais indemnizações, mas também prevenir e garantir um prazo de adaptação e sucessão nas competências. 278 279 280 281 282 Uma última nota, sem prejuízo de outras melhorias e clarificações no articulado e sistematização do diploma, para referir que se deveria alterar a terminologia funcionário para trabalhador em funções públicas. 283 284 285 286 287 Em face do exposto, atentos os critérios propostos para a limitação da criação de cargos dirigentes nas Câmaras Municipais, a Associação Nacional de Municípios Portugueses não pode emitir parecer favorável ao presente projecto. 288 289 290 291 Associação Nacional de Municípios Portugueses 16 de Abril de 2012 292 Página 9 de 9