TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: URBAN REHABILITATION - THE ISSUE FOR CITY COMPETITIVENESS AUTOR 1: ANA LÍDIA VIRTUDES Email: virtudes@ubi.pt AUTOR 2: - Email: - DEPARTAMENTO: ENGENHARIA CIVIL E ARQUITECTURA UNIVERSIDAD: DA BEIRA INTERIOR ÁREA TEMÁTICA: LOCAL DEVELOPMENT END URBAN COMPETITIVENESS RESUMEN: (máximo 300 palabras) As recentes políticas urbanísticas em Portugal apelam à mudança de paradigma, do modelo de ordenamento do território assente na expansão urbana para o modelo assente em acções de reabilitação urbana como processo de afirmação da competitividade da cidade. Desde Outubro de 2009, o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana e o Regime Jurídico da Salvaguarda do património Cultural confirmam esta tendência remetendo grandes desafios para as autoridades locais (Municípios), no âmbito dos planos municipais de ordenamento do
território (PMOT). Pretende-se reflectir acerca de alguns dos impactes dos novos incentivos à Reabilitação Urbana e à Salvaguarda do Património como mecanismos de desenho da cidade e como conteúdos dos PMOT. Na actual crise económica e financeira, como reagirão os proprietários aos incentivos à reabilitação dos seus imóveis? Que desafios se colocam aos imóveis a reabilitar alvo da venda forçada face à estagnação no mercado imobiliário? Como reagirão os Municípios no seu papel na reabilitação urbana? A nível internacional diversos diplomas (Carta Urbana Europeia-1992, Carta de Veneza-1964, Carta Europeia do Património Arquitectónico- 1975, Convenção de Granada-1985, Carta para a Salvaguarda das Cidades Históricas-1987), consignam e referem-se às políticas de Ordenamento do Território que devem incluir o património cultural. Em Portugal, as recentes políticas de Salvaguarda do Património Cultural assumem que se os interesses culturais e urbanísticos estão em conflito, prevalecem os primeiros, numa classificação ampla dos bens imóveis: monumentos, conjuntos ou sítios, prédios rústicos, urbanos, edifícios, outras construções, jardins, praças ou caminhos. Os Planos de Pormenor devem contribuir para preservar, defender ou valorizar estes bens classificados de modo a evitar a sua perda ou deterioração e garantir o seu engrandecimento num enriquecimento da herança cultural do país. A Reabilitação Urbana deverá criar condições económicas, sociais e culturais que fixem a população, modernizem as infra-estruturas e os espaços públicos, tornando as cidades mais competitivas. PALABRAS CLAVE: URBAN REHABILITATION, CITY COMPETITIVENESS, DETAILED LOCAL PLANS, URBANISM POLICIES
1. Incentivos às políticas de expansão urbana a prática dos últimos anos em Portugal As recentes alterações ao Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial vêm confirmar a tendência esboçada em 1998 no preâmbulo da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPOTU) que explicitamente apelava à contenção dos perímetros urbanos. Desde então, são poucos os sinais ao nível dos planos municipais de ordenamento do território que evidenciam o cumprimento ou um caminho a seguir no sentido de responder a este apelo. Por um lado, tardam as versões actualizadas (ou revistas) dos planos directores municipais que definam os perímetros urbanos da exclusividade da urbanização programada e, por outro, não abundam os planos de pormenor com as regras de execução que minorem os conteúdos iminentemente desigualitários entre os proprietários por eles abrangidos. Quanto ao Plano de Urbanização (poder-se-á referir que) ocupa uma posição difícil a meio caminho entre o desenho urbano que se espera de um Plano de Pormenor garantindo através de projectos de arquitectura, engenharia entre outros, alcançar as disposições traçadas e os índices máximos de aplicação excepcional estabelecidos no Plano Director Municipal, cuja experiência demonstra ser afinal de aplicação como regra. 2. Os incentivos à reabilitação urbana o recente despertar do urbanismo em Portugal. Tendo o apelo da Lei de Bases (LBPOTU) ficado sem resposta, vem agora impor-se, desde já por decreto, (ou melhor) em todos os mais recentes diplomas legais, o encolhimento, o shrink dos perímetros urbanos. Esta imposição é exercida através de uma actuação em várias frentes: - Quer ao nível dos usos do solo, pela extinção da classe de espaços urbanizáveis, os únicos que não sendo urbanizados, nem estando neles essa tarefa programada poder-seiam transformar em urbanos, casuisticamente e avulso através da construção de edifícios
ou da concretização de operações de loteamento urbano, sem qualquer ideia de conjunto para o aglomerado urbano; - Quer ao nível dos instrumentos de gestão territorial de detalhe, com as modalidades de Planos de Pormenor reforçadas nos espaços urbanos existentes e consolidados, ora objecto de acções de Reabilitação Urbana (uma modalidade), ora objecto de acções de Salvaguarda do Património (a outra modalidade), para além de poderem ter como objecto os não urbanos espaços rurais (a modalidade para o exterior dos perímetros urbanos). Concluindo, foram extintos (em 1999 com o D.L, n.º 380/99) os espaços urbanizáveis e; mais recentemente (com a lei n.º 46/2009) foram extintas; as modalidades de planos de pormenor para as áreas de expansão urbana, dois sinais da evidente mudança de paradigma da expansão urbana para a reabilitação urbana. 3. Instrumentos, princípios e políticas de reabilitação urbana em Portugal Reforçando a necessidade de enveredar por um caminho rumo ao encolhimento dos perímetros urbanos, criaram-se duas novas frentes de combate às áreas de expansão urbana, que esgotam as possibilidades de elaborar planos de pormenor em áreas urbanas, dentro dos perímetros urbanos, confinadas aos espaços edificados e urbanizados: - O Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (D.L. n.º 307/2009 de 23 de Outubro) que (na prática) vem regulamentar o conteúdo do Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana; - O Regime Jurídico da Salvaguarda do Património Cultural (D.L. n.º 309/2009 também de 23 de Outubro) que vem regulamentar o conteúdo do Plano de Pormenor de Salvaguarda. No 1.º caso, refere-se que a reabilitação urbana é hoje uma componente indispensável da política das cidades (in preâmbulo do D.L. n.º 307/2009) e da habitação, estabelecendo-se duas modalidades para que (a mesma) se possa concretizar: a Reabilitação Urbana simples da responsabilidade e a expensas dos proprietários e a Reabilitação Urbana sistemática definida em sede de Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana.
(No art. 4.º do D.L. n.º 307/2009) explicitam-se os princípios que enquadram este regime enquanto instrumento da política urbanística: princípio da responsabilização (numa Reabilitação Urbana ao estilo privado, a cargo dos proprietários), da subsidiariedade (numa Reabilitação Urbana reconhecida de interesse geral mas, financiada pelo funcionamento do mercado e não à partida por fundos públicos, em que as soluções unilaterais devem ser a ultima ratio), da solidariedade intergeracional (numa Reabilitação Urbana que transfere a factura financeira para a geração seguinte), da sustentabilidade (financeira, sociocultural e ambiental, em que cada um dos intervenientes, contribui com o que tem para a Reabilitação Urbana, num processo que deve financiar-se a si próprio), da integração, da coordenação, da contratualização (como forma de agilizar a execução das operações de reabilitação urbana), da protecção do existente, da justa ponderação e da equidade (repostado à perequação dos Instrumentos de Gestão Territorial e aos fundos de compensação). Nos conteúdos atribuídos ao Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana encontram-se a tarefa de identificar as necessidades de reabilitar, modernizar ou demolir edifícios, infra-estruturas urbanas, equipamentos e espaços verdes de utilização colectiva (alínea d), art. 24.º do D.L. n.º 307/2009). No 2.º caso refere-se a pretensão de compatibilizar a protecção do património cultural; entenda-se os bens imóveis classificados, os bens imóveis em vias de classificação e as zonas de protecção; com o ordenamento do território e o desenvolvimento sustentável, isto é, com o conteúdo do Plano de Pormenor de Salvaguarda. Este conteúdo deverá centrar-se no interesse cultural relevante do bem imóvel de cariz: histórico, paleontológico, arqueológico, arquitectónico, artístico, etnográfico, científico, social, industrial ou técnico (art. 21.º do D.L. n.º 309/2009). Quanto às zonas de protecção, prevê-se que possam ser delimitadas a curto prazo através da zona especial de protecção provisória e através de uma espécie de zonamento ou gradiente que inclui nomeadamente o anel da zona geral de protecção, os 50 metros contados a partir dos limites externos do bem imóvel; o anel da zona especial provisória de protecção, a qual poderá incluir zonas non aedificandi e; o anel da zona de sensibilidade com a graduação das restrições a impor (art. 43.º do D.L. n.º 309/2009).
São pois inequívocos os sinais de políticas que apelam à reabilitação urbana de áreas consolidadas em detrimento de novas áreas de expansão urbana. 4. O passo futuro do urbanismo em Portugal - da reabilitação urbana por decreto à reabilitação urbana em concreto. Num momento de crise económica e financeira, como irão os proprietários reagir à intimação de procederem à reabilitação dos seus imóveis? Quais os desafios que se colocam aos imóveis a reabilitar colocados à venda no mercado pela venda forçada (um dos incentivos à reabilitação urbana do D.L. 307/2009) num momento de estagnação no mercado imobiliário? Entenda-se a venda forçada (art. 62.º do D.L. n.º 307/2009) como a função social da propriedade aplicada quando o proprietário não cumpre as obrigações que lhe foram adstritas no processo de Reabilitação Urbana. Como irão as Autarquias resistir às pressões, isto é, incentivos à reabilitação? Como irão explicar aos eleitores que os seus terrenos classificados como para edificar e urbanizar no PDM ainda em vigor e na prática não edificados e não urbanizados passarão a solos rurais, excluídos portanto dos perímetros urbanos e finadas as expectativas do lucro fácil pela transacção a bom preço? Desde 1992 (18 de Março) que a Carta Urbana Europeia consigna explicitamente os direitos urbanos fundamentais que ao Estado cumpre garantir. Também a Carta de Veneza (Maio de 1964), a Carta Europeia do Património Arquitectónico de 1975, a Convenção de Granada de 1985, ou a Carta para a Salvaguarda das Cidades Históricas de 1987; entre outros diplomas, consignam e referem-se às políticas de Ordenamento do Território que devem incluir o património cultural. Entende-se no actual Regime da Salvaguarda do Património Cultural a assumpção de que se os interesses culturais e os interesses urbanísticos estão em conflito, prevalecem os primeiros, numa classificação dos bens imóveis bastante ampla que respeita a:
monumentos, conjuntos ou sítios, prédios rústicos, urbanos, edifícios, outras construções, jardins, praças ou caminhos (art. 2.º do D.L. n.º 309/2009). Em relação a estes bens classificados assistem em sede de Plano de Pormenor de Salvaguarda os deveres de preservar (através de Instrumentos de Gestão Territorial em geral ou de acções de Reabilitação Urbana em especial), defender ou valorizar (quer a título económico quer a título cultural) de modo a evitar a sua perda ou deterioração, de modo a garantir o seu engrandecimento na transmissão às gerações futuras, num enriquecimento da herança cultural do país. Ora, o conceito de Reabilitação Urbana deverá ser entendido como a criação de condições económicas, sociais e culturais que promovam a fixação da população nas Áreas de Reabilitação Urbana (ARU), assegurando a modernização das infra-estruturas e a criação de espaços verdes. São estas algumas das questões sobre as quais o momento actual exige reflexão. Mais do que encontrar respostas pretende-se partilhar preocupações e muita esperança pelas vitórias alcançadas (pelo menos a nível legislativo)! 5. Notas finais. Em suma o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana visa contrariar o modelo de ordenamento do território e de urbanismo vigente, assente na expansão urbana cujas consequências nefastas são conhecidas de todos: - O desperdício de infra-estruturas sobredimensionadas; - A dispersão da urbanização dentro dos perímetros urbanos; - As ruínas urbanísticas dos novos bairros, que continuam à espera de compradores. Pela 1.ª vez a Reabilitação Urbana dirigir-se-á para edifícios e bairros novos que se tornaram velhos sem nunca terem sido habitados, cuja situação de devolutos exigirá medidas específicas de Reabilitação Urbana. Também os bairros dos programas de realojamento, ainda que numa 1.ª fase tenham solucionado o problema da carência de habitação, são exemplos prementes de futuras acções de Reabilitação Urbana.
Não poderão ainda ser alheados do desinteresse pela Reabilitação Urbana as questões do arrendamento ou a inércia dos proprietários. Espera-se do novo regime de Reabilitação Urbana um passo em frente no urbanismo de proximidade, onde as acções: integrar, concertar e contratualizar sejam sinal da mudança de paradigma de um Estado regulador para um Estado contratual, apelando ao consenso entre as partes (Municípios, proprietários, arrendatários e promotores) em detrimento do papel autoritário das entidades públicas. Em suma, a delimitação de Áreas de Reabilitação Urbana exige traçar objectivos das acções a levar a efeito, o seu enquadramento nos Planos Municipais de Ordenamento do Território, a definição do tipo de Reabilitação Urbana a realizar (simples para o edificado sem alteração da estrutura fundiária ou sistemática para o tecido urbano na necessidade de intervenção profunda em domínios nos quais o Plano Director Municipal é incapaz), a escolha de entidade gestora e o estabelecimento de programa ou estratégia de intervenção. Alguns dos maiores desafios que se colocam actualmente aos especialistas em Ordenamento do Território e em Urbanismo. Bibliografia Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (2009): Decreto-Lei n.º 307/2009 de 23 de Outubro. Regime Jurídico da Salvaguarda do Património Cultural (2009): Decreto-Lei n.º 309/2009 de 23 de Outubro.