A nova Lei de Enquadramento Orçamental Controlo de Despesa, Défice e Dívida Unidade Técnica de Apoio Orçamental
Artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa Fiscalização A execução do Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República, que, precedendo parecer daquele tribunal, apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social. Na prática, o que pode acontecer? A existência de opacidade orçamental, em conjunto com desvios sistemáticos de execução desorçamentação matérias complexas e viola direitos dos cidadãos dificulta a realização do debate parlamentar, prejudica a aprovação esclarecida do Orçamento do Estado e a fiscalização da sua execução.
Princípio da transparência O direito à transparência orçamental Consta na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 Art.1.º Os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos. As distinções sociais só podem ser baseadas na utilidade comum. ( ) Art. 14.º Todos os cidadãos têm direito de verificar, por si ou pelos seus representantes, da necessidade das receitas públicas sob a forma de impostos, de consenti-las livremente, de lhe fixar o montante, a base de incidência, o modo de cobrança e a duração. Art. 15.º A sociedade tem o direito de pedir contas a todos os agentes públicos pela sua administração.
Anterior LEO (8ª alteração) Princípio da transparência Artigo 10.º Transparência Orçamental 1 A aprovação e a execução dos orçamentos dos subsetores a que se refere o n.º 1 do artigo 10.º -A estão sujeitas ao princípio da transparência orçamental. 2 O princípio da transparência implica a existência de um dever de informação entre todas as entidades públicas. 3 O princípio da transparência implica, designadamente, o dever de Absolutamente fornecimento de informação à entidade encarregada de monitorar a execução orçamental, desadequado nos termos e prazos a definir no decreto-lei de execução orçamental. Artigo 12.º Publicidade 1 O Governo assegura a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento do Estado e da sua execução, recorrendo, sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada momento.
Princípio da transparência Nova LEO (Lei n.º 151/2015 de 11 de setembro) Artigo 19.º Transparência orçamental 1 A aprovação e a execução dos orçamentos dos serviços e das entidades que integram o setor das administrações públicas estão sujeitas ao princípio da transparência orçamental, nos termos dos números seguintes e no Capítulo IV do Título VI. 2 A transparência orçamental implica a disponibilização de informação sobre a implementação e a execução dos programas, objetivos da política orçamental, orçamentos e contas do setor das administrações públicas, por subsetor. 3 A informação disponibilizada deve ser fiável, completa, atualizada, compreensível e comparável internacionalmente, de modo a permitir avaliar com precisão a posição financeira do setor das administrações públicas e os custos e benefícios das suas atividades, incluindo as suas consequências económicas e sociais, presentes e futuras. 4 O princípio da transparência orçamental inclui: a) O dever de informação pelo Governo à Assembleia da República, no quadro dos poderes de fiscalização orçamental que a esta competem; b) O dever de informação financeira entre os subsetores; c) O dever de disponibilização de informação à entidade com competência de acompanhamento e controlo da execução orçamental, nos termos e prazos a definir no decreto-lei de execução orçamental.
Princípio da transparência Antes da LEO, estava tudo mal no domínio da transparência? Índice: 64/100 Significado: O Governo de Portugal fornece ao público informações substanciais sobre o orçamento. Fonte: International Budget Partnership
Fonte: International Budget Partnership
Conquistas em anos recentes A nível institucional - Criação da (2006) - Criação do Conselho das Finanças Públicas (2011-2012) A nível legislativo - Transposição do normativo comunitário com destaque para as regras orçamentais estruturais Ao nível do Orçamento Controlo de Despesa, Défice e Dívida - Orçamento Cidadão - Análise de sensibilidade a alterações de pressupostos macro - Explicitação dos riscos orçamentais Ao nível da Execução Orçamental - Aumento do conteúdo informativo do Boletim da DGO - Divulgação mais acessível no site da DGO
Qual a opinião do FMI? Fonte: Fiscal Transparency Evaluation, IMF Country Report N.º 14/306, October 2014
O que falta fazer segundo o Open Budget Initiative? Melhorar a Transparência Aumentar a abrangência da proposta de orçamento do executivo apresentando mais informações sobre a classificação de despesas e de receitas de anos futuros Melhorar o Controlo Controlo de Despesa, Défice e Dívida Criar consultas regulares sobre questões orçamentais entre o executivo e o corpo legislativo Tanto em termos legislativos como em termos práticos, garantir que o corpo legislativo seja consultado antes de se gastarem fundos de contingência que não foram identificados no orçamento promulgado. Melhorar a Participação Pública Realizar audiências legislativas sobre os orçamentos de ministérios, departamentos e agências específicos Fonte: International Budget Partnership (2015)
A nova LEO: traços gerais melhor definição e organização de conceitos (princípios, regras, limites, mapas, etc) Criação da Entidade Contabilística Estado: redução da fragmentação integração das políticas económicas e orçamentais num processo com duas fases: 1.ª) atual. PE; LGO; QPDP 2.ª) Prop. Lei OE clarificação do processo de revisão orçamental (da competência da Assembleia da República) e alteração orçamental (da competência do Governo) estabelece um período transitório de 3 anos e cria uma entidade com responsabilidade para assegurar a implementação
O que se mantém na nova LEO na perspetiva do exercício de controlo orçamental? Dever de informação ao controlo político Artigo 75.º 1 O Governo disponibiliza à Assembleia da República todos os elementos informativos necessários para a habilitar a acompanhar e controlar, de modo efetivo, a execução do Orçamento do Estado, designadamente relatórios sobre: a) A execução do Orçamento do Estado, incluindo o da segurança social; b) A utilização de dotações no âmbito do programa integrado na missão de base orgânica do Ministério das Finanças destinado a fazer face a despesas imprevisíveis e inadiáveis; Mensal Prazo de resposta: envio à AR deve c) A execução do orçamento consolidado dos serviços e entidades do setor das administrações públicas; d) As alterações orçamentais aprovadas pelo Governo; e) As operações de gestão da dívida pública, efetuar-se o recurso nos ao 60 crédito dias público seguintes e as condições ao específicas dos empréstimos públicos celebrados nos termos previstos período na lei a que do Orçamento respeitam do Estado poderia e na legislação ter relativa à emissão e gestão da dívida pública; sido encurtado f) Os empréstimos concedidos e outras operações ativas de crédito realizadas nos termos previstos na lei do Orçamento do Estado; g) As garantias pessoais concedidas pelo Estado nos termos da lei do Orçamento do Estado e demais legislação aplicável, incluindo a relação nominal dos beneficiários dos avales e fianças concedidas pelo Estado, com explicitação individual dos respetivos valores, bem como do montante global em vigor; h) Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia. Trimestral
O que foi reciclado na nova LEO? Reciclagem de alguns conceitos Grandes Opções do Plano (GOP) Lei das Grandes Opções (LGO) Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) Quadro Plurianual das Despesas Públicas (QPDP) Plano Oficial de Contabilidade Sistema de Normalização Pública, 1997 (POCP) Contabilística (SNC AP) Dotação provisional Programa do MF para despesas imprevistas e inadiáveis
Alterações relevantes na nova LEO na perspetiva do exercício de controlo orçamental? Definição de programação orçamental plurianual no âmbito da atualização do PE: todas as formas de financiamento, incluindo receitas próprias avanço face à anterior Alargamento dos elementos FMI que (2014) acompanham In order to meet o relatório advanced da proposta de lei do Orçamento do Estado level, the budget needs to be submitted three months before, and passed one month prior to the beginning of the budget year. Antecipação da data de apresentação da proposta de lei do OE para até 1 de outubro Antecipação da entrega da Conta Geral do Estado para até 15 de maio FMI (2014): Annual financial statements should be prepared by Antecipação do parecer do March Tribunal 31 and de a standard Contas audit até opinion 30 de setembro do ano seguinte ao ano económico should be issued by June 30
O que deveria ter sido incluído na nova LEO na perspetiva do exercício de controlo orçamental? Definição da estrutura e conteúdo da informação que acompanha as leis das alterações orçamentais (OE Retificativos) Insuficiente não são necessariamente idênticos ao da proposta de lei do OE QPDP: os limites à despesa não são vinculativos para anos posteriores ao do primeiro ano económico da legislatura. São apenas indicativos. A votação da proposta de lei do Orçamento do Estado realiza -se no prazo de 45 dias após a data da sua admissão pela Assembleia da República. sem alterações, era recomendável mais tempo Mais avanços na compatibilização entre contabilidade pública (proposta de lei e mapas da lei) e contabilidade nacional (apenas no relatório)
O que é necessário para que a nova LEO produza os efeitos pretendidos ao nível do controlo orçamental? Fundamentalmente uma questão de governança adequada gestão dos recursos eficiente processo de tomada de decisão responsabilização solidária de membros do governo encarregues das políticas setoriais Necessário um efetivo compromisso político respeito pelas regras para os saldos orçamentais estruturais ( OMP) cumprimento dos limites para a despesa pública utilização de excedentes de execução para a redução da dívida pública
Cumprimento dos limites para a despesa pública?
Cumprimento das regras orçamentais estabelecidas na LEO? Principais regras orçamentais - limite de -3% do PIB para o saldo orçamental e de 60% do PIB para a dívida pública [braço corretivo do PEC] PDE em vigor em Portugal desde 2009, deveria concluir-se em 2015 anterior PDE entre 2005 e 2008 Braço preventivo do PEC: aplica-se de 2016 em diante com a eventual conclusão do PDE em 2015 - o saldo estrutural não pode ser inferior ao objetivo de médio prazo (-0,5% do PIB) - enquanto não for atingido o objetivo de médio prazo, o ajustamento anual do saldo estrutural não pode ser inferior a 0,5 % do PIB, [pode ser ajustado no âmbito da flexibilidade do PEC depende de hiato do produto, do crescimento acima ou abaixo do potencial e da dimensão da dívida ] - e a taxa de crescimento da despesa pública, líquida de medidas extraordinárias, temporárias ou discricionárias do lado da receita, não pode ser superior à taxa de referência de médio prazo de crescimento do PIB potencial -no caso da dívida pública exceder o valor de referência de 60% do PIB, deverá reduzir a dívida pública a uma taxa média de um vigésimo por ano, em média de três anos, na parte que exceder os 60%. [período transitório - aplicação plena em 2019]
Cumprimento das regras orçamentais estabelecidas na LEO? Recomendações do Conselho da União Europeia Semestre Europeu (julho 2015) - Assegurar uma correção duradoura do défice excessivo em 2015, tomando as medidas necessárias - Obter um ajustamento orçamental de 0,6 % do PIB no sentido da realização do objetivo de médio prazo em 2016 -Utilizar ganhos extraordinários para acelerar a dinâmica de redução do défice e da dívida. Quais as previsões mais recentes da Comissão Europeia? 2014 2015 2016 2017 Saldo orçamental( 1) -3,4-3,0-2,9-2,5 Saldo estrutural -1,4-1,8-2,3-2,4 var. saldo estrutural 0,9-0,4-0,5-0,1 Divergência com as regras do braço preventivo do PEC Fonte: Comissão Europeia (Projeções do Outono, 05-nov-2015, no policy-change ) Nota: (1) Corrigido one-offs Verdadeira prova de fogo para cumprimento das regras comunitárias e regras da LEO Pode dar origem a um desvio significativo
Cumprimento das regras orçamentais estabelecidas na LEO? Fonte:
longa vida à nova Lei de Enquadramento Orçamental!