Parecer nº : 1006/99 Processo nº : 01.046528.98.9 Requerente : Secretaria Municipal de Educação - SMED Assunto : Conselhos Escolares - Assessoria Jurídica EMENTA : Conselhos Escolares. Contratação de Assessoria Jurídica. Utilização de créditos orçamentários para Prestação deste Serviço. Ofensa ao princípio da economicidade. Viabilidade de avaliaç ão, pela PGM em conjunto com a Assessoria Jurídica da SMED, dos atos necessários à constituição, modificação ou extinção dos Conselhos Escolares. Criação de fluxo organizacional nos termos definidos pelo Plano de Carreira ( Anexo I da Lei nº 6.309/88). Visamento dos atos por Procurador do Município. Exegese do único do art. 2º do Regulamento Geral do Estatuto da Advocacia e da OAB. Versa o presente expediente sobre consulta formulada pela Secretaria Municipal de Educação à Assessoria Jurídica do Gabinete do Senhor Prefeito, questionando a viabilidade de os Conselhos Escolares das Escolas da Rede Municipal de Ensino realizarem contratação de serviços de terceiros para prestação de Assessoria Jurídica. Diante das conclusões exaradas pela Assessoria Jurídica do Gabinete do Prefeito, a Secretaria Municipal de Educação encaminhou o presente a esta PGM, para ratificação e orientação quanto à operacionalização do sugerido.
2 conclui o que segue: O parecer emitido pela Assessoria Jurídica do GP 1 - apesar de se constituírem em pessoa jurídica de direito privado, os Conselhos Escolares conformam-se como uma figura jurídica híbrida, não sendo alheios ao Município, seja por terem representação obrigatória de servidores municipais, seja pela relação de interdependência estabelecida; 2 - fere o princípio da economicidade, sendo inadequado que os Conselhos Escolares contratem às suas expensas advogados para regularizarem a situação registrária, à medida em que o Município tem em seus quadros profissionais responsáveis pela orientação e assessoria jurídica dos órgãos; 3 - a regularidade registrária dos Conselhos escolares é pressuposto de sua existência e requisito que habilita a receber recursos federais, a teor do que dispõe a Resolução nº 03/97 do MEC, motivo que justifica o interesse municipal em dispor de pessoal de seus quadros para necessária regularização junto ao Cartório de Registro Civil; 4 - é recomendável a elaboração de projeto de lei dispondo sobre a gestão de recursos públicos pelos Conselhos Escolares, os limites, as vedações e as conseqüências da má utilização dos recursos, bem como sobre o papel do Município na relação com os Conselhos Escolares, na forma já delineada pelos Decretos 11600/96 e 11952/98; Frente ao exposto, a fim de que se responda à solicitação da SMED faz-se necessária, primeiro, a análise das aludidas conclusões
3 e, segundo, o exame do meio mais adequado para a implementação do sugerido. O Conselho Escolar foi uma figura criada com o objetivo de atuar junto às unidades escolares da Rede Municipal de Ensino. A Lei Complementar 292/93 disciplina ser ele o órgão máximo da escola, sendo composto de pais, alunos membros do magistério e demais servidores públicos em efetivo exercício nas unidades escolares, representantes da comunidade escolar. Suas funções são a consultiva, a deliberativa e a fiscalizadora dos atos da escola. A entrega à comunidade escolar das aludidas atribuições bem evidencia o intuito do legislador em garantir uma efetiva e democrática participação da comunidade escolar na definição dos projetos político, administrativo e pedagógico de cada uma das unidades escolares. Paralelo a esta inovação surge a delegação às unidades escolares da gestão de verbas, a qual, no âmbito municipal foi atribuída aos diretores de escolas. Porém, na esfera federal o repasse de recursos públicos é realizado diretamente às escolas, sendo a única possibilidade para o Município na sua implementação, o repasse aos Conselhos Escolares, como bem explanado no parecer da Dra. Vanesca Prestes. A supressão da possibilidade de o Município gerir as verbas oriundas da União conduziu, pois, à transformação dos Conselhos
4 Escolares em pessoas jurídicas de direito privado, a despeito de todas as características que evidenciam sua hibridez 1. A transformação dos conselhos escolares não apaga, contudo, sua hibridez e impõe, por conseguinte, a atuação conjunta e sistemática de município e Conselhos Escolares nos mesmos termos pretendidos originariamente. Nesse sentido, prudentes as ponderações realizadas no parecer que analisa a matéria, concluindo pela possibilidade e necessidade de o Município prestar assessoramento, inclusive jurídico, aos conselhos Escolares, como meio de garantir plenamente seus objetivos, primando pela economicidade e pela realização do interesse público. Primar pela economicidade significa transcender ao mero controle da economia e gastos, abrangendo também a própria efetividade na realização das entradas orçamentárias. É a tradicional aplicação do binômio custo/benefício, subordinado à idéia de justiça, que deve prevalecer no fornecimento de bens e serviços públicos 2. Não podem os Conselhos Escolares fazer maior sacrifício e pagar, com as verbas recebidas, profissionais particulares para visar os atos e contratos constitutivos dos Conselhos Escolares( 2º do art. 1º da Lei 8.906/94: os atos e contratos constitutivos de pessoas jurídicas, sob pena de nulidade, só podem ser admitidos a registro, nos órgãos 1 É de ser ressaltado o caráter altamente permeável de atuação dos Conselhos Escolares, em conjunto com o Núcleo Diretivo das Escolas Municipais, na condução das deliberações e decisões internas da comunidade escolar. Nesse sentido, o Poder Público compõe, juntamente com esta esfera pública não-estatal, no dizer de Tarso Genro, um dos eixos fundamentais do processo de radicalização democrática da gestão do Ensino Básico. 2 Conf. AMATUCCI, A -La Intervención de la Norma Financiera en la Economia: Perfiles Constitucionales. In Seis Estudios sobre Derecho Constitucional e Internacional Tributário. Madri: Ed. Derecho Financeiro, 1980, p. 33.
5 competentes, quando visados por advogados ), quando esta possibilidade é encontrada no âmbito da própria Administração Pública, por meio de seu quadro técnico-jurídico de servidores. Se há, pois, nos quadros da Administração Pública profissionais aptos a prestar a referida assessoria, não existe motivo para impingir os conselhos Escolares a realizarem despesas nesse sentido. Impende, contudo, que se analise se efetivamente há a aludida aptidão dos referidos técnicos - procuradores e assessores jurídicos - para realizarem assessoria jurídica, nos termos propostos pela solicitação da SMED. matéria: Vejamos o que dispõe a legislação vigente sobre a LEI Nº 6.309, DE 28 DE DEZEMBRO DE 1988 ANEXO I - Especificação de Classes CLASSE : Assessor Para Assuntos Jurídicos GRUPO : Executivo e Assessoramento Superior IDENTIFICAÇÃO: a) Código: ES.1.05.NS b) Referências: A, B, C, D ATRIBUIÇÕES: a) Descrição Sintética: prestar assessoramento em questões que envolvam matéria de natureza jurídica, emitindo informações, pareceres e pronunciamentos;
6 b) Descrição Analítica: emitir informações, pareceres e pronunciamentos no âmbito administrativo sobre questões de cunho jurídico; proceder a estudos e pesquisas na legislação, na jurisprudência e na doutrina, com vistas à instrução de todo e qualquer expediente administrativo que verse sobre matéria jurídica; estudar e minutar contratos e outros documentos que envolvam conhecimento e interpretação jurídica; atuar na prevenção de situações que potencialmente impliquem futuras demandas contra o Município; prestar informações para subsidiar a defesa dos interesses do Município em juízo ou fora dele ; responsabilizar-se por equipes auxiliares necessárias à execução das atividades próprias do cargo; executar tarefas afins. RECRUTAMENTO... b) Requisitos: 1) Instrução formal: curso superior de Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais; CLASSE : PROCURADOR GRUPO : Executivo e Assessoramento Superior IDENTIFICAÇÃO: a) Código: ES.1.28.NS b) Referências: A, B, C, D ATRIBUIÇÕES: a) Descrição Sintética: prestar assistência jurídica ao prefeito e titulares das repartições municipais; representar o Município judicial e extrajudicialmente; b) Descrição Analítica: atuar em qualquer foro ou instância, em nome do Município, nos feitos em que ele seja autor, réu, assistente ou oponente; efetuar a cobrança judicial da dívida ativa; emitir pareceres
7 singulares ou relatar pareceres coletivos; responder consulta sobre interpretações de textos legais de interesse do Município; prestar assistência aos órgãos em assuntos de natureza jurídica; examinar anteprojetos de leis e outros atos normativos; estudar e minutar contratos, termos de compromisso e responsabilidade, convênios, escrituras e outros atos; elaborar informações e mandados de segurança; responsabilizar-se por equipes auxiliares necessárias à execução das atividades próprias do cargo; executar tarefas afins. RECRUTAMENTO b) Requisitos: 1) Instrução formal: habilitação legal para o exercício da profissão de advogado; Veja-se que o Plano de Carreira para os cargos técnicojurídicos da Municipalidade exige, como requisito de recrutamento, a necessidade de registro no órgão de classe, para os Procuradores Municipais. Outrossim, dispensa-o para os Assessores para Assuntos Jurídicos. Evidentemente, dadas as atribuições do cargo, o Assessor para Assuntos Jurídicos opera no âmbito administrativo interno de cada órgão do Poder Público. Atua subsidiariamente na defesa dos interesses do Município, em juízo ou fora dele. Portanto, não pode a Administração Pública, olvidando-se de suas atribuições intrínsecas, ampliar sua competência conferindo-lhe o poder de exercer atividade típica da advocacia, nos termos do 2º do art. 1º, combinado com o 1º do art. 3º do Estatuto da OAB. Dessa forma, visto que o Assessor para Assuntos Jurídicos não ingressa no serviço público municipal para exercer a defesa judicial do Município, e não possui poderes para, como advogado regularmente inscrito na OAB, visar instrumentos jurídicos a
8 forma da lei, necessário é estabelecer um fluxo de atendimento efetivo das demandas oriundas da constituição, modificação ou extinção dos Conselhos Escolares. Para tanto, poderá a Procuradoria-Geral do Município, em conjunto com a Assessoria Jurídica da SMED, entabular um conjunto de encadeamentos lógicos tendentes a elaborar, fiscalizar, interpretar e, por fim, realizar os atos indispensáveis à existência jurídica destas entidades, no intuito de dimensioná-los às finalidades da administração. Analogicamente, tal fluxo far-se-ia aos moldes daquele adotado para a confecção e assinatura das Cartas-Contrato, após a realização do certame licitatório em cada órgão governamental. Ao meu sentir, não é medida tão-somente burocrática e inócua: a Assessoria Jurídica da SMED está aparelhada para, próxima à Comunidade Escolar, deliberar sobre as questões mais prementes e decidir sobre elas, submetendo sua opinio juris à re-ratificação da PGM. Tem competência institucional para atuar na prevenção de situações que potencialmente impliquem futuras demandas contra a Municipalidade; possui informações estratégicas sobre o conteúdo pedagógico e finalístico dos referidos Conselhos, podendo melhor instruir os expedientes administrativos encaminhados ao pronunciamento técnico-jurídico deste órgão; por fim, pode prover as equipes de assessoramento aos Conselhos, de subsídios fundamentais ao bom gerenciamento dos recursos destinados para as Unidades de Ensino da Rede Municipal. Após o judicioso exame pela Assessoria Jurídica da Secretaria sobre a viabilidade da constituição, modificação ou extinção dos Conselhos Escolares, ou pronunciamento administrativo sobre qualquer dúvida oriunda das referidas entidades, poderá o expediente - devidamente instruído com os documentos necessários à constituição, modificação ou extinção dos Conselhos - ser encaminhado à PGM para as providências elencadas como exercício de
9 atividade de advocacia, nos termos da Lei 8.906/94, inclusive o visamento daqueles papéis que, juridicamente, encontram-se ajustados aos ditames e princípios legais definidos nas normas em comento. No entanto, há que se ter em relevo a figura jurídica híbrida do Conselho Escolar, sua concepção de órgão auxiliar do Município, como descrito pela eminente Procuradora do Gabinete do Prefeito (GP), para espancar exegese restritiva do único do art. 2º do Regulamento Geral do Estatuto da Advocacia e da OAB, que prevê: Art. 2º - O visto do advogado em atos constitutivos de pessoas jurídicas, indispensável ao registro e arquivamento nos órgãos competentes, deve resultar da efetiva participação do profissional na elaboração dos respectivos instrumentos. Parágrafo único. Estão impedidos de exercer o ato de advocacia referido neste artigo os advogados que prestem serviços a órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta, da unidade federativa a que se vincule a Junta Comercial, ou a quaisquer repartições administrativas competentes para o mencionado registro. Veja-se que, sem esta característica peculiar dos Conselhos Escolares, tanto como gestor de créditos orçamentários quanto como órgão de deliberação paritária Direção-Comunidade Escolar, conferindo-lhe o status de órgão de cooperação governamental 3, não teríamos como enquadrar a atividade de advocacia acima referida como ínsita à Advocacia Pública. Portanto, 3 BECK, Ana Cristina Tópor. Repasse de Verbas aos Conselhos Escolares. Revista da Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre, V. 10 - nº 11, nov. 1997, pág. 97.
10 atividade indelegável ao advogado profissional liberal, posto que não-integrante das carreiras jurídicas do Estado. De qualquer modo, a par da imperfeição redacional do texto legal, podemos inferir, também, que a norma fixa uma vedação ao exercício da advocacia, nos termos descritos pelo caput do art. 2º do Regulamento, aos profissionais prestadores de serviços à unidade federativa a que se vincule a Junta Comercial, ou a quaisquer repartições administrativas competentes para o mencionado registro. Ou seja, estariam impedidos de exercer o visamento em atos constitutivos de pessoas jurídicas, tão-somente os profissionais do Direito vinculados a órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta do Estado do Rio Grande do Sul, ficando imunes ao regramento restritivo os Procuradores do Município de Porto Alegre. Um ou outro viés interpretativo, porém, não elide a afirmação de que a atuação do profissional habilitado, nesse caso, será no atendimento de uma finalidade eminentemente pública, norteada por princípios peculiares ao Direito Público. Diante do exposto, ratificamos o posicionamento exarado pela douta Assessoria do GP, sugerindo a elaboração de um fluxo organizacional entre a PGM e a Assessoria Jurídica da SMED, no sentido de cumprir, objetivamente e a contento, as determinações jurídico-políticas de viabilização dos Conselhos Escolares, resultado, como bem explanado pela Coordenadora da ASSEPLA, de um projeto que alberga, dentre outros princípios, o da autonomia das Comunidades Escolares.
11 S.m.j., é o parecer. Porto Alegre, 11 de março de 1999.