DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO. que acompanha a. Proposta de

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1 COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, SEC(2011) 1385 final DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 2006/43/CE relativa à revisão legal das contas anuais e consolidadas e a Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos requisitos específicos para a revisão legal das contas de entidades de interesse público {COM(2011) 779 final} {SEC(2011) 1384 final}

2 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha a Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 2006/43/CE relativa à revisão legal das contas anuais e consolidadas e a Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos requisitos específicos para a revisão legal das contas de entidades de interesse público 1. INTRODUÇÃO A auditoria, juntamente com a supervisão e a governação das sociedades, deve contribuir de forma fundamental para a estabilidade financeira, uma vez que dá garantias da veracidade das demonstrações financeiras das empresas. Uma auditoria sólida constitui um elemento-chave para restabelecer a confiança nos e dos mercados. A Comissão assumiu a liderança da análise do mercado da auditoria quando lançou o seu Livro Verde em Outubro de 2010, numa consulta que suscitou 700 respostas de um vasto número de interessados. No seu relatório de 14 de Setembro de 2011 sobre o Livro Verde, o Parlamento Europeu apoiou a abordagem holística da Comissão e as suas principais propostas de reforma do mercado de auditoria. Os Estados Unidos também estão a ponderar introduzir alterações importantes, nomeadamente no domínio da independência dos auditores. A rotação obrigatória das sociedades de revisores oficiais de contas está a ser seriamente considerada com o intuito de encontrar uma solução para deficiências consideradas graves. 2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA A auditoria das demonstrações financeiras das empresas é um serviço prestado no interesse público, contribuindo para a credibilidade e fiabilidade dessas demonstrações. Este serviço resulta, por um lado, de um mandato confiado a um grupo seleccionado de especialistas qualificados e, por outro lado, constitui uma obrigação legal para todas as empresas. Embora não sejam idênticos, alguns elementos do mercado de auditoria às grandes empresas são semelhantes a elementos do mercado das agências de notação de risco. Enquanto o primeiro é dominado pelas «4 grandes» sociedades de auditoria (PWC, KPMG, Ernst and Young e PT 2 PT

3 Deloitte), o segundo é dominado pelas três grandes agências de notação do risco de crédito (S&P, Moody's e Fitch). Além disso, ambos os mercados configuram um conflito de interesses intrínseco, na medida em que o objecto do parecer da sociedade ou agência é, simultaneamente, um cliente. Do ponto de vista de uma empresa cotada, o emitente de valores mobiliários cujas contas e solvência são objecto dos pareceres de auditoria e de notação fornecidos é também a parte que paga ao auditor e à agência de notação de risco. A actividade quer dos auditores quer das agências de notação de risco decorre de um requisito legal: as demonstrações financeiras das empresas têm de ser auditadas e há muitas disposições legais que exigem notações de risco. Importa reconhecer a necessidade de uma calibragem adequada. Uma vez que as empresas cotadas e instituições financeiras de grande dimensão têm maiores implicações na sociedade, há que conceber um quadro mais exigente e rigoroso para a auditoria das suas demonstrações financeiras. Assim, há preocupações que assumem maior gravidade no caso das entidades que afectam um grande número de interessados, por exemplo as empresas cotadas e as entidades que exercem determinadas actividades, em especial no sector dos serviços financeiros (designadas na nossa regulamentação por «entidades de interesse público (EIP)», nomeadamente: O desfasamento entre as expectativas dos interessados em relação às auditorias e aquilo que os auditores fazem na realidade. Muitas pessoas têm perguntado como é possível que os bancos abram falência poucos meses após terem recebido relatórios de auditoria sem reservas. Além disso, há uma nítida falta de comunicação entre os auditores e as autoridades de supervisão, a respeito das insuficiências em matéria de solidez financeira reveladas pelas entidades auditadas, sobretudo do sector financeiro. A independência não é garantida nem demonstrável num paradigma em que a auditoria se tornou, efectivamente, numa multiplicidade de serviços comerciais que os auditores prestam aos seus clientes. O facto de os serviços de auditoria não serem regularmente sujeitos a concurso e de não haver uma rotação periódica das sociedades de revisores oficiais de contas privou a auditoria do seu mais importante princípio orientador: o cepticismo profissional. No panorama actual, muitas empresas auditadas começaram a sentir-se efectivamente «confortáveis» com o seu auditor, o que contraria o próprio fundamento da independência. Concentração do mercado e falta de escolha: o mercado está tão polarizado que raros são os casos em que o auditor de uma EIP não é uma das «4 grandes» sociedades de auditoria. Na maioria dos Estados-Membros, as «4 grandes» realizam a auditoria das contas de mais de 85% das grandes empresas cotadas (equivalentes ao FTSE 350). O factor de «conforto» entre as empresas auditadas e os seus auditores, conjugado com as percepções existentes no mercado, enraizaram o predomínio das «4 grandes». A contratação de auditores que não sejam essas sociedades suscita reticência, mesmo nos casos relativamente raros em que a auditoria é sujeita a concurso. A conjugação dos problemas acima mencionados impede que os investidores e outros interessados possam confiar sem reservas na completa independência e, consequentemente, na qualidade das opiniões de auditoria. As inspecções aos auditores levadas a cabo pelas autoridades nacionais de supervisão dos Estados-Membros (e também dos EUA) constataram, com excessiva frequência, uma falta de independência da auditoria. PT 3 PT

4 Embora os interessados não devam basear-se unicamente no relatório de auditoria para ajuizar da solidez financeira de uma empresa, é essencial que possam confiar na razoabilidade das demonstrações financeiras que mereceram um relatório de auditoria sem reservas. Os interessados devem poder confiar, em especial, que a entidade auditada tem capacidade para continuar em actividade, isto é, que estará em condições de satisfazer as obrigações que tem para com os seus credores num futuro previsível. Existem ainda outras preocupações relacionadas com o mercado da auditoria que não se limitam às EIP, incidindo sobre todas as entidades que exigem auditoria. Essas preocupações são bastante específicas da União e têm de ser resolvidas para melhorar a eficiência do mercado interno: Actualmente, os auditores têm de estar «aprovados» em todos os Estados- Membros onde pretendam realizar revisões legais de contas. As pessoas singulares necessitam, para o efeito, de passar uma prova de aptidão em cada Estado-Membro onde queiram exercer essa actividade, o que implica burocracia e custos. Na União, as normas aplicáveis às práticas de auditoria e à supervisão dos auditores não se encontram harmonizadas, para além de que essa supervisão não é inquestionavelmente independente da profissão de auditor em todos os Estados- Membros; a independência da supervisão é comprometida pela presença de auditores que exercem a profissão nas inspecções às sociedades de revisores oficiais de contas. Acresce que a grande disparidade entre os recursos disponíveis a nível nacional gera uma supervisão não homogénea e uma fraca cooperação a nível europeu. Além disso, as normas de auditoria aplicáveis não estão adaptadas à dimensão das entidades, sobretudo a empresas de média dimensão. Actualmente, existe uma limitação à estrutura de propriedade das sociedades de revisores oficiais de contas que impede que muitas pertençam a pessoas que não sejam auditores e limita a capacidade de crescimento das sociedades de revisores oficiais de contas de média dimensão. 3. SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE A actual regulamentação da UE deixa um considerável poder discricionário aos Estados- Membros, mesmo após a adopção da Directiva relativa à revisão legal das contas, em Esta situação gerou diferenças importantes na União. A considerável margem discricionária permitida aos Estados-Membros no domínio das qualificações dos revisores oficiais de contas, juntamente com a heterogeneidade dos sistemas de supervisão dos diversos Estados-Membros, exige uma intervenção concertada a nível da União. Além disso, a questão dos riscos originados pela actual configuração do mercado e a necessidade de haver mais firmas no escalão superior do mercado não são abordadas no quadro jurídico em vigor. Pela sua própria natureza, a revisão legal das contas é uma exigência ao abrigo da legislação da UE e, nessa medida, quaisquer alterações que visem resolver os seus principais problemas terão de ser introduzidas através de actos legislativos da União. PT 4 PT

5 4. OBJECTIVOS E OPÇÕES POLÍTICAS As iniciativas no domínio da auditoria irão complementar os progressos realizados noutros domínios da regulação financeira, como a governação das sociedades, a contabilidade e as notações do risco de crédito. Objectivo geral das alterações no sector da auditoria: Contribuir para o funcionamento eficiente dos mercados financeiros e não financeiros, através do reforço do papel desempenhado nos mercados pelo sector da auditoria, a fim de fornecer aos agentes económicos relevantes e aos mercados informações mais fiáveis, transparentes e significativas, a um custo aceitável, sobre a veracidade das demonstrações financeiras das empresas. O conjunto de opções políticas relativas aos requisitos substantivos, apresentado na presente secção, visa encontrar uma solução para os problemas acima analisados. As opções preferidas estão assinaladas a negrito. Objectivo específico 1: Esclarecer e definir o papel dos revisores oficiais de contas em geral e, especificamente, em relação às EIP 1.1 Opções para melhorar a sensibilização dos responsáveis pela elaboração das demonstrações financeiras/dos mercados sobre o âmbito geral da auditoria. 0. Cenário de base. 1. Esclarecer e especificar o âmbito da revisão legal de contas na regulamentação da UE (sem o alargar). 2. Redefinir o âmbito da revisão legal de contas de modo a reduzir o desfasamento entre as expectativas e a realidade: os auditores devem proceder a um exame rigoroso da premissa de «continuidade das actividades» das entidades. 1.2 Opções para melhorar a informação fornecida pelo auditor aos utilizadores e às entidades auditadas (EIP). 0. Cenário de base. 1. Melhorar e alargar o relatório de auditoria para fornecer mais informações ao público. 2. Relatório mais pormenorizado destinado à própria entidade auditada (para o comité de auditoria e a direcção). 3. Melhorar a comunicação entre o auditor e o comité de auditoria. 4. Combinação das opções 1 a Opções para melhorar os canais de comunicação entre os auditores e as autoridades de supervisão das EIP. 0. Cenário de base: obrigação de comunicar alguns casos de infracção às regras. PT 5 PT

6 1. Recomendação de um diálogo regular entre os auditores e os supervisores das EIP. 2. Exigir um diálogo regular entre os auditores e os supervisores das EIP. Objectivo específico 2: Reforçar a independência e o cepticismo profissional dos revisores oficiais de contas e das sociedades de revisores oficiais de contas na prestação de serviços de revisão legal das contas às EIP 2.1 Opções para reduzir e atenuar o risco de conflitos de interesses devido à prestação de serviços distintos da auditoria às EIP. 0. Cenário de base: critérios gerais em matéria de independência. 1. Proibição da prestação à entidade auditada de certos serviços distintos da auditoria. 2. Proibição da prestação às entidades auditadas de quaisquer serviços distintos da auditoria. 3. Sociedades de revisores oficiais de contas no sentido estrito: unicamente autorizadas a realizar revisão legal das contas e sem ligações a sociedades que prestem serviços distintos da auditoria. 2.2 Opções para reduzir e atenuar o risco de potenciais conflitos de interesses devido ao actual sistema em que «a entidade auditada escolhe e paga ao auditor». 0. Cenário de base: intervenção «ligeira» do comité de auditoria na designação dos auditores. 1. Regras mais estritas no processo de designação dos auditores, com um maior papel para um comité de auditoria reforçado (pelo menos dois dos seus membros devem ser independentes e pelo menos um deve ter conhecimentos no domínio da auditoria). 2. Designação de um audito terceiros (ou seja, uma autoridade de regulamentação). 2.3 Opções para reduzir e atenuar o risco de potenciais conflitos de interesses devidos à «ameaça de familiaridade». 0. Cenário de base: rotação apenas do sócio principal responsável pela auditoria. 1. Rotação obrigatória das sociedades de revisores oficiais de contas após um certo período de trabalho. 2. Reforço do papel do comité de auditoria na supervisão do trabalho dos auditores. 3. Estabelecimento de requisitos adicionais aplicáveis à organização interna e à governação das sociedades de revisores oficiais de contas. 4. Combinação das opções 1 a 3. PT 6 PT

7 Objectivo específico 3: Melhorar as condições de mercado para a revisão legal das contas de EIP, a fim de melhorar a qualidade da auditoria 3.1 Opções para facilitar a rotação das sociedades de revisores oficiais de contas. 0. Cenário de base: não exigir a abertura de concursos ou de contratação de um novo auditor. 1. Concursos regulares. As entidades auditadas convidariam um número mínimo de sociedades a participar num processo de concurso, incluindo uma sociedade não pertencente às «4 grandes». 2. Rotação obrigatória das sociedades de revisores oficiais de contas após um certo período de trabalho. 3. Combinação das opções 1 e Opções para facilitar uma escolha objectiva de um prestador de serviços de auditoria. 0. Cenário de base. A reputação das «4 grandes» sociedades de auditoria continuará a dissuadir a tomada em consideração e a escolha de outras sociedades. 1. Proibir que a entidade auditada e terceiros (por exemplo, um banco) estabeleçam cláusulas contratuais que limitem a escolha da sociedade de revisores oficiais de contas. 2. Aumentar a transparência em relação à qualidade da auditoria (publicação dos relatórios de inspecção) e às sociedades de revisores oficiais de contas (por exemplo, divulgação por essas sociedades das respectivas demonstrações financeiras). 3. Estabelecer uma certificação da qualidade da auditoria a nível pan-europeu, para os revisores oficiais de contas ou sociedades de revisores oficiais de contas que satisfaçam certos critérios de qualidade, comprovando a sua capacidade para realizarem revisões legais das contas de EIP com um elevado nível de qualidade. 4. Combinação das opções 1 a Opções para aumentar a escolha de prestadores de serviços de auditoria às EIP. 0. Cenário de base: as grandes EIP continuam a estar limitadas na escolha das suas sociedades de revisores oficiais de contas. 1.1 Sociedades de revisores oficiais de contas no sentido estrito. As auditorias a EIP serão realizadas por sociedades que apenas prestem serviços de auditoria. 1.2 Auditorias conjuntas: obrigação imposta às grandes EIP de terem mais de uma sociedade de revisores oficiais de contas e pelo menos uma que não figure entre as maiores. Essas sociedades serão conjuntamente responsáveis pela auditoria Auditoria conjunta obrigatória apenas para as grandes EIP do sector financeiro. 1.4 Auditoria conjunta obrigatória, a realizar por sociedades de revisores oficiais de contas PT 7 PT

8 no sentido estrito, para todas as grandes EIP. 1.5 Auditoria conjunta obrigatória, a realizar por sociedades de revisores oficiais de contas no sentido estrito, para as grandes EIP do sector financeiro Auditoria conjunta voluntária para todas as EIP: cria incentivos para que os prestadores de serviços de auditoria e as entidades auditadas recorram às auditorias conjuntas numa base voluntária. 1.7 Auditoria conjunta voluntária, a realizar por sociedades de revisores oficiais de contas no sentido estrito, para todas as EIP. 2. Levantamento das limitações à propriedade por pessoas que não sejam auditores ou sociedades de revisores oficiais de contas, mantendo as salvaguardas respeitantes à independência. 3. Estabelecer um limite para a quota de mercado (20%): no que respeita à revisão legal das contas de grandes empresas cotadas 4. Combinação das opções 1 e 2. Objectivo específico 4: Evitar custos de conformidade adicionais desnecessários tanto para as PME auditadas como para os prestadores de serviços de auditoria, sobretudo num contexto transfronteiriço 4.1 Opções para facilitar o reconhecimento transfronteiriço da competência dos auditores. 0. Cenário de base: os revisores oficiais de contas e sociedades de revisores oficiais de contas devem ser aprovados em todos os Estados-Membros onde pretendam realizar revisões oficiais de contas. 1. Reconhecimento mútuo por todos os Estados-Membros das sociedades de revisores oficiais de contas aprovadas num deles. O sócio principal responsável pela auditoria deve ser aprovado como auditor no Estado-Membro em causa. 2 Reconhecimento mútuo dos revisores oficiais de contas aprovados num Estado- Membro (para a prestação de serviços a nível transfronteiriço). 3. Um período de adaptação com mais convergência, transparência e previsibilidade na prova de aptidão (em caso de estabelecimento). 4 Combinação das opções 1 a Opções para simplificar as normas de auditoria no que diz respeito à prática, à independência e ao controlo interno das sociedades de revisores oficiais de contas da UE. 0. Cenário de base: as normas de auditoria podem diferir consoante os Estados-Membros. 1. Introdução das Normas Internacionais de Auditoria (ISA) em toda a UE. Poderiam ser aceites aditamentos nacionais, em caso de necessidade. 2. Introdução das ISA, permitindo derrogações dos Estados-Membros. 4.3 Opções para assegurar que a revisão legal das contas é adaptada às necessidades das PME. PT 8 PT

9 0. Cenário de base: as normas de auditoria são aplicáveis independentemente da dimensão da entidade auditada. 1. Exigir que o Estado-Membro possibilite uma auditoria proporcionada e simplificada para as PME. 2. Introduzir análises limitadas para as PME, em vez de uma revisão legal das contas. Objectivo específico 5: Melhorar a eficácia, a independência e a coerência a nível da UE da regulamentação e supervisão dos auditores das EIP 5.1. Opções para assegurar a independência e a eficácia da supervisão dos revisores oficiais de contas e das sociedades de revisores de contas nacionais. 0. Cenário de base. Envolvimento estreito dos auditores profissionais, através dos seus organismos profissionais, nas questões de supervisão da auditoria. 1. Criação de uma autoridade de supervisão independente a nível da UE, responsável pela supervisão das sociedades de revisores oficiais de contas que procedem a auditorias das EIP com impactos transfronteiriços para as partes interessadas. 2. Reforço das autoridades nacionais de supervisão da auditoria. Estabelecimento do mandato, das competências e dos requisitos de independência dos supervisores da auditoria a nível da UE, mas supervisão realizada a nível nacional. 5.2 Opções para criar um mecanismo eficaz de cooperação no domínio da supervisão a nível da UE, que asseguraria também uma supervisão eficiente das estruturas supranacionais das sociedades de revisores oficiais de contas. 0. Cenário de base. Grupo de peritos (EGAOB) composto por representantes das autoridades públicas nacionais responsáveis pela supervisão e liderado pela Comissão. 1. Cooperação no âmbito de um comité de tipo «Lamfalussy de nível 3». Estatuto jurídico independente para o EGAOB, que tomaria decisões sobre o seu próprio trabalho, tendo a Comissão somente estatuto de observador. 2. Cooperação a nível da UE em questões relativas à supervisão dos auditores no âmbito da ESMA (em cooperação com a EBA e com a EIOPA). 3. Nova autoridade europeia de supervisão especificamente dedicada à supervisão do mercado de auditoria. 5. AVALIAÇÃO DOS IMPACTOS Impacto cumulativo As opções políticas preferidas, em conjunto, contribuirão para a estabilidade financeira, garantindo a veracidade das informações financeiras através de auditorias sólidas e de relatórios de auditoria significativos. A total independência, um requisito fundamental para auditorias sólidas, será assegurada por uma série de medidas, como a rotação obrigatória das PT 9 PT

10 sociedades de revisores oficiais de contas ou a proibição de que um auditor possa prestar serviços distintos da auditoria à entidade auditada (incluindo uma reestruturação dos auditores, com a criação de sociedades de revisores oficiais de contas no sentido estrito). Além disso, essas medidas criarão um mercado mais saudável, em que mais sociedades ganharão visibilidade e reputação na auditoria das grandes EIP. A aplicação de normas de auditoria internacionalmente reconhecidas e a eliminação dos obstáculos à prestação de serviços de auditoria transfronteiras deverá conduzir a um mercado europeu da auditoria mais integrado. Qualquer melhoria da revisão legal das contas terá de ser acompanhada por uma supervisão mais independente e eficaz em toda a União, incluindo um diálogo regular entre os próprios supervisores, bem como entre esses supervisores e os auditores. Impacto económico Melhores auditorias e relatórios de auditoria mais informativos aumentarão a confiança nos mercados, ao mesmo tempo que informarão os interessados de eventuais problemas que possam estar a afectar determinadas entidades. Serão beneficiários directos dessa confiança não só os investidores e os credores, mas também a própria empresa (bem como os seus trabalhadores). Haverá também uma maior diferenciação quanto à qualidade e à fiabilidade das informações financeiras apresentadas pelas entidades auditadas. Essa diferenciação terá impactos nos custos das actividades empresariais, por exemplo, para as empresas que necessitam de capital de exploração: os credores estarão mais dispostos a oferecer melhores condições a uma entidade mais fiável. Custos e Benefícios Medidas como o reforço dos comités de auditoria, relatórios de auditoria mais alargados e um relatório interno formal, a sujeição dos serviços de auditoria a concurso e a rotação das sociedades de revisores de contas implicarão custos adicionais tanto para as entidades auditadas como para as sociedades de revisores oficias de contas. Mesmo sendo difícil apresentar um valor fiável dos custos totais, a avaliação de impacto mostra que os custos incrementais, em percentagem dos custos globais, poderão ser absorvidos tanto pelas primeiras como pelas segundas. Em termos de benefícios, também difíceis de quantificar, as propostas permitirão melhorar a qualidade das auditorias e aumentar a confiança. O aumento da informação constante dos relatórios de auditoria poderá permitir uma diminuição dos custos do capital. Os honorários da auditoria poderão também diminuir com a entrada de mais operadores no escalão superior do mercado. As restrições à prestação de serviços distintos da auditoria pelos auditores criarão condições de concorrência equitativas para outros prestadores de serviços, na sua maioria PME, como por exemplo advogados, consultores, prestadores de serviços de TI, consultores fiscais, etc. Este ambiente mais concorrencial propiciará uma redução dos preços para as empresas que adquirem tais serviços. Também haverá benefícios líquidos directos recorrentes para a economia da UE no seu conjunto, devido à introdução de normas de auditoria comuns ao nível da União. Impactos sociais e ambientais PT 10 PT

11 Os debates realizados no Comité Económico e Social Europeu realçaram a importância de uma informação financeira robusta quanto à solidez da entidade na perspectiva dos trabalhadores. Embora as auditorias não tenham um impacto ambiental directo, são extremamente úteis para garantir que as eventuais responsabilidades pelo pagamento de trabalhos de reposição ambiental ou de indemnizações por danos ambientais foram adequadamente identificadas e quantificadas. Carga administrativa A realização de concursos, a rotação e a realização de auditorias conjuntas implicarão custos adicionais tanto para as entidades auditadas como para os auditores. Em contrapartida, a eliminação de obstáculos transfronteiriços e a introdução de normas comuns na União permitirão reduzir a actual carga administrativa que onera a prestação de serviços de auditoria noutros Estados-Membros. Os encargos administrativos para as PME também serão reduzidos, quanto mais não seja porque os Estados-Membros terão de assegurar uma auditoria proporcionada e simplificada para as PME. Aspectos relativos aos instrumentos jurídicos, à transposição e ao cumprimento A conjugação de uma directiva com um regulamento consolidará as melhorias à legislação em vigor e criará um enquadramento harmonizado para a introdução de alterações essenciais. Acompanhamento e avaliação O acompanhamento e a avaliação das opções políticas preferidas serão efectuados em 3 etapas: (1) transposição/período de transição; (2) acompanhamento pela Comissão, pelas autoridades nacionais e pela ESMA; e (3) avaliação da política, a mais longo prazo. PT 11 PT