Ministério da Educação Secretaria de Educação Básica. Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública

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3 Ministério da Educação Secretaria de Educação Básica Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública Brasília - DF Novembro de 2004

4 Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública

5 Sumário Apresentação...7 Introdução...11 Parte I CONSELHOS NA GESTÃO DA EDUCAÇÃO...12 a) Conselhos: à procura das fontes...13 b) A concepção de conselhos no Brasil...16 c) Sistemas de ensino: a institucionalização da educação...18 d) Conselhos de Educação: a gestão dos sistemas...21 e) Conselhos na gestão das instituições educacionais...28 f) Conselho Escolar: estratégia de gestão democrática...33 Parte II CONSELHOS ESCOLARES NOS SISTEMAS DE ENSINO...39 a) A regulamentação...40 b) A concepção: conselhos ou equivalentes...41 c) Competências atribuídas aos Conselhos...41 Quadro n. 1 Atribuições dos Conselhos Escolares ou equivalentes...43 d) Composição e funcionamento...44 Quadro n. 2 Natureza, composição e funcionamento dos Conselhos Escolares...45 Parte III ALGUMAS QUESTÕES PARA DISCUSSÃO...50 a) Normas instituidoras...50 b) Institucionalidade da escola...53 c) Distinções necessárias...54 d) Significado da representação...55 e) Processos participativos...56 f) Capacitação de conselheiros...57 g) Democratização da gestão do sistema de ensino...58 Referências...59

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7 Apresentação Tudo o que a gente puder fazer no sentido de convocar os que vivem em torno da escola, e dentro da escola, no sentido de participarem, de tomarem um pouco o destino da escola na mão, também. Tudo o que a gente puder fazer nesse sentido é pouco ainda, considerando o trabalho imenso que se põe diante de nós que é o de assumir esse país democraticamente. Paulo Freire A Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação, por meio da Coordenação-Geral de Articulação e Fortalecimento Institucional dos Sistemas de Ensino do Departamento de Articulação e Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino, vem desenvolvendo ações no sentido de implementar o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares. Esse Programa atuará em regime de colaboração com os sistemas de ensino, visando fomentar a implantação e o fortalecimento de Conselhos Escolares nas escolas públicas de educação básica. O Programa conta com a participação de organismos nacionais e internacionais em um Grupo de Trabalho constituído para discutir, analisar e propor medidas para sua implementação. Participam do Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares:! Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) 9

8 ! União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime)! Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE)! Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef)! Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco)! Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O material instrucional do Programa é composto de um caderno instrucional denominado Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública, que é destinado aos dirigentes e técnicos das secretarias municipais e estaduais de educação, e seis cadernos instrucionais destinados aos conselheiros escolares, sendo:! Caderno 1 Conselhos Escolares: Democratização da escola e construção da cidadania! Caderno 2 Conselho Escolar e a aprendizagem na escola! Caderno 3 Conselho Escolar e o respeito e a valorização do saber e da cultura do estudante e da comunidade! Caderno 4 Conselho Escolar e o aproveitamento significativo do tempo pedagógico! Caderno 5 Conselho Escolar, gestão democrática da educação e escolha do diretor! Caderno de Consulta Indicadores da Qualidade na Educação. Este é um dos cadernos instrucionais, e pretende subsidiar os dirigentes e técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação na discussão do processo de implantação e fortalecimento dos Conselhos Escolares no contexto da política da gestão democrática nas escolas. O material instrucional não deve ser entendido como um modelo que o Ministério da Educação propõe aos sistemas de ensino, mas, sim, como uma contribuição ao debate e ao aprofundamento do princípio constitucional da gestão democrática da educação. 10

9 Vale ressaltar que não é propósito deste material esgotar a discussão sobre o tema; muito pelo contrário, pretende-se dar início ao debate sobre essa questão, principalmente tendo como foco o importante papel do Conselho Escolar. Muitos desafios estão por vir, mas com certeza este é um importante passo para garantir a efetiva participação das comunidades escolar e local na gestão das escolas, contribuindo, assim, para a melhoria da qualidade social da educação ofertada para todos. Ministério da Educação 11

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11 Introdução O Caderno que você tem em mão foi preparado para oferecer aos gestores educacionais nas secretarias estaduais e municipais de educação subsídios para a compreensão do significado dos conselhos na gestão da educação. É importante frisar, desde logo, que a Cafise/SEB/MEC, ao oferecer este caderno aos dirigentes dos sistemas de ensino, se apresenta como parceira na discussão e na busca de estratégias para a implementação do princípio constitucional da gestão democrática da educação pública. Coloca este caderno não como uma diretriz a ser seguida, mas como uma contribuição para essa discussão. A nova institucionalidade dos Conselhos Escolares apresenta-se como uma estratégia central nessa busca. Mas, para compreender e situar o papel do Conselho Escolar na gestão democrática da educação pública, entendeu-se necessário contextualizar histórica e conceitualmente os conselhos nos processos de gestão dos sistemas e das instituições de ensino. Assim, este caderno tem por objetivo oferecer algumas reflexões conceituais e informações sobre as experiências em curso nos sistemas de ensino, que possam servir de orientação para os gestores na implantação e na dinamização dos Conselhos Escolares. Para atender a esses objetivos o caderno é dividido em três partes, assim distribuídas: I. Conselhos na gestão da educação: procura situar os conselhos no contexto histórico da participação, pela via direta ou representativa, na organização da sociedade e na gestão da coisa pública, e compreender as diferentes naturezas dos colegiados educacionais na gestão dos sistemas de ensino e de suas escolas. II. Conselhos Escolares nos sistemas de ensino: analisa 101 leis dos sistemas estaduais e municipais que tratam da gestão democrática da educação pública, procurando destacar as características das experiências de implementação do princípio constitucional. III. Algumas questões para discussão: levanta alguns questionamentos, a partir dos fundamentos explicitados na primeira parte e ante as questões suscitadas na análise das experiências em curso, relativos aos Conselhos Escolares como uma das estratégias de gestão democrática da educação pública. 13

12 Parte I Conselhos na gestão da educação Vamos viajar um pouco ao passado para compreendermos o significado atual dos conselhos na estrutura de gestão das organizações públicas. Nesta primeira parte de nosso estudo sobre Conselhos Escolares na gestão democrática da educação pública, vamos iniciar lembrando como surgiram os conselhos, qual o seu significado e qual o papel que desempenharam ao longo da história da educação brasileira. Vamos refletir sobre os conceitos básicos dos diferentes tipos de conselhos na gestão da educação. Distinguimos os conselhos na gestão dos sistemas de ensino e os conselhos na gestão das instituições educacionais. E, por fim, tratamos dos Conselhos Escolares como uma estratégia para a efetivação do princípio constitucional da gestão democrática da educação pública. Assim, esta primeira parte tem como objetivos:! oferecer uma fundamentação teórica sobre os conselhos na gestão da educação, origens e bases históricas, mostrando a evolução de sua concepção ao longo do tempo;! mostrar as diferenças entre conselhos de sistemas de educação e conselhos de escolas;! distinguir a natureza própria dos Conselhos Escolares e das instituições complementares à escola, como associações de pais e mestres, caixa escolar e outros mecanismos de apoio à gestão da escola; 14

13 Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública! refletir sobre o significado do princípio constitucional da gestão democrática da educação pública. Com esses objetivos, vamos, então, explicitar os diferentes conceitos e naturezas das diferentes formas de colegiados na gestão da educação no Brasil, tanto no âmbito dos sistemas de ensino, quanto das instituições educacionais. a) Conselhos: à procura das fontes A origem e a natureza dos conselhos é muito diversificada. As instituições sociais, em geral, são fruto de longa construção histórica. A origem dos conselhos se perde no tempo e se confunde com a história da política e da democracia. A institucionalização da vida humana gregária, desde seus primórdios, foi sendo estabelecida por meio de mecanismos de deliberação coletiva. Os registros históricos indicam que já existiam, há quase três milênios, no povo hebreu, nos clãs visigodos e nas cidades-estado do mundo greco-romano, conselhos como formas primitivas e originais de gestão dos grupos sociais. A Bíblia registra que a prudência aconselhara Moisés a reunir 70 anciãos ou sábios para ajudá-lo no governo de seu povo, dando origem ao Sinédrio, o Conselho de Anciãos do povo hebreu. Ao analisar a constituição das cidades-estado, entre os séculos IX e VII a.c., no livro História da cidadania, organizado por Pinsky (2003), Norberto L. Guarinello observa que a solução dos conflitos crescentes, resultantes da cada vez mais complexa vida grupal, não podia ser encontrada nas relações de linhagem ou numa autoridade superior, mas deviam ser resolvidos comunitariamente, por mecanismos públicos. E conclui que Aqui reside a origem mais remota da política, como instrumento de tomada de decisões coletivas e de resolução de conflitos, e do Estado, que não se distinguia da comunidade, mas era a sua própria expressão, para acrescentar, logo adiante, que as cidades-estado Foram, primeiramente, um espaço de poder, de decisão coletiva, articulado em instâncias cujas origens se perdem em tempos remotos: conselhos de anciãos (como o Senado Romano ou a Gerousia Espartana) ou simplesmente de cidadãos (como a boulé 15

14 Conselhos na gestão da educação ateniense), assembléias com atribuições e amplitudes variadas, magistraturas e, posteriormente, tribunais. Foi o espaço de uma lei comum, que obrigava a todos e que se impôs como norma escrita, fixa, publicizada e coletiva (p. 33) 1. Temos, assim, que os conselhos precederam a organização do Estado, dando origem aos atuais Poderes Legislativo e Judiciário. Ocorre que as cidades-estado da Antigüidade greco-romana, na análise de Guarinello, eram comunidades num sentido muito mais forte do que nos Estados-nacionais contemporâneos e eram guiadas por um também forte sentido de pertencimento legítimo a essas comunidades. Os conselhos de anciãos das comunidades primitivas, que se fundavam no princípio da sabedoria e do respeito advindos da virtude, foram sendo gradativamente substituídos, nos Estados-nacionais, por conselhos de beneméritos, ou notáveis, assumindo caráter tecnocrático de assessoria especializada no núcleo de poder dos governos. O critério de escolha dos mais sábios, dos melhores, dos homens bons que fluía do respeito, da liderança na comunidade local, passa, gradativamente, a ser substituído pelo poder de influência, seja intelectual, econômico ou militar. Ao longo do tempo, o critério dos mais sábios é paulatinamente contaminado pelos interesses privados das elites, constituindo os conselhos de notáveis das cortes e dos Estados modernos. Os conselhos, como forma de organização representativa do poder político na cidade-estado, viriam a ganhar sua máxima expressão na Comuna Italiana, instituída a partir do século X. O Dicionário de Política, organizado por Bobbio, Matteuci e Pasquino (1991), traz uma rica descrição do funcionamento da Comuna, considerando-a o momento de agregação política mais alto e original que já se viu na história italiana (p. 193). Inicialmente constituída da união dos dinastas com os burgueses, a comuna era feudal, com caráter aristocrático ou consular, o que permitia a tomada de decisões por meio de assembléias de todos os membros dessas classes. Mas a Comuna era governada pelo colégio consular, grupo que governava também como assembléia e era constituído por tantos membros quantos fossem os núcleos emergentes da communitas 2 (p.195). Na medida em que a comuna se ampliou e outras categorias sociais passaram a integrá-la, surgiu a comuna popular (commune populi) que, adotando a demo- 1 Boulé e Gerousia assembléias de cidadãos, com atribuições e organização definidas. 2 Termo latino que indica a comunidade ou a sociedade local. 16

15 Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública cracia representativa e não mais direta como na comuna tradicional, criou um consilium geral do povo, análogo ao grande conselho geral da Comuna, um consilium, ou credencia ancionorum 3, similar ao conselho restrito da mesma, e era dirigido por um capitaneus populi designado e eleito segundo critérios afins aos adotados pela comuna feudal e alto-burguesa na escolha do próprio potestade 4 (p ). Na administração das cidades a Itália adota até os dias atuais a figura do Conselho Comunal (Consiglio Comunale), similar às nossas câmaras de vereadores, mas com mecanismos de escolha e eleição das listas de conselheiros que envolvem forte participação da comunidade. A gestão da comunidade local por meio de um conselho, constituído como representação da vontade popular, viria a encontrar sua expressão mais radical na Comuna de Paris, em Embora com duração de apenas dois meses, viria a constituir-se na mais marcante experiência de autogestão de uma comunidade urbana, perpetuando-se como um símbolo. Na primeira metade do século XX, novas formulações são encontradas, não mais como forma de gestão da comunidade local, mas de grupos sociais identificados pelo ambiente de trabalho. O Dicionário de Política (BOBBIO et alii, 1991) destaca as experiências dos conselhos de operários, seja na forma de conselhos de fábrica (no âmbito de uma empresa) ou de conselhos dos delegados dos operários (estes últimos constituídos de representantes das diversas fábricas) com uma dimensão de representatividade comunitária. Tivemos as experiências dos sovietes russos, nascidos em São Petersburgo em 1905 e recriados com a revolução socialista de 1917, e dos conselhos de fábrica na Alemanha de Rosa Luxemburgo, de 1918 até Novas experiências de conselhos de operários ou de fábrica surgiriam na Espanha ( ), na Hungria (1950) e na Polônia ( ). Os conselhos populares exerciam a democracia direta e/ou representativa como estratégia para resolver as tensões e conflitos resultantes dos diferentes 3 Conselho dos anciãos. O termo latino credencia, que originou o atual sentido de credenciar dar credenciais, ou credenciamento, que atribui poderes, indicava uma mesa ou armário onde eram guardados cálices e galhetas para a missa ou iguarias a serem servidas aos reis e que deveriam ser previamente verificadas, atestadas, por alguém para conferir se não estavam estragadas, ou contaminadas. No caso, o conselho geral ou dos anciãos constituído de notáveis tinha poderes para, após cuidadosa análise, credenciar alguém para realizar determinadas ações. 4 O potestade dotado de poder era o presidente do conselho, que exercia as funções de chefe da comuna, capitão do povo. 17

16 Conselhos na gestão da educação interesses e, ao contrário dos conselhos de notáveis das cortes, eram a voz das classes que constituíam as comunidades locais, seja nas cidades-estado grecoromanas, nas comunas italianas e de Paris, ou na fábrica da era industrial. O sentido dado aos conselhos, hoje, tem sua compreensão carregada desse imaginário histórico. Os conselhos sempre se situaram na interface entre o Estado e a sociedade, ora na defesa dos interesses das elites, tutelando a sociedade, ora, e de maneira mais incisiva nos tempos atuais, buscando a co-gestão das políticas públicas e se constituindo canais de participação popular na realização do interesse público. b) A concepção de conselhos no Brasil O Brasil se instituiu sob o signo e imaginário das cortes européias, que concebia o Estado, no regime monárquico, como coisa do Rei. Mesmo com o advento da República (Res publica), a gestão da coisa pública continuou fortemente marcada por uma concepção patrimonialista de Estado. Essa concepção, que situava o Estado como pertencente à autoridade e instituía uma burocracia baseada na obediência à vontade superior, levou à adoção de conselhos constituídos por notáveis, pessoas dotadas de saber erudito, letrados. Conselhos de São muitas as formas de governo, uma vez que serviam aos governantes. O saber popular não oferecia utilidade organização e as funções atribuídas a esses conselhos, à gestão da coisa pública, uma vez que esta mas sua origem radica pertencia aos donos do poder, que se serviam dos donos do saber para administrá-la sempre no desejo de participação na formulação e na gestão das em proveito de ambas as categorias. políticas públicas. No Brasil, até a década de 1980 predominaram os conselhos de notáveis o critério de escolha era o do notório saber de caráter governamental, de âmbito estadual e nacional, especialmente nas áreas de educação, saúde, cultura, assistência social. Embora tendo como atribuições assessorar o governo na formulação de políticas públicas, esses conselhos se assumiam como de caráter técnico especializado, e sua atuação se concentrava nas questões da normatização e do credencialismo dos respectivos sistemas. Mas a complexidade da sociedade atual e o processo de democratização do público impuseram a ampliação dos mecanismos de gestão das políticas públi- 18

17 Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública cas, criando as políticas setoriais, com definição discutida em conselhos próprios, com abrangências variadas: unidades da federação, programas de governo, redes associativas populares e categorias institucionais. No contexto da redemocratização do país, na década de 1980, os movimentos associativos populares passaram a reclamar participação na gestão pública. O desejo de participação comunitária se inseriu nos debates da Constituinte, que geraram, posteriormente, a institucionalização dos conselhos gestores de políticas públicas no Brasil. Esses conselhos têm um caráter nitidamente de ação política e aliam o saber letrado com o saber popular, por meio da representação das categorias sociais de base. São muitas as formas de organização e as funções atribuídas a esses conselhos, mas sua origem radica sempre no desejo de participação na formulação e na gestão das políticas públicas. Os conselhos de gestão de políticas públicas setoriais, caracterizados simples e essencialmente como conselhos da cidadania, sociais ou populares, nascem das categorias associadas de pertencimento e participação e se tornam a expressão de uma nova institucionalidade cidadã. A nova categoria de participação cidadã tem como eixo a construção de um projeto de sociedade, que concebe o Estado como um patrimônio comum a serviço dos cidadãos, sujeitos portadores de poder e de direitos relativos à comum qualidade de vida. Os conselhos representam hoje uma estratégia privilegiada de democratização das ações do Estado. Nos espaços da federação temos conselhos municipais, estaduais ou nacionais, responsáveis pelas políticas setoriais nas áreas da educação, da saúde, da cultura, do trabalho, dos esportes, da assistência social, da previdência social, do meio ambiente, da ciência e tecnologia, da defesa dos direitos da pessoa humana, de desenvolvimento urbano. Em diversas áreas há conselhos atendendo a categorias sociais ou programas específicos. Na área dos direitos humanos temos os conselhos dos direitos da mulher, da criança e do adolescente, do idoso, das pessoas portadoras de deficiência. No interior das organizações públicas (não tratamos aqui das de caráter privado) vamos encontrar os conselhos próprios de definição de políticas institucionais, de gestão e de fiscalização. No âmbito associativo temos conselhos de secretários estaduais e municipais de diversas áreas (na educação temos o Consed e a Undime), conselhos de universidades (Andifes e outros, segundo as categorizações das universidades). Ligados a programas governamentais, destacam-se na área da educação os conselhos da merenda escolar e do Fundef. 19

18 Conselhos na gestão da educação No processo de gestão democrática da coisa pública, consignada pela Constituição de 1988, os conselhos assumem uma nova institucionalidade, com dimensão de órgãos de Estado, expressão da sociedade organizada. Não se lhes atribui responsabilidades de governo, mas de voz plural da sociedade para situar a ação do Estado na lógica da cidadania. São espaços de interface entre o Estado e a sociedade. Como órgãos de Estado, os conselhos exercem uma função mediadora entre o governo e a sociedade. Poderíamos dizer que exercem a função de ponte. Bárbara Freitag 5 traduz bem a simbologia da ponte: Certa vez perguntaram-me a que margem do rio eu pertencia. Respondi espontaneamente. A nenhuma, sou ponte. Na filosofia e sociologia a metáfora da ponte tem outros nomes: mediação, Vermitlung, dialética, diálogo. [...] Como boa aluna de Horkheimer e Adorno, sabia que entre tese e antítese, a síntese seria impossível, implicaria uma violência: a totalidade poderia vir a ser totalitarismo. Por isso, contentei-me em aceitar a polarização, a diferença, os antagonismos, sem querer assimilar ou reduzir um extremo ao outro e passei a construir pontes, a buscar a Vermitlung. [...] Ou haveria, como no conto de Guimarães Rosa uma terceira margem do Rio?. Em seu papel mediador entre a sociedade e o governo, os conselhos representam o contraditório social. Mas, dada a impossibilidade da síntese desse contraditório, cuja totalidade poderia vir a ser totalitarismo, não podem querer constituir-se síntese da vontade da sociedade ou do governo, nem cair na armadilha de querer reduzir a vontade de ambos à sua própria, situando-se numa terceira margem do rio, desconectados tanto da sociedade, quanto do governo. Vamos, agora, nos deter na análise da natureza dos conselhos na área de educação, a partir de uma retrospectiva histórica. Nela situamos os conselhos de educação no contexto dos sistemas de ensino. c) Sistemas de ensino: a institucionalização da educação Para entender a natureza dos conselhos de educação no Brasil é indispensável contextualizá-los na organização da educação nacional, instituída pelos sistemas de ensino, vinculados aos entes federativos. Vamos começar por explicitar conceitos. 5 Folder da UnB: Itinerários de Bárbara Freitag. 20

19 Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública O termo sistema, importado da física pelas ciências sociais, tem sido usado, entre nós, com tal elasticidade que pode ser aplicado a quase tudo. Como conceito, compreende um conjunto formando um todo autônomo de partes em relação funcional, orgânica e harmônica em vista de uma finalidade, que decorre dos valores prevalentes em determinada sociedade. Embora entre nós seja corrente a utilização da expressão sistema educacional, na Constituição e na LDB encontramos somente a figura dos sistemas de ensino : da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. A institucionalização nos remete ao processo social pelo qual se estabelecem normas e valores formalizados e legitimados. Rogério Córdova (2003), interpretando Castoriadis, afirma que a sociedade humana, diferentemente das sociedades animais, se institui por um processo de autocriação, e afirma: E esta autocriação, ou auto-instituição, se realiza num processo efetivado na e pela posição de significações.tais significações são os valores básicos ou fundamentais que dão o sentido, a orientação básica dessa sociedade, a sua identidade, o amálgama que lhe permite reunir-se e dizer-se. Ser brasileiro, por exemplo, é diferente de ser argentino ou norte-americano. O que é a brasilidade? É um magma de significações sociais, operantes em nosso agir, como um conjunto de representações da realidade, como um conjunto de afetos, de gostos, de preferências, e de intencionalidades ou desejos, ou atrações. Ou seja: o processo de institucionalização da educação brasileira responde às significações que temos do ser brasileiro, da cidadania que queremos. E porque se trata de um processo, situamos como provisório o já instituído, o já estabelecido pela norma e pelo costume, para trabalharmos no instituinte, ou seja: no processo de autocriação da educação que queremos para a cidadania que sonhamos. Embora ainda na Constituição de 1934, sob a influência dos pioneiros da educação nova, tenha sido preconizada a necessidade de um projeto educativo nacional, institucionalizado como projeto de cidadania, somente a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1960 (Lei n ) o Brasil passou a contar com esse projeto, representando as significações do ser brasileiro. A LDB de 1960, em coerência com o princípio de autonomia das unidades federadas e com o espírito de superação do centralismo do Estado Novo, criou os sistemas de ensino federal, estaduais e do Distrito Federal. 21

20 Conselhos na gestão da educação É preciso enfatizar que a Constituição não estabelece hierarquia entre as unidades federadas, dotadas de autonomia. A relação entre os sistemas fundamenta-se no princípio da colaboração, não no da subordinação. A Constituição e a LDB estabelecem princípios e diretrizes necessários ao projeto nacional de educação, atribuindo aos sistemas campos de atuação e competências prioritárias. A hierarquia é estabelecida pela abrangência da lei, e o limite da autonomia são as competências nela definidas. O regime de colaboração, princípio basilar da lei na organização dos sistemas de ensino, fundamenta-se na concepção de uma só cidadania brasileira, que não se divide segundo os sistemas. Assim, as competências educacionais dos sistemas, atribuídas pela LDB, são complementares, não-concorrentes, o que requer articulação e planejamento integrado. Essa é a principal função do Plano Nacional de Educação. Embora presente já na LDB de 1960, e reafirmada na atual, o princípio da colaboração entre os sistemas de ensino permanece uma aspiração e um imperativo legal a ser alcançado. Permanecem atuais e clamando por sua efetivação, as observações de Sucupira (1963), no Conselho Federal de Educação, em 1963: Toda a doutrina da lei admite uma rica variedade de processos e iniciativas, uma diversidade fecunda que possa encaminhar novas experiências e à livre afirmação dos núcleos regionais de elaboração de cultura, mantendo a unidade básica de um projeto nacional. Se é verdade que a democracia significa a crença no poder da integração espontânea dos grupos e poderes criadores, não é menos certo que, numa sociedade complexa e em desenvolvimento, essas forças devem ser coordenadas e dirigidas por um esforço comum de realização do bem coletivo. Mas, em vez da unificação totalitária imposta, rigidamente, pelo poder central, trata-se de uma unidade vital e orgânica, onde as forças criadoras em matéria de educação colaboram sob a mesma orientação para o objetivo fundamental de construir a nação e proporcionar a todos a educação necessária para ao desenvolvimento das pessoas. [...] nos encontramos em face de uma descentralização articulada, onde cada sistema de ensino atua em função das necessidades e dos objetivos específicos de sua região, mas submetidos às diretrizes gerais da educação nacional. A organização atual de fóruns dos sistemas (Consed, Undime, UNCME, Fórum dos Conselhos Estaduais) constitui importante estratégia para o planejamento 22

21 Conselhos Escolares: Uma estratégia de gestão democrática da educação pública integrado, a troca de experiências exitosas e a atuação em regime de colaboração. Vamos, agora, situar os conselhos na gestão dos sistemas de ensino no Brasil. d) Conselhos de educação: a gestão dos sistemas 6 Os conselhos de educação situam-se como órgãos de deliberação coletiva na estrutura de gestão dos sistemas de ensino. Na verdade eles precederam a organização dos sistemas de ensino como concebidos hoje. Novamente vamos começar explicitando conceitos. Carlos R. J. Cury procura explicitar o conceito de conselho a partir da origem etimológica do termo, acrescida da conotação histórica: Conselho vem do latim Consilium. Por sua vez, consilium provém do verbo consulo/ consulere, significando tanto ouvir alguém quanto submeter algo a uma deliberação de alguém, após uma ponderação refletida, prudente e de bom-senso. Trata-se, pois, de um verbo cujos significados postulam a via de mão dupla: ouvir e ser ouvido. Obviamente a recíproca audição se compõe com o ver e ser visto e, assim sendo, quando um Conselho participa dos destinos de uma sociedade ou de partes destes, o próprio verbo consulere já contém um princípio de publicidade (CURY, 2000, p. 47). Um conselho constitui uma assembléia de pessoas, de natureza pública, para aconselhar, dar parecer, deliberar sobre questões de interesse público, em sentido amplo ou restrito. Como vimos, desde suas origens mais remotas, os conselhos, sejam eles colegiados de anciãos, de notáveis ou de representação popular, constituíam formas de deliberação coletiva, representando a pluralidade das vozes do grupo social, inicialmente por meio de assembléias legitimadas pela tradição e costumes e, mais adiante, por normas escritas sobre os assuntos de interesse do Estado. Alguns princípios, fundamentais ao funcionamento dos conselhos, que analisaremos mais detalhadamente adiante, estavam presentes desde suas origens: o caráter público, a voz plural representativa da comunidade, a deliberação coletiva, a defesa dos interesses da cidadania e o sentido do pertencimento. 6 Os termos administração e gestão da educação, em geral, eram usados como sinônimos. Dada a forte conotação técnico-gerencial do termo administração, e tendo a educação um componente político próprio, passou-se a privilegiar o termo gestão da educação, caracterizando um processo político-administrativo contextualizado, que organiza, orienta e viabiliza a prática social da educação. 23