Plano Estadual PRODUTO 3 RELATÓRIO PARCIAL 2 Diagnóstico Final com Relatório das Oficinas e Plano de Ações Imediatas VOLUME 1- DIAGNÓSTICO FINAL Recife, maio de 2008.
GOVERNO DO ESTADO DE PERNAMBUCO Eduardo Henrique Accioly Campos - Governador João Lyra Neto - Vice Governador SECRETARIA ESTADUAL DAS CIDADES Humberto Costa - Secretário Ana Suassuna - Secretária Executiva COMPANHIA ESTADUAL DE HABITAÇÃO E OBRAS CEHAB Jorge Carrero - Diretor Presidente Maria Conceição Costa Diretora de Infra-estrutura Ubirajara Paz Gerente de Projetos Especiais; Coordenador do Plano Estadual CONSELHO ESTADUAL DE HABITAÇÃO PE Comitê de Acompanhamento do Plano Estadual - PE Marília Oliveira - Secretaria Estadual das Cidades SECID Norah Helena dos Santos Neves - Secretaria de Planejamento e Gestão SEPLAG Djalmo de Oliveira Leão - Secretaria da Fazenda SEFAZ Ubirajara Ferreira da Paz - Companhia Estadual e Obras CEHAB Murilo Vitoriano Mendonça - Secretaria de Desenvolvimento Social e Direitos Humanos Carlos Shuler de Melo - Gabinete do Governador Maj. BM Ivan Fredovino Ramos Junior - Coordenadoria de Defesa Civil de Pernambuco CODECIPE Cecília de Queiroz Bezerra Cavalcanti Caixa Econômica Federal Lígia Maria Souza Barros - Universidade de Pernambuco UPE Deputado Luciano Moura Assembléia Legislativa Sergio Murilo Guimarães - Companhia Estadual de Saneamento COMPESA Luiz Alberto de Araújo - Secretaria Estadual de Transportes SETRANS Carlos Wellington de Azevedo Pires Sobrinho - Secretaria Estadual de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente SECTMA Roberto Luis Arrais de Oliveira - Associação Municipalista de Pernambuco AMUPE Múcio Pires Souto - Associação das Empresas do Mercado Imobiliário de Pernambuco ADEMI Ducilene Carneiro de Moraes - Sindicato dos Trabalhadores da Construção Civil MARRETA Heunar Maria dos Santos Dias - Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social PREZEIS Maria Eliane Souza de Oliveira - Movimento Nacional de Luta pela Moradia MNLM
Maurício Andrade de Oliveira - de Engenharia, Arquitetura e Agronomia CREA/PE Moacir Gomes - Federação Estadual e Metropolitana dos Bairros de Pernambuco- FEMEB Mercia Alves - Associação Brasileira das Organizações Não Governamentais ABONG Antonio Xavier de Morais - Central Única dos Trabalhadores CUT Betinha Nascimento - Sindicato da Indústria da Construção - SINDUSCON-PE CONSUTORIA Geosistemas Engenharia e Planejamento / Instituto de Planejamento e Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico IPAD CONSULTORES Paulo Henrique Camaroti da Silva Arquiteto. Coordenador Geral Ana Kelly Ferreira Nóbrega- Arquiteta Ana Maria Ramalho- Arquiteta Cesar Barros- Arquiteto Elaine Fernanda de Souza - Arquiteta Fernanda Tavares de A. Lopes- Engenheira Civil Hélvio Polito Lopes Filho- Advogado Henrique Pinto Silva Engenheiro Civil Lúcia de Andrade Siqueira- Arquiteta Jancleyton Andrade Silva- Economista José Farias Gomes Filho- Economista Luciana Carvalho- Arquiteta Neusa Vieira de Melo - Arquiteta Oswaldo C. da Costa Lima Neto- Engenheiro de Transportes Rayane Rodrigues Santos- Assistente Social Rayneldes Agda Alves de Melo- Socióloga Roberto Ramos Silva- Economista Rosa Cortês- Assistente Social Winnie Emily Fellows- Arquiteta APOIO ADMINISTRATIVO: Gisleide Pereira Varjão Maria Inez Lucena Falcão Cavalcanti
APRESENTAÇÃO Este documento consiste no Produto 3 Relatório Parcial 2, descrito no Termo de Referência, parte integrante da prestação de serviços técnicos especializados de consultoria, conforme Contrato de Prestação de serviços, firmado entre a Companhia Estadual e Obras CEHAB e o Consórcio Geosistemas / IPAD, visando à elaboração do PLANO ESTADUAL DE HABITAÇÃO. O Relatório Parcial 2 Diagnóstico Final com Relatório das Oficinas e Plano de Ações Imediatas, ora apresentado, conforme Plano de Trabalho Ajustado corresponde à execução das atividades de 13 a 22, previstas para a Etapa 2, referente à 2ª Fase Oficinas de Trabalho. Trata-se de atividades de participação comunitária para a complementação e validação do Diagnóstico Preliminar, com a consolidação do Diagnóstico Final técnico-participativo e ainda, a identificação dos programas e projetos que estão em andamento, as prioridades no Programa de Governo e as demandas imediatas relativas a situações emergenciais, configurando o Plano de Ações Imediatas. O conteúdo do presente produto está disposto em três volumes distintos, a saber: Volume 1 Diagnóstico Técnico-participativo; Volume 2 Plano de Ações Imediatas; e, Volume 3 Relatório das Oficinas de Trabalho
ILUSTRAÇÕES Ilustração 1: Mapa do Estado de Pernambuco segundo as Regiões Fisiográficas e as Regiões de Desenvolvimento (RDs)... 13 Ilustração 2: Mapa da correspondência entre Regiões de Desenvolvimento e Microrregiões Geográficas adotada... 18 Ilustração 3: Mapa da Participação das regiões de desenvolvimento no Déficit Habitacional Total do Estado... 38 Ilustração 4: Mapa de Percentual do Déficit Habitacional por Região de Desenvolvimento... 39 Ilustração 5: Mapa de Percentual de Famílias Conviventes por Região de Desenvolvimento... 40 Ilustração 6: Mapa de Percentual de Domicílios Rústicos por Região de Desenvolvimento... 40 Ilustração 7: Mapa de Domicílios Urbanos com Inadequação de Infra-estrutura Participação das RDs no Estado... 42 Ilustração 8: Mapa de Percentual de Domicílios Urbanos com Inadequação de Infra-estrutura por Região de Desenvolvimento... 42 QUADROS Gráfico 1: Taxa de Crescimento Anual... 22 Gráfico 2: Grau de Urbanização - 2000... 23 Gráfico 3: Pessoas com Renda Mensal até 2 e 3 Salários Mínimos... 32 Gráfico 4: Pessoas sem Rendimento - 2000... 32 TABELAS Tabela 1: Características da População Residente, segundo as Regiões de Desenvolvimento de Pernambuco 1991 2000-2007... 20 Tabela 2: População Residente por Situação de Domicílio 2000 e População Recenseada por Situação do Domicílio - 2007... 21 Tabela 3: Pernambuco. Despesa Monetária e Não Monetária Média Mensal Familiar (resumo), por Classes de Rendimento Monetário e Não Monetário Mensal familiar, segundo os tipos de despesa, com indicação de características das famílias, 2002-2003... 25 Tabela 4: Produto Interno Bruto, a preços de mercado, do Brasil, do Nordeste e de Pernambuco... 26 Tabela 5: Produto Interno Bruto per capita, segundo os municípios. Pernambuco e Regiões de Desenvolvimento - RDs... 27 Tabela 6: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal. Pernambuco e RDs... 31 Tabela 7: Rendimento Nominal mensal da População Economicamente Ativa, segundo as Regiões de Desenvolvimento de Pernambuco - 2000... 31 Tabela 8: Estimativas dos Componentes do Déficit Habitacional - 2000... 38 Tabela 9: Estimativas do Déficit Habitacional Básico de Pernambuco (1) e Domicílios Vagos, 2000 41 Tabela 10: Inadequação de Domicílios Urbanos... 43 Tabela 11: Número de Municípios segundo RDs que dispõem de órgãos Específicos e de Instrumentos voltados para a Habitação... 52
SUMÁRIO GERAL Volume 1 1. INTRODUÇÃO 2. A ÁREA OBJETO DO PEH: O ESTADO DE PERNAMBUCO E SUAS REGIÕES DE 3. DESTAQUES DO DIAGNÓSTICO 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS BIBLIOGRAFIA Volume 2 1. CONCEPÇÃO E FUNDAMENTAÇÃO DA ESTRUTURA 2. QUESTÕES AGUDAS APONTADAS NO DIAGNÓSTICO 3. PLANO DE AÇÃO - 2008 Volume 3 INTRODUÇÃO 1. METODOLOGIA DA OFICINA DE TRABALHO 2. EXAMINANDO A QUESTÃO DA HABITAÇÃO EM PERNAMBUCO À LUZ DOS EIXOS TEMÁTICOS DAS OFICINAS DE TRABALHO 3. O PLANO ESTADUAL DE HABITAÇÃO E A CASA DESEJADA UMA LEITURA DAS MENSAGENS DOS PARTICIPANTES DAS OFICINAS DE TRABALHO SEGUNDO A REGIÃO DE DE PERNAMBUCO 4. AVALIAÇÃO DOS PARTICIPANTES SOBRE A OFICINA D ETRABALHO 5. INDICAÇÕES E PROPOSIÇÕES DOS PARTICIPANTES DAS OFICINAS DE TRABALHO 6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ANEXOS BIBLIOGRAFIA
SUMÁRIO ESPECÍFICO Volume 1 INTRODUÇÃO... 8 1. A ÁREA OBJETO DO PEH: O ESTADO DE PERNAMBUCO E SUAS REGIÕES DE... 13 1.1 As Regiões de Desenvolvimento (RDs) do Estado de Pernambucano... 13 1.2 As adaptações necessárias para o Cálculo do Déficit Habitacional... 15 2. DESTAQUES DO DIAGNÓSTICO... 20 2.1 Socioeconômico... 20 2.1.1 Crescimento Populacional e de Domicílios... 20 2.1.2 Condições econômicas e de qualidade de vida... 26 2.1.3 O Subsídio na Política Habitacional face à Capacidade de Endividamento das Famílias Pernambucanas... 33 2.2 Necessidades Habitacionais... 36 2.2.1 Déficit Habitacional... 36 2.2.2 Inadequação de Domicílios... 36 2.2.3 Déficit Habitacional em Pernambuco... 37 2.2.4 Inadequação dos Domicílios Urbanos... 41 2.2.5 Algumas Considerações... 44 2.3 Questões Fundiárias... 44 2.3.1 Estrutura Fundiária do Estado... 45 2.3.2 Limites, Possibilidades e Desafios... 46 2.4 Desenvolvimento Institucional... 48 2.4.1 Sobre o Desenvolvimento Institucional do Estado de Pernambuco... 48 2.4.2 Sobre o Desenvolvimento Institucional dos Municípios Pernambucanos... 51 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS... 53 BIBLIOGRAFIA ANEXOS Anexo 1: Diagnóstico Socioeconômico Anexo 2: Diagnóstico das Necessidades Habitacionais Anexo 3: Diagnóstico da Questão Fundiária Anexo 4: Diagnóstico do Desenvolvimento Institucional
INTRODUÇÃO O Plano Estadual (PEH), em elaboração pelo Governo do Estado de Pernambuco em conjunto com a sociedade civil organizada, está sendo concebido dentro dos pressupostos da Política Nacional. É uma iniciativa que ao mesmo tempo em que atende ao disposto na Lei Federal Nº 11.124 de 16 de junho de 2005, busca enfrentar um déficit de mais de 300.000 habitações no Estado. São objetivos do Plano: Cumprir a decisão do Governo Estadual em suprir as carências habitacionais; Criar um instrumento de planejamento das ações de curto, médio e longo prazo, constituído por ações e medidas institucionais, econômicas e jurídicas efetivando o papel de Pernambuco no Sistema Nacional de Interesse Social - SNHIS; Adequar-se ao Sistema Nacional de Interesse Social; Fortalecer a relação entre o governo de Pernambuco e os governos municipais no trato da questão habitacional, tomando como pressuposto o contexto político-institucional, seja ao nível da perspectiva de investimentos anunciados pelo governo federal; seja ao nível de expectativa do novo governo de Pernambuco de renovar a política habitacional na esfera estadual. A política estadual de habitação tem como pressuposto que as leis de mercado são excludentes para a camada da população de menor renda, o que define a intermediação não lucrativa do poder público no processo de promoção/produção de habitação popular. Os princípios que norteiam a concepção metodológica e todas as atividades próprias da elaboração deste diagnóstico, são os mesmos que norteiam todas as fases do Plano Estadual : A moradia entendida como um direito social, ou seja, como um lugar onde se mora com garantias de segurança e salubridade, com garantias de posse da terra e com garantias de acesso às infra-estruturas e aos serviços urbanos. Ou seja, com garantias de habitabilidade. O direito à participação popular através do planejamento participativo, princípio instituído pela Constituição Federal e regulamentados na Lei Federal Nº 10.257/2001 Estatuto da Cidade, que previu a criação de vários mecanismos de participação. Este princípio possibilitou a contribuição compartilhada dos gestores e atores envolvidos, de natureza pública, privada e da comunidade em geral, durante as diversas etapas de elaboração deste diagnóstico, buscando-se com isso, garantir o controle social e a transparência nas decisões e procedimentos. O público alvo deste Plano Estadual são as famílias das mesmas faixas de renda para as quais se voltam os diferentes programas e ações do governo federal e estadual, em função das diferentes modalidades, conforme relação a seguir. Serão no entanto priorizadas no PEH, as famílias com renda até três salários mínimos. 8
a) Público alvo dos programas e ações federais segundo modalidade 1 1. Famílias com renda mensal de até R$ 1.050,00 (um mil e cinqüenta reais): Ação Provisão Habitacional de Interesse Social 2. Pessoas físicas com rendimento familiar mensal bruto não superior a R$ 1.140,00 (um mil cento e quarenta reais): Programa de Subsidio à Habitação de Interesse Social - PSH 3. Famílias com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos: Programa de Atendimento Habitacional através do Setor Público - PRÓ-MORADIA 4. Famílias com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos, residentes em assentamentos precários: Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários 5. Famílias com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos, residentes em áreas urbanas ou rurais: Programa de Interesse Social 6. Famílias com renda mensal de até 3 (três) salários mínimos, residentes em assentamentos precários, localizados em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e capitais de estados: Programa Habitar Brasil BID - HBB 7. Famílias com renda mensal de até R$1,8 mil. No caso de profissionais da área de segurança pública, especialmente os policiais civis e militares, admite-se renda mensal de até R$ 2, 4 mil: Programa de Arrendamento Familiar PAR 8. Famílias com renda mensal bruta de até R$ 3,9 mil (variando de acordo com a modalidade operacional do programa), ou acima de R$3,9 mil e ate R$ 4,9 mil (Operações Especiais, somente para construção ou aquisição de unidades nova): Carta de Crédito Individual; Carta de Crédito Associativo; Programa de Apoio à Produção de Moradia 9. Famílias organizadas de forma associativa, com renda bruta mensal de até R$ 1.050,00 (hum mil e cinqüenta reais), admitindo também em condições especiais, a participação de famílias com renda bruta mensal superior a R$ 1.050,01 (hum mil e cinqüenta e um reais) até R$ 1.750,00 (hum mil setecentos e cinqüenta reais): Programa Crédito Solidário b) Público alvo dos programas estaduais segundo modalidades 2 No Estado de Pernambuco, o Programa Minha Casa, que tem como meta inicial a construção de 20 mil casas até junho de 2008, contempla produção de habitações, programa associativo e banco de materiais de construção. As Operações Coletivas tem como público alvo as famílias com renda mensal inferior a um salário mínimo que irão participar da autoconstrução assistida do imóvel. Essas Operações também irão financiar a aquisição de terrenos para as famílias com renda mensal entre um salário mínimo e R$ 1.875,00. O programa associativo é destinado principalmente aos servidores públicos e às associações corporativas. A renda mensal das famílias é de até R$ 4.900. E o Banco de Materiais pretende facilitar o acesso a kits de construção e também apoiar as famílias na reforma de suas moradias, através do Cheque Minha Casa, tendo como público alvo aqueles que ganham até 03 salários mínimos. O Programa Minha Casa ainda prevê a produção de lotes urbanizados, com prioridade para as áreas em desenvolvimento do Estado (Suape, Hemopólo de Goiana e Pólo Têxtil do Agreste) e um programa de regularização fundiária com ações de usucapião urbano entre outras ações. 1 Fonte: MCidades. Programas e Ações. Disponível em http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-dehabitacao/programas-e-acoes. Acesso em 13/05/2008. 2 Fonte: Governo de Pernambuco. Programa Minha Casa. Disponível em http://www2.pe.gov.br/web/portalpe/programas?id=729. Acesso em 13/05/2008. 9
O Relatório Parcial 2 - Diagnóstico Final, é fruto do somatório de pesquisas feitas em fontes secundárias, de pesquisas feitas em campo, e dos resultados obtidos nos questionários enviados às prefeituras municipais e nas 12 Oficinas de Trabalho realizadas em cada uma das Regiões de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco. Seguindo a metodologia prevista no Plano de Trabalho, para a construção do presente produto foi identificado um conjunto de informações que dizem respeito à dinâmica habitacional do estado, e às diversas temáticas relacionadas à habitabilidade, consubstanciando o conhecimento da realidade, elucidando as potencialidades e problemas, assim como ameaças e oportunidades. Esse conjunto de informações foi espacializado e sistematizado regionalmente, de forma a permitir uma leitura transversal das interconexões existentes, tanto temáticas como territoriais. Inicialmente procedeu-se ao levantamento e análise de informações nas diversas fontes de pesquisa oficiais governamentais (nos três níveis de governo), e em outras instituições de estudos e pesquisas de credibilidade reconhecida existentes, em especial as descritas no item 5.2.2 do Termo de Referência. Em seguida, procedeu-se ao levantamento e análise das informações obtidas em pesquisas de campo, realizadas in loco, e das informações obtidas através das respostas aos 185 questionários dirigidos às Prefeituras dos municípios do Estado e ao Distrito Estadual de Fernando de Noronha. Dos 185 questionários encaminhados, foram respondidos 111, o que representou 60 % desse total, conforme ilustrado no quadro a seguir. Quadro 1: Total de Município que receberam e responderam o questionário Região de Desenvolvimento Total de municípios que Total de municípios que responderam receberam os questionários Número % sobre o total RD 01 Sertão de Itaparica 7 7 100 RD 02 Sertão do São Francisco 7 7 100 RD 03 Sertão do Araripe 10 9 90 RD 04 Sertão Central 8 2 25 RD 05 Sertão do Pajeú 17 17 100 RD 06 Sertão do Moxotó 7 7 100 RD 07 - Agreste Meridional 26 13 50,00 RD 08 - Agreste Central 26 10 38,46 RD 09 - Agreste Setentrional 19 11 57,89 RD 10 Mata Sul 24 5 20,83 RD 11 Mata Norte 19 9 47,37 RD 12 - Metropolitana 15 14 93,33 TOTAL ESTADO 185 111 60 FONTE: Consórcio Geosistemas/IPAD, 2007 Complementarmente aos levantamentos técnicos, procedeu-se a realização das oficinas de trabalho, propiciando a participação comunitária na identificação dos problemas, potencialidades e soluções relacionadas à questão habitacional, o que consolidou a complementação e a validação do Diagnóstico. Foram realizadas 12 (doze) oficinas, cada uma delas agregando os municípios de cada uma das 12 (doze) Regiões de Desenvolvimento do Estado RDs. As informações obtidas nessas diversas fontes de pesquisa foram sistematizadas e analisadas e estão apresentadas nos três volumes componentes deste Relatório Parcial 2: 10
Volume 1 Diagnóstico técnico-participativo; Volume 2 Plano de Ações Imediatas; Volume 3 Relatório das Oficinas de Trabalho. O Volume 1 Diagnóstico técnico-participativo, é composto de duas partes: a) Parte 1, onde estão: A Introdução (Objetivos do PEH, princípios básicos, público alvo e metodologia); A apresentação da Área Objeto do Plano Estadual - PEH (o Estado e suas Regiões de Desenvolvimento, e esclarecimentos sobre as adaptações feitas para os cálculos das necessidades habitacionais); Os Destaques dos Diagnósticos de cada eixo temático (Condições Socioeconômicas, Necessidades Habitacionais, Questão Fundiária, Desenvolvimento Institucional); As Considerações Finais. b) Parte 2, composta de quatro anexos, cada um deles correspondente ao diagnóstico de um eixo temático: Anexo 1. Diagnóstico Socioeconômico Aqui são tratadas questões relativas ao capital humano e social e ao desenvolvimento produtivo do território, em especial trabalho e renda, arranjos produtivos, centralidades e interdependências regionais, enfocando a população que demanda investimentos habitacionais públicos. São apresentados e analisados ainda, a evolução demográfica do Estado, os processos migratórios, terminando pela análise dos programas de promoção habitacional existentes, focando a dinâmica sócio-econômica, seu perfil e adequação ao perfil socioeconômico dos possíveis beneficiários e consequentemente as dificuldades de acesso aos mesmos. Anexo 2. Diagnóstico das Necessidades Habitacionais - Aqui é apresentada inicialmente a evolução das necessidades habitacionais do Estado de Pernambuco no contexto nacional. Em seguida, são apresentados e discutidos o déficit habitacional e a inadequação dos domicílios (déficit quantitativo e qualitativo), assim como as especificidades do território, seja ele rural ou urbano. São apresentadas e analisadas também as contribuições das oficinas regionais e as informações coletadas a respeito das condições de infra-estrutura e de equipamentos urbanos no Estado. Anexo 3. Diagnóstico da Questão Fundiária Aqui é discutida a situação do Estado e das suas Regiões de Desenvolvimento quanto à inadequação e regularização fundiárias, quanto aos tipos de irregularidades, quanto aos conflitos fundiários e quanto aos instrumentos de regularização disponíveis. São discutidas também as contribuições históricas dos movimentos sociais e a questão da disponibilidade de terras no Estado para a promoção da Política Habitacional. Foram considerados na análise, as especificidades das situações das comunidades indígenas e quilombolas do Estado, bem como da situação das ZEIS (Zonas de Especial Interesse Social). Anexo 4. Diagnóstico da Questão do Desenvolvimento Institucional - Aqui é mostrado um resumo da história da Política Habitacional no Brasil até os dias atuais, e o rebatimento desta política no Estado de Pernambuco. Em seguida são discutidas as questões ligadas à estrutura 11
institucional nas diversas esferas de governo, no que se refere à gestão urbano-ambiental, em especial aos instrumentos legais, projetos e programas de provisão e financiamento existentes e em andamento. Também são discutidas as experiências de programas e ações anteriores, as prioridades estabelecidas no Programa de Governo, as demandas imediatas relativas a situações de emergências, a estrutura gerencial, e a integração interinstitucional. O Volume 2 - Plano de Ações Imediatas consubstanciou-se a partir das informações levantadas nas diversas fontes pesquisadas, em especial no extrato dos questionários aplicado junto às Administrações Públicas Municipais, assim como no planejamento interno da CEHAB, e nas diretrizes do Plano Plurianual (2008/2011) do Governo do Estado de Pernambuco. Buscou-se nesta construção a identificação e incorporação das ações / projetos de promoção habitacional atualmente em curso no território estadual e sua compatibilização com as ações advindas do planejamento estadual, como forma de complementá-las e, quando necessário, redirecioná-las. Desta forma foi possível definir as atividades a serem executadas pelo Estado, no intuito de garantir a efetivação e conclusão de planos / projetos e obras de promoção habitacional atualmente em andamento no estado, seja de forma direta quando o Estado se caracteriza como proponente / gestor, ou indiretamente, no papel de agente apoiador e/ou articulador/catalisador. E também com o intuito de promover a criação de um ambiente institucional propício à implantação do futuro Sistema Estadual de Habitação, a ser proposto no âmbito do PEH. Por seu caráter imediatista, este Plano de Ações foi construído tendo como horizonte o ano de 2008, enquanto o PEH não for concluído e implantado. O Volume 3 - Relatório das Oficinas de Trabalho expõe e expressa a trajetória da ação desencadeada para a realização das Oficinas de Trabalho e sistematiza o conjunto de informações apreendidas no decurso de sua operacionalização. É composto de seis itens: No item 1, discorre-se sobre a metodologia adotada na realização das oficinas No item 2, agregam-se informações resumidas e extraídas de fontes secundárias sobre cada RD do Estado; No item 3, apresenta-se e examina-se o resultado das discussões dos grupos constituídos segundo os quatro Eixos Temáticos. O exame das informações coletadas processa-se por RD e por eixo abordado; No item 4, discutem-se as mensagens solicitadas aos participantes, por ocasião da inscrição, e referente à casa desejada e ao Plano esperado; No item 5, pontua-se a avaliação sobre a Oficina, empreendida pelos participantes; No item 6, dispõe-se indicações e proposições formuladas pelos integrantes das Oficinas, buscando-se uma síntese. Ainda as Considerações Finais encerram o conteúdo deste Volume 3, seguindo-se as referencias e os anexos. 12
1. A ÁREA OBJETO DO PEH: O ESTADO DE PERNAMBUCO E SUAS REGIÕES DE 1.1 As Regiões de Desenvolvimento (RDs) do Estado de Pernambucano O Estado de Pernambuco encontra-se situado no Nordeste do Brasil, na porção Centro-Oeste da região. O Estado faz fronteiras com outros cinco estados e conta com uma área do litoral ao sertão de cerca de 99 mil km². Com seu formato e sua posição geográfica, Pernambuco encerra, de modo bem definido, três regiões fisiográficas - a região da mata, no litoral, a região do agreste, que se segue a esta na direção do interior, e tem como subseqüente a região do sertão apresentando uma diversidade de paisagem e de processos que se desenvolvem em suas regiões. (Ilustração 1). A Zona da Mata, contínua e localizada entre o Oceano Atlântico e o planalto da Borborema, possui umidade do ar e taxas pluviométricas anuais mais intensas que nas demais regiões fisiográficas do estado. A Zona do Agreste, ocupando a porção oriental do planalto da Borborema, é uma região de transição entre a Mata e o Sertão. Bem característico em seus aspectos, pode, por vezes, ser confundido com a Mata, em seus trechos mais úmidos, e com o Sertão, em seus trechos mais secos. A falta d água é, inegavelmente, o problema mais sério enfrentado pela população agrestina, embora não atinja esta região, em proporções tão acentuadas como no Sertão. A Zona do Sertão, ocupando a porção ocidental do Planalto da Borborema, abrange a área mais extensa do estado, inscrito no polígono das secas. Graças à sua vastidão, uma série de diversificações regionais exprime-se, não só pelas condições naturais, como, também, pelas formas que as atividades humanas adquirem. As várzeas largas dos baixos cursos dos rios sertanejos, com depressões transformadas em lagoas por ocasião das enchentes dos rios, criam situações especiais no contexto do Sertão. O rio São Francisco propicia áreas de agricultura irrigada às margens de seu longo curso, as quais se distinguem das áreas de sequeiro que caracteriza o resto do Sertão. Ilustração 1: Mapa do Estado de Pernambuco segundo as Regiões Fisiográficas e as Regiões de Desenvolvimento (RDs) SERTÃO MATA AGRESTE 13
No contexto das regiões pernambucanas, o processo de ocupação e a dinâmica econômico-social desenvolvidos definiram novas regiões, delimitadas segundo suas características relativamente homogêneas, para efeito, especialmente, de planejamento, seja no âmbito do recenseamento, seja no contexto da definição de políticas públicas. O Programa Governo nos Municípios, iniciado em 1999, foi a opção estratégica que o Governo de Pernambuco adotou para dar início ao processo de descentralização e desconcentração espacial dos investimentos públicos, essenciais ao desenvolvimento do Estado. Para tanto, o território pernambucano foi dividido em Regiões de Desenvolvimento, partindo do mapeamento de informações de todos os municípios pernambucanos, existentes no Perfil Municipal, nos estudos da Agência CONDEPE/FIDEM e de diversas Secretarias Estaduais. A partir dos Mapas-Síntese foram agregadas as diversas regionalizações do Estado de Pernambuco existentes (IBGE, CONDEPE, DIRES, DERES, AMUPE), bem como o levantamento das Bacias Hidrográficas, cuja compatibilização resultou na definição inicial de 10 Regiões de Desenvolvimento: RD Itaparica; RD São Francisco; RD Araripe; RD Pajeú-Moxotó; RD Agreste Meridional; RD Agreste Setentrional; RD Mata Sul; RD Mata Norte; RD Metropolitana. A 11ª Região RD Sertão Central foi criada por Emenda Parlamentar, quando da tramitação e posterior aprovação do PPA Estadual 2000-2003, na Assembléia Legislativa. Posteriormente, houve a divisão da RD Pajeú-Moxotó em duas Regiões de Desenvolvimento. A Lei Estadual Nº 12.668 de 27 de setembro de 2004, que dispôs nos termos do artigo 123, 1º da Constituição Estadual, sobre o Plano Plurianual do Estado para o quadriênio 2004-2007, diz em seu 2º que a localização espacial das ações será feita respeitando-se a divisão do Estado em 12 (doze) Regiões de Desenvolvimento. São as 12 RDs e seus municípios componentes: I - Região de Desenvolvimento Sertão de Itaparica - RD 01: Belém do São Francisco, Carnaubeira da Penha, Floresta, Itacuruba, Jatobá, Petrolândia e Tacaratu; II - Região de Desenvolvimento Sertão do São Francisco - RD 02: Afrânio, Cabrobó, Dormentes, Lagoa Grande, Orocó, Petrolina e Santa Maria da Boa Vista; III - Região de Desenvolvimento Sertão do Araripe - RD 03: Araripina, Bodocó, Exu, Granito, Ipubi, Moreilândia, Ouricuri, Santa Cruz, Santa Filomena e Trindade; 14
IV - Região de Desenvolvimento Sertão Central - RD 04: Cedro, Mirandiba, Parnamirim, Salgueiro, São José do Belmonte, Serrita, Terra Nova e Verdejante; V - Região de Desenvolvimento Pajeú - RD 05: Afogados da Ingazeira, Brejinho, Calumbi, Carnaíba, Flores, Iguaraci, Ingazeira, Itapetim, Quixaba, Sta. Cruz da Baixa Verde, Sta. Terezinha, São José do Egito, Serra Talhada, Solidão, Tabira, Triunfo e Tuparetama; VI - Região de Desenvolvimento Sertão do Moxotó - RD 06: Arcoverde, Betânia, Custódia, Ibimirim, Inajá, Manari e Sertânia; VII - Região de Desenvolvimento Agreste Meridional - RD 07: Águas Belas, Angelim, Bom Conselho, Brejão, Buíque, Caetés, Calçado, Canhotinho, Capoeiras, Correntes, Garanhuns, Iati, Itaíba, Jucati, Jupi, Jurema, Lagoa do Ouro, Lajedo, Palmeira, Paranatama, Pedra, Saloá, São João, Terezinha, Tupanatinga e Venturosa; VIII - Região de Desenvolvimento Agreste Central - RD 08: Agrestina, Alagoinha, Altinho, Barra de Guabiraba, Belo Jardim, Bezerros, Bonito, Brejo da Madre de Deus, Cachoeirinha, Camocim de São Félix, Caruaru, Cupira, Gravatá, Ibirajuba, Jataúba, Lagoa dos Gatos, Panelas, Pesqueira, Poção, Riacho das Almas, Sairé, Sanharó, São Bento do Una, São Caitano, São Joaquim do Monte e Tacaimbó; IX - Região de Desenvolvimento Agreste Setentrional - RD 09: Bom Jardim, Casinhas, Cumaru, Feira Nova, Frei Miguelino, João Alfredo, Limoeiro, Machados, Orobó, Passira, Salgadinho, São Vicente Férrer, Sta. Cruz do Capibaribe, Santa Maria do Cambucá, Surubim, Taquaritinga do Norte, Toritama, Vertente do Lério e Vertentes; X - Região de Desenvolvimento Mata Sul - RD 10: Água Preta, Amaraji, Barreiros, Belém de Maria, Catende, Chã Grande, Cortês, Escada, Gameleira, Jaqueira, Joaquim Nabuco, Maraial, Palmares, Pombos, Primavera, Quipapá, Ribeirão, Rio Formoso, São Benedito do Sul, São José da Coroa Grande, Sirinhaém, Tamandaré, Vitória de Santo Antão e Xexéu; XI - Região de Desenvolvimento Mata Norte - RD 11: Aliança, Buenos Aires, Camutanga, Carpina, Chã de Alegria, Condado, Ferreiros, Glória do Goitá, Goiana, Itabatinga, Itambé, Lagoa do Carro, Lagoa do Itaenga, Macaparana, Nazaré da Mata, Paudalho, Timbaúba, Tracunhaém e Vicência; XII - Região de Desenvolvimento Metropolitana - RD 12: Abreu e Lima, Araçoiaba, Cabo de Santo Agostinho, Camaragibe, Igarassu, Ipojuca, Itamaracá, Itapissuma, Jaboatão dos Guararapes, Moreno, Olinda, Paulista, Recife, São Lourenço da Mata e Fernando de Noronha. Estas serão as 12 Regiões de Desenvolvimento de referência para o presente Plano Estadual de Habitação - PEH. A ordem de apresentação das RDs poderá variar, em função do assunto que estiver sendo desenvolvido, mas os nomes e a numeração de referência atenderá ao disposto na Lei Estadual Nº 12.668 de 27 de setembro de 2004. 1.2 As adaptações necessárias para o Cálculo do Déficit Habitacional Para o caso específico dos cálculos e apresentação das necessidades habitacionais do Estado e das suas Regiões de Desenvolvimento, foi necessária uma adaptação dos limites de algumas das Regiões de Desenvolvimento aos limites das Microrregiões Geográficas definidas pelo IBGE para o Estado. Isso porque os dados sobre déficit e inadequação de domicílios mais desagregados, disponíveis e trabalhados pela Fundação João Pinheiro, e utilizados neste trabalho, correspondem as Microrregiões Geográficas e a alguns municípios selecionados. 15
No Estado de Pernambuco existem 19 Microrregiões Geográficas cuja composição de municípios não coincide necessariamente com a composição de municípios das Regiões de Desenvolvimento. São as Microrregiões Geográficas do Estado e seus municípios componentes: Alto Capibaribe: Casinhas, Frei Miguelino, Santa Cruz do Capibaribe, Santa Maria do Cambucá, Surubim, Taquaritinga do Norte, Toritama, Vertentes, Vertente do Lério; Araripina: Santa Filomena, Santa Cruz, Ouricuri, Trindade, Bodocó, Araripina, Trindade, Ipubí, Granito, Moreilândia, Exu; Brejo Pernambucano: Sairé, Camocim de São Félix, Barra de Guabiraba, São Joaquim do Monte, Bonito, Agrestina, Cupira, Lagoa dos Gatos, Altinho, Panelas, Ibirajuba, Jurema; Fernando de Noronha: Fernando de Noronha; Garanhuns: Jucati, Bom Conselho, Lajedo, Calçado, Canhotinho, Agelim, Iati, Saloá, Terezinha, São João, Lagoa do Ouro, Caetés, Correntes, Palmerina, Garanhuns, Jupi, Paranatama, Brejão, Jurema; Itamaracá: Araçoiaba, Itapissuma, Ilha de Itamaracá, Igarassu; Itaparica: Tacaratu, Jatobá, Petrolândia, Floresta, Carnaubeira da Penha, Itacuruba, Belém do São Francisco; Mata Meridional: Primavera, Escada, Amaraji, Cortês, Ribeirão, Sirinhaém, Joaquim Nabuco, Gameleira, Rio Formoso, Palmares, Água Preta, Tamandaré, Belém de Maria, Catende, Barreiros, São José da Cora Grande, Xexéu, Jaqueira, São Benedito do Sul, Quipapá, Maraial; Mata Setentrional: Macaparana, Camutanga, Ferreiros, Itambé, Goiana, Condado, Aliança, Itaquitinga, Vicência, Buenos Aires, Nazaré da Mata, Tracunhaém, Carpina, Lagoa do Carro, Lagoa de Itaenga, Paudalho, Timbaúba; Médio Capibaribe: Cumaru, Feira Nova, São Vicente Ferrer, Orobó, Machados, Bom Jardim, João Alfredo, Limoeiro, Salgadinho, Passira; Pajeú: Afogados da Ingazeira, Iguaraci, Ingazeira, Tuparetama, São José do Egito, Itapetim, Brejinho, Tabira, Solidão, Carnaíba, Quixaba, Flores, Triunfo, Santa Cruz da Baixa Verde, Calumbi, Serra Talhada, Santa Terezinha, Solidão; Petrolina: Terra Nova, Cabrobó, Orocó, Santa Maria da Boa Vista, Lagoa Grande, Petrolina, Afrânio, Dormentes; Recife: Abreu e Lima, Paulista, Camaragibe, Olinda, Recife, São Lourenço da Mata, Jaboatão dos Guararapes, Moreno; Salgueiro: São José do Belmonte, Mirandiba, Salgueiro, Verdejante, Cedro, Serrita, Parnamirim; Sertão do Moxotó: Arcoverde, Sertânia, Custódia, Betânia, Ibimirim, Manarí, Inajá Suape: Cabo de Santo Agostinho, Ipojuca; Vale do Ipanema: Pedra, Venturosa, Águas Belas, Itaíba, Buíque, Tupanatinga; Vale do Ipojuca: Gravatá, Bezerros, Riacho das Almas, Caruaru, Brejo da Madre de Deus, Capoeiras, São Caitano, Jataúba, Belo Jardim, Tacaimbó, Poção, Pesqueira, Sanharó, São Bento do Una, Cachoeirinha, Alagoinha 16
Vitória de Santo Antão: Gloria do Goitá, Vitória de Santo Antão, Pombos, Chã Grande, Chá da Alegria. Diante do estabelecimento das Regiões de Desenvolvimento do Estado como unidade territorial de referência para o presente trabalho, buscou-se realizar sua correspondência com as Microrregiões Geográficas do IBGE, em alguns casos sendo necessários ajustes, uma vez que seus perímetros não coincidem. A Ilustração 2 e o Quadro 2 a seguir, mostram as Regiões de Desenvolvimento, as Microrregiões Geográficas e a correspondência entre ambas, esta última adotada especificamente para os cálculos e apresentações do déficit habitacional e da inadequação de domicílios do Estado. 17
INSTITUTO DE Ilustração 2: Mapa da correspondência entre Regiões de Desenvolvimento e Microrregiões Geográficas adotada 18
Quadro 2: Listagem das RDs compatibilizadas com as Microrregiões Geográficas RDs METROPOLITANA E DA MATA RDs DO AGRESTE RDs DO SERTÃO RD MR Municípios RD MR Municípios RD MR Municípios Metropolitana Mata Norte Mata Sul Recife Suape Itamaracá Mata Setentrional Pernambucana Vale Vitória de Santo Antão Mata Meridional Abreu e Lima Casinhas Arcoverde Paulista Frei Miguelino Sertânia Camaragibe Santa cruz do Capibaribe Custódia Olinda Santa M. do Cambucá Moxotó Betânia Alto Recife Surubim Ibimirim Capibaribe São Lourenço da Mata Taquaritinga do Norte Manarí Jaboatão dos Guararapes Toritama Inajá Moreno Vertentes Tacaratu Cabo de Santo Agostinho Vertente do Lério Jatobá Ipojuca São Vicente Ferrer Petrolândia Itapissuma Orobó Itaparica Floresta Itamaracá Machados Carnaubeira da Penha Igarassu Médio Bom Jardim Itacuruba Araçoiaba Capibaribe João Alfredo Belém do São Francisco Macaparana Limoeiro Iguaraci Camutanga Salgadinho Ingazeira Ferreiros Passira, Feira Nova Tuparetama Itambé Cumaru São José do Egito Goiana Gravatá Itapetim Condado Bezerros Brejinho Aliança Riacho das Almas Tabira Vale do Itaquitinga Caruaru Solidão Pajeú Vicência Brejo da Madre de Deus Carnaíba Buenos Aires São Caetano Quixaba Nazaré da Mata Vale do Jataúba Flores Tracunhaém Ipojuca Belo Jardim Triunfo Carpina Tacaimbó Santa C. da Baixa Verde Lagoa do Carro Poção Calumbi Lagoa de Itaenga Pesqueira Serra talhada Agreste Setentrional Agreste Central Agreste Meridional Sertão do Moxotó Sertão de Itaparica Paudalho Sanharó São José do Belmonte Timbaúba São Bento do Uma Mirandiba Gloria do Goitá Cachoeirinha Salgueiro Vitória de Santo Antão Alagoinha Verdejante Salgueiro Pombos Sairé Cedro Chã Grande, Chã da Alegria Camocim de são Félix Serrita Primavera Barra de Guabiraba Parnamirim Escada São Joaquim do Monte Terra Nova Amaraji Bonito Cabrobó Cortês Brejo Agrestina Orocó Pernambucano Santa Maria da Boa Ribeirão Cupira Petrolina Vista Sirinhaém Lagoa dos Gatos Lagoa Grande Joaquim Nabuco Altinho Petrolina Gameleira Panelas Afrânio Rio Formoso Ibirajuba Dormentes Palmares Jurema Santa Filomena Água Preta Capoeiras Santa Cruz Tamandaré Jucati, Bom conselho Ouricuri Belém de Maria Lajedo, Calçado Trindade Catende Canhotinho, Agelim Bodocó Barreiros Iati, Saloá, Jurema Araripina Garanhuns Araripina São José da Cora Grande Terezinha, São João Trindade Xexéu Lagoa do Ouro, Caetés Ipubí Jaqueira Correntes, Palmerina Bodocó São Benedito do Sul Garanhuns, Jupi Granito Quipapá, Maraial Paranatama, Brejão Moreilândia Vale do Pedra, Venturosa Exu Ipanema *Os municípios sublinhados migraram para a RD correspondente a linha indicada. Águas Belas, Itaíba Buíque, Tupanatinga Sertão dopajeú Sertão Central Sertão do São Francisco Sertão do Araripe 19
2. DESTAQUES DO DIAGNÓSTICO 2.1 Socioeconômico 2.1.1 Crescimento Populacional e de Domicílios A população pernambucana atinge, em 2000, um volume de 7,9 milhões de pessoas, como resultado de um incremento líquido de 1,18 % a.a. na década 1991-2000. Nesse período, a RD Sertão do São Francisco apresenta a tendência de crescimento mais expressiva do Estado (2,8 % a.a.), crescendo acima da RD Metropolitana (1,5 % a.a.), e seguida em importância, em termos de crescimento populacional, pelas RDs interioranas do Agreste Setentrional (1,31 % a.a.), Agreste Central (1,11 % a.a.) e Sertão do Araripe (1,05 % a.a.), com percentuais próximos a média estadual, enquanto as demais RDs pernambucanas apresentam taxas de crescimento inferiores a 1 % a.a. No período recente, segundo a contagem de população de 2007, detalhado na Tabela 2, observa-se um decréscimo do crescimento populacional do Estado e da maioria de suas regiões, a exceção das RDs dos Sertões de Itaparica, Central, do Pajeú e do Moxotó. Apesar do decréscimo da taxa de crescimento anual na fase recente, a RD do Sertão de São Francisco e do Araripe mantém-se entre as 5 regiões que mais cresceram em todo o Estado. (Tabelas 1 e 2 e Gráfico 1). Tabela 1: Características da População Residente, segundo as Regiões de Desenvolvimento de Pernambuco 1991 2000-2007 Regiões de Desenvolvimento População residente 1991 2000 2007 Abs % Abs. % Abs. % Grau de urbanização 2000 Taxa de crescimento anual (% a.a) Densidade demográfica 2000 (hab/km 2 ) RD 1 - Sertão de Itaparica 109056 1.53 116574 1.47 127925 1.51 54.86 0.76 1.34 12.25 RD 2 - Sertão do São Francisco 265156 3.72 341580 4.31 403174 4.75 63.26 2.84 2.40 23.31 RD 3 - Sertão do Araripe 252326 3.54 277362 3.50 297648 3.51 44.87 1.05 1.01 23.88 RD 4 - Sertão Central 152536 2.14 159397 2.01 165524 1.95 52.73 0.48 0.54 17.47 RD 5 - Sertão do Pajeú 294113 4.13 297494 3.76 309503 3.65 55.86 0.02 0.57 20.47 RD 6 - Sertão do Moxotó 181315 2.54 185179 2.34 200474 2.36 61.66 0.40 1.14 33.88 RD 7 - Agreste Meridional 412703 5.79 594890 7.51 617610 7.28 52.11 0.69 0.54 55.30 RD 8 - Agreste Central 846789 11.88 935207 11.81 994419 11.72 69.89 1.11 0.88 92.56 RD 9 - Agreste Setentrional 559537 7.85 463771 5.86 487797 5.75 55.12 1.31 0.72 131.15 RD 10 - Mata Sul 721339 10.12 665846 8.41 681414 8.03 68.51 0.64 0.33 129.00 RD 11 - Mata Norte 575218 8.07 541428 6.84 540031 6.36 69.68 0.81-0.04 166.95 RD 12 - Região Metropolitana 2757767 38.69 3339616 42.18 3661119 43.14 96.92 1.50 1.32 1198.95 TOTAL 7127855 100.00 7918344 100.00 8486638 100.00 76.51 1.18 1.00 80.54 FONTE: IBGE. Censo Demográfico 1991 e 2000 e Contagem de População 2007 1991-2000 2007-2000 O comportamento diferenciado do crescimento populacional nas diversas regiões de Pernambuco expressou-se nas mudanças ocorridas na distribuição espacial da população. Com um território de 98.527 km 2, Pernambuco apresenta uma densidade demográfica de 80.54 hab/km 2, refletindo um crescimento distribuído desigualmente, como reflexo das condições fisiográficas e dos processos econômicos e sociais estabelecidos, em face da diversidade dos espaços do território pernambucano. (Tabelas 1 e 2) 20
INSTITUTO DE Tabela 2: População Residente por Situação de Domicílio 2000 e População Recenseada por Situação do Domicílio - 2007 Estado / RDs População 2000 População - 2007 Variação de Crescimento % 2007-2000 Taxa 2000 / 2007 (Taxa Média Geométrica Anual de Crescimento) Total Urbana Rural % Urbana % Rural Total Urbana Rural % Urbana % Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural RD 1 Sertão de Itaparica 116.574 63.958 52.616 54,86% 45,14% 127.925 71.696 56.229 56,05% 43,95% 9,74 12,10 6,87 1,34% 1,64% 0,95% RD 2 Sertão do São Francisco 341.580 216.096 125.484 63,26% 36,74% 403.174 259.898 143.276 64,46% 35,54% 18,03 20,27 14,18 2,40% 2,67% 1,91% RD 3 Sertão do Araripe 277.362 124.455 152.907 44,87% 55,13% 297.648 146.080 151.568 49,08% 50,92% 7,31 17,38-0,88 1,01% 2,32% -0,13% RD 4 Sertão Central 159.397 84.057 75.340 52,73% 47,27% 165.524 90.545 74.979 54,70% 45,30% 3,84 7,72-0,48 0,54% 1,07% -0,07% RD 5 Sertão do Pajeú 297.494 166.145 131.349 55,85% 44,15% 309.503 185.294 124.209 59,87% 40,13% 4,04 11,53-5,44 0,57% 1,57% -0,80% RD 6 Sertão do Moxotó 185.179 114.176 71.003 61,66% 38,34% 200.474 123.385 77.089 61,55% 38,45% 8,26 8,07 8,57 1,14% 1,11% 1,18% RD 7 Agreste Meridional 594.890 310.004 284.886 52,11% 47,89% 617.610 342.992 274.618 55,54% 44,46% 3,82 10,64-3,60 0,54% 1,46% -0,52% RD 8 Agreste Central 935.207 653.604 281.603 69,89% 30,11% 994.419 736.391 258.028 74,05% 25,95% 6,33 12,67-8,37 0,88% 1,72% -1,24% RD 9 Agreste Setentrional 463.771 255.620 208.151 55,12% 44,88% 487.797 305.250 182.547 62,58% 37,42% 5,18 19,42-12,30 0,72% 2,57% -1,86% RD 10 Mata Sul 665.846 456.161 209.685 68,51% 31,49% 681.414 501.587 179.827 73,61% 26,39% 2,34 9,96-14,24 0,33% 1,37% -2,17% RD 11 Mata Norte 541.428 377.275 164.153 69,68% 30,32% 540.031 408.846 131.185 75,71% 24,29% -0,26 8,37-20,08-0,04% 1,15% -3,15% RD12 Metropolitana 3.339.616 3.236.698 102.918 96,92% 3,08% 3.661.119 3.557.033 104.086 97,16% 2,84% 9,63 9,90 1,13 1,32% 1,36% 0,16% TOTAL ESTADO 7.918.344 6.058.249 1.860.095 76,51% 23,49% 8.486.638 6.728.996 1.757.642 79,29% 20,71% 7,18 11,07-5,51 1,00% 1,51% -0,81% FONTE: IBGE. Censo Demográfico de 2000 e Contagem de população de 2007. Nota: A Contagem da População 2007 foi realizada nos municípios com até 170.000 habitantes. A estimativa da população por situação do domicílio, não foi disponibilizada pela Fonte para os municípios de Caruaru, Jaboatão dos Guararapes, Olinda, Paulista, Petrolina e Recife. ( * ) Inclusive a população estimada nos domicílios fechados, em 2007. Para os municípios de Caruaru, Jaboatão dos Guararapes, Olinda, Paulista, Petrolina e Recife (*) as populações urbana e rural foram estimadas tomando-se por base a mesma proporção do censo de 2000. Para os municípios de Barra de Guabiraba, Cedro e Toritama (**) as populações urbana e rural foram corrigidas tomando-se por base a contagem de populações de 2007, publicadas pelo IBGE. 21
Considerando apenas o período 2000 a 2007 o ritmo de crescimento populacional do estado caiu para 1,0% ao ano. Este fenômeno foi observado para todas as RDs, mas as mais dinâmicas permanecem as mesmas do período 1996 a 2007, exceto a RD Moxotó que aparece com taxa de crescimento médio anual superior ao estado. A RD Mata Norte teve crescimento negativo neste período. A Região de Desenvolvimento com maior crescimento populacional, é a do Sertão de São Francisco, seguida do Sertão do Araripe, Metropolitana e Itaparica, com média acima do Estado (que era de 1,25% ao ano, para o período de 1996 a 2007). As menos dinâmicas são a do Sertão do Pajeú, Mata Norte, Mata Sul e Agreste Meridional, nesta ordem e crescendo menos de 1% ao ano, no mesmo período. Há uma coincidência quase total entre as RDs mais e menos dinâmicas, comparando o crescimento econômico com o populacional, com alguma alteração de ordem - exceto a RD Itaparica que nos últimos anos percentualmente a população aumentou relativamente muito, mas o total da população ainda é pouco representativo no estado (pouco mais de 1,5% da população de Pernambuco). A concentração populacional está fortemente associada à concentração das atividades econômicas, sendo ao mesmo tempo, causa e conseqüência deste processo. A industrialização pernambucana teve sua origem em um número bem reduzido de centros urbanos (Recife, Olinda e Paulista), todos próximos entre si, situados no entorno da capital do Estado e integrando a RD Metropolitana 3. Esta concentra de forma significativa o emprego e o valor agregado da indústria de transformação do Estado de Pernambuco 4. Gráfico 1: Taxa de Crescimento Anual Outras RDs vêm, também, se destacando no contexto estadual. A RD Sertão do São Francisco, apesar de apresentar uma das menores densidades do Estado, é a que apresenta as mais altas taxas de crescimento populacional entre as RDs de Pernambuco, sugerindo um processo de concentração de população, para o qual provavelmente vêm contribuindo as oportunidades de trabalho criadas pelos investimentos na agricultura irrigada na faixa de influência do Rio São Francisco. O Agreste pernambucano, com uma densidade populacional mais expressiva nas RDs Agreste Setentrional e Central, reflete a dinamização dos novos pólos de produção, comércio e serviços, os quais vêm atraindo população para esta região. Já as RDs Mata Norte e Mata Sul, apresentando uma baixa taxa de crescimento anual, reflete a crise da economia da cana de açúcar que predomina na região. 3 A RD Metropolitana compõe-se da Região Metropolitana do Recife e da Ilha de Fernando de Noronha 4 Em 1978, a Região Metropolitana do Recife concentrava 53% do emprego industrial do Estado de Pernambuco e, em 1975, 71% do produto industrial. (FIDEPE, 1982) 22
Associado ao processo de concentração populacional, um outro aspecto importante a ser ressaltado é o elevado grau de urbanização que se observa em todas as Regiões de Desenvolvimento de Pernambuco, acompanhando o crescimento da população urbana de todo o país. Pernambuco - cuja taxa de urbanização ultrapassou 70%, assemelha-se aos padrões nacionais (Tabela 1 e Gráfico 2). A diversidade de condições de desenvolvimento e de níveis de qualidade de vida das diversas RDs de Pernambuco, que repercute na mobilidade da população - seja no espaço interno do estado, de município a município, de área rural para área urbana, seja integrando os fluxos interestaduais expressa-se nas taxas diferenciadas de urbanização apresentadas por essas regiões. Gráfico 2: Grau de Urbanização - 2000 A RD Metropolitana chega a ser quase urbana, como o é a capital do Estado - o Recife - que não possui mais área rural. A população das RDs da Mata Norte e Mata Sul concentra-se em dois terços nas áreas urbanas, enquanto as RDs Agreste Central e Sertão do São Francisco aproximam-se dessa condição, com uma taxa de urbanização que ultrapassa 60%. Mesmo a RD Sertão do Moxotó, cuja aridez e rigor do clima sertanejo faz-se valer em toda região, possui uma taxa de urbanização maior que 60%, equiparando-se às RDs acima mencionadas. (Tabelas 1 e 2 e Gráfico 2) Com a diversidade de suas regiões, Pernambuco apresenta grande centralização da economia e da população em algumas áreas, bem como expressa significativa desigualdade nas condições sociais. Para o total de domicílios, os dados da Celpe (considerando um consumidor residencial como um domicílio) mostram um crescimento de 4% ao ano, considerando o período entre 1999 e 2006, para a média do Estado, sendo a RD Sertão do São Francisco onde este percentual foi maior, seguido de perto pela Agreste Meridional. Neste caso, a RD menos dinâmica é a Metropolitana (certamente pelo alto número de domicílios e dificuldades de fiscalização da Celpe). Todas as outras RDs superam o crescimento do Estado, exceto a Sertão do Pajeú, confirmando a baixíssima taxa de crescimento demográfico nesta RD. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, PNAD, do IBGE confirma o crescimento de 4% no total de domicílios do estado, considerando a variação entre 2005 e 2006. Neste período surgiram 93.000 novos domicílios particulares permanentes, sendo 40.000 na RD Metropolitana e 53.000 no interior do Estado. No interior (4,3%) segundo estes dados o quantitativo de domicílios estaria crescendo, a uma taxa superior à da RD Metropolitana (3,9%). 23
O gasto médio mensal da família pernambucana com aluguéis era de R$ 153,85, no ano de 2002, atingindo, mais de 70% de um salário mínimo da época. Para a faixa entre 0 e 2 salários o gasto médio mensal com aluguéis chegava a R$ 65,75, representando pouco mais de 30% de um salário mínimo ou 25% da renda média para esta faixa. Para as famílias que tem renda entre 2 e 3 salários, o valor sobe para R$ 101,00, 50% de um salário mínimo e para a faixa entre 3 e 5 salários, o valor era de R$ 139,52, quase 70% do salário mínimo da época. Em média, as famílias pernambucanas com renda de até 5 salários mínimos gastam entre 20 e 25% do seu rendimento mensal apenas para ter acesso à moradia (aluguel). Segundo a PNAD, são quase 1,5 milhão de famílias, em todo o estado, com renda inferior a 5 salários mínimos. Este é o universo principal do Plano Estadual de Interesse Social. Estas famílias gastavam mensalmente quase R$ 145 milhões nas despesas com aluguel (Tabela 3). O segmento da indústria da construção civil no estado é relativamente estruturado, principalmente na RD Metropolitana, sendo o segundo maior do Nordeste. Nas outras RDs maiores o setor também aparece fortemente, nas menores em importância inferior, mas em todas é necessário apoio, diante da tarefa gigantesca de colaborar na redução do déficit habitacional e da necessidade de especialização em habitações de interesse social. 24
INSTITUTO DE Tabela 3: Pernambuco. Despesa Monetária e Não Monetária Média Mensal Familiar (resumo), por Classes de Rendimento Monetário e Não Monetário Mensal familiar, segundo os tipos de despesa, com indicação de características das famílias, 2002-2003 Tipos de despesa e características das famílias Total Até 400 (1) Mais de 400 a 600 Despesa monetária e não monetária média mensal familiar (R$) Classes de rendimento monetário e não monetário mensal familiar Mais de 600 a 1 000 Mais de 1 000 a 1 200 Despesa total 1 177,79 400,91 631,80 876,12 1 183,84 1 452,57 1 910,39 2 388,01 3 652,45 4 704,07 8 639,49 Despesas correntes 1 109,15 391,69 615,14 852,92 1 144,03 1 406,06 1 826,54 2 272,83 3 129,21 4 345,88 7 442,94 Despesas de consumo 1 012,57 381,76 595,14 809,84 1 068,07 1 311,55 1 632,43 2 054,57 2 794,25 3 808,74 5 788,89 Alimentação 272,91 149,65 217,40 269,84 281,83 337,10 373,74 450,05 678,94 512,64 780,01 Habitação 342,93 136,76 217,46 277,68 371,30 431,79 542,89 667,79 832,09 1 262,75 1 971,55 Aluguel 153,85 65,75 101,03 139,52 184,91 204,04 254,82 276,37 333,33 494,39 650,45 Serviços e taxas 80,23 25,32 40,94 57,13 93,76 104,84 148,73 177,06 225,83 356,58 490,23 Energia elétrica 18,78 7,26 9,64 14,35 19,86 23,99 33,84 48,39 49,10 66,67 93,41 Telefone fixo 18,00 2,21 6,78 10,75 24,95 32,43 37,80 46,26 47,71 103,29 109,50 Telefone Celular 11,28 0,48 2,01 4,12 14,74 12,76 29,48 28,13 52,08 80,54 114,50 Gás doméstico 18,35 12,14 17,27 20,54 21,86 23,43 23,87 23,21 21,28 23,95 21,38 Água e esgoto 6,51 2,98 4,88 5,90 8,00 9,18 12,80 12,76 13,84 15,18 10,79 Outros 7,31 0,26 0,36 1,46 4,34 3,05 10,93 18,31 41,82 66,96 140,64 Manutenção do lar 44,31 18,17 23,00 25,61 33,33 38,50 45,37 100,38 115,52 280,93 455,45 Artigos de limpeza 10,18 5,16 8,20 10,13 7,84 13,50 14,19 16,55 24,74 25,03 34,43 Mobili e artig do lar 26,51 10,31 20,80 22,40 26,20 37,28 33,66 48,11 71,49 38,02 183,15 Eletrodomésticos 23,24 10,39 20,50 19,58 21,57 29,59 40,63 36,82 48,14 51,82 119,42 Consertos art lar 4,62 1,66 2,99 3,31 3,69 4,05 5,48 12,50 13,05 15,98 38,42 Aumento do ativo 45,12 7,35 13,34 17,58 22,97 34,63 55,14 42,40 181,57 289,99 1 042,35 Imóvel aquisição 26,99 1,35 3,29 3,90 7,30 4,41 28,79 11,33 159,82 277,23 774,00 Imóvel (reforma) 17,68 5,95 9,74 13,34 14,91 29,02 25,35 30,51 21,52 11,74 264,81 Outros investimentos 0,45 0,05 0,31 0,34 0,75 1,20 1,00 0,56 0,22 1,03 3,54 Diminuição do passivo 23,52 1,87 3,33 5,63 16,84 11,88 28,71 72,78 341,67 68,19 154,19 Empréstimo e carnê 11,23 1,69 3,16 4,41 13,99 10,87 18,94 41,95 62,61 34,53 101,49 Prestação de imóvel 12,29 0,18 0,17 1,22 2,85 1,01 9,77 30,83 279,06 33,66 52,70 Número de famílias 2 115 050 561 650 435 114 465 364 137 578 153 915 100 715 125 904 59 726 41 431 33 652 Tamanho médio da família 3,84 3,53 3,69 4,11 3,88 3,98 4,05 4,33 3,93 3,70 4,11 Gasto total mensal em reais com ALUGUEIS 325.400.442,50 36.928.487,50 43.959.567,42 64.927.585,28 25.439.547,98 31.404.816,60 25.664.196,30 34.796.088,48 19.908.467,58 20.483.072,09 21.888. 943,40 FONTE: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Índices e Preços, Pesquisa de orçamentos Familiares 2002-2003. (1) Inclusive sem rendimento. Salário mínimo: R$200,00 Mais de 1 200 a 1 600 Mais de 1 600 a 2 000 Mais de 2 000 a 3 000 Mais de 3 000 a 4 000 Mais de 4 000 a 6 000 Mais de 6 000 25
2.1.2 Condições econômicas e de qualidade de vida Pernambuco é a segunda economia do Nordeste, com PIB de quase R$ 50 bilhões em 2005, consolidando-se nesta posição principalmente devido à nova fase de crescimento que está ocorrendo na segunda metade da década de 2000 com os diversos investimentos que o estado está atraindo, projetando um PIB de mais de R$ 55 bilhões e taxa de crescimento acima da média nacional para o ano de 2007. Novos investimentos como a refinaria, o estaleiro, a fábrica de hemoderivados, o pólo de poliéster e a consolidação dos pólos médico, de tecnologia da informação e comunicação, concentrados na Região de Desenvolvimento Metropolitana, fazem parte deste ciclo de crescimento. Os pólos de vestuário e confecções, agropecuário e farmacêutico, no Agreste, e os pólos de agricultura irrigada e da vitivinicultura do Vale do São Francisco, assim como o pólo gesseiro no Araripe, mostram o vigor da economia do interior do estado. Neste sentido, observam-se duas tendências: a forte concentração na Região de Desenvolvimento Metropolitana, dados pelos investimentos estruturadores e outros pólos citados; mas também um espalhamento dos investimentos, com a consolidação de diversos pólos no interior e o estimulo aos arranjos produtivos locais, através do apoio a iniciativas locais como o de turismo, laticínios, ovinocaprinocultura, agricultura familiar e artesanato ao longo de todo o Estado. Tabela 4: Produto Interno Bruto, a preços de mercado, do Brasil, do Nordeste e de Pernambuco ANO Moeda PIB (valores correntes) Participação % Variação Real Anual BR NE PE PE/BR PE/NE BR NE PE 2002 R$ Milhão 1.447.822 191.592 35.251 2,4 18,4 - - - 2003 R$ Milhão 1.699.948 217.037 39.308 2,3 18,1 1,2 1,9-0,7 2004 R$ Milhão 1.941.498 247.043 44.011 2,3 17,8 5,7 6,3 4,1 2005 R$ Milhão 2.147.239 280.504 49.904 2,3 17,8 3,2 4,3 4,2 FONTE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE e Agência Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco CONDEPE/FIDEM. Ano base: 2002 Os diversos analistas de matizes diferentes avaliam que Pernambuco deve experimentar (a pesquisa de potencial de consumo, divulgada em 14 de maio de 2008, colocando Recife como o maior crescimento no País (20%) e passando da 12ª para 9ª posição) um processo de crescimento econômico superior ao Brasil e ao Nordeste, ou seja, acima de 5%, segundo diversas previsões pelos próximos 5 a 10 anos no curto e médio prazo e, entre 10 e 20 anos no ciclo de longo prazo, quando os investimentos estruturadores estarão consolidados. Detalhando o crescimento do PIB para as Regiões de Desenvolvimento, as mais dinâmicas, com maior taxa de crescimento anual, tomando o período entre 2002 e 2005, são a Metropolitana, Sertão do São Francisco e Agreste Central. A RD Araripe, mostrou crescimento alto relativamente às outras, mas abaixo da média do Estado, as demais tem baixo dinamismo econômico, observado durante a primeira metade da década atual (Tabela 5) 26
Tabela 5: Produto Interno Bruto per capita, segundo os municípios. Pernambuco e Regiões de Desenvolvimento - RDs 2002 2003 2004 2005 Estado / Regiões de Desenvolvimento PIB per capita PIB per capita PIB per capita PIB per capita (R$) (R$) (R$) (R$) RD 1 - Sertão de Itaparica 4.806 5.865 7.049 6.819 RD 2 - Sertão do São Francisco 3.765 4.370 4.768 5.375 RD 3 - Sertão do Araripe 1.916 2.057 2.229 2.482 RD 4 - Sertão Central 2.041 2.218 2.418 2.846 RD 5 - Sertão do Pajeú 2.226 2.450 2.635 3.066 RD 6 - Sertão do Moxotó 2.073 2.323 2.594 3.067 RD 7 - Agreste Meridional 2.160 2.459 2.700 3.027 RD 8 - Agreste Central 2.644 2.979 3.302 3.815 RD 9 - Agreste Setentrional 2.064 2.205 2.540 2.795 RD 10 - Mata Sul 2.622 2.865 3.236 3.680 RD 11 - Mata Norte 2.956 3.230 3.429 3.829 RD 12 - Metropolitana 6.691 7.317 8.091 9.042 TOTAL ESTADO 4.328 4.774 5.287 5.931 FONTE: Agência CONDEPE / FIDEM - Contas Regionais. Nota: Ano de referência 2002. 2005 - dados sujeitos a revisão. Em termos de PIB per capita, a RD Metropolitana e a RD Itaparica 5 são as únicas com valor maior que a média do Estado, ficando a RD Sertão do São Francisco com valor cerca de 10% inferior a esta média. Todas as outras tinham PIB per capita, com valor de 1/3 ou menos da média da RD Metropolitana, denotando a concentração da riqueza gerada no Estado nesta Região. Na RD Metropolitana (PIB 9.042, em 2005) destaca-se a contribuição do Setor de Serviços com destaque do Pólo Médico, do Pólo de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) e do Complexo Industrial e Portuário de SUAPE, além da dinâmica do setor imobiliário e do segmento da indústria da construção civil. O processo de transformação econômico de outras regiões pernambucanas vem repercutindo no incremento do Produto Interno Bruto (PIB). seja pela inserção internacional do Pólo de Agricultura Irrigada e da Vitivinicultura do Vale do São Francisco, o que repercute no PIB per capita (2005) das RDs Sertão do São Francisco (PIB 5.375) e Sertão de Itaparica (PIB 6.819); seja pelo Pólo Gesseiro do Araripe, que hoje corresponde a 95% da produção nacional, embora o PIB per capita da RD Sertão do Araripe em 2005 (PIB 2.482) ainda permaneça como o mais baixo das RDs do Estado 6. A RD Metropolitana 7, que abrange cerca de 3% da área do Estado, concentra 42,2 % da população pernambucana (Tabela 1) e mais da metade do PIB do Estado, apresentando os seus melhores indicadores sociais. Esta região conta, ainda, com as maiores potencialidades e condições mais efetivas de crescimento e desenvolvimento pernambucano, como a oferta de infra-estrutura, de centros universitários e o nível de escolaridade mais elevado de Pernambuco. 5 O elevado PIB da RD Itaparica se deve ao elevado valor financeiro gerado pela Hidrelétrica de Itaparica, não se refletindo necessariamente na riqueza das pessoas da região, que tem uma das menores renda per capita do Estado. 6 Dados provenientes da Agência CONDEPE / FIDEM - Contas Regionais 7 As informações sobre as diversas regiões que compõem o estado de Pernambuco mesorregiões e regiões de desenvolvimento baseiam-se em FIDEM, 1999. 27
Constituindo espaço privilegiado, tanto por sua localização em relação ao mercado mundial, quanto pela sua centralidade em relação aos principais núcleos do Nordeste - Salvador e Fortaleza - a Região Metropolitana do Recife polariza uma rede de cidades nordestinas e representa um importante centro terciário moderno do Nordeste. Polariza fluxos econômicos, com predominância do setor de serviços e funciona como centro distribuidor de mercadorias, concentrando o maior número de indústrias de transformação do Estado e tendo, também, como outro pilar da economia metropolitana a agroindústria voltada para o álcool e o açúcar e o cultivo de frutas e hortaliças. Esta condição contribui para o caráter atrativo de população das demais regiões do Estado, bem como de outras UFs do Brasil, especialmente dos estados vizinhos. A diversificação e o aumento de escala da produção do setor produtivo pernambucano, incluindo o industrial e o artesanal, tem sido acompanhada de uma diversificação espacial e do reforço de centros urbanos de porte intermediário, como Caruaru na RD Agreste Central, Petrolina, na RD São Francisco, e outras. O desenvolvimento das forças de mercado, contudo, não tem propiciado um processo de desconcentração metropolitana, o que se reflete na preservação e mesmo no agravamento dos desequilíbrios na organização urbano-regional do estado. Por outro lado, a agricultura pernambucana vem passando por importantes mudanças, embora de caráter distinto em cada região, que vem conduzindo a um processo de desruralização, o que contribui para o crescimento da taxa de urbanização em todas as regiões do estado. As RDs Mata Norte e Mata Sul, embora contígua ao território metropolitano e contendo muitas potencialidades, especialmente pelas condições de solo e precipitação pluviométrica e pela oferta de infra-estrutura econômica, convive com grandes problemas e desigualdades sociais, dominada por uma atividade econômica em crise e com sinais de decadência - a monocultura da cana de açúcar - o que contribui para o aumento do desemprego e leva a uma diversificação das atividades, através da avicultura, da produção de hortifrutigranjeiros, além do comércio varejista e da prestação de serviços. Apesar do uso de insumos modernos, a indústria sucro-alcooleira, que predomina nas RDs da Mata Norte e Mata Sul, ocupando extensa área de cultivo, vem perdendo a sua importância relativa nos últimos 20 anos e a crise no setor pode ser observada pelo número de usinas e destilarias paralisadas ou desativadas, contribuindo para o aumento do desemprego e para a evasão da população. Apesar da diversificação das atividades, através da avicultura, da produção de hortifrutigranjeiros, do comércio varejista e da prestação de serviços, como, também, do incremento do turismo na região, especialmente nas praias do litoral sul Barra de Serinhaém, Tamandaré, e outras os dados censitários demonstraram que a tendência de evasão da população permaneceu no território pernambucano, no período analisado, agravando-se, em especial, na RD Mata Sul. Com seu clima quente e úmido, as RDs Mata Norte e Mata Sul ocupam 8,53 % da área do estado e abriga, no ano 2000, 15,29 % da população estadual, apresentando um declínio em sua taxa de crescimento populacional que leva a região a perder posição relativa, no contexto pernambucano (Tabela 1). Com as transformações nas relações de trabalho, aliadas às dificuldades por que passa a sua economia de base, que se desenvolve em extensa área de cultivo da cana de açúcar, predomina o emprego sazonal, de grande parte da mão-de-obra local, bem como o desemprego, o que contribui para caracterizar esta região como expulsora de população. As RDs do Agreste Pernambucano ocupam cerca de ¼ do território estadual e sua população representa também ¼ da população de Pernambuco. Situada na região de semi-árido do Estado, de temperatura média de 25º, reúne as RDs Agreste Setentrional, RD Agreste Central e RD Agreste Meridional. Tem uma economia caracterizada pela exploração agrícola, pecuária e atividades de 28
comércio e serviços associados aos centros urbanos dinâmicos. A pecuária de corte e de leite tem um grande peso econômico na região, incrementado pela produção artesanal, semi-artesanal e industrial de laticínios que se destaca como a maior do Estado. Nas áreas de brejo, o cultivo de hortifrutigranjeiros também oferece um suporte à economia regional. O avanço no processo de pecuarização e a conseqüente redução das áreas de lavoura de subsistência têm-se constituído como um fator de expulsão de população nessa mesorregião, especialmente aquela fixada no campo. Por outro lado, a limitação dos setores urbanos em absorver esse contingente de mão-de-obra tem levado, especialmente a partir dos anos 80 a uma diversificação de atividades, entre as quais se destacam a produção artesanal e de confecções e as atividades de comércio e serviços associados aos centros dinâmicos da região, significativamente no município de Caruarú. Isto, não só tem repercutido de modo significativo na dinâmica populacional, como também tem-se caracterizado como fator atrativo de população, o que de certa forma pode explicar a tendência de crescimento populacional desta região. A produção de roupas (Sulanca), especialmente nos municípios de Santa Cruz do Capibaribe e Toritama, (RD Agreste Setentrional); a produção de bordados e rendas em Passira (RD Agreste Setentrional) e Pesqueira e Poção (RD Agreste Central); a produção de peças de barro, produzidas pelos herdeiros do Mestre Vitalino, em Caruaru e em seus arredores (RD Agreste Central); a criação e o incremento de feiras-livres, dando evasão à essa produção a Feira da Sulanca, em Santa Cruz do Capibaribe, em Toritama e no Recife, além da famosa Feira de Caruaru, que se constitui como o centro dinâmico regional de comercialização da produção da região, ampliada com os produtos trazidos da Feira do Paraguai - são alguns dos fatores que, ainda associados às atividades turísticas que envolvem vários municípios da região em eventos de época, vêm dinamizando a região e têm contribuído para a atração de população para a região. A zona fisográfica do sertão de Pernambuco ocupa quase dois terços da área do estado, concentrando, apenas, 11,6% da sua população, conforme o Censo de 2000 (Tabela 1). Sua densidade demográfica, inferior a 25 Hab/km 2, apesar de se situar bem abaixo das densidades apresentadas pelas demais zonas fisiográficas de Pernambuco, chega a ser considerada elevada para uma área semi-árida. O rigor do clima, com forte tendência à desertificação, associado a um processo de ocupação no qual predominam os grandes latifúndios, com a pecuária extensiva, explica a baixa densidade populacional desta região, bem como contribui para a característica expulsora de população que a tem destacado historicamente no contexto nacional. O Rio São Francisco, limitando Pernambuco com a Bahia, margeia, ao sul, o sertão pernambucano. Com seu potencial hídrico, que possibilita o uso intensivo da terra nas áreas dos perímetros irrigados, contribui para a configuração de dois sertões, onde se desenvolvem duas economias paralelas: a de sequeiro, com a agricultura de subsistência e a pecuária de corte; e a da agricultura irrigada, desenvolvida às margens do rio São Francisco, com destaque para a fruticultura e horticultura. As RDs Sertão de Itaparica e Sertão do São Francisco, por suas condições geo-ambientais, especialmente propiciadas pelo Rio São Francisco, apresentam as duas economias que se desenvolvem nas zonas de sequeiro, com a agricultura de subsistência e a pecuária de corte, com destaque para a caprinocultura extensiva; e, nas zonas da agricultura irrigada, desenvolvida às margens do rio São Francisco, com alto nível de dinamismo e forte vinculação às atividades urbanas e mesmo mundial, através da exportação de fruticultura e hortifrutigranjeiros, encontrando-se em expansão a floricultura. Essas duas RDs são margeadas pelo grande rio, onde se situam as localidades que apresentam maior 29
concentração de população. Por outro lado, um problema que vem se configurando para essas regiões é a forte tendência à desertificação, devido ao manejo inadequado da irrigação. As atividades de produção de frutas para a exportação na região irrigada do rio São Francisco, concentradas, especialmente, no entorno de Petrolina (RD Sertão do São Francisco), provavelmente, contribuem para um potencial atrativo de população que, de um modo geral, a região justifica o elevado crescimento populacional. As demais RDs sertanejas - RD Sertão do Pajeú, RD Sertão do Moxotó, RD Sertão Central e RD Sertão do Araripe, ocupam quase 40% da área do Estado e localizam-se no semi-árido quente pernambucano. Situam-se integralmente na zona de sequeiro e tem uma economia baseada na agropecuária, com destaque para a bovinocultura e a caprinocultura, ao lado de lavouras de subsistência e do algodão. A RD do Araripe, onde se encontra uma extensa reserva de gesso, vem atraindo investidores, bem como algumas oportunidades de emprego, mas, ainda, em proporções limitadas. Constituindo-se como um pólo de extração de gesso, a região do Araripe apresenta indícios dos primeiros impactos dos investimentos econômicos realizados na exploração desta reserva, embora esses investimentos, ainda, sejam limitados. Contudo, o conjunto dessas quatro RDs do sertão pernambucano não apresenta grandes mudanças no seu perfil econômico, permanecendo caracterizada pela pobreza que domina a maioria da população, vitimada pelos períodos de secas severas e vivendo em permanente estado de emergência. A diversidade das regiões de Pernambuco se expressa a diversos níveis, seja na significativa desigualdade nos níveis de desenvolvimento e de qualidade de vida, seja no movimento de deslocamentos de população em busca de oportunidades de emprego, seja nas condições diferenciadas de renda. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) indicador síntese criado pelo PNUD que combina dados de renda per capita, escolaridade e expectativa de vida evidencia a desigualdade social entre as regiões de Pernambuco. Entre 1991 e 2000, Pernambuco e todas as suas regiões apresentaram uma elevação do IDH. A RD Metropolitana registra em 2000 um IDH de 0,783, superior à média nacional (0,705), superando todas as demais regiões do Estado. Além da RD Metropolitana, apenas a RD Sertão de São Francisco destaca-se, com IDH de 0,708, ligeiramente acima da média nacional, enquanto a RD Agreste Meridional apresenta o mais baixo IDH de todo o Estado (0,598). (Tabela 6). 30
Tabela 6: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal. Pernambuco e RDs Estado / Regiões de IDH Desenvolvimento 1991 2000 Diferença IDHM 2000-1991 em % RD 1 - Sertão de Itaparica 0,576 0,657 14,06% RD 2 - Sertão do São Francisco 0,558 0,708 26,88% RD 3 - Sertão do Araripe 0,495 0,620 25,25% RD 4 - Sertão Central 0,550 0,670 21,82% RD 5 - Sertão do Pajeú 0,529 0,640 20,98% RD 6 - Sertão do Moxotó 0,507 0,633 24,85% RD 7 - Agreste Meridional 0,580 0,598 3,10% RD 8 - Agreste Central 0,504 0,634 25,79% RD 9 - Agreste Setentrional 0,542 0,636 17,34% RD 10 - Mata Sul 0,523 0,626 19,69% RD 11 - Mata Norte 0,546 0,650 19,05% RD 12 Metropolitana 0,716 0,783 9,36% TOTAL ESTADO 0,620 0,705 13,71% FONTE: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento/Instituto de Pesquisas Econômicas, 2002. No contexto do movimento de deslocamento da população, a RD Metropolitana caracteriza-se historicamente como receptora de população, uma vez que se constitui o centro de maior dinamicidade do território estadual, destacando-se como pólo da maior aglomeração da Região Nordeste entre o Rio Grande do Norte e Sergipe. Tal condição contribui para que esta região concentre a população nas faixas mais elevadas de renda, embora apresente mais de 2/3 de sua população na faixa de renda de até 3 salários mínimos considerada prioritária nos programas habitacionais de interesse social. (Tabela 7 e Gráfico 3). Tabela 7: Rendimento Nominal mensal da População Economicamente Ativa, segundo as Regiões de Desenvolvimento de Pernambuco - 2000 Regiões de Desenvolvimento PEA Classes de rendimento mensal nominal dos trabalhos até 1 > 1 a 2 > 2 a 3 > 3 a 5 > 5 a 10 > 10 Sem rendimento RD 1 - Sertão de Itaparica 38300 36.73 18.39 4.95 5.11 3.98 1.47 29.38 RD 2 - Sertão do São Francisco 124129 36.73 24.36 7.27 8.33 5.46 3.48 14.37 RD 3 - Sertão do Araripe 85958 44.02 16.73 3.81 3.89 2.40 1.68 27.47 RD 4 - Sertão Central 50354 46.89 18.02 4.29 4.76 3.44 1.43 21.17 RD 5 - Sertão do Pajeú 112381 39.36 14.45 3.71 3.54 2.27 1.30 35.47 RD 6 - Sertão do Moxotó 60129 36.98 17.00 4.90 5.45 3.30 1.78 30.60 RD 7 - Agreste Meridional 227316 39.05 14.20 3.23 3.49 2.74 1.26 36.04 RD 8 - Agreste Central 345090 38.94 24.54 6.13 5.75 4.15 1.99 18.50 RD 9 - Agreste Setentrional 173420 33.59 25.08 5.89 4.63 3.21 1.38 26.23 RD 10 - Mata Sul 172405 48.12 25.99 7.01 6.15 4.03 1.53 7.15 RD 11 - Mata Norte 152926 47.11 26.79 6.67 5.47 3.36 1.44 9.16 RD 12 - Metropolitana 1105657 26.79 31.24 11.18 11.30 9.86 7.72 1.92 TOTAL 2648179 34.75 25.63 7.86 7.74 6.19 4.22 13.61 FONTE: IBGE. Censo Demográfico 2000. Resultados da Amostra 31
Verifica-se que, entre 2001 e 2006, o total de pessoas residentes em Pernambuco que são nascidos fora do estado não se alterou. Ou seja, o Estado não está, durante a primeira década de 2000, atraindo população de outros estados do País. Internamente, entretanto, a RD Metropolitana atuou, no mesmo período, como atratora de população, aumentando o fluxo do interior para ela em 92.000 pessoas, quase 18.000 pessoas por ano. Gráfico 3: Pessoas com Renda Mensal até 2 e 3 Salários Mínimos Nas RDs Mata Norte e Mata Sul, apesar dos sinais de decadência da monocultura da cana de açúcar, tem-se assistido ao processo de modernização, não só na industrialização do açúcar, mas também na plantação da cana, o que tem alterado as relações de trabalho no campo. O morador transforma-se em assalariado temporário, com a sua expulsão das roças de subsistência, o que o leva, na maioria das vezes, a deixar o campo para residir na cidade. Além do processo de proletarização, assiste-se, também, a uma monetarização da cesta de consumo do trabalhador e a uma transformação do antigo morador em volante, além de uma evasão do campo. Com o rebaixamento do poder aquisitivo dos trabalhadores e a baixa capacidade de absorção de mão-de-obra por parte da industria do açúcar, não se formou nessa região um mercado consumidor suficientemente amplo para dinamizar o comércio urbano e as atividades de caráter industrial, levando a que a região expulse população. Gráfico 4: Pessoas sem Rendimento - 2000 32
Este processo interfere, também, nas RDs agrestinas, especialmente no processo de migrações sazonais para a região canavieira de trabalhadores agrestinos de reserva os corumbas - a serem empregados no período de safra. Esse assalariamento temporário, na região dos engenhos e usinas de açúcar, constituiu-se como um elemento fundamental para a subsistência do campesinato do Agreste, que passou a se concentrar, também, nas próprias cidades da Zona da Mata. Por outro lado, o processo de pecuarização tem induzido a uma progressiva concentração de propriedade pela compra de terra aos pequenos produtores e conseqüentemente a uma redução das áreas destinadas a lavouras de subsistência, tornando o Agreste pernambucano uma área de expulsão de força de trabalho do meio rural. O sertão de Pernambuco, por sua vez, assolado periodicamente pelos efeitos da seca, assiste, com freqüência, o êxodo de sua população, especialmente a rural, em busca de sobrevivência em outros lugares, dentro ou fora do contexto estadual. Em suma, observa-se uma redução paulatina do contingente residente em áreas rurais, ao lado do crescimento relativo da população urbana. As razões para tal mudança são complexas e exigem análises mais aprofundadas. De qualquer forma, pode-se supor que elas estão ligadas, à crise econômica e às mudanças que estão ocorrendo no perfil econômico das regiões do Estado, que repercutem na mobilidade da população, seja pela dificuldade de absorção, seja pelo poder de atração que certas áreas passam a ter, não minimizando, nesse contexto, a repercussão das secas, especialmente, no êxodo da população do campo. Este processo repercute nas condições de renda da população trabalhadora que, em todo estado de Pernambuco, apresenta um empobrecimento na década 1991-2000, como demonstram os Gráficos 3 e 4. A região da mata pernambucana, excluindo a RD Metropolitana, concentra, no ano 2000, mais de 80% da população na faixa de renda de até 3 salários mínimos, embora apresentem, os menores percentuais de trabalhadores sem rendimento (entre 7 e 9%), somente superadas pela RD Metropolitana cujo percentual encontra-se abaixo de 2%. Já as RDs agrestinas e sertanejas apresentam menores percentuais de trabalhadores com rendimento de até 3 salários mínimos, mas, por outro lado, registram os maiores percentuais de trabalhadores sem rendimento, entre 20 e 26%, a exceção das RD Agreste Central (18.5%) e RD Sertão do São Francisco (14.4%). Nessa regiões de economia mais tradicionais, que não vêm experimentando novas oportunidades de trabalho e renda, muito dos trabalhadores sem rendimento se inserem na categoria de ajuda familiar. Esse quadro da dinâmica demográfica e econômica, especialmente as condições de remuneração da população trabalhadora das diversas regiões pernambucanas, constitui-se uma referência da maior importância para, juntamente com o levantamento as necessidades habitacionais, das questões fundiárias e das oportunidades e restrições institucionais, balizar as prioridades e as estratégias de ação a serem adotadas na formulação da Política Estadual. 2.1.3 O Subsídio na Política Habitacional face à Capacidade de Endividamento das Famílias Pernambucanas As receitas municipais, agregadas por RDs, mostram a baixa capacidade de investimento dos municípios pernambucanos. As cidades até tem recursos, mas insuficientes para colaborar de forma relevante no fornecimento das habitações necessárias. Neste sentido, o papel de articulador da sociedade local assume importância para os governos municipais do Estado. Em alguns municípios este seria o único papel que restaria, diante da quase inexistência de recursos financeiros para este fim. A conjuntura macroeconômica do estado, as características do sistema de financiamento, a limitação da oferta de terras urbanizadas, a especulação imobiliária, a falta de apropriação dos gestores públicos 33
a nível municipal da legislação urbanística reforçam a tendência de ampliação de assentamentos precários, por ser esta, a alternativa possível de acesso à moradia para famílias de baixa renda. As políticas públicas para habitação no estado devem priorizar as famílias de baixa renda, e as linhas de financiamento devem ser adequadas para este público, com prazos longos e taxas de juros muito baixas e até mesmo subsidiadas, mas principalmente levando em consideração a capacidade de pagamento das famílias com renda inferior a 3 salários mínimos. É importante que haja flexibilização nos critérios de análise de risco e maior subsídio para a população de média baixa e baixa renda para facilitar, desta forma, o acesso ao mercado, no entanto, é preciso ter cuidado para não gerar grandes políticas de subsídios de alto custo financeiro aos cofres públicos. Uma colaboração adicional para enfrentar o problema do financiamento seria o aprofundamento e desenvolvimento de tecnologias de construção de habitações mais baratas e conseqüentemente, com maior facilidade de ser financiada. O envolvimento da cadeia produtiva da construção civil (ou seja, o setor privado) do estado torna-se fundamental. O novo direcionamento dado com os ajustes nos marcos regulatórios do setor habitacional, com o ambiente de estabilidade macroeconômica e a redução significativa das taxas de juros fizeram com que os bancos direcionassem mais atenção para o crédito imobiliário, estimulando a expansão dos recursos disponibilizados e criando um novo ambiente de competição. Esta competição vem proporcionando condições de financiamento cada vez melhores para os compradores. O cenário atual possui condições extremamente favoráveis para o comprador do imóvel que pode escolher uma de várias opções de financiamento com o benefício de isenção de IOF, para os agentes financeiros que conseguem o retorno do capital investido e para o estado de Pernambuco que desta forma incentiva a economia, através do impulso ao setor da construção de civil, grande responsável por geração de emprego e renda reduzindo a desigualdade social e o déficit habitacional. Para o estado de Pernambuco as perspectivas são de crescimento do número de operações em relação a 2007. O crescimento médio, a nível nacional, do volume de recursos concedidos desde 2002 é de 60%. Essa modalidade de empréstimo utiliza os recursos da poupança para financiar tanto o mutuário quanto as construtoras. Os bancos são obrigados a destinar 65% dos depósitos da poupança para realizar empréstimos para habitação. Cabe aqui destacar que o volume destas operações realizadas por famílias de classe média baixa ainda não é significativo. O Programa de Subsídio Habitacional somente subsidia até R$ 4.500 para aquisição de habitações, a diferença entre este subsídio e a necessidade de subsídios ora apresentada teria de ser coberta pela poupança acumulada das famílias e/ou pelo governo estadual ou municípios. A significativa necessidade extra de recursos para complementação do valor da unidade habitacional mostra a importância da participação do governo estadual, dos municípios e/ou do FEH na complementação da capacidade de pagamento das famílias. O PSH pode ser uma oportunidade para capitalização do Fundo Estadual FEHAB, pois ao invés dos recursos entrarem no estado através das instituições financeiras, podem ser captados diretamente pelo FEH e não sendo possível por questões diversas, desde legais até políticas, o Fundo pode ser utilizado para garantir as transações realizadas pelo PSH, junto aos bancos. Pode também 34
haver gestões para reduzir o custo operacional (juros e taxas) diante da garantia possível dada pelo FEHAB. O Programa de Arrendamento Residencial, considerando um comprometimento máximo de renda mensal estimado entre 20 e 25%, somente as famílias com renda mensal bruta igual ou acima de 3SM teriam acesso ao arrendamento. Para a inclusão das faixas com renda abaixo de 3 salários mínimos, seria necessário que estas famílias tivessem poupança acumulada e/ou subsídios adicionais do poder público e/ou oferta de habitações com preço abaixo do estabelecido para a habitação de referência, ou que o prazo de pagamento fosse ampliado. O acesso ao PAR não se dá por crédito imobiliário, ainda que haja a previsão de passar a propriedade para o beneficiário ao final de 180 meses. O PAR possui grande potencial para o combate ao déficit habitacional em Pernambuco, por concentrar forte subsídio no valor da taxa de arrendamento. Além do subsídio concedido na taxa de arrendamento, ao saldo do valor do imóvel não é aplicado taxa de juros, apenas correção monetária. Adaptar um PAR para municípios menores e sugerir um modelo de financiamento com condições melhores (maior prazo) e taxas de juros menores pode estimular a construção de habitações tanto na periferia das grandes cidades, quanto em cidades menores, onde haja setor da construção civil estruturado e até mesmo pode estimular este segmento contribuindo para a geração de emprego e renda nestes municípios, é uma das possibilidades de financiamento. O PAR é importante, pois estimula toda a cadeia de financiamento habitacional existente, ou seja, o agente público que quer diminuir o déficit, o agente repassador, CEF, que gere o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), as empresas de construção civil, as empresas de administração imobiliária e o beneficiário final. O exemplo do Fundo de Arrendamento também pode servir de espelho para a reestruturação do FEH, a partir da análise mais detalhadas das suas condições básicas de financiamento e operacionalização das suas ações. O Programa Crédito Solidário mostra os melhores resultados relativos à capacidade de financiamento da população de baixa renda dentre os programas estudados, demandando os menores subsídios adicionais e/ou poupanças extras, além dos subsídios implícitos que os programas já oferecem. Isto decorre do longo prazo de amortização, juntamente com a inexistência da cobrança de juros. Os outros programas que não dependem diretamente do setor público para tomada do empréstimo como Carta de Credito, Carta de Crédito Associativo e Crédito Solidário, para serem acionados pela população podem receber estímulo e apoio do Estado, que agiria como facilitador, principalmente na organização das pessoas em grupos associativos, na ampliação das informações disponíveis, e, inclusive, na elaboração dos projetos arquitetônicos e de financiamento. Utilizar recursos de programas como o Pró-Moradia para conjuntos habitacionais aliados ao do crédito solidário, pode ser apenas um primeiro indicador da melhor utilização dos recursos. Estimular o aporte de recursos privados tendo como lastro programas públicos e/ou associativos também seria um modo bastante criativo e viável para maior integração e aproveitamento dos recursos 35
existentes, já que dificilmente haverá uma única linha de financiamento que supra todas as necessidades de garantia de moradia de qualidade para os diversos públicos e diferentes RDs. O papel aglutinador da CEHAB, seus instrumentos e a materialização do Plano Estadual com efetiva participação da sociedade organizada podem ser ação fundamental no encaminhamento da solução do problema habitacional no Estado. 2.2 Necessidades Habitacionais Para apresentarmos os principais destaques das Necessidades Habitacionais, é necessário primeiramente reproduzirmos alguns conceitos utilizados no Diagnóstico específico do tema (para conceituação detalhada ver Volume I- Anexo 2). Os conceitos adotados estão em consonância com a metodologia desenvolvida pela Fundação João Pinheiro, que partindo da definição geral de necessidades habitacionais, a distingue em duas categorias: o déficit habitacional e a inadequação de domicílios. 2.2.1 Déficit Habitacional O conceito de déficit habitacional está diretamente ligado às deficiências de estoque de moradia e em conseqüência à necessidade de construção de novas moradias. O déficit habitacional pode assim ser entendido como: Déficit por reposição de estoque, referente aos domicílios rústicos (sem paredes de alvenaria ou madeira aparelhada), acrescidos de uma parcela devida à depreciação dos domicílios existentes; Déficit por incremento de estoque, referente aos domicílios improvisados (locais construídos sem fins residenciais e que servem como moradia), e à coabitação familiar soma das famílias conviventes secundárias que vivem junto a outra família em um mesmo domicílio e das que vivem em cômodos (exceto os cedidos por empregador). 2.2.2 Inadequação de Domicílios O conceito de inadequação de domicílios está ligado às habitações urbanas que não proporcionam condições desejáveis de habitabilidade, o que não implica na necessidade de construção de novas unidades. São considerados domicílios inadequados aqueles com carência de infra-estrutura; aqueles com adensamento excessivo de moradores (número médio de moradores superior a três por dormitório 8 ); aqueles com problemas de natureza fundiária; aqueles em alto grau de depreciação e aqueles sem unidade sanitária domiciliar exclusiva. O texto exposto a seguir se referencia constantemente as definições apresentadas e configuram um extrato dos principais resultados do Diagnóstico de Necessidades Habitacionais -Anexo 2 do presente volume. 8 Cômodos que servem, em caráter permanente, de dormitório para os moradores do domicílio, inclusive banheiros e cozinhas. 36
2.2.3 Déficit Habitacional em Pernambuco Embora a Região Sudeste concentre, em termos absolutos, os maiores índices de déficit habitacional, as regiões Norte e Nordeste continuam a apresentar a pior situação, em termos relativos, com o déficit representando mais de 20% do seu estoque de domicílios. Neste contexto, Pernambuco apresentou um déficit habitacional semelhante à média regional, acumulando índices crescente no período de 2000 a 2005 (290.300 no ano 2000, 381.214 no ano 2001, 405.305 no ano 2004, e 427.923 no ano 2005), equivalente em média a 19% do estoque estadual. O mesmo desempenho é válido quando tratado o déficit habitacional apenas para a área urbana, onde ocorre um crescimento entre 18%a.a e 19%a.a no mesmo período (201.171 em 1991, 301.590 em 2000, 317.978 em 2004, e 328.165 em 2005). Observou-se, para Pernambuco, uma queda acentuada da participação de alguns componentes, foi o caso da habitação precária que reduziu significativamente de 1991 (42,6%) para 2000 (20,3%) e acumulou um pequeno aumento em 2005 (21,0%). O processo inverso foi observado para a coabitação familiar que sofreu um significativo incremento de 53,9% em 1991 para 60,7% em 2000 e uma pequena redução em 2005 para 58,2%. Este problema social crônico acentua sua dimensão político-econômica quando constata-se o crescimento do déficit habitacional na faixa até 3 salários mínimos de renda familiar e um decréscimo na faixa acima de 5 salários mínimos entre 2000 e 2005. No Estado de Pernambuco, no ano 2000, 90,8% do déficit habitacional estava concentrado na faixa até 3 salários mínimos e 4 % na faixa acima de 5 salários mínimos. No ano de 2005, estes percentuais passam a 95,6 % na faixa até 3 s.m. e a 1,8 % na faixa acima de 5 s.m. Essa tendência se repete em praticamente em todos os Estados brasileiros, evidenciando o histórico hiato do mercado habitacional formal, ao mesmo tempo em que acentua a importância da revisão das políticas públicas para que estas ofereçam respostas compatíveis à demanda. A espacialização do déficit habitacional do Estado de Pernambuco acompanha a elevada concentração populacional e o alto índice de urbanização já citados para quase todas as regiões. Assim como podemos afirmar que o grau de urbanização do estado se intensifica à medida que vai se aproximando do litoral, diante da distribuição das oportunidades econômicas, esta mesma realidade orienta a distribuição espacial do déficit. O déficit habitacional básico do Estado que, em 2000 9, já ultrapassava as 300.000 unidades está eminentemente concentrado nas áreas urbanas, correspondendo a 74,11% do total. As maiores participações no déficit Estadual estão localizadas nas Regiões de Desenvolvimento Metropolitana (46,6%), Matas Sul (11,4%) e Norte (8,27%) e Agreste Central (7,69%) - ver Ilustração 3, juntas estas regiões acumulam 74% do déficit total do Estado. 9 Para o quadro comparativo das Unidades da Federação no período entre 1991 e 2005, o déficit habitacional total do Estado de Pernambuco para o ano 2000 foi estimado em 381.214 domicílios. Já o estudo da Fundação João Pinheiro para os municípios brasileiros selecionados, microregiões geográficas, e regiões metropolitanas aponta o déficit em Pernambuco para 2000 de 307.581 unidades. O desencontro nos dados se dá pela diferenças metodológicas adotadas. 37
Tabela 8: Estimativas dos Componentes do Déficit Habitacional - 2000 ESTIMATIVAS DOS COMPONENTES DO DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO (1)- 2000 RD DOMICÍLIOS IMPROVISADOS FAMÍLIAS CONVIVENTES CÔMODOS DOMICÍLIOS RÚSTICOS (2) TOTAL GERAL urbana rural total urbana rural total urbana rural total urbana rural total urbana rural total SERTÃO ITAPARICA SERTÃO DO SÃO FRANCISCO SERTÃO DO ARARIPE SERTÃO CENTRAL SERTÃO DO PAJEÚ SERTÃO MOXOTÓ AGRESTE MERIDIONAL AGRESTE CENTRAL AGRESTE SETENTRION AL 105 177 282 1.655 1.144 2.799 169 60 229 374 1.844 2218 2.303 3.225 5.528 306 1004 1.310 5.605 2.115 7.720 2.299 418 2.717 779 3.680 4459 8.989 7.217 16.206 200 261 461 2.336 1.827 4.163 357 102 459 747 4.109 4.856 3.640 6.299 9.939 61 81 142 2.305 1.036 3.341 157 35 192 425 3.214 3.639 2.968 4.346 7.314 142 90 232 3.208 1.516 4.724 343 38 381 238 1.902 2.140 3.931 3.546 7.477 48 116 164 2.291 820 3.111 124 63 187 269 1.517 1.786 2.732 2.516 5.248 338 466 804 5.868 2.801 8.669 677 170 847 1.210 5.937 7.147 8.093 9.374 17.467 494 339 833 12.030 3.572 15.602 1.642 401 2.043 1.487 3.701 5.188 15.653 8.013 23.666 234 397 631 4.931 2.573 7.504 1.019 145 1.164 1.187 3.290 4.477 7.371 6.405 13.776 MATA SUL 547 503 1.050 13.153 4.390 17.543 2.351 135 2.486 5.418 8.580 13.998 21.469 13.608 35.077 MATA NORTE 163 326 489 10.061 2.964 13.025 1.327 299 1.626 4.054 6.233 10.287 15.605 9.822 25.427 METROPOLI- TANA 3159 564 3.723 93.161 1.897 95.058 13.765 269 14.034 25.116 2.525 27.641 135.201 5.255 140.456 TOTAL 5.797 4.324 10.121 156.604 26.655 183.259 24.2\30 2.135 26.365 41.304 46.532 87.836 227.955 79.626 307.581 Ilustração 3: Mapa da Participação das regiões de desenvolvimento no Déficit Habitacional Total do Estado FONTE: Consórcio GEOSISTEMAS/IPAD, 2008 Esta concentração está diretamente ligada às oportunidades econômicas da Zona da Mata, especialmente Região Metropolitana e de Caruaru no Agreste Central que torna esta região do estado 38
atraente para migração. Enquanto a RD Metropolitana concentra cerca de 60% do déficit urbano estadual, a RD Mata Sul se destaca na participação no déficit rural correspondendo a 17,09%. No entanto, avaliando o desempenho regionalmente, o Sertão Central é a RD com o pior situação de déficit do Estado, correspondendo a 21,8% do estoque habitacional da RD. Esta deficiência se repete para a maior parte do Sertão bem como para a Zona da Mata cujos índices relativos são piores que a média estadual. Ver Ilustração 4. Os valores levantados para o déficit das Matas Sul e Norte merecem a ressalva de que podem sofrer variações dependendo da época do ano em que foi realizada a coleta dos dados diante da economia sazonal- a monocultura açucareira- que domina a região e provoca variações demográficas periódicas. Ilustração 4: Mapa de Percentual do Déficit Habitacional por Região de Desenvolvimento FONTE: Consórcio GEOSISTEMAS/IPAD, 2008 Obs: Déficit básico total da RD/Total de domicílios da RD. Entre os componentes do déficit, a coabitação tem uma participação bastante superior aos demais índices representando cerca de 70% do déficit estadual total. Esta relação de famílias conviventes se releva como um fenômeno tipicamente urbano, estando 86% dos domicílios nesta situação. Embora se acredite que haja um superdimensionamento destes valores, uma vez que há famílias conviventes por opção e não resultante da falta de alternativa habitacional, os números apontam uma ordem de grandeza bastante alarmante do problema. A RD Metropolitana concentra 52% das famílias conviventes do Estado, equivalente a 95.058 domicílios, dos quais 46% estão na capital. Em seguida estão as Mata Sul e Norte e o Agreste Central cuja soma de famílias conviventes responde por 25% da demanda estadual. Assim, podemos afirmar que 77% deste tipo de déficit se concentram nestas quatro regiões e predominantemente na área urbana - ver Ilustração 5; 39
Ilustração 5: Mapa de Percentual de Famílias Conviventes por Região de Desenvolvimento FONTE: Consórcio GEOSISTEMAS/IPAD, 2008 Obs: Número de domicílios com famílias conviventes da RD/Total de domicílios da RD. Nas áreas rurais, o déficit habitacional se materializa predominantemente nos domicílios rústicos que representam em valores absolutos 46.532 unidades, equivalendo a 28,5% do déficit habitacional básico do Estado e a 58,4% do total do déficit rural. As RDs Sertão Central e Mata Sul possuem o pior desempenho relativo do estado, com índices de precariedade muito superiores que a média estadual. (Ilustração 6). A RD Metropolitana é a única onde os domicílios rústicos se encontram predominantemente na área urbana correspondendo a mais de 90% do total. Ilustração 6: Mapa de Percentual de Domicílios Rústicos por Região de Desenvolvimento FONTE: Consórcio GEOSISTEMAS/IPAD, 2008 Obs: Número de domicílios rústicos da RD/Total de domicílios da RD. 40
Os domicílios improvisados são os menos significativos do ponto de vista quantitativo, correspondendo a pouco mais de 3% do déficit e estão localizados predominantemente na área urbana da Região de Desenvolvimento Metropolitana Em contraponto a esta situação, observa-se, em praticamente todas as regiões de desenvolvimento do Estado, a grande quantidade de domicílios vagos, tanto nas áreas urbanas como nas rurais (Tabela 9). Na maioria dessas áreas, o total de domicílios vagos supera, em muito, o total de domicílios deficitários (em destaque). Nas três RD do Agreste, por exemplo, o total de domicílios vagos é aproximadamente o dobro do déficit total de cada uma delas. Embora provavelmente parte deste estoque não seja compatível a demanda, o inventário deste conjunto de domicílios poderia colocar em discussão a real necessidade de construção de novas unidades, oferecendo novas alternativas que minorassem a situação de carência habitacional. Tabela 9: Estimativas do Déficit Habitacional Básico de Pernambuco (1) e Domicílios Vagos, 2000 DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO (2) DOMICÍLIOS VAGOS Região de Desenvolvimento ABSOLUTO % DO TOTAL DOS DOMICÍLIOS Total urbano rural Total urbano rural Total urbano rural RD 01 - Sertão de Itaparica 5.528 2.303 3.225 21,74 15,96 29,33 5.305 1.951 3.354 RD 02 - Sertão do São Francisco 16.206 8.989 7.217 20,59 17,31 26,97 11.714 6.856 4.858 RD 03 - Sertão do Araripe 9.939 3.640 6.299 16,09 12,15 19,80 12.326 4.660 7.666 RD 04 - Sertão Central 7.314 2.968 4.346 21,78 15,78 29,42 7.044 2.492 4.552 RD 05 - Sertão do Pajeú 7.477 3.931 3.546 9,86 8,80 11,38 20.284 7.971 12.313 RD 06 - Sertão do Moxotó 5.248 2.732 2.516 11,50 9,28 15,54 10.731 5.504 5.227 RD 07 - Agreste Meridional 17.467 8.093 9.374 12,60 10,29 15,64 23.759 10.567 13.192 RD 08 - Agreste Central 23.666 15.653 8.013 9,40 8,68 11,33 46.234 25.175 21.059 RD 09 - Agreste Setentrional 13.776 7.371 6.405 11,86 10,92 13,15 21.218 9.081 12.137 RD 10 - Mata Sul 35.077 21.469 13.608 21,35 18,31 28,92 23.114 15.340 7.774 RD 11 - Mata Norte 25.427 15.605 9.822 21,68 17,95 32,36 18.227 11.971 6.256 RD 12 - Metropolitana 140.456 135.201 5.255 16,33 16,15 23,15 97.847 94.522 3.325 TOTAL ESTADO 307.581 227.955 79.626 15,63 14,64 19,37 297.803 196.090 101.713 (1) Déficit habitacional básico: soma da coabitação familiar, dos domicílios improvisados e dos rústicos. (2) Para municípios o déficit habitacional básico não inclui as estimativas de domicílios rústicos inferiores a 50 unidades. Fonte de consulta: MCidades. Arquivo do Programa Déficit Habitacional no Brasil 2004. Déficit Habitacional no Brasil Municípios Selecionados e Microrregiões Geográficas, 2ª edição. Disponível em http://www.cidades.gov.br.. Acesso em outubro de 2007. 2.2.4 Inadequação dos Domicílios Urbanos Os dados estatísticos, bem como as contribuições das oficinas regionais apresentam a inadequação de domicílios como o problema mais relevante relacionado às Necessidades Habitacionais Urbanas. A carência de infra-estrutura atinge 52,28% do total de domicílios correspondendo a 808.874 unidades em situação de precariedade crítica. Mais da metade destes domicílios estão situados RD Metropolitana (459.352) - ver Ilustração 7. 41
Ilustração 7: Mapa de Domicílios Urbanos com Inadequação de Infra-estrutura Participação das RDs no Estado FONTE: Consórcio GEOSISTEMAS/IPAD, 2008 Esta situação se repete nas 12 Regiões de Desenvolvimento do Estado, sendo as situações extremas encontradas na Mata Norte e no Agreste Setentrional, onde a carência por infra-estrutura atinge respectivamente 78,50% e 70,02% do total de domicílios urbanos dos seus territórios- ver Ilustração 8. Ilustração 8: Mapa de Percentual de Domicílios Urbanos com Inadequação de Infra-estrutura por Região de Desenvolvimento FONTE: Consórcio GEOSISTEMAS/IPAD, 2008. Obs: Número de domicílios com inadequação de infra-estrutura /total de domicílios da RD. Entre os componentes de infra-estrutura, a inadequação do sistema de esgotamento sanitário é o principal componente atingindo 689.789 unidades correspondendo a 44,3% do total de domicílios 42
urbanos do estado. Considerando os domicílios rurais, segundo dados da Agência CONDEPE/FIDEM este valor se amplia para 56,2% do estoque Estadual 10. Tabela 10: Inadequação de Domicílios Urbanos CARÊNCIA DE INFRA-ESTRUTURA REGIÃO DE (RD) Iluminação Elétrica Abast. de Água Esgoto Sanitário Água e Esgoto Coleta de Lixo DOMICÍLIOS SEM BANHEIRO ADENSAMENTO EXCESSIVO INADEQUAÇÃO FUNDIÁRIA SERTÃO ITAPARICA 261 1.337 5.820 1.046 1.830 2.275 1.086 588 SERTÃO DO SÃO FRANCISCO 491 1.405 10.582 1.117 4.881 4.618 5.616 1.795 SERTÃO DO ARARIPE 724 9.950 17.302 8.259 8.109 10.058 2.660 1.149 SERTÃO CENTRAL 325 929 6.201 731 5.002 2.913 1.587 1.808 SERTÃO DO PAJEÚ 402 5.067 12.755 3.582 8.667 5.077 2.027 1.723 SERTÃO MOXOTÓ 383 4.126 8.384 2.692 8.570 4.422 1.765 976 AGRESTE MERIDIONAL 1.244 12.328 40.211 8.399 10.217 15.249 4.965 5.168 AGRESTE CENTRAL 1.559 20.874 45.397 12.895 23.384 24.672 10.903 7.758 AGRESTE SETENTRIONAL 431 17.886 32.058 11.479 11.796 14.818 4.460 3.096 MATA SUL 1.237 18.133 48.561 12.948 18.376 20.737 8.756 10.341 MATA NORTE 924 14.834 63.692 13.160 21.142 21.191 6.476 11.434 METROPOLITANA 1.389 109.754 398.835 65.276 96.714 88.566 60.746 88.364 TOTAL 9.370 216.623 689.798 141.584 218.688 214.596 111.047 134.200 FONTE: Fundação João Pinheiro. Déficit Habitacional no Brasil. 2005 A precariedade na coleta de lixo, bem como no abastecimento d água e a ausência de banheiro na unidade surgem com níveis de grandeza equivalentes. É importante destacar que considerando os números absolutos a RD Metropolitana concentra entre 40% e 60% das unidades com estas inadequações urbanas, no entanto avaliando isoladamente as RDs fica evidente a grave situação do Sertão do Araripe. Considerando os domicílios como um todo (urbano e rural) o Sertão do Araripe apresenta o pior desempenho do estado para inadequação do Abastecimento d água (63,6% não atendidos), Esgotamento Sanitário (79,8%) e Coleta de Lixo (63,73%). Esta situação se agrava a medida que os investimentos nesta região não equivalem ao volume do problema (ver Anexo 2 deste documento). Um total de 134.200 domicílios do Estado foi considerado inadequado do ponto de vista fundiário, o que representa 8,67 % dos domicílios urbanos, no entanto estes números tendem a subestimar a realidade devido à metodologia utilizada pelo IBGE/CENSO no levantamento desta informação. Avaliando esse componente por faixa de renda, dos 134.200 domicílios do Estado considerados portadores de inadequação fundiária, 70,74 % são de famílias na faixa de renda até 3 salários mínimos, 10 FONTE: Agência CONDEPE/FIDEM - Governo nos Municípios, 2003. 43
14,14 % de famílias na faixa de mais de 3 a 5 salários mínimos, e 15,12% de famílias na faixa de mais de 5 salários mínimos 11. Esta grande concentração de problema de inadequação fundiária na faixa de renda de até 3 salários mínimos se repete em todas as RDs do Estado, sendo os percentuais mais altos encontrados no Agreste Meridional (86,55%), e no Sertão de Itaparica (86,73%). A única exceção se dá no território de Fernando de Noronha, onde os 23 domicílios que estão em situação de inadequação fundiária, são de famílias da faixa de renda acima de 5 salários mínimos. 2.2.5 Algumas Considerações Os problemas habitacionais brasileiros são particularmente visíveis nas aglomerações urbanas e se manifestam através da carência de moradias, da exclusão social, da segregação espacial da população, da escassez de serviços de infra-estrutura urbana, da falta de oportunidades de emprego formal e das ocupações de áreas de risco e de proteção ambiental. Este caráter predominantemente urbano do problema se justifica na sua própria origem, uma vez que o déficit e a inadequação habitacional são conseqüências da intensa concentração demográfica descontrolada de algumas cidades sem a devida provisão de moradias, infra-estrutura e serviços. Tanto o déficit quantitativo quanto o qualitativo recai predominantemente sobre uma população de baixa renda o que reforça a desigualdade social estabelecida. Desta forma, um importante desafio a ser vencido pelas novas políticas a serem estabelecidas é a da oferta habitacional compatível com os padrões socioeconômicos da população de interesse social. O equacionamento das Necessidades Habitacionais, portanto, extrapola a provisão de moradia e até mesmo a oferta de infra-estrutura e serviços. Podemos dizer que ela é regida, em primeiro plano, por necessidades socioeconômicas. O controle do crescimento do déficit está necessariamente associado a uma questão estrutural relacionada especialmente à oferta de emprego e renda, cujas ações fogem do âmbito da política habitacional. Neste sentido, é importante que o Plano Estadual estabeleça as prioridades de investimentos e programas diante da capacidade de atendimento atual do Estado e de endividamento das famílias que demandam por moradia. A inadequação habitacional apresenta valores muito superiores ao déficit, além de desencadear problemas estruturais de saúde pública, segregação espacial, descriminação social, entre outros. Investir simplesmente em novas unidades apenas transfere o déficit quantitativo para qualitativo criando novos aglomerados marginalizados e desassistidos de serviços A redução das Necessidades Habitacionais já estabelecidas deve se constituir, portanto, a prioridade maior da Política Estadual de Habitação, a qual deve ser articulada a outras políticas urbanas, em especial, a de saneamento e a fundiária. 2.3 Questões Fundiárias As informações aqui contidas foram coletadas e sistematizadas através de entrevistas e documentos fornecidos juntos a órgãos da administração federal e estadual, organizações não governamentais, e pelos movimentos sociais organizados; informações levantadas através das oficinas realizadas nas 12 11 Fonte: MCidades. Arquivo do Programa Déficit Habitacional no Brasil 2004. Déficit Habitacional no Brasil Municípios Selecionados e Microrregiões Geográficas, 2ª edição. Disponível em http://www.cidades.gov.br.. Acesso em outubro de 2007 44
Regiões de Desenvolvimento do Estado; e informações obtidas através de questionários respondidos pelas Prefeituras Municipais. 2.3.1 Estrutura Fundiária do Estado Ao analisar a estrutura fundiária do Estado de Pernambuco observa-se que existe uma grande e injusta distorção em relação à concentração fundiária. Segundo informações do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INCRA, a concentração fundiária é bastante intensa nas Mesorregiões Metropolitana e Mata, onde predominam a monocultura da cana-de-açúcar, intermediária no Agreste e menos intensa no Sertão Pernambucano. Em decorrência dessa distorção da estrutura fundiária do Estado de Pernambuco intensificam-se os conflitos fundiários, que ocorrem tanto nas áreas urbanas, como nas áreas rurais. Pernambuco tem se destacado nos últimos anos como o Estado brasileiro que lidera os conflitos de terras no Brasil. As causas dos conflitos fundiários rurais ocorrem em função dos seguintes pontos críticos: A prática da exploração da monocultura; Existência de uma estrutura fundiária que limita o acesso à terra ou uma relação de domínio e uso instável da terra com situações mal definidas como as condições de trabalhadores rurais sem terra, posseiros, quilombolas, terras indígenas e regiões de construção de obras públicas; Relações de trabalho injustas; Pobreza das comunidades rurais, envolvendo projetos de assentamento resultante da precariedade das políticas públicas de sustentabilidade econômica; A gritante condição de exclusão social expressa nos acampamentos, onde há precariedade da sobrevivência alimentar, do atendimento a saúde, das condições de habitação; Violência nos acampamentos e nos projetos de assentamentos a partir de pessoas infiltradas que não possuem o perfil de beneficiário da reforma agrária; Morosidade do Poder Judiciário no julgamento das ações, tanto nas questões de obtenção de terras quanto em relação ao julgamento desigual nos conflitos que envolvem grandes proprietários, trabalhadores rurais e agricultores familiares; A prática quase constante de criminalização dos atos reivindicatórios dos movimentos sociais pelos seus opositores; Despreparo das polícias civil e militar na execução de reintegração de posse de áreas ocupadas, onde nem sempre são realizadas pacificamente gerando um clima de tensão, prisões e espancamentos, sem que o trabalhador rural tenha respaldo em um atendimento jurídico que garantam seus direitos. No caso dos conflitos fundiários urbanos destacam-se os seguintes pontos críticos: Segregação sócio-espacial: cidade formal X cidade informal; Marginalização da população que vive em ocupações informais; Fortes pressões pelos agentes imobiliários urbanos e expulsão branca, Pouca sensibilização e morosidade do poder judiciário, além do acúmulo nos processos de regularização da posse da terra; Ausência de infra-estrutura violando o direito à habitabilidade; Vulnerabilidade as ações de reintegração de posse; Ocupações em áreas e prédios públicos; Falta de atenção do Poder Público quanto à necessidade de promover uma reforma urbana e em promover programas de regularização fundiária; Conflitos entre os próprios ocupantes por não haver uma delimitação precisa dos limites de seus terrenos, e falta de documentação. 45
Considerando essa realidade fundiária do Estado se procurou também abordar neste diagnóstico, a estruturação dos municípios quanto ao enfrentamento da questão fundiária. Sendo assim, se buscou saber qual o panorama dos municípios que contém instrumentos de regularização fundiária contidos nos seus Planos Diretores, quais os municípios que tem elaborados Planos de Regularização Fundiária, e qual o cenário de terras disponibilizadas para a promoção da política habitacional, considerando a regularização fundiária e a construção de novas habitações. Ao que se refere aos instrumentos de Regularização Fundiária previstos no Estatuto da Cidade, constatou-se que dos 111 municípios que responderam aos questionários e daqueles municípios que tem Planos Diretores elaborados, apenas 33 municípios previram nos seus planos diretores algum dos instrumentos. As Regiões de Desenvolvimento Metropolitana, Agreste Setentrional e Pajeú são as regiões que mais apresentam municípios com instrumentos de regularização fundiária. Ao que se refere aos Planos de Regularização Fundiária, dos municípios que responderam ao questionário, constatou-se que apenas um município (Recife) tem plano elaborado. E outros seis municípios informaram que os seus planos estão em processo de elaboração. Esses resultados nos mostram que ainda é pouco significativa a organização dos Municípios para o enfrentamento do problema fundiário. Quanto à questão das terras disponíveis, se observou que existem terras não utilizadas tanto por parte do Poder Público, como de proprietários particulares, grandes latifúndios, terras da Igreja Católica, que não atendem ao cumprimento da função social da propriedade. Ao que se refere às terras públicas, a situação se agrava ainda mais pelo fato de muitas vezes essas terras não estarem devidamente documentadas, pois o Poder Público nem sempre dispõe de informações reais sobre a sua localização, tamanho da área e destinação, além de também não terem registros documentais e cartográficos adequados. As terras pertencentes ao Governo do Estado e União informadas como disponíveis para política habitacional se localizam predominantemente na Região de Desenvolvimento Metropolitana. Quanto às terras públicas municipais, dos 111 municípios que responderam ao questionário, 46 municípios informaram que dispõem de terras para utilização na política habitacional. Com base nas informações coletadas e com as oficinas realizadas no Estado foi possível traçar um breve perfil do atual estágio da situação fundiária do Estado de Pernambuco. Cabe registrar as dificuldades para se construir esse cenário devido à inexistência de informações, uma vez que não existem nas esferas governamentais setores específicos para o tratamento das questões fundiárias, além de que, a maioria das informações quando existem, terminam se restringindo ao Recife e a alguns poucos municípios da Região Metropolitana. Contudo, podemos afirmar que apesar da mudança de paradigma com relação ao direito à moradia e a função social da propriedade adquiridos com a Constituição de 1988, os problemas relativos à questão fundiária ainda são de difíceis soluções, merecendo atenção especial de todas as esferas governamentais. Pois, a situação fundiária do Estado se constitui de grandes e complexos problemas, ao mesmo tempo em que verificamos que existem poucos programas e ações instituídos com condições de atender a demanda existente. 2.3.2 Limites, Possibilidades e Desafios Ao final desse diagnóstico foi possível traçar um perfil contendo os limites, as possibilidades e os desafios relativos à questão fundiária do Estado, sendo eles: Limites: Falta de vontade e prioridade política das gestões municipais; Existência de imóveis públicos sem utilização; 46
Ausência de um banco de terras públicas para fins habitacionais, além da falta de conhecimento do próprio Poder Público quanto as suas terras; Descumprimento pelos cartórios quanto à gratuidade dos registros cartoriais; Ausência de estrutura institucional nos municípios para tratar a questão fundiária; Especulação imobiliária e expulsão branca ; Morosidade do judiciário nos processos de regularização; Falta de conhecimento da sociedade quanto aos seus direitos de regularização; Insuficiência de instrumentos jurídicos; Ausência de controle urbano pelo Poder Público; Ausência de um cadastro único para as famílias beneficiadas com a política habitacional; Carência de recursos para realização de levantamento fundiário, topográfico e cadastramento. Possibilidades: Existência de instrumentos de regularização fundiária previstos no marco regulatório brasileiro; Atuação de ONGs em parceria com o Poder Público na política fundiária; Existência de movimentos organizados que reivindicam pelo direito à terra; Existência de programas de regularização fundiária pelo Governo Federal, Estadual e em alguns municípios. Desafios: Construção de um banco de terras integrado entre os três níveis de governo; Criação de um cadastro único de famílias beneficiadas; Articulação entre as três esferas de governo na promoção da política fundiária, com a participação da sociedade civil organizada; Construção de programas de regularização fundiária integrados com outras políticas públicas; Adequação do vocabulário jurídico permitindo o entendimento de todos nos processos de regularização fundiária; Revisão das regras de aforamento; Investimento na recuperação e urbanização nos assentamentos existentes; Diminuição dos custos do Registro Geral de Imóveis para habitação de interesse social; Criar parcerias entre o Ministério Público, Poder Judiciário e cartórios para agilização nos processos de regularização fundiária; Articulação do poder público estadual e municipal com o poder judiciário; Criação de uma defensoria pública específica para a questão fundiária; Capacitação para os municípios sobre a questão fundiária; Criação de fundos municipais e estaduais para regularização fundiária; Criação de cartilha informativa para divulgação nas comunidades; Criação de instrumentos que garantam que o repasse dos imóveis promovidos pelo poder público ocorra entre pessoas da mesma faixa de renda; Criar incentivos para os municípios que estruturarem programas e equipes permanentes de regularização fundiária; Criar conselho estadual e municipal, e fortalecer aqueles já existentes. Criação de um conselho metropolitano, ligado a política fundiária; Criação/fortalecimento das ZEIS; Atualização cadastral; Ampliação da oferta do solo; Relocação de ocupações em áreas inadequadas para regularização. 47
Concluí-se que, o cenário existente precisa ser transformado, pois os limites ainda são mais significativos do que os avanços, o que implica também em grandes e complexos desafios a serem enfrentados. 2.4 Desenvolvimento Institucional Considerando que o Desenvolvimento Institucional constitui um dos instrumentos estratégicos da Política Nacional da Habitação, foi elaborado um diagnóstico sobre o DI do Estado de Pernambuco e dos seus municípios, para ver das medidas cabíveis ao seu aprimoramento. Para tal foram utilizadas informações obtidas em bibliografia voltada para o assunto, em órgãos governamentais e nas respostas dadas aos questionários encaminhados às prefeituras de todos os municípios pernambucanos. 2.4.1 Sobre o Desenvolvimento Institucional do Estado de Pernambuco Desde o início da atual gestão, percebe-se um esforço do Governo em fortalecer o papel da Companhia Estadual - CEHAB para o enfrentamento do déficit habitacional do Estado. Isso fica claro não só pelo planejamento de suas ações e pela intenção de reestruturação institucional da Companhia e adequação do Sistema Estadual ao Sistema Nacional de Interesse Social - SNHIS, mas também pelo aumento da disponibilidade de recursos financeiros e do apoio técnico aos municípios. A CEHAB vem desenvolvendo seis programas estruturadores com foco nas famílias de baixa renda. Esses programas têm como premissa a redução do déficit habitacional mediante a geração de novos empregos e renda da cadeia produtiva da construção civil, e a adoção de novas tecnologias que permitam a redução dos custos da habitação popular. Os referidos programas são: Estruturação e implantação da Política Estadual de Interesse Social. Programa MINHA CASA Urbanização, regularização e integração de assentamentos precários. Programa de Regularização Fundiária Sustentável. Apoio ao Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos. Reorganização e reestruturação da CEHAB. A CEHAB vem buscando, desde o início da atual gestão, a captação de recursos junto ao Fundo Nacional de Interesse Social FNHIS para incrementar a promoção habitacional no Estado. Neste primeiro momento, o Governo do Estado convocou os municípios interessados para os auxiliar na elaboração de cartas-consulta das sistemáticas de 2007 e 2008. Em alguns casos o Governo Estadual entrou como proponente nas referidas cartas. Por se tratar de inicio de gestão, com inversões de prioridades e momento de reestruturação da Política Estadual, as cartas elaboradas priorizaram os municípios que já tinham algum projeto em elaboração ou já elaborados. Desta forma, analisando-se o montante de investimentos captados através destas duas sistemáticas, observa-se que a distribuição de recursos demonstra um desequilíbrio quando comparadas as Regiões de Desenvolvimento. Há uma grande concentração de intervenções no Agreste Central, seguida da RD Metropolitana e da Mata Norte. Este fato revela primeiro, o desequilíbrio entre 48
os municípios do estado quanto à capacidade de elaboração de projetos, e por outro lado, a necessidade de o estado assumir o papel de facilitador da promoção habitacional para equilibrar estas deficiências. O Estado de Pernambuco dispõe do seu CEH, e do seu Fundo Estadual FEH, apesar de ainda não adequados às exigências do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social SNHIS: O O CEH foi instituído pela Lei 10.547 de 07 de janeiro de 1991 como órgão formulador da política habitacional para o Estado de Pernambuco, com caráter normativo e fiscalizador. Conforme estabelece aquela Lei, o CEH tem a competência de: Estabelecer normas e diretrizes que norteiem a política estadual de habitação. Definir critérios de prioridades para atendimento da demanda habitacional. Analisar e opinar sobre planos, programas, projetos e atividades relacionados à política estadual de habitação. Estabelecer critérios e analisar o desempenho anual dos órgãos que componham o Sistema Estadual Popular (SEHP). Reunir-se pelo menos uma vez por ano com o Governador e os Secretários de pastas afins, para debater a questão habitacional do Estado. Fiscalizar a execução dos programas habitacionais. Elaborar seu regimento interno e submetê-lo ao Chefe do Poder Executivo para a sua regulamentação, através de decreto. O CEH tem os seguintes objetivos: Auxiliar na análise e formulação da política habitacional para o Estado de Pernambuco; Contribuir para a redução do déficit habitacional do Estado; Contribuir para a ampliação da oferta de habitação e infra-estrutura, notadamente para famílias de baixa renda. O Fundo Estadual O Fundo Estadual - FEHAB foi instituído pela Lei 11.796 de 04 de julho de 2000 modificada pela Lei 12. 409 de 29 de agosto de 2003 e regulamentado pelo Decreto 23.652 de 02 de outubro de 2001 e suas modificações no Decreto 25.870 de 23 de setembro de 2003 com os objetivos de promover; incentivar; apoiar; custear e financiar programas e projetos habitacionais. A mesma base legal instituiu um Conselho Diretor constituído por três secretarias estaduais (Secretaria Estadual da Fazenda, Secretaria Estadual do Planejamento e Gestão e Secretaria de Infra-Estrutura, atual Secretaria Estadual das Cidades). São competências do Conselho Gestor do FEH, conforme Art. 2 do Decreto 23.652 de 02/10/2001: 49
Aprovar as diretrizes e normas para a gestão do fundo; Analisar e aprovar os programas e projetos apresentados, a serem desenvolvidos com recursos do fundo; Aprovar os planos de aplicação e retorno dos recursos financeiros do FEHAB para cada exercício financeiro; Disciplinar e fiscalizar a aplicação dos recursos do fundo; Elaborar o seu regimento interno que deverá ser aprovado por decreto do Chefe do Poder Executivo; e, Exercer as demais atribuições indispensáveis à supervisão do FEHAB. A Adequação ao SNHIS O Estado de Pernambuco aderiu ao Sistema Nacional de Interesse Social - SNHIS fato que remete, conforme estabelecido na Lei Federal 11. 124 de 16 de junho de 2005, à adequação do formato do Conselho e do Fundo estaduais de habitação. Para concluir o processo de adesão o Estado deverá: Constituir Fundo, com dotação orçamentária própria, através de lei; Constituir Conselho para gerir o Fundo; Elaborar Plano de forma participativa e compatibilizada com a política de desenvolvimento urbano; e, Elaborar anualmente relatórios de gestão. A 3ª Conferência Estadual das Cidades, realizada nos dias 27 e 28 de setembro de 2007, deliberou sobre o conteúdo do projeto de lei que propõe a instituição do das Cidades cujo formato, semelhante ao Conselho Nacional, trás as figuras dos Comitês Técnicos (Habitação, Saneamento Ambiental, Trânsito, Transporte e Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Planejamento e Gestão do Solo Urbano) onde os integrantes destes, deverão compor os respectivos conselhos gestores dos fundos. Dessa forma, vislumbram-se os seguintes desafios para reestruturação do Sistema Estadual com vistas à adequação ao SNHIS: a) Quanto à estrutura do Conselho: A composição do Conselho deverá garantir ¼ das vagas para os movimentos populares; Deverão ser redefinidas algumas representações como sendo do poder público ou da sociedade civil como, por exemplo, a entidade que representa os municípios (AMUPE) e as Universidades; A adequação deverá levar em consideração o modelo nacional da Política de Desenvolvimento Urbano, isto é, compatibilidade com as deliberações da Conferência das Cidades; e, O novo Conselho terá o papel, além de outras atribuições, de gerir o Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social. 50
b) Quanto ao formato do Fundo Estadual: Ampliar a gestão do Fundo para o novo conselho a ser criado, alterando o artigo 2 da Lei 11.796/2000 que restringe a gestão a um Conselho Diretor. É importante destacar que o SNHIS adquire novas perspectivas de investimentos no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em janeiro de 2007. Este programa não altera as regras para acessar os recursos para a habitação, mas prevê o aumento de recursos nas linhas de crédito e opções de investimento já existentes, sendo necessário, para participar do programa, os estados e municípios assinarem um termo de adesão junto à Secretaria Nacional do Ministério das Cidades. O PAC representa uma mudança importante na agenda econômica, antes focada no controle da inflação e do déficit fiscal, assumindo como eixos o aumento dos investimentos públicos em infraestrutura, o aumento do emprego e a melhoria das condições de vida da população. Com o PAC, o governo espera fazer com que o nível de investimentos no país chegue a R$ 503,9 bilhões nos próximos quatro anos, incluindo recursos da iniciativa privada. O montante previsto contabiliza recursos oriundos ou geridos pela União, investimentos do setor privado e contrapartida de estados, municípios e mutuários, delineando um cenário promissor para investimentos no setor da habitação popular. 2.4.2 Sobre o Desenvolvimento Institucional dos Municípios Pernambucanos Em 2006, o Ministério das Cidades iniciou uma campanha nacional para que os municípios e estados se incorporassem ao Sistema Nacional de Interesse Social. O Estado de Pernambuco, através do município de Olinda, foi o primeiro a aderir ao SNHIS. Até dezembro de 2007, 96,4% dos municípios pernambucanos tinham assinado o termo de adesão. Mas apesar desta significativa adesão, foi constatado que a grande maioria dos municípios ainda não está habilitado a receber recursos do Fundo Nacional de Interesse Social - FNHIS por não dispor dos instrumentos exigidos na resolução do Conselho Gestor deste Fundo, e que são: Plano Local de Interesse Social, Fundo Local de Interesse Social, e Conselho Gestor desse fundo. De acordo com os dados coletados nos questionários distribuídos a todos os municípios durante as oficinas realizadas para a construção do Plano Estadual, observam-se os seguintes resultados: Em relação à elaboração do Plano Local de Interesse Social, 14 municípios afirmaram que estão em processo de elaboração dos Planos e 7 com recursos já captados. Ou seja, apenas 18,33% dos municípios que responderam ao questionário estão em processo de cumprir pelo menos a elaboração desse instrumento; 78,3 % ainda não possui um Conselho com as especificações determinadas para gerir o fundo. 89,6% ainda não constituíram o Fundo Local de Interesse Social; 51
Apenas 23,5% dos municípios possuem algum órgão dentro da administração pública específico para lidar com as questões habitacionais; Quanto ao planejamento para lidar com a questão fundiária, apenas 1 município possui Plano de Regularização Fundiária, 3 com recursos captados para iniciar o PRF e 6 em processo de elaboração. Ou seja, grande parte dos municípios de Pernambuco, ainda não possui um quadro administrativo, institucional e normativo satisfatório para o funcionamento do Sistema Estadual em acordo com o nacional. A situação por Regiões de Desenvolvimento pode ser vista na Tabela 11 a seguir. Tabela 11: Número de Municípios segundo RDs que dispõem de órgãos Específicos e de Instrumentos voltados para a Habitação Região de Desenvolvimento Plano Local Plano de Regularização Fundiária Possui Conselho Fundo órgão Em Recurso Recurso Gestor Municipal Elabora- Elabora- Em elaboraespecífico elaboração do do Capita- Capitado do ção RD 01 Sertão de Itaparica 1 2 0 0 0 0 0 0 0 RD 02 Sertão do São Francisco 2 3 1 0 1 1 0 1 0 RD 03 Sertão do Araripe 2 1 0 0 0 0 0 0 0 RD 04 Sertão Central 0 1 0 0 0 0 0 0 0 RD 05 Sertão do Pajeú 17 1 0 0 1 0 0 1 0 RD 06 Sertão do Moxotó 7 2 1 0 1 0 0 0 0 RD 07 - Agreste Meridional 4 2 2 0 1 0 0 0 0 RD 08 - Agreste Central 0 2 1 0 1 0 0 0 0 RD 09 - Agreste Setentrional 1 1 2 0 2 1 0 2 0 RD 10 Mata Sul 0 0 1 0 1 0 0 0 0 RD 11 Mata Norte 2 1 0 0 2 0 0 0 1 RD 12 - Metropolitana 8 9 4 1 4 5 1 2 2 TOTAL ESTADO 44 25 12 1 14 7 1 6 3 FONTE: Consórcio Geosistemas/IPAD. Questionários, 2007. Com relação aos instrumentos de planejamento municipal e aos institutos jurídicos e políticos previstos no Estatuto da Cidade, da mesma forma a situação da maioria dos municípios é bastante precária. Apenas com relação a disponibilidade de Planos Diretores é que a situação está praticamente resolvida, pois dos 96 municípios com obrigatoriedade de elaboração dos seus Planos Diretores, apenas sete não haviam iniciado a construção desse instrumento, na época da pesquisa. Mas o mesmo não acontece com a regulamentação dos instrumentos previstos nestes Planos, ainda carente de uma solução. Em agosto de 2007 o MCidades promoveu um levantamento em 92 municípios do Estado de Pernambuco, entre os 96 com obrigatoriedade de elaboração dos seus Planos Diretores, oferecendo os seguintes resultados: Dos 92 municípios pesquisados, 88 já teriam tido a iniciativa de elaborar ou revisar seus Planos Diretores; Desses 92 municípios, 29 (31,52%) estavam na fase de Revisão, 28 (30,43%) estavam na fase de Revisão do PD em tramitação na Câmara, 31 (33,70%) estavam na fase de Revisão do PD em desenvolvimento, e apenas 4 (4,35%) não estavam ainda elaborando ou revisando o Plano Diretor; 52
Das Unidades da Federação com revisão de Planos Diretores em tramitação na Câmara, Pernambuco apresentou o terceiro mais alto percentual (30,43%), ficando atrás apenas dos Estados de São Paulo (58,82% do total dos Planos Diretores) e de Tocantins (37,50%); Com relação aos Instrumentos previstos no Plano Diretor, em Lei Específica, ou no Plano Diretor e em Lei Específica, pesquisa feita em 94 municípios do Estado de Pernambuco, mostrou que a maior incidência é de ZEIS, disponíveis em 80,9% dos municípios pesquisados, e a menor disponibilidade é relativa à Outorga Onerosa de Alteração de Uso, disponível em 46,85% dos municípios. A situação com relação ao total desse grupo de instrumentos pesquisados é que segue: ZEIS previstas: 76 municípios (80,9%); Parcelamento, edificação compulsório: 57 municípios (60,6%); IPTU progressivo no tempo: 63 municípios (67%); Contribuição de Melhoria: 52 municípios (55,3%); Direito de Superfície: 54 municípios (57,4%); Direito de Preempção: 53 municípios (56,4%); Transferência do Direito de Construir: 53 municípios (56,4%); Operações Urbanas Consorciadas: 57 municípios (60,6 %); Outorga Onerosa do Direito de Construir: 55 municípios (58,5%); Outorga onerosa de alteração de uso: 44 municípios (46,8%); Critérios para aplicação de EIV: 53 municípios (56,4%). É importante ressaltar que a utilização dos instrumentos urbanísticos estabelecidos no Estatuto da Cidade, como recursos a serem utilizados nos Planos Diretores municipais, vem sendo realizada indiscriminadamente, na maioria das vezes sem uma avaliação das reais necessidades do município e da pertinência desses instrumentos na política urbana local. No entanto, cabe a inclusão neste Plano Estadual das medidas cabíveis ao governo do Estado no sentido de ajudar no Desenvolvimento Institucional dos municípios, de forma a garantir a inclusão plena de fato e de direito de todos eles no Sistema Estadual de Interesses Social e no Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social SNHIS. 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS O diagnóstico da realidade pernambucana nos seus diversos aspectos socioeconômicos, de necessidades habitacionais, do quadro fundiário e do desenvolvimento institucional como base para a formulação da Política Estadual aponta para três grandes desafios: O primeiro desafio remete ao enfrentamento das necessidades habitacionais no Estado de Pernambuco, diante da diversidade de condições socioeconômicas que as suas diversas regiões apresentam: 53
68,24 % da população pernambucana se concentra na faixa de rendimento de até 3 salários mínimos, indicando a magnitude da população; Em 2005, 95,6 % do déficit habitacional de Pernambuco se concentrava na faixa de renda de até 3 salários mínimos, o que requer prioridade de investimentos voltados para as camadas mais pobres da população; 74,11% do déficit habitacional de Pernambuco, em 2000, se concentrava nas áreas urbanas (227.955 moradias), e na RD Metropolitana absorve 46,6 % do déficit habitacional pernambucano (135.201 moradias), elevando-se para 59,31% considerando apenas ar áreas urbanas, o que evidencia que a questão habitacional é predominantemente urbana e metropolitana, o que requer articulação com as prefeituras municipais e com órgãos de gestão metropolitana para uma atuação conjunta com a gestão municipal e compatível com o Plano Diretor do município e/ou com as diretrizes municipais estabelecidas; A estimativa mais recente (2005) do déficit habitacional de Pernambuco de 427.923 moradias não especifica a situação dos demais municípios que não compõem a Região Metropolitana do Recife, o que implicou os estudos realizados no âmbito deste documento para estimar o déficit habitacional para todos os municípios pernambucanos e para as suas regiões; As inadequações dos domicílios pernambucanos apontam para problemas sérios de infraestrutura urbana (52,28% do total de domicílios) correspondendo a 808.874 unidades em situação de precariedade crítica, estando a maioria situado na RD Metropolitana (459.352 unidades), o que requer a implantação de uma Política Estadual com prioridade maior na questão da inadequação habitacional existente e articulada a outras políticas urbanas, em especial, a de saneamento e a fundiária. O segundo desafio encontra-se na definição de uma ação regionalizada, compatível com as demandas e as potencialidades locais, o que requer a participação de representantes dos diversos municípios de Pernambuco para definirem as estratégias da Política Estadual para a região onde se inserem. O terceiro desafio refere-se às questões fundiárias, cujos conflitos encontram-se especialmente localizados na região metropolitana - segregação sócio-espacial: cidade formal X cidade informal; marginalização da população que vive em ocupações informais; fortes pressões pelos agentes imobiliários urbanos e expulsão branca ; morosidade do poder judiciário nos processos de regularização da posse da terra; entre outros - o que requer articulação entre as três esferas de governo na promoção da política fundiária, com a participação da sociedade civil organizada, para implantação de programas de regularização fundiária integrados com outras políticas públicas; O quarto desafio a ser enfrentado envolve as questões de desenvolvimento institucional, especialmente ligadas ao órgão estadual responsável pela condução da política habitacional em Pernambuco, o que requer a formulação de uma Política Estadual, formulada de modo conjunto com as prefeituras municipais e que contemple as oportunidades postas no âmbito da instância federal. Alguns processos no âmbito institucional, em curso, apontam para oportunidades que se apresentam para a Política Estadual. A disposição do atual governo de Pernambuco de dinamizar a Política Estadual ; 54
A disponibilidade de instrumentos de regularização fundiária no marco regulatório brasileiro e de programas de regularização fundiária nas diversas instâncias governamentais federal, estadual e municipal; Atuação de ONGs que atuam em parceria com o Poder Público na política fundiária, alimentadas pelos movimentos organizados que reivindicam o direito à terra; Existência de programas de regularização fundiária pelo Governo Federal, Estadual e em alguns municípios; A instalação no âmbito federal do SNHIS e do FNHIS; e A disponibilidade de recursos anunciados pelo governo federal mediante o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O PAC incrementou os recursos para a implantação da Política Estadual, prevendo o aumento de recursos nas linhas de crédito e opções de investimento já existentes, estabelecendo diferenças somente entre quem pode solicitar os recursos - alguns podem ser feitos diretamente aos agentes financeiros pelas pessoas físicas, outros dependem de intermediação dos governos locais. O Governo de Pernambuco, por sua vez, encontra-se em processo de estruturação para cumprir os requisitos estabelecidos pelo Governo Federal para ter acesso aos recursos do FNHIS: O atual deverá sofrer ajustes em sua composição/representação, assim como nas suas atribuições, para se adequar ao SNHIS; O Fundo Estadual, já existente, também deverá sofrer ajustes, no sentido de incrementar os recursos financeiros a ele destinados, em função das linhas programáticas a serem definidas no PEH, e ainda, deverá ser revista a sua gestão, passando esta para o Conselho Estadual e não mais pelo o atual Conselho Gestor, que não se adequa às exigências do SNHIS; O Estado de Pernambuco já firmou o Termo de Adesão ao SNHIS e está cumprindo os requisitos exigidos para a efetivação desta adesão; O PEH, cujo presente documento é parte integrante, está em processo de elaboração. O alcance social, o envolvimento das comunidades beneficiadas e das lideranças comunitárias, além das repercussões institucionais ocasionadas pelo SNHIS e pelo FNHIS, aliados ao PAC, no âmbito federal, bem como à disponibilidade do atual governo estadual em definir formas de operacionalização dos programas habitacionais, constituem-se bases promissoras para a formulação da Política Estadual, ora em elaboração. 55
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