A experiência do Orçamento Participativo no Rio Grande do Sul (1999/2002)

Cidade Centro de Assessoria e Estudos Urbanos A experiência do Orçamento Participativo no Rio Grande do Sul (1999/2002) Sistematização e análise: Daniela Oliveira Tolfo Porto Alegre, julho de 2004.

Apresentação O presente texto apresenta uma sistematização de alguns dados sobre o Orçamento Participativo-RS, implementado na gestão 1999-2002. Consideramos importante o registro de tais dados, visto que o processo de participação popular na gestão pública está em constante recriação. Um dos papéis de um Centro de Assessoria e Estudos Urbanos como o Cidade, é sistematizar criticamente e publicizar estas experiências, a fim de subsidiar debates e pesquisas sobre o tema. Agradecemos, ainda, o apoio da KZE/Misereor, entidade financiadora deste trabalho. Elaboramos o texto em quatro partes, mesclando a estrutura do processo, ou seja, o ciclo de funcionamento, com os dados fornecidos pelo próprio Governo estadual 1998/2002. Na primeira parte do trabalho, abordamos a regionalização do Rio Grande do Sul, o desenho institucional do Governo e da participação durante estes quatro anos. Logo após, enfocamos o Ciclo do OP-RS, enfatizando os papéis dos atores envolvidos, prioridades eleitas e dados sobre participação em cada região do estado. Na parte final, nos desafiamos a colocar algumas problematizações sobre a experiência de orçamento construído através da participação no Rio Grande do Sul. Entendemos que o OP-RS pode ser mais um ponto de partida para a discussão sobre os processos decisórios participativos em relação ao orçamento federal. Temos claro que esta é uma reivindicação da sociedade civil movimentos sociais e comunitários, ONGs que ainda busca a radicalização da democracia e a distribuição de renda neste país. 2

Introdução O Rio Grande do Sul (RS) viveu, de 1999 a 2002, um processo de gestão pública conhecido como Orçamento Participativo (OP-RS), no qual a população passou a decidir o destino que os investimentos deveriam tomar em cada município e em cada região do estado. O nosso objetivo neste trabalho é contar um pouco da história desta experiência, a primeira em nível estadual. O primeiro passo para tanto é caracterizar econômica e socialmente o Rio Grande do Sul. Alguns dados extraídos do Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 1 - demonstram o grau de desenvolvimento do Rio Grande do Sul em 2000. Neste ano o RS tinha 10.187.798 milhões de habitantes. A taxa de urbanização de 81,65% pode ser considerada baixa se compararmos com boa parte dos estados brasileiros. Em relação ao Índice de Desenvolvimento Humano, o Rio Grande do Sul encontrava-se, entre as regiões consideradas de alto grau de desenvolvimento, com um índice de 0,814. A taxa de analfabetismo, por exemplo, era de 7,8%. A proporção de pobres (população com renda familiar inferior a R$75,50) era de 19,7%. A porcentagem de crianças em domicílios cuja renda era inferior a meio salário mínimo era de 30,8%. Outros dados relevantes são os números do estoque da dívida pública estadual. No Governo Collares - PDT (1991/1994), a dívida era de R$10 milhões; ao final do primeiro mandato do PMDB, com Antônio Britto (1995-1998), o valor ficou em mais de R$25 milhões. Este valor se repetiu ao final do Governo Olívio Dutra PT (1999-2002), sendo mantido no primeiro ano do atual governador 2. Já o Índice de Desenvolvimento Sócio-econômico (IDESE) 3, elaborado pela Fundação de Estatística do Rio Grande do Sul (FEE), também para o ano 2000, nos oferece um quadro da situação de todos os municípios gaúchos. Como o índice apresenta os dados agregados por região do estado, ele foi utilizado em alguns quadros a fim de obtermos uma tendência do projeto de desenvolvimento implementado via participação popular. 1 Elaborado pelo PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) e a Fundação João Pinheiro Governo de Minas Gerais. 2 Fonte: Secretaria da Fazenda/RS, Fundação de Economia e Estatística (FEE/RS). 3 O IDESE é o resultado de quatro blocos de indicadores: Domicílio e Saneamento, Educação, Saúde e Renda. 3

Uma das metas do governo 4 que implementou esta experiência era alterar o destino dos investimentos públicos, a chamada política de inversão de prioridades. Para tanto, buscava desenvolver a economia do estado através dos micros, pequenos e médios produtores e empresários, tanto da cidade quanto do campo. O fato do Governo não ter apoio da maioria da Assembléia Legislativa, impossibilitava a aprovação de projetos e políticas que tinham esta finalidade. Entra em cena, então, o Orçamento Participativo do Rio Grande do Sul OP-RS, como um instrumento que empodera a sociedade civil na definição dos destinos do dinheiro público. A sistematização tem o intuito de contar como o processo ocorreu ao longo dos quatro anos de gestão: quantos cidadãos e cidadãs participaram, o que foi eleito como prioridade a cada ano e para cada região do estado, qual o desenho institucional que propiciou a participação (ciclo, etapas decisórias e estrutura de governo) 5 e a partir disto, colocar algumas problematizações. Estes são os desafios que nos colocamos. 4 A aliança - denominada Frente Popular - que se elegeu em 1998 era liderada pelo PT (Partido dos Trabalhadores) e contava ainda com PSB (Partido Socialista Brasileiro) e PC do B (Partido Comunista do Brasil). 5 Todos os dados trabalhados foram fornecidos pelo Gabinete de Orçamento e Finanças do Governo Estadual Gestão 1999/2002. 4

Regionalização do Rio Grande do Sul e desenho institucional Para efetivar a realização do processo participativo no RS, a primeira ação foi regionalizar o espaço no qual tal experiência iria ocorrer. Assim, acabou-se utilizando a regionalização dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES) 6, implementados em 1994 através da Lei nº 10.283, que divide o estado em 22 regiões 7 de acordo com as características e os potenciais de desenvolvimento de cada região. A estrutura administrativa do Governo do Estado em relação à elaboração orçamento foi alterada significativamente com a implementação do OP-RS. Foram criados, em 1999, dois gabinetes diretamente ligados ao executivo estadual. O Gabinete de Relações Comunitárias (GRC), para dar conta da relação política e institucional entre comunidades, movimentos populares e Governo; e o Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF), para lidar com a elaboração do Orçamento. Este também era responsável pela construção da Matriz Orçamentária e do Plano de Investimentos e Serviços do Estado, os quais eram apresentados para a população que participava do processo e decidia as demandas, prioritárias e as políticas de desenvolvimento. As Coordenadorias Regionais do Gabinete de Relações Comunitárias estavam inseridas em cada região. A cada Coordenador/a cabia organizar as reuniões e plenárias, juntamente com os/as conselheiros/as e delegados/as da região. Além disso, cada coordenadoria organizava os espaços de discussão das comunidades, como os Fóruns Regionais de Delegados e suas respectivas Comissões Representativas. A equipe que compunha o GRC e as coordenadorias era formada por pessoas oriundas de movimentos sociais das regiões, pois sua principal atribuição era mobilizar a população para participar. Outra inovação a ser mencionada foi a criação da Secretaria Especial da Habitação (Sehab) 8, visto que este era um dos principais problemas de vários municípios, principalmente os da Região Metropolitana, na avaliação do governo. Um fato a ser destacado é que a presença das várias secretarias de governo não correspondia à regionalização dos COREDES, o que, de acordo com a análise do governo, 6 Cada COREDE é composto por representantes da sociedade civil organizada, dos poderes públicos (prefeitos dos municípios) e das Instituições de Ensino Superior. 7 Em 2001 o Governo Estadual estabeleceu a 23ª Região, denominada Altos da Serra do Botucaraí, que ao término do mandato de 2002 foi extinta. 8 Criada em maio de 1999 através da Lei Estadual 11.324. 5

impossibilitou uma ação mais eficaz, tanto em relação aos diagnósticos necessários quanto à implementação de políticas. Além disso, no ano de 2001 foi criada mais uma região Altos da Serra do Botucaraí que agregou municípios das seguintes regiões: Vale do Taquari, Produção, Alto Jacuí e Vale do Rio Pardo. Mapa da regionalização dos Coredes utilizada no Orçamento Participativo Estadual. 6

Ciclo do OP-RS (2001) Plenárias Regionais de Diretrizes Março, nas 22 regiões. Assembléias Regionais Temáticas de Desenvolvimento Março, nas 22 regiões. Assembléias Públicas Municipais Março a junho, em cada município. Plenária dos Fóruns Regionais de Delegados Julho a setembro, nas 22 regiões. Conselho Estadual do Orçamento Participativo Posse em julho, com mandato de um ano. A partir de agora apresentaremos as etapas do Ciclo do Orçamento Participativo - RS, explicitando as características principais de cada uma. O ciclo foi estruturado de forma a dar conta das demandas regionais e municipais levantadas pelos participantes, partindo de um enfoque na região com a realização das Assembléias Regionais Temáticas de Desenvolvimento (ARTD) 9, no mês de março. 9 As ARTDs iniciaram no Ciclo em 2000; no processo de 1999 as prioridades regionais foram estabelecidas nas Assembléias Públicas Municipais. 7

A partir de 2001, por iniciativa do Governo Estadual e com o consenso do Conselho do Orçamento Participativo Estadual, o processo passou a ter como ponto de partida as Plenárias Regionais de Diretrizes (PRD) - realizadas no mesmo dia das Assembléias Regionais Temáticas de Desenvolvimento. Estas plenárias tinham o objetivo de ampliar e qualificar a visão dos participantes sobre os Programas de Desenvolvimento, Serviços e Obras a partir do diagnóstico e das diretrizes de desenvolvimento de cada região, elaborados e apresentados pelas secretarias estaduais. Os participantes votavam em três prioridades dentre os nove temas apresentados pelo governo: Agricultura. Ciência e Tecnologia. Desenvolvimento do Turismo. Geração de Trabalho e Renda (GTR). Meio Ambiente, Gestão Urbano-Ambiental e Saneamento. Gestão e Ações de Qualificação no Uso e Ocupação do Solo. Transporte e Circulação. Minas e Energia. Educação. Cada participante da ARTD recebia um caderno (fotocópia) contendo uma lista-tipo de todos os programas de cada um destes temas. Os participantes escolhiam três programas (um para cada tema selecionado). Este caderno apresentava também os objetivos, o público-alvo (beneficiados) e ações para implementação destas políticas públicas. Era distribuído um manual de como se dava o processo ao longo do ano, fornecendo informações sobre a pontuação para definição de prioridades, a regionalização, o papel de delegados/as e conselheiros/as, sobre a Matriz Orçamentária, as receitas e despesas públicas, Plano de Investimentos e Prestação de Contas, entre outras. Ao final deste turno de trabalho estavam eleitas três prioridades temáticas e três programas dentro de cada temática e os/as delegados/as (na proporção de 1 para cada 20 participantes). Todo este processo ocorria durante o mês de março, em todas as 23 Regiões. Destacamos que dos nove temas propostos pelo governo, três não foram eleitos como prioridade por nenhuma das 23 regiões durante os quatro anos de Orçamento Participativo: Ciência e Tecnologia, Desenvolvimento do Turismo e Minas e Energia. 8

Quadro 1: Prioridades estaduais por ano nas ARTDs. Prioridades eleitas nas ARTDs por ano 1º 2º 3º 2000 Agricultura GTR Transporte e Circulação 2001 Agricultura UERGS Transporte e Circulação 2002 Educação Agricultura GTR 2003 Agricultura GTR Educação Siglas: ARTD: Assembléia Regional Temática de Desenvolvimento. UERGS: Universidade Estadual do Rio Grande do Sul. GTR: Geração de Trabalho e Renda. Destacamos que dentro do tema Agricultura, que foi primeira prioridade estadual por três anos, os programas mais votados foram: Fortalecimento da Agricultura Familiar, Programa de Desenvolvimento de Agroindústrias e Reforma Agrária. O detalhamento de cada programa se dava na elaboração do Plano de Investimentos (PI), no qual os valores eram explicitados, assim como cada ação. Por exemplo: o programa Reforma Agrária recebeu no PI de 2002 R$ 81.658.410,00 e para a ação Implantação de Assentamentos e Reassentamentos Rurais atendimento de necessidades básicas, foram destinados 1.530.000 milhão de reais. Como veremos mais adiante, o PI era discutido pelos/as delegados/as e conselheiros/as do OP, junto com o governo. 9

Quadro 2: Prioridades eleitas a cada ano por região nas ARTDs. Prioridades eleitas nas Assembléias Regionais Temáticas de Desenvolvimento* PI 2001 PI 2002 PI 2003 Região** 1ª 2ª 3ª 1ª 2ª 3ª 1ª 2ª 3ª Serra Agricultura UERGS Transporte Educação Agricultura Transporte Agricultura Educação GTR Metr. Delta do Jacuí GTR UERGS Transporte Educação MA - GUAS GTR AIS GTR Educação Vale Rio dos Sinos UERGS GTR GAUOS Educação GTR MA - GUS GTR MA - GUAS Educação Fronteira Noroeste Agricultura UERGS Transporte Agricultura Educação GTR Agricultura GTR AIS Produção Agricultura UERGS GTR Educação Agricultura GTR Agricultura GTR Educação Campanha Agricultura UERGS GTR Educação GTR Agricultura GTR MA - GUAS Agricultura Nordeste Transporte Agricultura GTR Educação Agricultura GTR Agricultura GTR Educação Fronteira Oeste UERGS Transporte Agricultura Educação Transporte Agricultura Educação AIS GTR Central Agricultura GTR Transporte Educação Agricultura GTR GTR Agricultura Educação Sul Agricultura GTR Transporte Agricultura GTR Educação Agricultura GTR Educação Norte Agricultura GTR Transporte Agricultura Educação GTR Agricultura GTR AIS Alto Jacuí UERGS Agricultura GTR Educação Agricultura GTR GTR Educação Agricultura Missões Agricultura UERGS GTR Agricultura Educação GTR Agricultura GTR Educação Hort. Plan. Araucárias Transporte UERGS Agricultura Educação Agricultura Transporte GTR Educação AIS Vale do Caí Transporte Agricultura UERGS Transporte Educação Agricultura Agricultura Educação GTR Vale do Taquari Agricultura Transporte GTR Agricultura Educação GTR Agricultura GTR Educação Noroeste Colonial Agricultura UERGS GTR Agricultura Educação GTR Agricultura GTR Educação MA - Centro Sul Agricultura GTR Transporte Educação Agricultura GTR GTR Agricultura GUAS MA - Paranhana Enc. Serra Agricultura Transporte GTR GTR Educação MA - GUAS GTR AIS GUAS Litoral Agricultura Transporte MA - GUAS Educação Agricultora GTR Agricultura MA - GUAS GTR Vale do Rio Pardo Agricultura GTR Transporte Educação Agricultura Transporte Agricultura Educação GTR Médio Alto Uruguai Agricultura Transporte GTR Agricultura Educação GTR Agricultura GTR AIS * As ARTDs realizaram-se a partir do processo de 2000. ** Hierarquia das regiões de acordo com o Índice de Desenvolvimento Sócio-econômico (IDESE), elaborado pela Fundação de Estatística do Rio Grande do Sul (FEE). Siglas: PI: Plano de Investimentos GTR: Geração de Trabalho e Renda. UERGS: Universidade Estadual do Rio Grande do Sul. MA-GUAS: Meio-ambiente e Gestão Urbano-Ambiental e Saneamento. GAUOS: Gestão e Ações de Qualificação no Uso e Ocupação do Solo. AIS: Ações de Inclusão Social. Passamos para a etapa municipal de escolha de demandas, a qual iniciava-se na segunda quinzena de março estendendo-se até junho com a realização das Assembléias Públicas Municipais (APM) em cada um dos 497 municípios. Nos quatro anos de OP-RS, 2.824 APMs foram realizadas. As prioridades discutidas nas APMs eram divididas em dez temas que se referiam a Serviços e Obras: Agricultura. 10

Transporte e Circulação. Cultura. Educação. Assistência Social e Promoção da Cidadania. Energia. Segurança. Gestão Ambiental e Saneamento. Saúde. Habitação. Nesta etapa são eleitas três prioridades temáticas e uma demanda para cada uma delas. Aqui também são escolhidas três prioridades entre os Programas da Temática de Desenvolvimento Regional (um por tema). Os temas e programas prioritários das regiões e do estado respeitavam a soma da pontuação 10 de todo este processo. Cabe destacar, que alguns temas também não foram eleitos nenhuma vez, são eles: Cultura, Assistência Social e Promoção da Cidadania e Energia. A eleição dos/as delegados/as nas APMs obedecia ao mesmo critério da fase anterior, qual seja, um para cada 20 pessoas presentes. Nesta fase, cada participante poderia apresentar demandas as quais, após serem cadastradas, iam à votação da plenária para a escolha de somente três. Podemos considerar esta uma das diferenças do processo de participação e decisão formatadas pelo Orçamento Participativo - RS: a colocação das demandas era feita pelos participantes da grande Plenária Municipal, diferentemente do processo municipal de Porto Alegre, no qual os/as delegados/as levantam e encaminham as demandas. Quadro 3: Prioridades estaduais por ano nas APMs. Prioridades eleitas nas APMs por ano 1ª 2ª 3ª 2000 Agricultura Educação Saúde 2001 Educação Agricultura Transporte e Circulação 2002 Educação Saúde Transporte e Circulação 2003 Educação Saúde Transporte e Circulação Sigla: APM: Assembléia Pública Municipal. Como podemos notar, a principal demanda em relação à carência de infra-estrutura dos municípios foi Educação. Esta é outra diferença em relação ao processo vivido em 10 Pontuação: 1º lugar: 3 pontos; 2º lugar: 2 pontos; 3º lugar: 1 ponto. Válida para ARTD e APM na eleição de temas, programas e demandas. 11

Porto Alegre, o qual, ao longo dos 16 anos, colocou Pavimentação e Habitação como prioridades. O tema Educação só apareceu entre as três primeiras prioridades nos últimos três anos de OP. Ainda em relação aos quadros 1 e 2, podemos notar que a visão regional (expressa nas ARTDs) enfatizou o tema que tradicionalmente eleva o desenvolvimento do Rio Grande do Sul, a Agricultura. Já do ponto de vista local (APMs), as comunidades privilegiaram suas carências na área da Educação e da Saúde (vide quadros 3 e 4). Por outro lado, nas duas esferas os participantes colocaram Transporte e Circulação como uma das prioridades. Destacamos ainda a questão da Geração de Trabalho e Renda como uma das políticas regionais vista como necessária ao desenvolvimento do estado. Quadro 4: Prioridades eleitas por região e ano nas APMs. Prioridades eleitas nas Assembléias Públicas Municipais por Região PI 2000 PI 2001 PI 2002 PI 2003 Região* 1ª 2ª 3ª 1ª 2ª 3ª 1ª 2ª 3ª 1ª 2ª 3ª Serra Educação Agricultura Transporte Educação Transporte Agricultura Educação Transporte Agricultura Educação Transporte Segurança Metr. Delta do Jacuí Educação Saúde GTR Educação Saúde Transporte Educação Habitação Segurança Educação Habitação Segurança Vale Rio dos Sinos Educação GTR Saúde Educação Habitação Saúde Educação Segurança Habitação Educação Segurança Habitação Fronteira Noroeste Agricultura Educação Saúde Educação Agricultura Saúde Educação Agricultura Saúde Agricultura Educação Saúde Produção Agricultura Educação Saúde Educação Agricultura Saúde Educação Segurança Saúde Educação Saúde Agricultura Campanha GTR Educação Saúde Educação Saúde Transporte Educação Saúde GAS Segurança Educação Transporte Nordeste Agricultura Saúde Transporte Transporte Educação Agricultura Educação Saúde Transporte Saúde Educação Agricultura Fronteira Oeste Educação Saúde GTR Educação Transporte Habitação Educação Segurança Agricultura Educação Transporte Segurança Central Agricultura Segurança Habitação Educação Agricultura Transporte Educação Saúde Segurança Educação Saúde Segurança Sul Educação Saúde Agricultura Educação Saúde Agricultura Educação Agricultura Saúde Educação Segurança Saúde Norte Agricultura Saúde Educação Educação Saúde Agricultura Transporte Saúde Educação Educação Transporte Saúde Alto Jacuí Agricultura Educação Saúde Educação Saúde Transporte Educação Transporte Saúde Educação Saúde Transporte Missões Agricultura Saúde Educação Educação Agricultura Saúde Educação Saúde Agricultura Saúde Educação Agricultura Hort. Plan. Araucárias Educação Transporte Saúde Educação Saúde Transporte Educação Segurança Transporte Educação Saúde Transporte Vale do Caí Agricultura Transporte Educação Educação Transporte Agricultura Transporte Educação Saúde Educação Transporte Saúde Vale do Taquari Agricultura Educação Saúde Educação Transporte Agricultura Educação Transporte Agricultura Educação Agricultura Transporte Noroeste Colonial Agricultura Saúde Educação Educação Saúde Agricultura Agricultura Educação Saúde Educação Agricultura Saúde Centro Sul Agricultura Educação Transporte Educação Agricultura Transporte Educação Saúde Segurança Educação Transporte GAS Paranhana Enc. Serra Educação Saúde Transporte Educação Transporte Saúde Educação Transporte Segurança Educação Transporte Segurança Litoral Transporte Educação Saúde Educação Agricultura Transporte Educação Transporte Saúde Educação GAS Agricultura Vale do Rio Pardo Agricultura Saúde Educação Educação Agricultura Transporte Educação Saúde Transporte Educação Transporte Saúde Médio Alto Uruguai Agricultura Saúde Educação Agricultura Educação Saúde Saúde Agricultura Educação Agricultura Saúde Educação * Hierarquia das regiões de acordo com o Índice de Desenvolvimento Sócio-econômico (IDESE), elaborado pela Fundação de Estatística do Rio Grande do Sul (FEE). Siglas: GTR: Geração de Trabalho e Renda; GAS: Gestão Ambiental e Saneamento. 12

Quadro 5: Soma dos credenciados nas ARTDs e nas APMs por ano em relação à população e eleitores. População, Eleitores e Total de Credenciados por Região Região Até 300.000 Habitantes População Eleitores Cr1999* Cr2000* Cr2001* Cr2002* Alto da Serra do Botucaraí** 115.734 4.459 12.016 16.727 14.173 Hortênsias/Planalto das Araucárias 125.606 89.423 2.466 4.837 5.328 4.519 Vale do Caí 150.938 108.498 3.582 9.349 16.573 9.525 Alto Jacuí 162.368 139.259 4.546 8.952 15.524 10.138 Médio Alto Uruguai 183.927 142.288 14.586 14.492 17.333 16.363 Paranhana Encosta da Serra 187.751 122.168 4.352 3.634 6.343 6.352 Nordeste 194.236 145.463 5.857 12.090 15.082 10.892 Campanha 215.353 153.480 3.398 4.875 10.901 7.503 Norte 216.858 160.707 9.668 12.227 19.883 18.663 Fronteira Noroeste 229.115 173.500 10.250 11.144 12.761 12.819 Centro Sul 230.289 184.355 3.690 7.978 11.912 12.819 Missões 243.931 187.095 11.243 12.821 14.521 15.439 Litoral 280.446 205.643 4.817 5.839 8.851 5.699 De 300.001 até 600.000 Habitantes Vale do Taquari 288.223 244.540 12.631 14.585 16.985 12.325 Noroeste Colonial 310.882 234.135 9.971 15.201 17.969 16.054 Vale do Rio Pardo 393.879 303.002 7.260 13.786 17.053 19.729 Produção 425.722 328.014 13.905 15.272 23.587 19.540 Fronteira Oeste 553.488 377.404 6.738 15.133 23.272 20.805 De 600.001 até 900.001 Habitantes Central 646.812 465.476 15.824 21.633 25.120 24.911 Serra 742.761 503.866 11.035 22.736 24.252 21.976 Sul 833.640 587.384 9.221 10.011 15.802 14.993 Acima de 900.001 Habitantes Vale do Rio dos Sinos 1.194.234 780.186 10.080 18.622 21.553 22.603 Metropolitano Delta do Jacuí 2.261.605 1.487.748 9.129 14.693 21.978 19.508 Totais 10.187.798 7.123.634 188.528 281.926 378.340 333.040 Percentuais em relação ao nº de Eleitores 2,64% 3,95% 5,31% 4,67% * Os dados se referem à soma dos participantes nas ARTDs e nas APMs. ** Não foi possível obtermos a desagregação dos dados de eleitoras desta região. Os dados de Credenciamento foram desagregados, tendo em vista que esta região foi criada em 2002. Ao analisarmos o quadro 5, percebemos que todas as regiões apresentaram um acréscimo de participação até o ano 2001. Já em 2002 houve um declínio geral. Podemos considerar que este era um ano eleitoral, quando as disputas políticas se acirram em todos os recantos do estado e o OP-RS foi, ao longo dos quatro anos, muito pautado no debate político entre oposição e governo. Observamos, também, que a participação na região Metropolitano - Delta do Jacuí, que abrange cidades com experiências vigentes de 13

Orçamento Participativo (Porto Alegre, Gravataí Alvorada e Viamão), teve os índices mais baixos. Em 2001, por exemplo, 1,47% dos eleitores 11 compareceram às ARTDs e APMs. Já a região Médio Alto Uruguai, a última colocada no Rio Grande do Sul na hierarquia estabelecida pelo IDESE e com somente um município dos trinta que a compõe com experiência de participação popular, obteve um dos mais altos índices em 2001 12,18% dos eleitores decidiram quais investimentos necessitavam. Quando as prioridades e o total de participantes já estão contabilizados pelo governo através do GRC, tem início, entre os meses de julho e setembro, os Fóruns Regionais de Delegados (FRD). Nestes fóruns, os/as delegados/as (com mandato de um ano não remunerado) de todos os municípios da região se reuniam em duas Plenárias Regionais para deliberarem sobre a elaboração do Plano de Investimentos do Estado. Na primeira rodada o governo entregava aos delegados todas as demandas priorizadas por cada município de sua região e uma estimativa preliminar da receita e da despesa pública. Com isto, iniciava-se o trabalho de compatibilização e sistematização das votações das demandas com os diagnósticos de carência, viabilidade técnica e financeira apresentados pelas secretarias. Neste momento ainda ocorria a eleição dos/as conselheiros/as de cada região. Este trabalho de sistematização e compatibilização era realizado através das Comissões Representativas dos Delegados (CRD), as quais funcionavam de acordo com cada região. Por exemplo, a região Metropolitano - Delta do Jacuí, no ano de 2000, organizou duas CRDs: uma somente de Porto Alegre e outra que reunia os municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre. As CRDs se reuniam de acordo com a necessidade do trabalho de hierarquização das demandas. O momento se caracterizava por intensa negociação entre delegados/as dos diversos municípios que compunham a região e entre estes e os representantes do governo na busca de contemplar o maior número de demandas, respeitado a hierarquia e as carências dos municípios. Já na segunda rodada, era o momento de votação do Plano de Investimentos e Serviços do Estado, construído pelas CRDs e sistematizado pelo Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF). 11 Estão sendo considerados os números de credenciados e de eleitores. 14

Quadro 6: Total de delegados/as por região e índice de presença nos Fóruns em 2001 e 2002. Total de Participação dos/as Delegados/as nas Rodadas do Fórum* Até 300.000 Habitantes 2001 1ª Rodada*** 2002 1ª Rodada 2ª Rodada Alto da Serra do Botucaraí** 698 56% 60% Hortênsias/Planalto das Araucárias 265 50,6% 225 67% 51% Vale do Caí 744 74,6% 474 63% 37% Alto Jacuí 946 66,4% 494 56% 42% Médio Alto Uruguai 867 50,6% 802 43% 23% Paranhana Encosta da Serra 318 65,4% 318 70% 58% Nordeste 756 66% 546 58% 43% Campanha 520 56% 296 45% 36% Norte 993 74,5% 932 70% 50% Fronteira Noroeste 639 73,9% 637 71% 53% Centro Sul 595 68,4% 421 76% 40% Missões 718 76,5% 769 64% 60% Litoral 382 59,2% 260 62% 34% De 300.001 até 600.000 Habitantes Vale do Taquari 1.257 81,5% 610 77% 72% Noroeste Colonial 899 66% 790 62% 46% Vale do Rio Pardo 901 64,9% 986 79% 70% Produção 1.317 63,3% 905 54% 40% Fronteira Oeste 1.105 60,7% 937 55% 37% De 600.001 até 900.001 Habitantes Central 1.250 60,6% 1.203 55% 32% Serra 1.211 70,9% 1.074 63% 43% Sul 773 63,4% 724 56% 45% Acima de 900.001 Habitantes Vale do Rio dos Sinos 1.050 59,6% 1.104 61% 31% Metropolitano. Delta do Jacuí 1.093 50,6% 939 54% 41% Total 18.599 65,7% 16.144 61% 45% * Os dados disponibilizados contemplavam somente os anos de 2001 e 2002. ** Não foi possível obtermos os dados de 2001 desta região. *** Foram disponibilizados somente os dados da 1ª Rodada. De acordo com o material distribuído na primeira Assembléia do OP-RS do ano, O processo em 2001: para elaborar o orçamento estadual de 2002, Participar é Construir, os/as delegados/as são o elo de ligação da comunidade com os conselheiros do OP-RS nas suas regiões e com o Governo do Estado nos assuntos relativos ao Orçamento Estadual, tanto na discussão e elaboração da Matriz Orçamentária quanto no Plano de Investimentos e Serviços e a sua execução. São os delegados que mantém a participação popular de forma permanente na gestão estadual... (p.8). O quadro 6 procura demonstrar como foi a 15

permanência dos/as delegados/as nos fóruns do OP-RS, tendo como exemplo o ano de 2001. Estes dados podem indicar como o papel atribuído a estes representantes foi vivido pelos mesmos. O total de delegados/as eleitos nos quatro anos foi de 56.295. Já o quadro abaixo nos informa como se deu a participação dos/as delegados/as de acordo com o sexo no ano de 2001. Podemos observar que em todas as regiões os homens foram maioria, sendo que na região Litoral foram 73,4% de homens e somente 26,6% de mulheres. Quadro 7: Delegados/as por gênero em 2001. Participação por Gênero entre os/as Delegados/as em 2001 Até 300.000 Habitantes 2001 Feminino Masculino Alto da Serra do Botucaraí* Hortênsias/Planalto das Araucárias 265 35,1% 64,9% Vale do Caí 744 37,7% 62,3% Alto Jacuí 946 40,5% 59,5% Médio Alto Uruguai 867 25,4% 74,6% Paranhana Encosta da Serra 318 24,4% 75,6% Nordeste 756 36,3% 63,7% Campanha 520 39,4% 60,6% Norte 993 32,3% 67,7% Fronteira Noroeste 639 35,6% 64,4% Centro Sul 595 35,5% 64,5% Missões 718 37,8% 62,2% Litoral 382 26,6% 73,4% De 300.001 até 600.000 Habitantes Vale do Taquari 1.257 31,7% 68,3% Noroeste Colonial 899 33,9% 66,1% Vale do Rio Pardo 901 39,6% 60,4% Produção 1.317 32,5% 67,5% Fronteira Oeste 1.105 45,6% 54,4% De 600.001 até 900.001 Habitantes Central 1.250 38% 62% Serra 1.211 36,6% 63,4% Sul 773 36,3% 63,7% Acima de 900.001 Habitantes Vale do Rio dos Sinos 1.050 39% 61% Metropolitano Delta do Jacuí 1.093 43,1% 56,9% Total 18.599 36,3% 63,7% * Não disponibilizamos os dados desta região em 2001. O sexo foi mensurado a partir dos dados do credenciamento nas Assembléias. 16

Passamos a descrever a...instância máxima de decisão do Orçamento Participativo-RS... (p.10), o Conselho Estadual do Orçamento Participativo (COP). O trabalho dos/as conselheiros/as iniciava em julho, composto por um total de 204 membros distribuídos da seguinte forma: 138 conselheiros/as eleitos/as pelas 22 regiões, sendo 69 de acordo com a população da mesma e 69 proporcional à participação nas Assembléias; 22 eleitos entre os/as delegados/as da Assembléia Regional de Desenvolvimento Temático (um para cada região); 44 indicados/as pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (dois por região). O Governo Estadual também tinha participação direta no COP-RS, com dois representantes Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF) e Gabinete de Relações Comunitárias (GRC) sem direito a voto. A competência do Conselho era discutir e deliberar o Plano de Investimentos e Serviços e a Proposta Orçamentária. Para isso, os/as conselheiros/as têm mandato de um ano, realizando trabalho não remunerado. Segundo o material do OP-RS, citado anteriormente, cada conselheiro representa as decisões da participação popular de toda sua região e, coletivamente, o Conselho constrói as propostas que são de interesse de todo o Estado. Além de acompanhar todas as etapas de discussão na elaboração da Matriz Orçamentária do Estado, desempenham importante papel na reprodução das informações aos delegados de sua região e para a população que representam (p.10). Nesta esfera, a relação entre representantes da sociedade e o governo se estreitava. Um momento significativo era a posse do Conselho, pois era realizada no Palácio Piratini, com a presença do Governador do Estado e de vários secretários/as. Havia, também, um momento inicial de formação sobre questões legais e técnicas da elaboração do orçamento. 17

Quadro 8: Conselheiros/as por gênero em 2001. Participação por Gênero entre os/as Conselheiros/as* em 2001 Até 300.000 Habitantes Feminino Masculino Alto da Serra do Botucaraí** Hortênsias/Planalto das Araucárias 16,7% 83,3% Vale do Caí 45,5% 54,5% Alto Jacuí 11,8% 88,2% Médio Alto Uruguai 0 100% Paranhana Encosta da Serra 25% 75% Nordeste 14,3% 85,7% Campanha 41,7% 58,3% Norte 11,8% 88,2% Fronteira Noroeste 16,7% 83,3% Centro Sul 0 100% Missões 28,6% 71,4% Litoral 8,3% 91,7% De 300.001 até 600.000 Habitantes Vale do Taquari 30% 70% Noroeste Colonial 0 100% Vale do Rio Pardo 7,7% 92,3% Produção 9,1% 90,9% Fronteira Oeste 10% 90% De 600.001 até 900.001 Habitantes Central 4,8% 95,2% Serra 19% 81% Sul 45,5% 54,5% Acima de 900.001 Habitantes Vale do Rio dos Sinos 26,1% 73,9% Metropolitano Delta do Jacuí 20% 80% Total 16,8% 83,2% * Estão sendo considerados os conselheiros/as titulares e suplentes de acordo com os dados cadastrados pelo Governo do Estado. ** Não disponibilizamos os dados desta região em 2001. Afinar o olhar para as relações de gênero no Conselho do OP-RS de 2001 nos ajuda a perceber o quanto a política ainda é um campo dominado pelos homens, pelo menos em relação à representatividade. Ao compararmos com o processo do OP de Porto Alegre, reafirmamos este fato. O Cidade publica a cada dois anos uma pesquisa que informa o perfil do público do OP deste município, no qual constatamos que nos últimos anos as mulheres são a maioria nas Assembléias Regionais, como dirigentes de Associação de Moradores e delegadas, porém no Conselho do OP a instância máxima da participação são minoria, não chegando em 2003 a 40%. Na experiência estadual de Orçamento 18

Participativo, esta relação parece ser ainda mais perversa, mesmo que consideremos a esfera de participação direta e decisória das Assembléias Municipais e Temáticas de fundamental importância. 19

Considerações e problematizações O que podemos identificar como inovação ou contribuição na experiência de gestão pública que teve como princípio e método incluir os cidadãos e cidadãs na vida política do Rio Grande do Sul, através do Orçamento Participativo? A inovação mais importante nos parece ser o fato do processo ter ocorrido na dimensão estadual. O Rio Grande Sul tem 497 municípios cuja extensão territorial total é de 282 mil quilômetros e uma população de mais de 10 milhões de habitantes. Seu orçamento geral incluindo gastos fixos com pessoal, pagamento da dívida, entre outros girava em torno de 12 bilhões de reais no período analisado. Outro fator importante, que poderia dificultar a introdução desse processo, é a diversificação cultural e política do Rio Grande do Sul. No campo político, nos caracterizamos por uma forte polarização entre dois projetos para o desenvolvimento do estado. No final dos 1990 esta divisão foi acentuada, pois o projeto neoliberal perdeu a representação do poder executivo no RS. O projeto vencedor das eleições de 1998 propunha, por exemplo, a renegociação da dívida estadual através da retomada do pacto federativo, o fomento aos pequenos e médios empresários e produtores rurais locais e a participação direta dos cidadãos e cidadãs como forma de gestão do Estado. Um dado interessante é que na gestão municipal de 1997-2000, o Rio Grande do Sul tinha 21 municípios (3,51%) vivendo a experiência de Orçamento Participativo (14 com população até 20 mil), o que representava 20% das experiências do OP no Brasil. Neste período (1997-2000) foram ao todo 103 cidades com OP 12 no país. Diante deste quadro, elaboramos alguns questionamentos que ainda precisam ser trabalhados: Qual o perfil econômico e político dos municípios que mais participaram do OP-RS? Quais foram os maiores beneficiados com esta experiência que tinha como premissa e objetivo a inversão de prioridades? Por que o Orçamento Participativo não teve continuidade com a eleição do governo do PMDB em 2002? Qual foi o resultado organizativo do processo em relação à sociedade civil, ou seja, em que grau o OP alimentou a autonomia dos movimentos populares que respaldaram a sua eleição e que participaram do processo? A perda das eleições estaduais de 2002 deixou claro que não houve 12 GRAZIA e RIBEIRO (orgs). Experiências de Orçamento Participativo no Brasil. Fórum Nacional de Participação Popular. Rio de Janeiro: Vozes, 2003. 20

possibilidade de sustentação autônoma do processo por parte dos setores que passaram a decidir o destino das verbas públicas. A impressão que fica é a de que o governo, visto como condutor de um projeto de sociedade, deu pouca atenção à constituição de instâncias autônomas de participação, tomando para si a maior parte do trabalho de sustentação da participação dos setores populares não organizados. Estes são algumas problematizações possíveis sobre o tema. Contudo, o importante é que esta experiência aponta para possibilidades de implementação de processos efetivos de participação popular na esfera governamental em nível nacional. O debate sobre a necessidade de democratizar o orçamento federal já está colocado e um primeiro esboço foi dado com a discussão em torno do Plano Plurianual 2004-2007, realizado em todo o Brasil em 2003. No entanto, a experiência de elaborar o orçamento com a participação deliberativa dos cidadãos e cidadãs é o próximo passo a construirmos. 21

Anexo As 23 Regiões do Estado no Orçamento Participativo-RS (dados de 2002) Alto Jacuí 15 municípios da região: Alto Alegre, Boa Vista do Cadeado, Boa Vista do Incra, Colorado, Cruz Alta, Fortaleza dos Valos, Ibirubá, Lagoa dos Três Cantos, Não-Me-Toque, Quinze de Novembro, Saldanha Marinho, Salto do Jacuí, Santa Bárbara do Sul, Selbach e Tapera. Alto da Serra do Botucaraí 17 municípios da região: Arvorezinha, Barros Cassal, Campos Borges, Espumoso, Fontoura Xavier, Gramado Xavier, Ibirapuitã, Itapuca, Jacuizinho, Lagoão, Mormaço, Nicolau Vergueiro, Putinga, São José do Herval, Soledade, Tio Hugo e Victor Graeff. Campanha 7 municípios da região: Aceguá, Bagé, Caçapava do Sul, Candiota, Dom Pedrito, Hulha Negra e Lavras do Sul. Central 35 municípios da região: Agudo, Cacequi, Cachoeira do Sul, Capão do Cipó, Cerro Branco, Dilermando de Aguiar, Dona Francisca, Faxinal do Soturno, Formigueiro, Itaara, Ivorá, Jaguari, Jari, Júlio de Castilhos, Mata, Nova Esperança do Sul, Nova Palma, Novo Cabrais, Paraíso do Sul, Pinhal Grande, Quevedos, Restinga Seca, Santa Maria, Santiago, São Francisco de Assis, São João do Polesine, São Martinho da Serra, São Pedro do Sul, São Sepé, São Vicente do Sul, Silveira Martins, Toropi, Tupanciretã, Unistalda e Vila Nova do Sul. Centro Sul 16 municípios da região: Arambaré, Arroio dos Ratos, Barão do Triunfo, Barra do Ribeiro, Butiá, Camaquã, Cerro Grande do Sul, Charqueadas, Chuvisca, Dom Feliciano, Mariana Pimentel, Minas do Leão, São Jerônimo, Sentinela do Sul, Sertão Santana e Tapes. Fronteira Noroeste 22 municípios da região: Alecrim, Alegria, Boa Vista do Buricá, Campina das Missões, Cândido Godoi, Doutor Maurício Cardoso, Giruá, Horizontina, Independência, Nova Candelária, Novo Machado, Porto Lucena, Porto Mauá, Porto Vera Cruz, Santa Rosa, Santo Cristo, São José do Inhacorá, São Paulo das Missões, Senador Salgado Filho, Três de Maio, Tucunduva e Tuparendi. Fronteira Oeste 13 municípios da região: Alegrete, Barra do Quaraí, Itacurubi, Itaqui, Maçambará, Manoel Viana, Quaraí, Rosário do Sul, Santa Margarida do Sul, Santana do Livramento, São Borja, São Gabriel e Uruguaiana. 22

Hortênsias /Planalto das Araucárias 8 municípios da região: Bom Jesus, Cambará do Sul, Canela, Gramado, Jaquirana, Nova Petrópolis, São Francisco de Paula e São José dos Ausentes. Litoral 22 municípios da região: Arroio do Sal, Balneário Pinhal, Capão da Canoa, Capivari do Sul, Caraa, Cidreira, Dom Pedro de Alcântara, Imbé, Itati, Mampituba, Maquiné, Morrinhos do Sul, Mostardas, Osório, Palmares do Sul, Santo Antônio da Patrulha, Terra de Areia, Torres, Tramandaí, Três Cachoeiras, Três Forquilhas e Xangri-lá. Médio Alto Uruguai 30 municípios da região: Alpestre, Ametista do Sul, Boa Vista das Missões, Caiçara, Cerro Grande, Cristal do Sul, Dois Irmãos das Missões, Engenho Velho, Erval Seco, Frederico Westphalen, Gramado dos Loureiros, Iraí, Jaboticaba, Lajeado do Bugre, Liberato Salzano, Nonoai, Novo Tiradentes, Palmitinho, Pinhal, Pinheirinho do Vale, Planalto, Rio dos Índios, Rodeio Bonito, Sagrada Família, Seberi, Taquaraçu do Sul, Três Palmeiras, Trindade do Sul, Vicente Dutra e Vista Alegre. Metropolitano/ Delta Do Jacuí 9 municípios da região: Alvorada, Cachoeirinha, Eldorado do Sul, Glorinha, Gravataí, Guaíba, Porto Alegre, Triunfo e Viamão. Missões 23 municípios da região: Bossoroca, Caibaté, Cerro Largo, Dezesseis de Novembro, Entre-Ijuís, Eugênio de Castro, Garruchos, Guarani das Missões, Mato Queimado, Pirapó, Porto Xavier, Rolador, Roque Gonzales, Salvador das Missões, Santo Ângelo, Santo Antônio das Missões, São Luiz Gonzaga, São Miguel das Missões, São Nicolau, São Pedro do Butiá, Sete de Setembro, Ubiretama e Vitória das Missões. Nordeste 25 municípios da região: Água Santa, André da Rocha, Barracão, Cacique Doble, Capão Bonito do Sul, Caseiros, Esmeralda, Ibiaçá, Ibiraiaras, Lagoa Vermelha, Machadinho, Maximiliano de Almeida, Monte Alegre dos Campos, Muitos Capões, Paim Filho, Pinhal da Serra, Sananduva, Santa Cecília do Sul, Santo Expedito do Sul, São João da Urtiga, São José do Ouro, Tapejara, Tupanci do Sul, Vacaria e Vila Lângaro. Noroeste Colonial 32 municípios da região: Ajuricaba, Augusto Pestana, Barra do Guarita, Bom Progresso, Braga, Campo Novo, Catuípe, Chiapeta, Condor, Coronel Barros, Coronel Bicaco, Crissiumal, Derrubadas, 23

Doutor Bozano, Esperança do Sul, Humaitá, Ijuí, Inhacorá, Jóia, Miraguaí, Nova Ramada, Panambi, Pejuçara, Redentora, Santo Augusto, São Martinho, São Valério do Sul, Sede Nova, Tenente Portela, Tiradentes do Sul, Três Passos e Vista Gaúcha. Norte 31 municípios da região: Aratiba, Áurea, Barão do Cotegipe, Barra do Rio Azul, Benjamin Constant do Sul, Campinas do Sul, Carlos Gomes, Centenário, Charrua, Cruzaltense, Entre Rios do Sul, Erebango, Erechim, Erval Grande, Estação, Faxinalzinho, Floriano Peixoto, Gaurama, Getúlio Vargas, Ipiranga do Sul, Itatiba do Sul, Jacutinga, Marcelino Ramos, Mariano Moro, Paulo Bento, Ponte Preta, Quatro Irmãos, São Valentim, Severiano de Almeida, Três Arroios e Viadutos. Paranhana/Enconsta Da Serra 11 municípios da região: Igrejinha, Lindolfo Collor, Morro Reuter, Parobé, Picada Café, Presidente Lucena, Riozinho, Rolante, Santa Maria do Herval, Taquara e Três Coroas. Produção 34 municípios da região: Almirante Tamandaré do Sul, Barra Funda, Camargo, Carazinho, Casca, Chapada, Ciríaco, Constantina, Coqueiros do Sul, Coxilha, David Canabarro, Ernestina, Gentil, Marau, Mato Castelhano, Muliterno, Nova Alvorada, Nova Boa Vista, Novo Barreiro, Novo Xingu, Palmeira das Missões, Passo Fundo, Pontão, Ronda Alta, Rondinha, Santo Antônio do Palma, Santo Antônio do Planalto, São Domingos do Sul, São José das Missões, São Pedro das Missões, Sarandi, Sertão, Vanini e Vila Maria Serra 34 municípios da região: Antônio Prado, Bento Gonçalves, Boa Vista do Sul, Campestre da Serra, Carlos Barbosa, Caxias do Sul, Coronel Pilar, Cotiporã, Fagundes Varela, Farroupilha, Flores da Cunha, Garibaldi, Guabiju, Guaporé, Ipê, Montauri, Monte Belo do Sul, Nova Araçá, Nova Bassano, Nova Pádua, Nova Prata, Nova Roma do Sul, Paraí, Pinto Bandeira, Protásio Alves, Santa Tereza, São Jorge, São Marcos, São Valentim do Sul, Serafina Correa, União da Serra, Veranópolis, Vila Flores e Vista Alegre do Prata. Sul 23 municípios da região: Amaral Ferrador, Arroio Grande, Arroio do Padre, Canguçú, Capão do Leão, Cerrito, Chuí, Cristal, Herval, Jaguarão, Morro Redondo, Pedras Altas, Pedro Osório, Pelotas, Pinheiro Machado, Piratini, Rio Grande, Santa Vitória do Palmar, Santana da Boa Vista, São José do Norte, São Lourenço do Sul, Tavares e Turuçú. 24

Vale Do Caí 19 municípios da região: Alto Feliz, Barão, Bom Princípio, Brochier, Capela de Santana, Feliz, Harmonia, Linha Nova, Maratá, Montenegro, Pareci Novo, Salvador do Sul, São José do Hortênsio, São José do Sul, São Pedro da Serra, São Sebastião do Caí, São Vendelino, Tupandi e Vale Real. Vale do Rio Pardo 22 municípios da região: Arroio do Tigre, Boqueirão do Leão, Candelária, Encruzilhada do Sul, Estrela Velha, General Câmara, Herveiras, Ibarama, Lagoa Bonita do Sul, Pantano Grande, Passa Sete, Passo do Sobrado, Rio Pardo, Santa Cruz do Sul, Segredo, Sinimbu, Sobradinho, Tunas, Vale do Sol, Vale Verde, Venâncio Aires e Vera Cruz. Vale dos Sinos 14 municípios da região: Araricá, Campo Bom, Canoas, Dois Irmãos, Estância Velha, Esteio, Ivoti, Nova Hartz, Nova Santa Rita, Novo Hamburgo, Portão, São Leopoldo, Sapiranga e Sapucaia do Sul. Vale do Taquari 35 municípios da região: Anta Gorda, Arroio do Meio, Bom Retiro do Sul, Canudos do Vale, Capitão, Colinas, Coqueiro Baixo, Cruzeiro do Sul, Dois Lajeados, Doutor Ricardo, Encantado, Estrela, Fazenda Vila Nova, Forquetinha, Ilópolis, Imigrante, Lajeado, Marques de Souza, Mato Leitão, Muçum, Nova Bréscia, Paverama, Poço das Antas, Pouso Novo, Progresso, Relvado, Roca Sales, Santa Clara do Sul, Sério, Tabaí, Taquari, Teutônia, Travesseiro, Westfália e Vespasiano Correa. 25