COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, 14.5.2019 COM(2019) 231 final Recomendação de DECISÃO DO CONSELHO que autoriza a entrada em negociações sobre a modernização do Tratado da Carta da Energia PT PT
1. CONTEXTO DA PROPOSTA Razões e objetivos da proposta EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS O Tratado da Carta da Energia («TCE») é um acordo multilateral de comércio e investimento aplicável ao setor da energia. Foi assinado pela UE em dezembro de 1994 e entrou em vigor, para a UE, em abril de 1998. Até à data, aderiram ao TCE 55 Estados, bem como a UE e a EURATOM. Os Estados-Membros da UE 1 representam cerca de metade dos membros da Conferência da Carta da Energia, bem como das partes contratantes no TCE. O TCE foi inicialmente criado enquanto quadro para a cooperação internacional entre os países europeus e outros países industrializados, com o objetivo de desenvolver o potencial energético dos países da Europa Central e Oriental, e de garantir a segurança do aprovisionamento energético da UE. As disposições mais importantes do Tratado dizem respeito à proteção dos investimentos, ao comércio dos materiais e produtos energéticos, ao trânsito e à resolução de litígios. A maior parte das disposições do TCE não é revista desde os anos 1990. Esta situação tornou-se particularmente problemática no que respeita às disposições do TCE relativas à proteção do investimento, que não correspondem às normas modernas refletidas na reforma da abordagem da UE em matéria de proteção do investimento. Essas disposições obsoletas deixaram de ser sustentáveis ou adequadas aos desafios atuais; contudo, atualmente, trata-se do acordo de investimento que regista o maior número de litígios a nível mundial 2. Tendo em conta as crescentes preocupações jurídicas e políticas relativamente ao TCE, o Secretariado da Carta da Energia propôs a modernização do TCE. No âmbito da preparação da modernização, as partes contratantes no TCE sugeriram os seguintes temas: a posição da UE consistiu em modernizar as normas de proteção dos investimentos; outras partes contratantes apoiaram a inclusão de disposições relativas nomeadamente ao trânsito, disposições relativas à resolução de litígios, à organização regional de integração económica («ORIE») ou ao pré-investimento. Aproveitando o processo, o Secretariado da Carta da Energia sugeriu que se abordasse a questão das disposições obsoletas. A lista de temas para modernização foi aprovada em 27 de novembro de 2018 pela Conferência Ministerial da Carta da Energia e abrange (principalmente) disposições em matéria de proteção do investimento e definições conexas, proteção pré-investimento, trânsito, ORIE, disposições relacionadas com a resolução de litígios e disposições obsoletas do TCE. Coerência com as disposições existentes no mesmo domínio setorial A recomendação (para dar início às negociações sobre a modernização do TCE) faz parte da reforma da abordagem da UE em matéria de investimento, tal como apresentada na sequência 1 2 A Itália retirou-se do Tratado a partir de 1 de janeiro de 2016, mantendo o estatuto de observador na Conferência da Carta da Energia. As regras de votação estabelecem que, quando a matéria é da competência da UE/Euratom, a UE/Euratom detêm tantos votos quantos os seus membros. A CNUCED registou um total de 121 litígios em matéria de investimento no âmbito do TCE. Uma vez que a arbitragem pode ser mantida confidencial (não existe obrigação de notificação ou obrigação de transparência no âmbito do TCE), o número real será provavelmente mais elevado. PT 1 PT
da entrada em vigor do Tratado de Lisboa 3 e desenvolvida na Comunicação da Comissão de 2015 intitulada «Comércio para todos» 4. Desde então, a reforma da abordagem da UE tem sido promovida em vários acordos de investimento da UE recentemente celebrados ou negociados com parceiros de países terceiros 5. Esta abordagem deve, por conseguinte, ser aplicada no contexto das relações multilaterais, como o TCE. A recomendação implica principalmente a clarificação e melhor definição das normas de proteção dos investidores e dos investimentos, tais como (lista não exaustiva): Disposição relativa ao tratamento de nação mais favorecida, incluindo o tratamento nacional após o estabelecimento. Direito de regulamentar. Tratamento justo e equitativo e plena proteção e segurança. Expropriação, abrangendo a expropriação direta e indireta, adequadamente definida para clarificar a natureza da expropriação indireta. Cláusula geral de proteção (umbrella clause). Transferências: permitir a realização de transferências gratuitas relativas a um investimento, bem como exceções e salvaguardas adequadas para dificuldades ou crises financeiras. Recusa de concessão de benefícios. Propõe-se a inclusão de disposições autónomas relativas ao desenvolvimento sustentável e à responsabilidade social das empresas, em consonância com os compromissos assumidos na Comunicação «Comércio para todos» e seguindo o exemplo dos acordos de investimento da UE 6 recentemente celebrados. Tendo em conta as iniciativas internacionais em curso sobre a reforma dos mecanismos de resolução de litígios (CIRDI e TMI), a modernização das disposições pertinentes do TCE só deve ser efetuada quando essas iniciativas internacionais produzirem resultados tangíveis. Uma parte contratante pretendeu acrescentar «pré-investimento» à lista de temas para a negociação. A UE registou a sua reserva, a fim de evitar que o pré-investimento fique sujeito à resolução de litígios. De um modo geral, a UE considera que subsistem as razões e as circunstâncias que, no passado, não permitiram a conclusão com êxito de um «Tratado Complementar». Neste contexto, o pré-investimento não é uma prioridade da UE no quadro da presente modernização, que deverá centrar-se nas disposições em matéria de proteção do investimento. Além disso, o Secretariado do TCE manifestou o desejo de, no quadro da modernização, chegar a acordo quanto à supressão das disposições obsoletas do TCE. Embora não se trate de uma prioridade da UE, pode aumentar a legibilidade do TCE, pelo que se pode considerar a referida supressão de disposições obsoletas. 3 4 5 6 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões - Rumo a uma política europeia global em matéria de investimento internacional [COM(2010) 343 final]. Ver http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/january/tradoc_154138.pdf. Por exemplo, o Acordo Económico e Comercial Global UE-Canadá, o Acordo de Proteção dos Investimentos UE-Singapura, o Acordo de Proteção dos Investimentos UE-Vietname ou o Acordo Global UE-México. Acordo Económico e Comercial Global UE-Canadá. PT 2 PT
O capítulo «Trânsito» do Tratado não está em plena conformidade com o conceito de mercados de energia liberalizados na UE. Deve ser adaptado às exigências dos mercados de energia integrados com direitos de acesso de terceiros. Deve deixar claro que o conceito de «trânsito» no TCE não contradiz o princípio do livre acesso e do livre intercâmbio de gás sem restrições territoriais, sendo o comércio de energia baseado em fluxos virtuais e não na troca de moléculas físicas, como aplicável na UE. Coerência com outras políticas da União A recomendação é plenamente coerente com a política de investimento da União, que faz parte da política comercial comum. Está igualmente ligada à política energética da União; no entanto, é necessário refletir melhor sobre a coerência do TCE com os objetivos de desenvolvimento sustentável, incluindo os objetivos em matéria de alterações climáticas e de transição para as energias não poluentes, na medida em que estes não alarguem o âmbito de aplicação do TCE a ações já contempladas por outras instâncias. 2. BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE Base jurídica Artigo 207.º, n.º 3, artigo 207.º, n.º 4, primeiro parágrafo, artigo 194.º, n.º 2, e artigo 218.º, n. os 3 e 4, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). Subsidiariedade (no caso de competência não exclusiva) Em conformidade com o artigo 5.º, n.º 3, do TUE, o princípio de subsidiariedade não é aplicável nos domínios da competência exclusiva da UE. A política comercial comum faz parte da lista de domínios da competência exclusiva da União constante do artigo 3.º do TFUE. Esta política inclui a negociação de acordos de comércio e investimento nos termos, nomeadamente, do artigo 207.º do TFUE. Proporcionalidade Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, iniciar negociações com vista à modernização do TCE é a única opção política possível nesta fase. Modernizar a organização de que a UE e os seus Estados-Membros já são membros é a medida mais adequada para atingir o objetivo da proposta. Escolha do instrumento Decisão do Conselho da União Europeia. 3. RESULTADOS DAS AVALIAÇÕES EX POST, DAS CONSULTAS DAS PARTES INTERESSADAS E DAS AVALIAÇÕES DE IMPACTO Avaliações ex post/balanços de qualidade da legislação existente A necessidade de modernizar as disposições desatualizadas do TCE foi reconhecida pelas partes contratantes no TCE (ou seja, a UE, os Estados-Membros da UE e as demais partes contratantes). Em 27 de novembro de 2018, a Conferência da Carta da Energia adotou a PT 3 PT
Declaração de Bucareste, salientando a importância da modernização do TCE 7, e aprovou uma lista de temas a abordar 8. Consulta das partes interessadas As consultas das partes interessadas sobre a reforma da abordagem da UE no que respeita ao investimento foram realizadas no contexto da negociação de acordos de investimento entre a UE e os seus parceiros de países terceiros, nomeadamente o Acordo Económico e Comercial Global entre a UE e o Canadá (CETA). No contexto do próprio TCE, a decisão sobre a lista de temas para a modernização foi adotada na sequência de consultas com a indústria e observadores e de debates internos realizados em 2018 pelo presidente e vice-presidente do subgrupo para a modernização 9. Obtenção e utilização de competências especializadas A modernização do TCE é um processo baseado na experiência adquirida pelas partes contratantes no TCE no decurso da aplicação do TCE nos últimos 20 anos. Com base nessa experiência, as partes contratantes no TCE avaliam as disposições do TCE e a sua pertinência para os atuais mercados da energia. Avaliação de impacto O objetivo da modernização do TCE será alinhar as disposições em matéria de proteção do investimento pelas normas desenvolvidas em consonância com a abordagem da política de investimento reformada adotada e aplicada pela UE desde 2010 10 (por exemplo, definição moderna do direito de regulamentar, clarificação dos conceitos de tratamento justo e equitativo e de expropriação indireta, etc.). Estas normas já fazem parte de vários acordos da UE e a UE também impõe a sua aplicação aos Estados-Membros quando estes são autorizados a negociar novos acordos de investimento bilaterais. A modernização do TCE, em si, constitui um passo lógico na prossecução da reforma da abordagem da UE em matéria de proteção do investimento. O impacto deve ser coerente com o da reforma da abordagem da UE. A modernização deverá minimizar o número de eventuais queixas de investidores contra as medidas legítimas de política pública das partes contratantes. Adequação da regulamentação e simplificação Os investidores (incluindo PME) e os Estados-Membros beneficiarão da atualização das normas de proteção do investimento em conformidade com as modernas tendências internacionais e as normas da UE. 7 8 9 10 https://energycharter.org/media/news/article/modernisation-of-the-energy-charter-treaty-discus sed-during-the-celebration-of-the-20th-anniversary/ https://energycharter.org/media/news/article/approved-topics-for-the-modernisation-of-the-ene rgy-charter-treaty/?tx_news_pi1%5bcontroller%5d=news&tx_news_pi1%5baction%5d=detail&chas h=3da319e52a78fa54058bc2c08eecc214 https://energycharter.org/media/news/article/approved-topics-for-the-modernisation-of-the-ene rgy-charter-treaty/?tx_news_pi1%5bcontroller%5d=news&tx_news_pi1%5baction%5d=detail&chas h=3da319e52a78fa54058bc2c08eecc214 Ver COM(2010) 343 final, acima mencionado. PT 4 PT
Direitos fundamentais Os aspetos relativos aos direitos humanos devem ser abordados no âmbito das negociações, em especial no que diz respeito a temas como o desenvolvimento sustentável ou o direito de regulamentar. 4. INCIDÊNCIA ORÇAMENTAL A modernização do TCE não tem qualquer impacto no orçamento da UE. 5. OUTROS ELEMENTOS Planos de execução e acompanhamento, avaliação e prestação de informações No espírito dos seus compromissos em matéria de melhoria da execução apresentados na Comunicação da Comissão de 2015 «Comércio para todos», a Comissão procederá a uma avaliação ex post dos resultados e dos efeitos da modernização do TCE. Documentos explicativos (para as diretivas) Não aplicável. Explicação pormenorizada das disposições específicas da proposta Não aplicável. Aspetos processuais A Comissão negociará em nome da UE. Em conformidade com o artigo 218.º, n.º 4, do TFUE, sugere-se que o Conselho da União Europeia designe como comités o Comité de Política Comercial (Serviços e Investimento) e o Grupo da Energia, devendo as negociações ser conduzidas em consulta com esses comités. O Parlamento Europeu será informado em todas as fases do processo, em conformidade com o artigo 218.º, n.º 10, do TFUE. A Comissão congratula-se com o facto de os membros do Conselho da União Europeia estarem cada vez mais envolvidos na fase inicial, com a aprovação das negociações comerciais pelos respetivos parlamentos, em consonância com as suas práticas institucionais. Incentiva os membros do Conselho da União Europeia a fazerem o mesmo em relação à presente recomendação de decisão do Conselho, tendo devidamente em conta a Decisão 2013/488/UE do Conselho relativa às regras de segurança aplicáveis à proteção das informações classificadas da UE. A Comissão informará as partes contratantes no TCE das regras internas da UE em matéria de transparência e de acesso do Conselho da União Europeia e do Parlamento Europeu aos documentos de negociação. A Comissão publica a presente recomendação e o seu anexo imediatamente após a sua adoção. A Comissão recomenda que as diretrizes de negociação sejam tornadas públicas imediatamente após a sua adoção. PT 5 PT
Recomendação de DECISÃO DO CONSELHO que autoriza a entrada em negociações sobre a modernização do Tratado da Carta da Energia O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 194.º, n.º 2, o artigo 207.º, n.º 3 e o artigo 207.º, n.º 4, primeiro parágrafo, em conjugação com o artigo 218.º, n. os 3 e 4, Tendo em conta a recomendação da Comissão Europeia, CONSIDERANDO que a participação da União Europeia nas negociações sobre a modernização do Tratado da Carta da Energia deve ser assegurada, ADOTOU A PRESENTE DECISÃO: Artigo 1.º A Comissão está autorizada a encetar negociações em nome da União sobre a modernização do Tratado da Carta da Energia. As diretrizes de negociação figuram em anexo. Artigo 2.º Artigo 3.º As negociações devem ser conduzidas em consulta com o Comité da Política Comercial (Serviços e Investimento) e o Grupo da Energia. Artigo 4.º A presente decisão e o seu anexo serão publicados imediatamente após a sua adoção. Artigo 5.º A destinatária da presente decisão é a Comissão. Feito em Bruxelas, em Pelo Conselho O Presidente PT 6 PT