ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

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1 ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA Prof. Marcio José Assumpção EDITAL ESAF N. 94, DE 07 DE OUTUBRO DE 2009 CONCURSO PÚBLICO PARA PROVIMENTO DE CARGOS DE ANALISTA-TRIBUTÁRIO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: 1. Orçamento Público: conceitos, princípios orçamentários e características do orçamento tradicional, do orçamento de base zero, do orçamento de desempenho e do orçamentoprograma. 2. Instrumentos de Planejamento: Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual - LOA. 3. Classificação da receita e da despesa orçamentária brasileira. 4. Execução da receita e da despesa orçamentária. 5. Estágios da Receita e da Despesa Orçamentária. 6. Estrutura programática adotada no setor público brasileiro. 7. Ciclo Orçamentário. 8. Créditos Adicionais. 9. Conta Única do Tesouro Nacional.

2 10. Programação Orçamentária e Financeira. Descentralização de Créditos Orçamentários e Recursos Financeiros. Elaboração da Programação Financeira. Contingenciamento. Limite de Empenho e de Movimentação Financeira. 11. Lei de Responsabilidade Fiscal: princípios, objetivos e efeitos no planejamento e no processo orçamentário, regra de ouro. Anexo de Metas Fiscais. Anexo de Riscos Fiscais. Receita Corrente Líquida. Renúncia de receita. Geração da Despesa e Despesa Obrigatória de Caráter Continuado. Vedações. Instrumentos de transparência. 12. Limites Constitucionais e legais: Educação, Saúde, Pessoal, Dívida e Operações de Crédito, Garantias. 13. Transferências Voluntárias. Orçamento Público: conceitos, princípios orçamentários e características do orçamento tradicional, do orçamento de base zero, do orçamento de desempenho e do orçamentoprograma. De acordo com o professor Aliomar Baleeiro, o Orçamento é o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por certo período de tempo e em pormenor, a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica e geral do país, assim como, a arrecadação das receitas criadas em lei O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano).

3 Inicialmente: Orçamentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento governamental O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orçamento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício Orçamento clássico ou Tradicional A prática orçamentária federal anterior à Lei nº 4.320/64 restringia o orçamento à previsão da receita e à autorização de despesas. Não havia uma vinculação estrita entre os valores orçados e as políticas públicas. Não ficavam claros, portanto, os objetivos econômicos e sociais que embutidos na peça orçamentária. Havia, contudo, grande preocupação com o controle contábil do gasto, refletido no detalhamento exaustivo da despesa. Outra característica do orçamento dito tradicional era a presença de viés inercial ou incremental, vale dizer, a distribuição dos recursos para os futuros gestores, as unidades orçamentárias, se baseavam nos recursos gastos nos exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar. Orçamento Base Zero OBZ Não leva em consideração o que ocorreu nos anos anteriores. A principal característica do OBZ consiste na análise e, eventualmente, revisão de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente, proveniente do exercício anterior.

4 Assim, todos os programas devem ser justificados a cada novo ciclo orçamentário. O objetivo dessa técnica é não permitir que os gestores venham a cair em uma zona de conforto; por seu intermédio é possível avalia as reais necessidades de cada área orçamentária sem repetir com pequenos variações em geral mais ou menos 10% - as cifras do ano anterior. Não é adotado no Brasil. Orçamento de Desempenho ou de Realizações A evolução política da sociedade acrescentou uma exigência ao orçamento clássico: salientar aquilo que o governo faz passou a ser mais importante do que as coisas que o governo gasta. A partir desse momento, tornou-se mais importante saber para que se destina a determinada compra. O orçamento de desempenho, porém, ainda que já contemple objetivos de governo, não pode ser considerado um orçamento-programa, porque carece de um elemento essencial: a presença de sistema de planejamento. ORÇAMENTO TRADICIONAL VERSUS ORÇAMENTO PROGRAMA Orçamento Tradicional - características não é baseado em uma programação; distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.); força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos; 23 24

5 Orçamento Tradicional - características conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas; Orçamento Tradicional - características não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos Orçamento-Programa - características atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para um conjunto de compras e pagamentos; atribui responsabilidade ao administrador; permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; 27 Orçamento-Programa - características permite mobilizar recursos com razoável antecedência; permite identificar duplicidade de esforços; permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade. 28 Orçamento-Programa - histórico A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº Orçamento-Programa O Decreto-Lei nº 200/67, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. 30

6 O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo. O Orçamento-programa pode ser definido como sendo um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução Como se observa, o orçamentoprograma não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens: a) melhor planejamento de trabalho; b) maior precisão na elaboração dos orçamentos; c) melhor determinação das responsabilidades; d) maior oportunidade para redução dos custos; e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público; f) facilidade para identificação de duplicação de funções; g) melhor controle da execução do programa; h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do interrelacionamento entre custos e programas; e j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta

7 Elaboração do Orçamento-Programa Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam: Determinação da situação identificação dos problemas existentes. 2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas. 3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas. 5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso. 6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários. 8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados. 40 Dentre os principais princípios orçamentários não pensemos que esse rol seja exaustivo destacar os seguintes: AEIOUL Anualidade / Periodicidade o Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. O período estabelece um limite de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve se realizar no exercício que corresponde ao próprio ano fiscal.

8 Não-afetação ou não-vinculação É vedada a vinculação dos impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção e desenvolvimento do ensino (FPE, FPM, etc). e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita. Exclusividade O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita. Especificação ou discriminação ou especialização São vedadas autorizações globais no Orçamento. As despesas devem ser especificadas no Orçamento, no mínimo, por modalidade de aplicação. Equilíbrio As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível, iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos. Publicidade O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado e transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da União. Orçamento-Bruto - A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos constitucionais (ex.transferências constitucionais), devem aparecer no Orçamento pelo valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie.

9 Unidade Só existe um Orçamento para cada ente federativo. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. Universalidade o Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes. A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento. Legalidade O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e como tal, deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os quesitos, inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou Congresso Nacional. Leis Orçamentárias Toda a ação pública deve ser pautada por leis. As finanças públicas seguem um arcabouço definido pela própria Constituição Cidadã o que demonstra o estado de espírito do Legislador Constituinte em Constituição Federal de 1988 Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. III - os orçamentos anuais.

10 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 7º - Os orçamentos previstos no 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critério populacional.

11 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 9º - Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. 9º - Cabe à lei complementar: II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Art Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

12 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a)dotações para pessoal e seus encargos; b)serviço da dívida; c)transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a)com a correção de erros ou omissões; ou b)com os dispositivos do texto do projeto de lei. 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

13 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º. 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. Art São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2º, 212 e 37, XXII,... IV... e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, 8º, bem como o disposto no 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de )

14 V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5º; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

15 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) Art Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º. Art A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

16 I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2º): "A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade". Art. 35 (...) 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

17 III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Plano Plurianual: contém diretrizes, objetivos e metas de forma regionalizada para as DESPESAS DE CAPITAL e despesas de duração continuada. (Art º) Lei de Diretrizes Orçamentárias: contém as metas e prioridades da Administração e, para o exercício seguinte, inclusive as DESPESAS DE CAPITAL, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre alterações na Legislação tributária e estabelecerá a política das agências de fomento. (Art º) Lei Orçamentária Anual, abrange (Art º): Orçamento Fiscal de toda Administração Pública; Orçamento de Investimento das Estatais e Orçamento das Seguridade Social. PPA 04 anos Até 04 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro Até o encerramento da sessão legislativa Diretrizes, objetivos e metas da Administração Federal

18 LDO 01 ano Até 08 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro Devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período de sessão legislativa Metas e prioridades da Adm. Incluindo as despesas de capital para o exercício subsequente, orientar a elaboração da LOA, disporá sobre alterações na legislação tributária e política das agências financeiras oficiais de fomento LOA 01 ano Até 04 meses antes do encerramento do exercício financeiro Até o encerramento da sessão legislativa A lei orçamentária anual compreenderá: o orçamento fiscal, o orçamento de investimentos das empresas estatais e o orçamento da seguridade social

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