Efeitos fiscais de elevações da CIDE Manoel Carlos de Castro Pires

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1 Efeitos fiscais de elevações da CIDE Manoel Carlos de Castro Pires 1

2 Sumário 1 Introdução 3 2 Evolução da CIDE 4 3 Analise Macro 8 4 Decomposição dos Efeitos 10 5 Conclusões 12 2

3 1 Introdução Efeitos fiscais de elevações da CIDE Manoel Carlos de Castro Pires 1 O cenário econômico atual é caracterizado pela queda da atividade econômica e as perspectivas de recuperação para 2017 continuam incertas e têm sido revistas para baixo. Esse cenário complica ainda mais o fraco desempenho da arrecadação e dificulta a obtenção das metas de resultado primário no esforço de ajuste fiscal 2. Nessas circunstâncias, volta ao cenário a discussão sobre aumento de impostos ou de contingenciamentos 3. Pelo lado dos impostos, a CIDE-combustíveis é uma fonte de arrecadação sempre lembrada em função de não precisar de aprovação legislativa e por ser de simples aplicação e de fácil arrecadação. Recentemente, a Petrobras anunciou uma mudança na sua política comercial com o objetivo de alinhar os preços dos combustíveis no mercado doméstico com os preços internacionais, considerando adicionalmente questões como custos de transporte e margens de comércio 4. Em linha com essa mudança, a Petrobras reviu duas vezes em menos de 30 dias os preços da gasolina e do diesel 5. Essa mudança também afeta a arrecadação da CIDE que tende a ficar mais volátil ao longo do ano. Em função desses fatos é importante avaliar o impacto de aumentos da alíquota da CIDE sobre a economia. Como a gasolina e o diesel possuem elevado 1 Pesquisador do IBRE. 2 Com efeito, o PLOA 2017 possui R$ 30,2 bilhões de receita extraordinária proveniente de concessões e venda de ativos. Mesmo em cenários macroeconômicos realistas a receita tem produzido desempenho abaixo do esperado. Para uma análise do risco de cenário e de performance das receitas extraordinárias ver, Pires (2016). 3 Ver Oliveira, R. (2016). Mudou o cenário econômico e a receita. Jornal Valor Econômico. 4 Ver Petrobras, Fato relevante Diretoria aprova nova política de preços de 14 de outubro de Em 15 de outubro de 2016 a Petrobras reduziu o preço da gasolina em 3,2% e do diesel em 2,7% na refinaria. Em 07 de novembro, anunciou nova redução de 3,10% para a gasolina e de 10,4% para o diesel. 3

4 impacto na inflação, é necessário contabilizar adequadamente os efeitos secundários dessa política para avaliar a sua eficácia sobre as contas públicas. Ao elevar a inflação, a CIDE tende a elevar as despesas em função de itens indexados no orçamento. Além disso, esse choque de oferta também pode produzir alterações no PIB e na política monetária que devem ser contabilizados. Essa nota técnica apresentará simulações com o objetivo de estimar o impacto fiscal completo da CIDE. 2 Evolução da CIDE No Brasil, a Lei nº , de 19/12/2001 criou a CIDE combustíveis incidente sobre a importação e a comercialização de gasolina, diesel e respectivas correntes, querosene de aviação e derivativos, óleos combustíveis, gás liquefeito de petróleo (GLP), inclusive o derivado de gás natural e de nafta, e álcool etílico combustível. A legislação determinou que os Estados e o Distrito Federal recebam 29% do total dos recursos arrecadados com a CIDE a serem aplicados, obrigatoriamente, no financiamento de programas de infraestrutura de transportes. Do montante dos recursos que cabe a cada Estado, 25% será destinado aos seus Municípios para serem igualmente aplicados em infraestrutura de transportes 6. A Lei de 2001 determinou as alíquotas máximas a serem aplicadas pela CIDE, permitindo ao Poder Executivo, dentro dos limites estabelecidos, regular essas alíquotas. Posteriormente, as alíquotas máximas foram elevadas pela Lei 6 Os percentuais individuais de participação na distribuição dos recursos para os Estados e do Distrito Federal são calculados pelo Tribunal de Contas da União, com base nas estatísticas referentes ao ano imediatamente anterior, sendo: (i) 40% proporcionalmente à extensão da malha viária federal e estadual pavimentada existente em cada Estado e no Distrito Federal, (ii) 30% proporcionalmente ao consumo, em cada Estado e no Distrito Federal, dos combustíveis a que a CIDE se aplica, (iii) 20% proporcionalmente à população, e (iv) 10% distribuídos em parcelas iguais entre os Estados e o Distrito Federal. 4

5 de Desde então, as alíquotas praticadas foram sendo alteradas por Decreto conforme apresentado pelas Tabelas 1 e 2. Dentre as mudanças é importante destacar a que ocorreu em 2012 quando as alíquotas foram zeradas. Em 2015 as alíquotas foram majoradas dentro do esforço de melhoria das contas públicas, mas é possível perceber que tais alíquotas se encontram muito abaixo das alíquotas que vigeram na maior parte do período. No auge do esforço fiscal de 2002, a alíquota sobre gasolina era 8,6 vezes superior à alíquota atual. Nesse mesmo período, a alíquota sobre o diesel era 7,6 vezes a alíquota corrente. Tabela 1 Alíquotas da CIDE para a gasolina Alíquota sobre Gasolina (R$/m3) Fonte: RFB. Dispositivo 501,1 Lei de ,0 Lei de ,0 Decreto de ,0 Decreto de ,0 Decreto de ,6 Decreto de ,0 Decreto de ,0 Decreto de ,0 Decreto de

6 Tabela 2 Alíquotas da CIDE para o Diesel Alíquota sobre Diesel (R$/m3) Dispositivo 157,8 Lei de ,0 Lei de ,0 Decreto de ,0 Decreto de ,0 Decreto de ,0 Decreto de ,0 Decreto de ,0 Decreto de 2015 Fonte: RFB. A arrecadação da CIDE (Tabela 3) mostra que essa contribuição chegou a contribuir com 0,5% do PIB para a arrecadação federal e o resultado primário. Em termos reais a arrecadação chegou e a ser três vezes superior ao que se arrecada atualmente. Mesmo em termos nominais, a arrecadação atual é inferior ao que se observava em Apesar da alíquota ter aumentado bastante em 2003, não se observou crescimento da arrecadação. Isso ocorreu pela elevada inflação no ano e que corroeu parte do reajuste e da queda do consumo da gasolina C. Para simular o efeito da CIDE sobre a gasolina é importante considerar que a CIDE incide sobre a gasolina A que não considera a mistura com o etanol e, portanto, é importante descontar esse efeito, hoje em 27%. No caso do diesel é necessário descontar o uso de 7% do biodiesel. O sistema de preços utilizado para a gasolina C e o diesel constam do levantamento de preços da ANP disponível no endereço eletrônico da agência. Com essas informações, conclui-se que cada centavo de CIDE na gasolina arrecadaria R$ 308 milhões e no diesel R$ 504 milhões. 7 7 Preço da gasolina de R$ 3,648 e do diesel de R$ 3,009. 6

7 Tabela 3 Arrecadação da CIDE Em R$ milhões Em milhões a preços de 2016 % do PIB , ,1 0,5% , ,6 0,4% , ,1 0,4% , ,8 0,4% , ,5 0,3% , ,5 0,3% , ,6 0,2% , ,5 0,1% , ,5 0,2% , ,5 0,2% , ,2 0,1% ,5 954,5 0,0% ,3 36,2 0,0% , ,6 0,1% 2016* 5.903, ,6 0,1% * Acumulado em 12 meses até setembro. ** Deflacionado pelo IPCA a cada mês. Para atestar a aderência da simulação aplicou-se as alíquotas vigentes atualmente de R$ 0,1 por litro na gasolina A e R$ 0,05 por litro de diesel. O modelo indica uma arrecadação anual de R$ 5,6 bilhões. Em comparação com as projeções do governo, o 4 relatório bimestral aponta estimativa de arrecadação de R$ 5,9 bilhões. No 2 relatório a estimativa era de R$ 5,5 bilhões. Essas diferenças podem refletir variações na projeção de volume consumido e no preço da gasolina e do diesel utilizados pelo cálculo. Para calcular o impacto para a União, há que se considerar a partilha de recursos. Fazendo esses cálculos, a alíquota vigente produziria uma arrecadação de R$ 4 bilhões para a União. 7

8 Tabela 4 Simulação da CIDE sobre a arrecadação Alíquotas CIDE (Em R$) Aumento da Gasolina Aumento do Diesel CIDE Arrecadação Setor Público União 0,1 Gasolina ,05 Diesel Total NA Total Para considerar o impacto sobre a inflação, basta aplicar o aumento do preço da gasolina e do diesel resultante do aumento da alíquota da CIDE no peso desses itens no IPCA. Além deste impacto imediato existem efeitos indiretos que podem ser considerados nos modelos econométricos. Aplicando os respectivos pesos do IPCA (3,87 para a gasolina e 0,14 para o diesel) para o cálculo da inflação, conclui-se que o aumento da cide sobre a gasolina é substancial. Um aumento em R$ 0,10 de cide na gasolina elevaria a inflação em 0,106 p.p. enquanto um aumento de R$ 0,05 no diesel impactaria o IPCA em 0,002 p.p. no IPCA (Tabela 5). Tabela 5 Contribuição para a inflação CIDE (Em R$) Contribuição para o IPCA Gasolina 0,1 0,1062 Diesel 0,05 0, Analise Macro Os efeitos simulados na seção anterior precisam ser completados pelos efeitos secundários sobre o orçamento. Com efeito, além do impacto direto sobre as receitas, o aumento da inflação eleva algumas despesas primárias que estão indexadas. Além disso, o impacto produzido pela inflação altera a trajetória da taxa de juros e consequentemente as despesas financeiras do governo. O próprio impacto da elevação da CIDE também pode produzir efeito sobre o PIB o que ameniza o impacto sobre arrecadação. Enfim, o aumento da CIDE produz uma série de efeitos indiretos que precisam ser incorporados na dinâmica fiscal. 8

9 Para aferir esse impacto, será estimado um modelo VAR para capturar os efeitos dinâmicos entre PIB, inflação e taxa de juros a partir de um choque na inflação proveniente da elevação da CIDE. O período estimado foi do quatro trimestre de 1996 ao quarto trimestre de Como o período possui muitos choques, foram utilizadas algumas dummies para ajustar o modelo. Seguindo os critérios usuais de informação foi estimado um VAR trimestral com duas defasagens e identificado a partir da ortogonalização de Cholesky com a seguinte ordem: PIB, IPCA e Selic. A argumentação econômica é que choques de demanda, afetam a inflação e, posteriormente, a taxa de juros. A ortogonalização alternativa com IPCA, PIB e Selic também foi feita sem modificação de resultados a serem apresentados. Para avaliação do modelo foi simulado um choque no IPCA equivalente ao apresentado na Tabela 5 que eleva a inflação em 0,1068 p.p. no primeiro trimestre resultante da elevação da CIDE em 0,1 para gasolina e 0,05 para o diesel. Os resultados indicam que o impacto de choques do IPCA, no IPCA, PIB e Selic foram estatisticamente significativos. As funções de impulso resposta mostram que a resposta acumulada ao longo de 20 trimestres se estabiliza após o choque na inflação (Figura 1, no anexo). A Tabela 6 resume o resultado acumulado desse choque ao longo de cinco anos. Com efeito, a taxa de crescimento do PIB é reduzida em 0,063 p.p. ao final de cinco anos, enquanto o IPCA foi elevado em 0,138 p.p. e a Selic em 0,025 p.p. Tabela 6 Resposta acumulada à elevação da CIDE (R$ 0,1 para gasolina e R$ 0,05 diesel) Ano PIB IPCA Selic 1-0,071 0,144 0, ,065 0,138 0, ,064 0,138 0, ,063 0,138 0, ,063 0,138 0,025 9

10 4 Decomposição dos Efeitos Os resultados da seção anterior mostram que os efeitos macroeconômicos da elevação da CIDE são significativos e devem ser computados para uma melhor apreciação dos efeitos de uma medida dessa natureza. Para contabilizar esse efeito, sobre as receitas, despesas primárias e despesas financeiras, foi considerado o limite para o gasto utilizado para elaboração do PLOA 2017 de R$ 1.240,5 bilhões. O total das receitas administradas pela Receita Federal do Brasil e previdenciárias estimadas para o exercício de 2016 constante no 4 Relatório de Receitas e Despesas do Ministério do Planejamento totaliza R$ 1.140,7 bilhões. Sobre esse montante aplica-se a dinâmica do PIB e de inflação obtidas no modelo VAR utilizando uma elasticidade unitária 8. Por último, a parcela da dívida líquida indexada à Selic corresponde à R$ 2.047,2 bilhões segundo a Nota para a Imprensa de Política Fiscal de setembro de Sobre esse montante incidirá a trajetória anual da Selic obtida no VAR. Com base nesses valores e nas estimativas obtidas é possível calcular o impacto total do aumento da CIDE sobre a arrecadação do governo. O efeito combinado de PIB e inflação gera uma arrecadação indireta adicional de R$ 1,1 bilhão. Pelo lado das despesas, o aumento da inflação e seus efeitos subsequentes aumentariam as despesas primárias em R$ 1,2 bilhões e o aumento da taxa de juros aumentaria a despesa financeira em R$ 2 bilhões. É possível argumentar que o impacto sobre a despesa primária se daria apenas no ano seguinte em função da defasagem que as estimativas de inflação 8 Outros itens de arrecadação podem ser afetados por essa dinâmica como a arrecadação com o salário educação, os royalties e dividendos de empresas estatais. Esses efeitos em outros itens não foram considerados. Além disso, o uso da elasticidade unitária também é uma simplificação. Outros estudos apontam elasticidades diferentes. Isso pode causar alguma diferença nas simulações, mas sem o poder de alterar substancialmente as conclusões. 10

11 produzem sobre o orçamento. Nesse caso, o efeito líquido do aumento da CIDE seria maior no primeiro ano em relação aos demais. O efeito líquido no primeiro ano é estimado em R$ 4,7 bilhões. A partir do segundo ano o efeito líquido se reduz produzindo ganhos líquidos de R$ 3,5 bilhões e, a partir daí se estabiliza nesse patamar. A produtividade da CIDE, definida como a razão entre o ganho líquido e a arrecadação total com a CIDE, é de 87% no primeiro ano e cai para 62% a partir do segundo ano. Considerando apenas os efeitos primários, a produtividade é de 120% no primeiro ano e de 98% a partir do segundo ano. Assim, de acordo com essas estimativas, de tudo que o governo arrecada com a CIDE, ele conseguirá manter um montante muito próximo do total para elaboração do orçamento que considera apenas o resultado primário. Quando considerado o efeito sobre as despesas financeiras, a produtividade fiscal da CIDE já tende a cair bastante. Nesse cálculo há que se considerar, ainda, que parte dessas receitas, inclusive a CIDE, é repartida com Estados e Municípios. Assim, é importante contabilizar esse efeito para aferir de forma completa os ganhos para a União. Para aferir isso, o valor a ser ganho com a CIDE foi ajustado pela participação da União e foi feita uma correção pela parcela da União no IPI e Imposto de Renda no caso dos efeitos indiretos. O resultado dessas simulações mostra que o ganho líquido se reduz bastante. No primeiro ano, o ganho líquido é de R$ 2,9 bilhões e cai para R$ 1,7 bilhões nos anos seguintes. A produtividade entre o ganho líquido e a arrecadação com a CIDE cai para 73% no primeiro ano e 42% nos anos seguintes. 11

12 5 Conclusões A situação econômica e fiscal atual irão requerer uma série de medidas de ajuste com vistas à melhoria do resultado do governo. Nesse cenário, é importante aferir o impacto das alternativas disponíveis. A CIDE, em função, de não precisar de alteração legislativa para ser alterada e por estar em nível histórico baixo é uma alternativa disponível. Esta alternativa tem que ser avaliada à luz dos seus impactos gerais sobre a economia. Com efeito, é importante considerar o efeito que um eventual aumento da CIDE possui sobre a economia. Como o peso da gasolina no IPCA é elevado, a CIDE possui elevado impacto sobre a inflação e consequentemente sobre o PIB e a taxa de juros. Esses efeitos produzem repercussões indiretas nas despesas primárias e financeiras o que tende a reduzir o efeito de um eventual aumento na CIDE. Nesse sentido, quando considerados todos esses efeitos, os resultados indicaram uma importante diluição do impacto da CIDE. Essa diluição é ainda mais substancial quando se considera que parte dos recursos obtidos é partilhado com Estados e Municípios. Nesse caso, o governo produz de ganho líquido apenas 73% da arrecadação potencial no primeiro ano. Esse percentual se reduz para 42% no segundo ano, indicando uma baixa produtividade fiscal. Dessa forma, a elevação da CIDE só parece justificada em caso de necessidade estrita para o cumprimento da meta fiscal. 12

13 Tabela 7 Decomposição dos efeitos fiscais da CIDE (Em R$ milhões) ANO Arrecadação direta (A) Arrecadação indireta (B) Despesas primárias (C ) Despesas financeiras (D) Efeito Primário (E=A+B-C) Efeito líquido (F=E-D) ,6 0, , , , , , , , , , , , , , , , , , ,7 Tabela 8 - Decomposição dos efeitos fiscais da CIDE considerando transferências para E&M (Em R$ milhões) ANO Arrecadação direta (A) Arrecadação indireta (B) Despesas primárias (C ) Despesas financeiras (D) Efeito Primário (E=A+B-C) Efeito líquido (F=E-D) ,9 0, , , , , , , , , , , , , , , , , , ,0 13

14 Anexo Figura 1 - Funções de impulso resposta do modelo VAR 14

15 Superintendência de Estudos Econômicos 1

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