NOTA INFORMATIVA Nº 1.397, DE 2018

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1 Consultoria Legislativa NOTA INFORMATIVA Nº 1.397, DE 2018 Referente à STC nº , do Senador RANDOLFE RODRIGUES, acerca da arrecadação do ICMS sobre combustíveis. De acordo com o detalhamento da solicitação em epígrafe, esta Nota Informativa deveria: i) Apresentar a arrecadação do ICMS associada à venda de combustíveis (doravante denominado ICMS-Combustíveis) por tipo de combustível e por unidade da Federação; ii) Estimar o impacto sobre as finanças estaduais decorrentes da aprovação de Projeto de Resolução do Senado (PRS) apresentado pelo Senador, que propõe reduzir a alíquota máxima incidente sobre a gasolina, álcool combustível e óleo diesel. Sobre a arrecadação do ICMS, apresentamos a seguir a Tabela 1, que mostra os valores arrecadados na rubrica ICMS-Combustíveis em 2017 por unidade da Federação. Os valores dessa tabela foram diretamente fornecidos pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), em sítio eletrônico mantido pelo Ministério da Fazenda. Senado Federal Praça dos Três Poderes CEP Brasília DF Telefone: +55 (61) alosenado@senado.gov.br

2 2 Tabela 1: Valor arrecadado do ICMS e do ICMS-Combustíveis por unidade da Federação em 2017, em R$ mil. Unidade da Federação ICMS (Em R$ mil) ICMS-Combustíveis (em R$ mil) Participação relativa (em %) AC ,8 AL ,5 AM ,9 AP ,2 BA ,4 CE ,6 DF ,7 ES ,7 GO ,0 MA ,9 MG ,9 MS ,7 MT ,5 PA ,7 PB ,5 PE ,5 PI ,2 PR ,7 RJ ,4 RN ,0 RO ,6 RR ,2 RS ,0 SC ,9 SE ,2 SP ,9 TO ,0 BRASIL ,8 Fonte: Confaz/Ministério da Fazenda. A arrecadação do ICMS-Combustíveis foi de quase R$ 80 bilhões em 2017, sendo maior, como seria de se esperar, para os estados com maior PIB, como São Paulo e Minas Gerais, onde os valores superaram R$ 10 bilhões. A última coluna mostra a participação relativa do ICMS- Combustíveis sobre a arrecadação total do ICMS. Na média, os combustíveis geraram cerca de 18% do ICMS total arrecadado. Em nada menos que 15

3 3 unidades da Federação, os combustíveis representaram mais de 20% do total arrecadado, sendo que, em quatro (Amapá, Tocantins, Piauí e Mato Grosso do Sul), a participação foi superior a 30%. O Confaz não apresenta os valores arrecadados por tipo de combustível. Foi necessário, então, fazer uma estimativa. Para tanto, adotamos a seguinte metodologia: i) Obtivemos, da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), o volume de vendas (em m 3 ) de cada tipo de combustível 1, por estado 2 ; ii) Também da ANP obtivemos o preço médio de cada tipo de combustível em cada estado. A ANP apresenta as médias mensais. Para as médias anuais, consideramos a média aritmética simples dos valores mensais 3 ; iii) Por fim, aplicamos a alíquota correspondente do ICMS sobre o faturamento total obtido para cada tipo de combustível (igual ao produto do volume de vendas pelo preço médio). Não encontramos as alíquotas praticadas em 2017, por isso, utilizamos as vigentes em maio de Os resultados das estimativas encontram-se na Tabela 2. 1 Estimamos somente os valores referentes à gasolina, óleo diesel e álcool, que são objeto do PRS. 2 Para simplificar a leitura, iremos denominar por estados todas as unidades da Federação, ou seja, os estados propriamente ditos e o Distrito Federal. 3 O correto seria ponderar os valores médios mensais pelo volume de vendas. Entretanto, as distorções provocadas pelo uso da média aritmética simples devem ser relativamente pequenas e, diante do exíguo prazo para a elaboração do trabalho, entendemos que a relação custo/benefício não era vantajosa.

4 4 Tabela 2: Estimativas de arrecadação do ICMS-Combustíveis por tipo de combustível e por Estado, para Unidade da Federação Arrecadação de ICMS (em R$ mil) Gasolina Álcool Diesel Total AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO BRASIL Fonte: ANP, Confaz, dados trabalhados pelo autor. Quando observamos o total arrecadado para o Brasil, vemos que o valor estimado se situa bem próximo daquele apresentado na Tabela 1 (R$ 77,8 ante R$ 79,2 bilhões). Era mesmo esperado que os resultados não fossem exatamente iguais, pois: i) Os cálculos da Tabela 2 foram feitos considerando o valor médio do combustível calculado pela ANP, que não necessariamente coincide com o valor utilizado pelos

5 5 estados como base de incidência do tributo. Além disso, conforme já mencionamos, utilizamos a média aritmética simples das médias mensais, quando o mais preciso seria ponderar pelo volume de vendas mês a mês; ii) Na Tabela 2 apresentamos somente a estimativa de arrecadação do ICMS sobre gasolina, álcool e óleo diesel, enquanto os valores constantes da Tabela 1 se basearam na arrecadação efetivamente ocorrida, que incide também sobre outros combustíveis, como querosene de aviação, óleo combustível e gás; iii) Conforme mencionamos, utilizamos as alíquotas praticadas em maio de Alguns estados podem têlas alterado no último ano, normalmente no sentido de aumentá-las. Apesar de considerarmos nossas estimativas satisfatórias para o agregado, para alguns estados, houve discrepância substancial entre os valores que nós estimamos e os efetivamente arrecadados. É o caso do Acre, Alagoas e, principalmente, Roraima, onde nossa estimativa (R$ 197 milhões) foi quase 200 vezes superior ao valor efetivo (R$ 1,2 milhão). Não dispomos de tempo suficiente para pesquisar a razão dessas discrepâncias pontuais. Uma explicação, que acreditamos ser bastante plausível, é que ou o Confaz 4 ou a ANP forneceu informações incorretas. É particularmente intrigante o caso de Roraima. Roraima teve consumo muito próximo ao do 4 Em verdade, o Confaz apenas repassa as informações oferecidas pelas respectivas secretarias de fazenda estaduais.

6 6 Acre 5 em 2017, e os estados impõem as mesmas alíquotas sobre os combustíveis. Entretanto, a arrecadação com ICMS-Combustíveis foi de R$ 45 milhões no Acre e de R$ 1,2 milhão em Roraima. Uma segunda possibilidade para a discrepância entre os valores estimados e efetivamente observados é ter ocorrido sonegação, apesar do regime de substituição tributária. Contudo, é importante reiterar que, a despeito de discrepâncias pontuais, para a grande maioria dos estados e para o agregado, nossas estimativas se situaram bem próximas das efetivamente observadas. A segunda parte dessa Nota Informativa trata dos impactos sobre as finanças estaduais decorrentes da eventual aprovação do PRS nos termos propostos. O PRS propõe os seguintes tetos para as alíquotas do ICMS-Combustíveis: 18% para gasolina e álcool e 7% para óleo diesel. As alíquotas atuais para a gasolina variam de 25% (AC, AM, AP, MS, MT, RR, SC e SP) a 34% (RJ). Para o etanol, de 12% (SP) a 30% (RS), e, para o óleo diesel, de 12% (SP, RS, SC, PR e ES) a 25% (AP). A Tabela 3 apresenta as alíquotas atuais 6, bem como a redução que ocorreria caso o PRS seja aprovado com sua redação atual. As reduções seriam mais intensas para a gasolina e óleo diesel, de 10 pontos percentuais, para a média dos estados. No caso do etanol, a redução média seria de 6 pontos percentuais. A redução de alíquota mais acentuada para o óleo diesel ocorreria no Amapá (18 pontos percentuais); para a gasolina, no Rio de Janeiro (16 pontos percentuais). Na situação oposta, temos os estados de Minas Gerais, São Paulo e Paraná, que não incorreriam em perdas no caso 5 Ambos consumiram 137 mil m 3 de gasolina. Acre consumiu 151 mil m 3 de óleo diesel, ante 121 mil m 3 de Roraima. Em relação ao etanol, os consumos foram de 8 mil e 1 mil m 3 para Acre e Roraima, respectivamente. 6 As alíquotas foram obtidas por cálculo reverso. O Confaz, por meio do Ato COTEPE/PMPF de 9/05/2018 divulgou o preço médio do combustível por estado. Já a Federação Nacional do Comércio de Combustíveis e de Lubrificantes (Fecombustíveis) divulgou o valor, em reais por litro, do ICMS incidente sobre os diferentes combustíveis. Com esses valores, foi possível o cálculo das alíquotas do ICMS-Combustíveis.

7 7 do etanol, tendo em vista que as alíquotas atualmente praticadas são iguais ou inferiores ao teto proposto no PRS. Tabela 3: Alíquotas estaduais do ICMS-Combustíveis (em %) e reduções (em pontos percentuais) que ocorreriam caso seja aprovado o PRS Estado Aliquotas atuais Redução alíquota com PRS Gasolina Etanol Diesel Gasolina Etanol Diesel AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Fontes: Confaz e Fecombustíveis. A estimativa das perdas financeiras dependerá da base de arrecadação que será considerada. Utilizamos, como parâmetro, o volume de

8 8 vendas observado em 2017, multiplicado pelo preço do combustível em maio de Esse produto nos fornece uma estimativa para a base de arrecadação. A perda esperada corresponde então à base de arrecadação multiplicada pela redução na alíquota, conforme apresentada na Tabela 3. Os resultados encontram-se na Tabela 4. Ali mostramos nossas estimativas para as perdas absolutas (em reais) e relativas ao recolhimento do ICMS e à Receita Corrente Líquida (RCL) do estado. A Tabela 4 mostra que, no agregado, os estados e municípios 7 devem perder R$ 33 bilhões, o que corresponde a 7,4% do que arrecadaram a título de ICMS em 2017 e a 5,4% da RCL de todos os estados. As maiores perdas esperadas são com a gasolina (R$ 19 bilhões); as menores, com o etanol (R$ 706 milhões). Observe-se que a perda por estado depende não somente do consumo de combustível, mas também das alíquotas praticadas. Assim, São Paulo, apesar de apresentar o maior consumo do País, tende a perder pouco porque já aplica alíquotas menores que os demais estados. Talvez também por apresentar uma economia mais diversificada, São Paulo é o estado que deverá sofrer menor impacto com eventual aprovação do PRS, com seu ICMS arrecadado caindo menos de 3%. No outro extremo, aparecem Tocantins e Amapá, com perda de 21,1% e 16,5% em relação ao ICMS arrecadado em 2017, respectivamente. 7 As estimativas referem-se à frustração total do ICMS-Combustíveis. Como 25% do tributo é partilhado com os municípios, parte dos valores apresentados corresponderão, portanto, à redução de arrecadação municipal.

9 9 Tabela 4: Estimativa de perda de arrecadação do ICMS-Combustíveis, por tipo de combustível e por estado, em R$ mil e como proporção da arrecadação de ICMS e da RCL em Estados Perdas com PRS - preço maio 2018 (em R$ mil) Arrecadação ICMS Perda proporcional (em %) Arrecadação RCL Perda proporcional (em %) Gasolina Etanol Óleo Diesel Total (em R$ mil) Gasolina Etanol Óleo Diesel Total (em R$ mil) Gasolina Etanol Óleo Diesel Total AC ,9 0,2 5,3 9, ,0 0,0 1,4 2,5 AL ,1 0,3 4,0 10, ,0 0,1 1,9 5,0 AM ,5 0,1 5,0 7, ,7 0,1 3,4 5,2 AP ,9 0,0 10,6 16, ,0 0,0 1,8 2,9 BA ,0 0,1 5,5 10, ,6 0,1 3,9 7,5 CE ,6 0,2 2,9 8, ,6 0,2 1,8 5,6 DF ,9 0,2 1,3 8, ,6 0,1 0,5 3,2 ES ,8 0,1 1,8 5, ,9 0,1 1,3 4,3 GO ,4 1,3 5,8 12, ,8 0,9 4,1 8,9 MA ,9 0,1 7,7 13, ,0 0,1 3,9 6,9 MG ,0 0,0 4,3 10, ,0 0,0 3,6 8,5 MS ,6 0,3 5,3 8, ,3 0,2 4,8 7,3 MT ,7 1,3 9,3 12, ,4 1,1 7,6 10,1 PA ,5 0,1 6,9 11, ,5 0,0 3,9 6,5 PB ,3 0,2 3,3 9, ,6 0,1 1,9 5,6 PE ,8 0,2 3,4 8, ,3 0,2 2,3 5,7 PI ,1 0,0 5,1 14, ,3 0,0 2,4 6,8 PR ,7 0,0 2,9 7, ,8 0,0 2,3 6,1 RJ ,9 0,4 2,4 8, ,8 0,2 1,5 5,6 RN ,0 0,2 3,5 9, ,4 0,1 2,0 5,5 RO ,6 0,1 9,4 14, ,3 0,1 4,7 7,1 RR ,3 0,0 5,6 11, ,3 0,0 1,4 2,7 RS ,0 0,1 1,9 7, ,4 0,1 1,7 7,2 SC ,0 0,1 2,0 6, ,6 0,1 1,8 5,5 SE ,6 0,2 3,7 9, ,6 0,1 1,7 4,4 SP ,2 0,0 1,5 2, ,0 0,0 1,3 2,5 TO ,3 0,3 13,5 21, ,6 0,1 4,8 7,4 Brasil ,3 0,2 3,2 7, ,2 0,1 2,4 5,4 Fonte: Confaz, Fecombustíveis, dados trabalhados pelo autor.

10 10 Os impactos sobre as finanças estaduais tornam-se bem mais suaves quando a comparação é feita com a RCL. A RCL inclui outras receitas, como transferências da União e royalties do petróleo. Para os estados onde essas demais receitas são importantes, o impacto decorrente da aprovação do PRS tende a ser amenizado. No caso do Amapá, por exemplo, a perda de receitas com a redução de alíquotas do ICMS-Combustíveis cairia de 16,5% para menos de 3% quando o critério de comparação passa do ICMS para a RCL. Com essa base de comparação, Mato Grosso e Goiás passam a ser os estados mais prejudicados, com perdas estimadas de 10% e 9%, respectivamente. Os menos prejudicados seriam o Acre e São Paulo, com 2,5% de sua arrecadação. Esperando ter atendido satisfatoriamente a demanda do Senador, coloco-me à disposição para esclarecimentos adicionais. Consultoria Legislativa, 28 de maio de Paulo Springer de Freitas Consultor Legislativo