O elevado grau de litigiosidade tributária no Brasil: diagnóstico e medidas de encaminhamento

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1 O elevado grau de litigiosidade tributária no Brasil: diagnóstico e medidas de encaminhamento Lorreine Messias Apresentação elaborada para o Seminário O Aumento do Passivo Tributário Causas e Soluções, da FIESP São Paulo 3 de dezembro de 2014

2 1. Litigiosidade tributária Brasil versus outros países Relação entre o valor do contencioso tributário administrativo e o PIB, por país (%) País Contencioso tributário administrativo/ PIB País Contencioso tributário administrativo/ PIB África do Sul 0,36 Hungria 0,19 Argentina 0,11 Indonésia 0,18 Bulgária 0,04 Itália 1 6,88 Canadá 0,79 Malta 1,99 Clique para adicionar texto mestre Segundo nível Terceiro nível Chile 0,09 México 2 0,21 Chipre 0,05 Nova Zelândia 0,01 Colômbia 0,22 Romênia 0,53 Coréia 0,01 Rússia 0,01 Estados Unidos 0,44 Brasil (OCDE 2011) 1,23 Mediana dos países 0,20 Brasil (RFB 2014) 12,04 Notas: (1) Não há processo administrativo tributário no país. (2) O dado para o México se refere a Fonte :OCDE (2013) e RFB. O estoque de processos tributários no CARF e nas DRJs soma R$ 620 bilhões. Considerando-se o estoque de processos nos tribunais administrativos dos estados de SP (R$ 85 bi) e MG (R$ 3 bi), este número ultrapassa R$ 700 bilhões (14% do PIB). 2

3 2. Litigiosidade tributária no Brasil: via judicial Demandas judiciais de natureza tributária contra a União no STJ e STF Tema da ação (com repercussão geral) - PLOA 2015, R$ bilhões Nota: NE corresponde a não estimado. Fonte: PLOA Estas ações, somadas ao estoque estimado de processos tributários na via administrativa (R$ 700 bi), formam um contencioso tributário de R$ 1,1 trilhão. Isto corresponde a 23% do PIB, em Valor estimado I) Ações contra a União no STJ 40,0 Empresas controladas no exterior 40,0 Incidência de CSLL e IRPJ sobre os ganhos de entidades fechadas de previdência complementar Créditos de PIS/COFINS sobre serviços de telecomunicações Índices de correção monetária sobre depósitos judiciais em causas tributárias Incidência de contribuição previdenciária sobre o valor referente às férias II) Ações de repercussão geral no STF-PGFN 418,7 Concessão de benefícios de IR e IPI 118,0 Inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS/COFINS 90,0 COFINS sobre cooperativas 66,9 Inconstitucionalidade da sistemática não-cumulativa da COFINS e majuração de alíquota 60,4 Creditamento na entrada de insumos na Zona Franca de Manaus 35,2 COFINS das companhias seguradoras e instituições financeiras 17,0 Majoração de alíquota na apruração de crédito de PIS devido por prestadoras de serviço do lucro real 15,0 Alíquotas adicionais sobre a folha de salários e a COFINS sobre instituições financeiras 9,0 Contribuição Previdenciária incidente sobre serviços prestados por cooperativas 3,8 PIS sobre a receita de locação de imóveis 3,4 TOTAL 458,7 % PIB 9,0% NE NE NE NE 3

4 3. Litigiosidade tributária no Brasil: composição Composição do contencioso tributário das Delegacias da Receita Federal de Julgamento (DRJs), por tributo (2014) Outros 6,87% IRPF 5,83% IPI 6,39% COMEX 7,52% IRPJ/CSLL 47,49% Constribuições previdenciárias 8,14% PIS/COFINS 17,76% Nota: Outros inclui Imposto de renda retido na fonte, SIMPLES, IOF, ITR, entre outros tributos. Fonte: RFB. 4

5 4. Fatores por detrás do elevado contencioso tributário O elevado grau de litigiosidade tributária no Brasil cria um ambiente de insegurança jurídica, com impactos negativos sobre o nível de investimentos, os empregos, a competitividade da produção interna e o consumo. Para compreender as possíveis razões por detrás deste quadro, foram entrevistados autoridades fiscais, juízes e especialistas em tributação no país. Resultado: Diferentes percepções entre os entrevistados sobre os fatores que poderiam influenciar este quadro Os fatores apontados podem ser agrupados em três classes: I. Fatores de natureza normativa; II. Fatores de ordem econômica e social; III. Fatores de natureza processual. Embora os fatores apontados tenham naturezas muito distintas, é importante entendê-los como não excludentes entre si. 5

6 4. Fatores por detrás do elevado contencioso tributário I. Fatores de natureza normativa Alta complexidade do sistema tributário brasileiro Número de tributos, diversidade de alíquotas, legislações e critérios de apuração; Normas tributárias são frequentemente alteradas, sem a devida avaliação dos riscos legais e econômicos envolvidos (edições de portarias, regimes especiais etc.) ; Falta de clareza na legislação pode gerar dubiedade de interpretações; Falta de racionalidade econômica na legislação (Exemplo: conceito de insumo para fins de apropriação de créditos de PIS/COFINS versus convenção econômica de insumo); Falta de uniformidade na interpretação e aplicação das normas tributárias por parte dos agentes fiscais Processo de fiscalização altamente discricionário; Detalhamento excessivo de normas tributárias na Constituição Federal; Estabilidade jurídica versus racionalidade econômica; Falta de estabilidade e uniformidade nos julgados Prazo de 5 anos para homologação do lançamento, prescrição do crédito tributário e repetição de indébito tributário é considerado excessivo. 6

7 4. Fatores por detrás do elevado contencioso tributário II. Fatores de ordem econômica e social Elevada carga tributária; Alto custo de conformidade à tributação, constituindo um custo adicional de R$ 20 bi para a indústria nacional, segundo FIESP (2011); Aspecto sociocultural: evadir seria justificável devido à percepção de que os tributos pagos não são adequadamente aplicados pelo Estado, retornando em serviços públicos de baixa qualidade: Planejamento tributário para pagar menos tributos; Blindagem do patrimônio pelas empresas. Recorrência dos programas de parcelamento especial em âmbito federal gera um problema de risco moral (moral hazard): i) REFIS (Lei 9.964/2000); ii) Paes (Lei /2003); iii) PAEX (MP 303/2006); iv) REFIS Crise (Lei /2009, Lei / reabertura) e v) REFIS Copa (Lei /2014). 7

8 4. Fatores por detrás do elevado contencioso tributário III. Fatores de natureza processual Fatores que dificultam a eliminação do gigantesco contencioso tributário no país: Morosidade dos tribunais: tempo médio de 3 a 5 anos na via administrativa e de 3 a 10 anos no Judiciário, segundo CRAWFORD (2013); Número excessivo de canais de defesa (exemplo: sobreposição de possibilidades recursais); Falta de julgadores especializados em Direito Tributário nos tribunais judiciais; Benefícios processuais para a Fazenda Pública: isenção de custas processuais e existência de prazos diferenciados; Possibilidade de execução fiscal não é vista como uma ameaça, uma vez que é considerado um processo lento e pouco eficiente: Segundo IPEA (2011), o tempo médio de tramitação de uma ação de execução fiscal é de 9 anos e 9 meses e a probabilidade de êxito é de 25,8%. Litigância com fins protelatórios por parte dos contribuintes e do Fisco: Existe previsão legal para punição a litigantes de má-fé, mas é difícil caracterizá-la; Ausência de custas processuais nos tribunais administrativos (barreira à entrada). 8

9 5. Recomendações de medidas para reduzir a litigiosidade tributária no Brasil Medidas voltadas ao plano normativo: Redução do prazo de 5 anos para homologação do lançamento tributário, prescrição do crédito tributário e indébito tributário. Avanços tecnológicos contribuem para isso. Maior transparência na administração tributária: Publicação dos autos de infração e as decisões administrativas em 1ª instância podem servir como uma orientação prática aos contribuintes acerca da interpretação da legislação pelo Fisco, tendendo a reduzir o custo de conformidade. Desconstitucionalização do sistema tributário; Medidas voltadas ao plano processual: Tratamento diferenciado para disputas em que for constatada, com ratificação da PGFN, falta de clareza ou omissão da legislação tributária; Formação de uma jurisprudência única e sólida na Justiça, que seja vinculante aos órgãos inferiores; Limitação do tempo de tramitação dos processos tributários nos tribunais administrativos e judiciais (criação de mecanismos de enforcement aos julgadores e julgados); Especialização dos julgadores em Direito Tributário; Informatização dos processos nos tribunais julgadores; 9

10 5. Recomendações de medidas para reduzir a litigiosidade tributária no Brasil Algumas medidas em direção a um sistema tributário mais simples, equânime e estável Sinalizações recentes do Governo compreendem: PIS/COFINS: adoção do regime de crédito financeiro e mudança da incidência do regime de base contra base para o regime de imposto contra imposto; ICMS: redução das alíquotas nas operações interestaduais e disciplinamento da guerra fiscal; Necessidade de avaliação e revisão dos renúncias tributárias concedidas pelo Governo: Em 2014, os benefícios fiscais federais somam cerca de R$ 250 bilhões, 5% do PIB (LOA 2014); Falta de transparência nos benefícios fiscais estaduais: Guerra Fiscal de ICMS; Estas políticas elevam a complexidade do sistema tributário, vigoram por períodos prolongados e até mesmo indeterminados (exemplos: Zona Franca de Manaus, benefícios ao setor automobilístico); É necessário estabelecer avaliações periódicas de custo-benefício dessas políticas tributárias e metas de eficiência. 10

11 Obrigada. Lorreine Messias. 11