Reclamação de 16/08/2013 e resposta de 21/08/2013:

Transcrição

1 Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira CONCLUSÃO (Termo eletrónico elaborado por Estagiário Sara Soares) =CLS= Reclamação de 16/08/2013 e resposta de 21/08/2013: No despacho proferido no dia 14 de Agosto de 2013, o nosso Exmo. Colega considerou que o cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão, primeiro candidato à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo, é inelegível, e nessa medida rejeitou a sua candidatura, determinando o consequente reajustamento da lista em causa. Considerou-se então que uma tal inelegibilidade decorria do preceituado pelo artigo 1º da Lei nº 46/2005, de 29/08, na medida em que o candidato em apreço exercera já o cargo de Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira por três mandatos consecutivos. Esse despacho foi objecto de reclamação pela lista afectada e foi cumprido o contraditório legalmente previsto. Cumpre-nos reapreciar a questão, ao abrigo do preceituado pelo artigo 29º/4 da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14/08. O despacho sob reclamação é claro, fundamentado e corresponde a uma das soluções interpretativas em tese possíveis para o art. 1º/1 da Lei nº 46/2005, de 29/08.

2 Não é essa porém a solução que acolhemos e que temos como mais fiel à lei, apesar de todas as dúvidas que possam nesta matéria suscitar-se. Os factos a considerar são os seguintes: a) O cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão exerce o cargo de Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira há três mandatos consecutivos, iniciados em 2001, 2005 e 2009; b) A freguesia de Santa Maria da Feira (por efeito da Lei nº 11-A/2013, de 28/01 e em particular do seu Anexo I) passou a integrar a União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo; c) O cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão apresenta-se como primeiro candidato à eleição para a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo. Sendo estes os factos, o problema que se acha em debate é o de saber, perante o preceituado pelo art. 1º/1 da Lei nº 46/2005, de 29/08, se, tendo exercido durante os últimos três mandatos o cargo de Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira, pode agora o mesmo cidadão ocupar o primeiro lugar na lista de candidatura à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo, que o mesmo é dizer, se pode agora candidatar-se a Presidente da Junta dessa União de Freguesias (cfr. o art. 24º/1 da Lei nº 169/99, de 18/09). Afigura-se-nos que se impõe a prévia compreensão da nova realidade administrativa resultante da reorganização havida.

3 A agregação de freguesias concretizada pelo Anexo I da Lei 11-A/2013, de 28/01 consubstancia o cumprimento da reorganização administrativa determinada pela Lei nº 22/2012, de 30/05. E adentro este último regime, há que destacar que o legislador sublinha sem margem para equívocos que por efeito da dita agregação de freguesias surge uma nova freguesia, uma nova pessoa colectiva territorial, com uma única sede e que integra o património, os recursos humanos, os direitos e as obrigações das freguesias agregadas (artigo 9º/1 e 2 da citada Lei nº 22/2012). Sendo assim, então há que concluir que os mandatos que o cidadão em causa exerceu reportam-se necessariamente a uma freguesia diversa daquela a que ora se candidata: se foi antes Presidente da pessoa colectiva Junta de Freguesia de Santa Maria da Feira, agora apresenta-se à eleição para Presidente da pessoa colectiva União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo. Dir-se-á que existe uma coincidência parcial entre a jurisdição da anterior freguesia e a que resulta da reorganização isso é certo. Mas é certo também e reflexamente - que existe uma divergência parcial. Ora, se o legislador, quando operou a reorganização administrativa, afirmou de modo categórico que da agregação resultava uma freguesia/pessoa colectiva que devia ser tida como nova, entendemos que não pode o julgador, por via de uma certa aplicação da Lei nº 46/2005, de 29/08, actuar como se de uma mesma freguesia se tratasse. No silêncio da Lei nº 46/2005, de 29/08 e perante a afirmação expressa constante da Lei nº 22/2012, de 30/05, entendemos pois que devemos para todos os efeitos tratar a União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo como uma freguesia diferente da freguesia anterior de Santa Maria da Feira. De resto, não é necessariamente uniforme a posição relativa, em termos territoriais, populacionais e de desenvolvimento, entre cada uma das freguesias e o novo conjunto resultante da sua agregação numa única.

4 E dentro dessa lógica, se é certo que pode suceder uma notória preponderância de uma das antigas freguesias em face das demais e desse modo colherem no essencial o seu pleno sentido as razões de cautela e as preocupações que estão na base da lei de limitação de mandatos quando está em causa a eventual eleição do anterior presidente da «junta predominante», também não é menos certo que essas razões não estarão presentes, ou estarão presentes em muito menor escala, se o candidato provier de uma «junta secundária» ou se existir um peso semelhante entre as freguesias agregadas em todo o caso, o que é facto é que não pode o julgador distinguir aquilo que o legislador não distinguiu. Aqui chegados e assente que estamos diante a candidatura a um novo órgão autárquico, o ponto em abstracto a tratar e do qual depende a resposta ao caso concreto é este: pode um cidadão candidatar-se à presidência de uma Junta de Freguesia depois de ter sido nos três mandatos anteriores Presidente de uma outra Junta de Freguesia? porquê. A lei permite-o, já acima o adiantámos é a nossa posição; vejamos Estabelece o nº 1 do artigo 1º da Lei nº 46/2005, de 29/08, que «o presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos, salvo se no momento da entrada em vigor da presente lei tiverem cumprido ou estiverem a cumprir, pelo menos, o 3º mandato consecutivo, circunstância em que poderão ser eleitos para mais um mandato consecutivo.» Há essencialmente duas orientações em debate: uma diz que a limitação se aplica mesmo quando o cidadão se candidata à eleição para um outro órgão autárquico; outra diz que a limitação se aplica apenas quanto ao mesmo órgão autárquico.

5 Os princípios a considerar em matéria de interpretação da lei estão consagrados no artigo 9º do Código Civil. Diz-se no número 1 dessa norma que «a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada». Por outro lado, diz-nos a mesma norma, no seu número 2, que «não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso». Por fim, estatui ainda o preceito, agora no número 3, que «na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados». Do conjunto de critérios que vimos de expor resulta que o primeiro elemento a considerar no processo de interpretação da lei é o de ordem literal a letra da lei. Trata-se de um factor interpretativo da maior importância, que se manifesta nos seguintes termos: (i) permite excluir os sentidos interpretativos que não tenham qualquer cabimento na letra da lei; (ii) se a letra da lei comportar apenas um sentido interpretativo, é esse que deve ser fixado, a menos que se conclua, com base noutras normas, que a redacção do preceito interpretando atraiçoou o pensamento do legislador; (iii) se a redacção comportar mais que um significado e na falta de outros elementos que induzam noutra direcção, deve ser dada prevalência ao sentido interpretativo que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões empregues (Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1990, pg. 182).

6 Postas as coisas desta forma, e estando nós diante duas soluções possíveis, poderá dizer-se que a letra da lei exclui totalmente uma delas e/ou consagra com suficiente dose de firmeza a outra? A redacção em causa podia (e devia) ter uma clareza que não tem e por via dessa falta de clareza não podem os partidários de qualquer das soluções reivindicar em seu exclusivo benefício a letra da lei. De resto, fosse clara a letra da lei, ou tivesse sido o seu sentido a seu tempo esclarecido pelo próprio legislador em diploma interpretativo, não assistiríamos à discussão que tem vindo a travar-se, ao ponto, note-se, de não ter havido consenso sequer entre os elementos do órgão superior da administração em matéria eleitoral - a Comissão Nacional de Eleições - na sua reunião de 22 de Novembro de 2012 (Acta nº 62/XIV, in ou ao ponto de não haver consenso entre diversos especialistas em Direito Público que se têm pronunciado sobre a matéria (vide a título meramente exemplificativo o texto assinado por António Cândido Oliveira, na edição de 19/06/2013 do jornal Público, e em sentido diverso o assinado por Paulo Rangel na edição de 2/07/2013 do mesmo periódico). Escalpelizemos porém com um pouco mais de detalhe a letra da lei. Do lado de quem defende a ideia de que é inelegível um cidadão que se candidate à presidência de um órgão autárquico depois de ter exercido por três mandatos cargo idêntico noutra autarquia, já tem sido argumentado que a norma reportar-se-ia a uma inelegibilidade apenas para novo mandato no mesmo cargo se houvesse sido usada a expressão «da», entre as palavras «presidente» e «câmara» ou «junta»; e que portanto, tendo antes sido usada a expressão «de», tal significa que o legislador quis reportar-se ao cargo em si e não ao seu exercício numa concreta câmara ou junta de freguesia (Ac. da RL de 20/06/2013, relatado por Maria de Deus Correia, in A argumentação é subtil e tem pertinência, mas não cremos que esteja dotada de um peso decisivo. Por várias razões.

7 Em primeiro lugar, atenda-se ao título dado ao diploma, que aqui transcrevemos: «estabelece limites à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais»; e atenda-se ainda à epígrafe do artigo 1º: «limitação de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais» (sublinhados nossos). Fosse intencional a utilização no corpo do artigo da proposição «de» em lugar da proposição «da», então teria decerto o legislador cuidado de usar no título do diploma e na epígrafe do preceito a mesma proposição, de forma a que se lesse «presidentes de órgãos executivos», em vez de «presidentes dos órgãos executivos». Em segundo lugar, sendo a lei geral e abstracta, é de aceitar que o legislador, usando termos no singular, empregue a proposição «de», em lugar da proposição «da». Veja-se que relevaria de uma técnica legislativa que se nos afigura no mínimo deficiente, ao nível da linguagem empregue, se a norma tivesse o seguinte texto: «o presidente da câmara municipal e o presidente da junta de freguesia só podem»; seria caso para perguntar qual câmara? qual junta? Diríamos em suma que o uso da proposição «de» não tem o peso de dotar a letra da lei da forma necessária para excluir o sentido mais restritivo da inelegibilidade, nem tão pouco o de firmar com clareza o sentido mais amplo da inelegibilidade a letra da lei tem maleabilidade suficiente para abarcar quer esse sentido mais restritivo, quer o sentido mais abrangente da inelegibilidade, pelo que o elemento literal não é no caso decisivo. Mais. Ainda adentro o elemento literal da interpretação, ocorre dizer o seguinte: tivesse querido o legislador impedir um presidente em exercício há três mandatos de se candidatar a um outro órgão autárquico e não teria ao que cremos usado no título do diploma, como usou, a expressão «limites à renovação sucessiva de mandatos» - é que a expressão «renovação sucessiva de mandatos» sugere que estará

8 a pensar-se na situação paradigmática de uma mesma pessoa exercer sucessivamente o mesmo cargo no mesmo órgão autárquico. Na verdade, sendo o mandato para o exercício do cargo de presidente de um dado órgão autárquico inteiramente distinto do mandato para o exercício do mesmo cargo noutra autarquia, parece-nos que só pode falar-se com plena propriedade em renovação do mandato quando uma determinada pessoa se mantém no mesmo exacto lugar. Em suma, e repetindo o atrás já dito, o elemento literal não nos parece que seja decisivo: há pois que, a partir do texto da lei, reconstituir o pensamento legislativo. E qual foi o pensamento legislativo? A Lei nº 46/2005, de 29/08 teve a sua origem na Proposta de Lei nº 4/X, e na exposição de motivos desta última lê-se em dado passo o seguinte: «no que se refere especificamente aos municípios, é altura de evoluir para um novo sistema de Governo local que permita constituir executivos homogéneos com mandatos de renovação limitada» (sublinhado nosso). A referência a «executivos com mandatos de renovação limitada» sugere que o que esteve na base do diploma foi o querer impedir-se a sucessiva reeleição de um mesmo executivo num mesmo órgão autárquico, como aliás vem a confirmar-se noutra passagem da exposição de motivos, onde se lê que se pretende prevenir os «excessos induzidos pela perpetuação no poder». De resto, é sabido que durante o debate na generalidade da Proposta de Lei nº 4/X, que viria a dar origem ao diploma em apreço, houve um Sr. Deputado que disse expressamente que «a limitação de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos num determinado município em nada impede que estes venham a assumir tal responsabilidade no município vizinho», e não há registo de que outro qualquer

9 Deputado o tenha em alguma medida desmentido ou contrariado (Diário da Assembleia da República, 1ª série legislativa, nº 17, de 6/05/2005). Fosse outra a intenção do legislador e facilmente teria encontrado uma redacção que a explicitasse, como por exemplo dizendo algo como isto: «o presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos para o exercício dessas funções, seja na mesma autarquia, seja em autarquia diferente ( )». E nem se diga que na Proposta de Lei nº 4/X a norma correspondente usava a proposição «da», que a versão definitiva não veio a consagrar, e que isso teve uma intencionalidade é que não há registo de uma tal intencionalidade e não é de excluir que a modificação tenha ocorrido por mera opção linguística, sem real conteúdo semântico, como bem ilustra a formulação distinta dada ao título do diploma e à epígrafe do preceito, a que acima nos referimos, e que por si só afasta a presunção de que o legislador se exprimiu da forma mais adequada. É certo que a circunstância de ser infeliz a redacção da lei também funciona de modo a perturbar a sua interpretação com o sentido de que se pretendeu consagrar uma inelegibilidade mais restrita. Todavia, estando nós diante matéria que contende com direitos, liberdades e garantias, no caso, com os direitos de participação na vida pública e de acesso a cargos públicos, previstos pelos artigos 48º/1 e 50º/1 da Constituição da República Portuguesa, as dúvidas interpretativas devem ser resolvidas por forma a conter as restrições a tais direitos, o que se mostra consagrado no expressivo princípio in dubio pro libertate (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 4ª edição, Coimbra Editora, pg. 379). Objectar-se-á que os direitos de participação na vida pública e de acesso aos cargos públicos estão intimamente relacionados com a liberdade de escolha dos

10 cidadãos, suposta no princípio democrático, e que a perpetuação das mesmas pessoas no poder político fragiliza essa liberdade de escolha. Sucede que essa perpetuação e os malefícios da mesma, ao nível do poder local, colhem o seu pleno e mais claro e pejorativo sentido quando estamos diante um mesmo órgão autárquico em que permaneçam por longo tempo as mesmas pessoas. Já quando se trata da candidatura de tais pessoas a um outro órgão autárquico ou, acrescente-se, a um outro cargo electivo, as teias de relacionamento susceptíveis de minar a liberdade de escolha dos cidadãos não se fazem sentir com a mesma intensidade; é pois razoável pensar que o legislador não tenha visto como imprescindível intervir aí com a figura tão severa das inelegibilidades. constitucional. Acresce ainda uma outra ordem de razões de raiz marcadamente O princípio da renovação no exercício de cargos políticos está plasmado no artigo 118º da Constituição. Na sua versão originária esse artigo apenas estabelecia que ninguém podia exercer a título vitalício qualquer cargo político de âmbito nacional, regional ou local. O nº 2 da norma, que autoriza o legislador a «determinar limites à renovação sucessiva de mandatos», surgiu apenas em 2004, altura em que passou então a ser possível, à luz da Constituição, legislar nesta matéria, como bem se percebe aliás pela posição que o Tribunal Constitucional adoptou quando chamado a pronunciar-se sobre um anterior diploma que pretendia já impor a limitação de mandatos nos executivos municipais (Ac. nº 364/91, D.R. I Série-A, de 23/08/1991). Ocorre pois concluir que o fundamento jurídico-constitucional de uma iniciativa legislativa de limitação do número de mandatos de presidentes de câmara ou de presidentes de juntas de freguesia está ínsito no artigo 118º/2 da Constituição. E se é assim, não pode então o legislador ordinário extravasar desse poder legiferante que a Constituição lhe atribuiu, sob pena de estar a restringir os acima

11 mencionados direitos fundamentais, e particularmente o de acesso a cargos electivos, sem «autorização constitucional», com isso afrontando o disposto no art. 18º/1, primeira parte, da nossa Lei Fundamental. Ora, aquilo que o artigo 118º/2 da Constituição consente é que seja posto um limite à «renovação sucessiva de mandatos»; a utilização dos dizeres «renovação sucessiva» sugere fortemente que a situação pensada é a de alguém que exerce um determinado e concreto cargo, designadamente a presidência de uma junta de freguesia, e que aí se mantém renovada e sucessivamente. O que o artigo 118º/2 da Constituição pretende é pois autorizar o legislador ordinário a terminar com essa perpetuação de uma pessoa no exercício de um mesmo cargo, leia-se, no exercício de um mesmo cargo no mesmo órgão político. Pode em sede de discussão ético-política de alcance mais amplo argumentar-se que podia eventualmente a Constituição ter ido mais longe na limitação que projectou, mas estamos em crer que não foi, e a verdade é que, concorde-se ou não, a solução que consagrou não é de todo desrazoável, pelas razões já atrás referidas de que os malefícios da não renovação da classe política colhem o seu mais claro e evidente sentido quando é de um mesmo exacto lugar de que se cuida. Isto que vimos de dizer serve para chegar a este ponto: admitindo-se que a norma de limitação de mandatos prevista pelo art. 1º/1 da Lei nº 46/2005, de 29/08 possa conter dois sentidos interpretativos possíveis, deve o aplicador conferir prevalência àquele que estiver em conformidade com a Constituição (sobre o princípio da interpretação das leis em conformidade com a Constituição, vide J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, Almedina, pgs e 1227). É o caso da interpretação que privilegiamos. Em suma, acabamos por concluir que o texto do artigo 1º/1 da Lei nº 46/2005, de 29/08 traduz em substância a reiteração da mesma iniciativa legislativa antes chumbada pelo Tribunal Constitucional, então na ausência do art. 118º/2 da

12 Constituição, nos termos atrás enunciados, iniciativa essa que se traduzia na seguinte redacção que se pretendia conferir ao art. 4º/2 do Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29/09, por via do art. 2º do Decreto nº 356/V: «( ) São também inelegíveis para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos» (o sublinhado é nosso). Em síntese, pese embora o respeito que nos merece a fundamentação expressa no despacho sob reclamação, não acompanhamos uma tal fundamentação, e em conformidade com o que vimos de dizer julgaremos não verificada a inelegibilidade que nesse despacho fora sinalizada e admitiremos a lista apresentada. Assim firmamos o nosso entendimento de que um cidadão que tenha exercido o cargo de presidente de uma junta de freguesia por três mandatos consecutivos pode candidatar-se no primeiro lugar da lista para a Assembleia de Freguesia da União de Freguesias em que aquela veio a ser integrada (neste sentido vide ainda a deliberação tomada pela Comissão Nacional de Eleições no dia 9 de Janeiro de 2013, cfr. Acta nº 71/XIV, in Face ao exposto, decidimos julgar procedente a reclamação deduzida pelo Mandatário da Lista do Partido Social Democrata, e em consequência: a) consideramos que o cidadão Fernando Luís Milheiro de Pinho Leão é elegível em primeiro lugar para a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Santa Maria da Feira, Travanca, Sanfins e Espargo; b) admitimos a lista que para esse órgão fora apresentada pelo Partido Notifique. Social Democrata.

13 Dê cumprimento ao disposto no art. 29º/5 e 6 (considerando-se, quanto a este último, o Sr. Director-Geral da Administração Interna) da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14/08. Na eventualidade de não dar entrada qualquer recurso do despacho que julgou procedente a reclamação, dê cumprimento ao disposto no art. 35º/1 da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14/08. 22/08/2013 O juiz de direito Jorge Rosas de Castro (em turno ao processo eleitoral de 19 a 22 de Agosto; processei e revi)