Lei de Responsabilidade Fiscal : 20 anos! Alexandre Sobreira Cialdini

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1 Lei de Responsabilidade Fiscal : 20 anos! Alexandre Sobreira Cialdini

2 Sumário Antecedentes à trajetória da formulação da LRF: a linha do tempo das regras fiscais e contábeis no Brasil; O processo de formulação da LRF; Uma explicação básica do que é a LRF e por que precisamos dela; Análise de dados para reflexão; Indicadores de Performance Fiscal; O que funcionou nos últimos 20 anos e o que atrapalhou, desde que decorreu esse tempo todo de sua implementação, das novas práticas introduzidas com a LRF, em especial na gestão municipal; A LRF é um entrave às crises, inclusive a crise da Covid-19?

3 Código de Contabilidade Pública Reformas Orçamentais e Contábeis Sequenciais Reformas Orçamentais e Contábeis Sequenciais Lei de Responsabilidade Fiscal Período ( ) Período ( ) Período ( ) Período (2000- ) Fundamento- modelo patrimonialista-origem no modelo positivista italiano. A contabilidade dividiu-se entre financeira e patrimonial Fundamento- modelo de transição, baseado no modelo weberiano, com influência do Código Civil Americano Fundamento- modelo de transição interface entre o modelo weberiano e a NPG e RG- edição da Lei 4.320/64 Fundamento-modelo da NPG e RG e Novo Institucionalismo Económico Taylorista/fayoliano taylorista/fayoliano/weberiano weberiano / Osborne-Gaebler Osborne-Gaebler/ Hodgson-North-Mahoney

4 Processo de Formulação da LRF A Lei de Responsabilidade Fiscal é considerada um super-statute é considerada pelas Organismos Internacionais como divisor de águas na governança fiscal e financeira no Brasil. A estratégia do processo de formulação foi ancorada por: Fatores exógenos Crise da Rússia Fatores endógenos Reforma Administrativa ( NPG) Fatores sequenciais e incrementais (path dependence) critical juncture ponto de bifurcação dos governos multiníveis 4

5 O processo de formulação da LRF Êxito da Formulação na Percepção dos Agentes públicos Entrevistados O anteprojeto e a consulta pública Poder Executivo patrocínio presidencial decisivo, Coordenação técnica e política, unidade da equipe e consulta pública Poder Legislativo escolha estratégica da relatoria e presidência, com parlamentares oriundos dos quadros técnicos e de gestão governamental, inclusive exgovernadores 5

6 Uma explicação básica do que é a LRF e por que precisamos dela A LRF foi um marco na histo ria do Estado brasileiro e o primeiro passo rumo a sustentabilidade das contas públicas brasileiras, com olhar interfederativo. A LRF e condic a o necessa ria para a solidez fiscal, mas na o suficiente para alcanc a -la, sua aplicação abre um enorme espaço para o caminho da responsabilidade fiscal, mas não garante a plenitude desse alcance. Seu e xito ou fracasso depende das demais poli ticas do governo. Por exemplo, poli ticas cambial e moneta ria deficientes podem por a perder os efeitos bene ficos da LRF. A LRF representa apoio substancial as ações planejadas e transparentes dos governos locais e, essencialmente, como instrumento importante para aperfeiçoar o planejamento das cidades, corrigir rumos e cumprir metas associadas a capacidade de financiamento dos Municípios e às demandas da população.

7 Uma explicação básica do que é a LRF e por que precisamos dela Nesse sentido, a LRF consolidou regras quantitativas e de procedimentos, que visam reduzir o grau de discricionariedade nas políticas orçamentárias e fiscal a ser seguido pelos Municípios, para se ter ideia, entre 10 e 14 demonstrativos devem ser preenchidos bimestralmente( REREO) e entre 4 e 6 demonstrativos quadrimestrais( RGF). Aumentou a transparência das contas públicas( LC 131). Integra os processos orçamentário e de planejamento, basta ver o demonstrativo do Balanço Orçamentário, apresentado a cada bimestre. Gerou mecanismos de controle durante o exercício fiscal-financeiro e fortalece o compromisso com níveis sustentáveis de endividamento. A LRF determinou que fossem fixados limites para a dívida líquida dos Municípios, relativamente às suas receitas e que o Senado, que tem a responsabilidade sobre questões de dívida pública, fizesse o mesmo para o governo federal, medida ainda pendente de encaminhamento. A LRF também limitou o novo endividamento ao volume de gastos de capital a chamada regra de ouro (dispositivo que já estava previsto no texto constitucional e apenas teve sua aplicação detalhada por aquela lei).

8 Uma explicação básica do que é a LRF e por que precisamos dela Dimensão e amplitude das regras fiscais no Brasil

9 Fonte Instituição Fiscal Independente(

10 Uma explicação básica do que é a LRF e por que precisamos dela

11 Uma explicação básica do que é a LRF e por que precisamos dela

12 Análise de dados para reflexão Diagrama de Pareto dos segmentos do ISS: uma amostra dos municípios brasileiros Fonte : dados do banco FINBRA, composição e cálculo do autor

13 Análise de dados para reflexão Evolução e composição do ICMS por segmento : exemplo do Estado do Ceará valores Nominais em R$ Milhões Segmento Total % % do Valor ICMS acum % da qtde de segmentos acum Combustíveis ,00% 21,00% 7,14% Indústria ,41% 41,41% 14,29% comércio atacadista ,17% 60,59% 21,43% comércio varejista ,78% 75,36% 28,57% Energia Elétrica ,92% 86,28% 35,71% Serviços de Comunicação ,49% 95,78% 42,86% Serviços de Transportes ,42% 97,19% 50,00% Pessoa Jurídica sem inscrição no CGF ,86% 98,06% 57,14% Administração Pública e Org. Internacionais ,73% 98,79% 64,29% Serviços de Alimentação e Alojamento ,56% 99,35% 71,43% Construção Civil ,25% 99,60% 78,57% Pessoa Física sem inscrição no CGF ,25% 99,86% 85,71% Produtor Agropecuário ,08% 99,94% 92,86% outros segmentos ,06% 100,00% 100,00% Totais Fonte : Sefaz Ce Que circularização( cruzamento de informações) é possível realizar entre os dois segmentos e seus maiores contribuintes para gerar incremento da

14 Análise de dados para reflexão Fonte gráfica : Frente Nacional dos Prefeitos A taxa de crescimento real do ISS foi de 2,9%, em 2017 representando uma receita global de de R$ 60,51 bilhões. Em 2018, foi ainda mais intensa, chegando a 5,7%, elevando a cifra para R$ 63,96 bilhões. Qual comportamento do ISS no Município? O município adaptou a legislação do ISS à LC 157/2016?

15 Análise de dados para reflexão ATENÇÃO ESPECIAL! O ISS recolhido por intermédio do Simples Nacional chegou a R$ 8,51 bilhões em 2018, alcançando a participação de 13,3% do somatório arrecadado. Fonte gráfica : Frente Nacional dos Prefeitos Há dez anos, em 2009, essa presença era de 7,2%: R$ 3,11 bilhões de um total de R$ 43,05 bilhões.

16 Análise de dados para reflexão A participação do IPTU na receita corrente é muito baixa, inferior a dois dígitos. Em 2018, esse percentual se manteve praticamente inalterado, com uma ligeira elevação de 7,4% para 7,5% na média dos municípios brasileiros, apesar do aumento real de 6,1% na arrecadação total do imposto. Fonte gráfica : Frente Nacional dos Prefeitos Como está o cadastro e a planta genérica de valores imobiliários? Quais cruzamentos de informações cadastrais foram realizadas?

17 Análise de dados para reflexão Como está o cadastro e a planta genérica de valores imobiliários? Quais cruzamentos de informações cadastrais foram realizadas? Quais informações o Município está obtendo dos cartórios e da Receita Federal? Fonte gráfica : Frente Nacional dos Prefeitos

18 Análise de dados para reflexão Fonte : Afonso, José Roberto e Cialdini, Alexandre S. Financiamento Municipal: Estrutura, Limites e Potencial não Explorado no Brasil: Estratégias sustentáveis para a mobilização de receitas em nível.( International Property Tax Conference, 25/27 março Brasília( Disponível em

19 Fonte : Afonso, José Roberto e Cialdini, Alexandre S. Financiamento Municipal: Estrutura, Limites e Potencial não Explorado no Brasil: Estratégias sustentáveis para a mobilização de receitas em nível.( International Property Tax Conference, 25/27 março Brasília( Disponível em Análise de dados para reflexão Comparação municipal da arrecadação de IPTU, IPVA e ITBI IPTU=IPVA IPTU=ITBI % Municípios em que IPTU é menor 93,30% 93,70% 94,62% 42,00% 43,00% 45,38% Aumento da arrecadação (R$ milhões) Aumento da arrecadação (%) 45,20% 48,20% 46,69% 1,70% 2,20% 2,67% Carga tributária 0,62% 0,65% 0,63% 0,43% 0,45% 0,04% Fonte: Elaboraçao Própria (Finbra, STN). Para demonstrar a defasagem na arrecadação do IPTU, a simulação acima revela quais seriam os resultados caso sua receita fosse a mesma obtida com o IPVA. Se a arrecadação do IPTU fosse igual à arrecadação do IPVA, nos municípios em que fora menor, o país teria um aumento de 46,68% no recolhimento do IPTU, o que significa um salto de 0,46 para 0,63% do PIB em 2016

20 Análise de dados para reflexão Investimento Per Capita X Gastos com Pessoal Per Capita dos municípios brasileiros(2008/2016) Fonte: Banco de dados Finbra, composição e cálculo do autor Nota: Valores reais com ano-base Amostra com 3230 Municípios brasileiros

21 Análise de dados para reflexão O Brasil é um país transparente?

22 O Brasil está muito bem classificado no ranking mundial de dados abertos e agora ocupa a oitava colocação entre os países analisados pela Open Knowledge Foundation (OKFN). Além desse ranking, outros resultados são positivos, quando analisados por outras instituições, tais como: Open Data Barometer, da World Wide Web Foundation - 3ª edição (2015), o país ocupa a 17º posição no mundo (edição anterior: 21º) e a Open Data Inventory, que analisa dados estatísticos disponíveis, organizado por Open Data Watch - Versão/atualização: 2016 O país está na 24ª posição no mundo e, na América do Sul, na 2ª colocação.

23 Indicadores de Performance Fiscal Um exemplo para avaliar o cumprimento efetivo do art.11 da LRF Fonte: Paulo Pontes, Alexandre Cialdini e Daniel Façanha ( Nota Técnica Preliminar para avalia capacidade geradora de receita tributária municipal)

24 Indicadores de Performance Fiscal Montagem do cenário inicial: Como linha base do programa, pode-se considerar o valor apurado, ao final do exercício de 2019, por exemplo, dos seguintes indicadores: 1 ILREREO : Índice de liquidez corrente. Relaciona o ativo circulante (AC) com e sobre o passivo circulante (PC). Quando AC>PC, coeficiente é maior que um e dizse haver liquidez. Fórmula de Cálculo : ILREREO = (RR/DE). Fonte dos Dados: RREO.

25 Indicadores de Performance Fiscal Montagem do cenário inicial: Como linha base do programa, pode-se considerar o valor apurado, ao final do exercício de 2019, por exemplo, dos seguintes indicadores: 2 IEFP : Índice de Esforço Fiscal Próprio. Relaciona o somatório das Receitas Tributárias Próprias (RTP) com a Receita Corrente Líquida (RCL). IEFP 1 é preferível para reduzir o grau de dependência das demais receitas correntes. Fórmula de Cálculo : IEFP = RTP (ISS+IPTU+ITBI+Taxas)/RCL Fonte dos Dados: RREO.

26 Indicadores de Performance Fiscal Montagem do cenário inicial: Como linha base do programa, pode-se considerar o valor apurado, ao final do exercício de 2019, por exemplo, dos seguintes indicadores: 3 ICED : Índice de Comportamento da Execução das Despesas. Relaciona a diferença entre as Despesas Liquidadas (DR) e a Dotação Atualizada (DP). Com a própria Dotação Atualizada. Fórmula de Cálculo : ICED = (DR-DP)/DP. Fonte dos Dados: Balanço Patrimonial DCA (Anexo I-AB).

27 Indicadores de Performance Fiscal Montagem do cenário inicial: Como linha base do programa, pode-se considerar o valor apurado, ao final do exercício de 2019, por exemplo, dos seguintes indicadores: 4 ILI : Índice de Liquidez Imediato. Relaciona o somatório das Disponibilidades (DI) e Contas Vinculadas (CV) com O Passivo Financeiro (PF). Fórmula de Cálculo : ILI = (DI+CVP)/PF. Fonte dos Dados: RREO.

28 Indicadores de Performance Fiscal Um Modelo para apurar o equilíbrio de curto prazo Para o primeiro período (posição em 30 de abril do último ano de mandato) Empenhos a Pagar e Restos a Pagar (liquidados) (-) Disponibilidades de Caixa (Caixa e Bancos) (+) Reservas financeiras do regime próprio de previdência e valores atrelados a retenções extra-orçamentárias. (=) Dívida Líquida de Curto Prazo em 30 de abril Para o segundo período (posição em 31 de dezembro do último ano do mandato) Restos a Pagar (liquidados) (-) Disponibilidades de Caixa (+) Reservas financeiras do regime próprio de previdência e valores atrelados a retenções extra-orçamentárias (=) Dívida Líquida de Curto Prazo em 31 de dezembro Fonte : AFONSO, J. R.; Cialdini, A. (2016). Os Municípios e a Lei de Responsabilidade Fiscal: de conceitos a indicadores. In: Mendes, G.; Carneiro, R. A. (Orgs.). Gestão Pública e Direito Municipal: tendências e desafios. São Paulo: Editora Saraiva (p ).

29 A LRF é um entrave às crises, inclusive a crise da Covid-19? Flexibilidades e Clásulas de Escape na LRF 1- O Presidente da República encaminhará ao Congresso, todos os anos, juntamente como Projeto de Lei Orçamentária, proposta de manutenção ou alteração dos limites de endividamento (art. 30, 5º). Em caso de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República pode encaminhar ao Senado solicitação de revisão dos limites (art. 30, 6º). 2- Em caso de calamidade pública suspende-se a contagem de prazo para retorno da dívida ao limite (e, portanto, a proibição de novo endividamento e a obrigatoriedade de obter superávits primários necessários à recondução da dívida ao limite) (art. 65). 3- Os prazos para ajustamento da dívida ao limite serão duplicados em caso de crescimento do PIB abaixo de 1% ao ano (art. 66, caput). 4- Em caso de mudanças drásticas nas políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado, o prazo de recondução da dívida ao limite poderá ser ampliado em até 16 meses (art. 66, 4º).

30 A LRF é um entrave às crises, inclusive a crise da Covid-19? Flexibilidades e Clásulas de Escape na LRF 1- Regras automáticas: 1.1 calamidade pública - suspensa 1.2 baixo (PIB abaixo de +1%) dobra prazo de ajuste (2 anos) 2- Revisão anual: 2.1 Presidente da República, quando anualmente envia orc amento, conforme o caso, propõe manter ou alterar limites globais de dívida (ajuste anual da regra às metas fiscais) 3- Extraordinárias: 3.1 alterados fundamentos (instabilidade econômica ou alterações da política monetária e creditícia) Presidente pode propor alteração do limite; Senado pode ampliar prazo de ajuste até 2 anos e 1 quadrimestre Resolução do Senado - Transição: 15 anos mais 5 anos de desajuste (aumento do teto) e, depois, 10 anos de ajuste (redução)

31 Emenda Constitucional nº 106/ Processos simplificados de contratação, a partir de propósito exclusivo de enfrentamento do contexto da calamidade e de seus efeitos 1.1 sociais e econômicos 1.2 pessoal (temporário e emergencial) independente de prévia dotação orçamentária e autorização da LDO; 1.3 obras, serviços e compras - dispensa de licitação (MP 926/2020) Obs - Possibilidade de contratar com empresas( PJ`s), em débito com o sistema de seguridade social

32 Gastos com saúde, governo/obrigatório Fonte: José Roberto Afonso, Revista de Conjuntura Econômica- FGV

33 Elaboração José Roberto Afonso e Élida Graziane Pinto(SAÚDE E ORÇAMENTO: A VELHA FALTA DE PRIORIDADE E UMA NOVA TRAGÉDIA ANUNCIADA) Fontes Primárias: BSPN/STN e Siga Brasil. NOTA: O gráfico de Compras de Bens e Serviços, corresponde ao somatório das despesas com Uso de bens e serviços e Consumo de capital fixo. Os gastos de Saúde e Assistência Hospitalar equivalem as despesas empenhadas na respectiva função e subfunção, já excluídas as transferências intergovernamentais. Cálculos de Kleber Castro.

34 Conclusões O processo de decisão governamental é, em essência, uma decisão nomeadamente Política, como confirmaram na análise qualitativa com os entrevistados. Sem compromisso político, a credibilidade de uma regra fiscal é minada. A matriz da LRF foi a NPG, a partir do PDRAE, mas sua fundamentação é fortemente ligada ao novo institucionalismo económico. Na análise qualitativa, o processo de formulação da LRF foi um divisor na gestão fiscal, implementada de forma republicana e democrática, em forma e conteúdo da Federação Brasileira, mas carece de força executória (enforceability) e aprovação da legislação orçamental e aprimoramento do controle social.

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