PROGRAMA DE GESTÃO EM SECRETARIADO (MODALIDADE À DISTÂNCIA) CURSO GESTÃO DE CONFLITOS E NEGOCIAÇÃO

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1 PROGRAMA DE GESTÃO EM SECRETARIADO (MODALIDADE À DISTÂNCIA) CURSO GESTÃO DE CONFLITOS E NEGOCIAÇÃO Autoria: Anilton Sodré 1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Uma vez ingressante na Administração Pública (AP), o servidor público não pode ter em mente que a AP se trata de simples local e ambiente de trabalho, para a qual se disponibilizará 30 (trinta) ou 40 (quarenta) horas semanais e ao final do mês a respectiva remuneração correspondente. Tratando-se de denominação mais ampla para o Estado, a Administração Pública está revestida de normas, princípios, prerrogativas que a diferem do setor privado. Sendo um ente cuja função precípua é a promoção do serviço publico, ultimando ações que visam a finalidade pública, os seus integrantes devem refletir, tais como espelho, a própria entidade que, ao mesmo tempo, integram e representam. Assim, diferente dos antigos perfis de AP, tal como a patrimonialista e burocrática, hodiernamente desfilamos nas passarelas da Administração Pública Gerencial, cujas características podem ser resumidas na inclusão, na Constituição Federal 1, do princípio da eficiência. Ora, a AP não existe por si só, e ela em si mesma não executa atos. Quem o faz são seus integrantes, que devem absorver os princípios e normas que para ela são imputados. Assim, quem dever ser legal, impessoal, moral, público e eficiente são os servidores públicos na execução dos seus atos. Vejamos mais sobre os princípios: Para melhor evidenciar a importância do tema, permita-nos perguntar: Você é uma pessoa de princípios? Certamente a sua resposta a esta primeira indagação será afirmativa!afinal, você 1 Art. 37 da CF: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (grifo nosso).

2 2 é servidor respeitado em seu meio, que pressupõe coerência nas ações, e fidelidade a princípios. Ao expressarem regularidades desejadas, os princípios pautam as condutas e subsidiam as análises sobre a adequação das ações e dos posicionamentos dos administradores públicos. Os Princípios da Administração Pública compreendem um conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, seus administradores, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar de forma concreta, direta e imediatamente os fins do Estado. O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina o exercício da função governamental, prescrevendo as normas de atividade da Administração Pública. No Direito Público há predomínio do interesse público sobre o privado e pelo menos um dos pólos da relação jurídica é titulado por sujeito detentor de prerrogativas de autoridade. O Direito, ciência normativa que opera no plano abstrato do dever-ser, é composto pelo conjunto de leis, normas de conduta humana impostas coativamente pelo Estado. As Leis, abstrações construídas sobre a realidade dos fatos sociais, são elaboradas e devem ser interpretadas e aplicadas em consonância com os princípios jurídicos. A Constituição Federal, promulgada em , também conhecida como a Constituição-Cidadã, anuncia, em seu preâmbulo: Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bemestar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Os princípios fundamentais que regem a República Federativa do Brasil estão enunciados nos primeiros quatro artigos da Carta Magna: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.

3 3 Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: I - independência nacional; II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV - não-intervenção; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político. Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações. O Art. 37 da Constituição-Cidadã restringiu a discricionariedade do Gestor Público e ampliou o espaço para o controle social, ao constitucionalizar as normas da Administração Pública, fixando, no caput, os Princípios da Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência Examinam-se, a seguir, cada um dos princípios constitucionalizados pela Carta Magna, bem como outros de igual relevância para o gestor público.

4 4 1.1 Princípio da legalidade Consagrado no artigo 1º, caput, da Constituição, como expressão máxima do Estado de Direito, irradia-se sobre todo o ordenamento jurídico e, particularmente, sobre toda a atividade administrativa do Estado (art. 37, caput). Delimita a ação do Estado, condicionando o conteúdo das ações que a Administração Pública está autorizada a praticar e a forma dos atos administrativos ao previsto em lei. O gestor público só pode atuar nos termos estabelecidos pela lei. O uso do poder é prerrogativa da autoridade, mas o poder há que ser usado normalmente, sem abuso; usar normalmente do poder é empregá-lo segundo a lei, a moral, a finalidade do ato e as exigências do interesse público; o poder é confiado ao administrador público para ser usado em benefício da coletividade, nos limites que o bem-estar social exigir. O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai além do permitido pela lei e exorbita no uso de suas faculdades administrativas; o excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo. A autoridade age claramente além de sua competência ou contorna dissimuladamente as limitações da lei, para arrogar-se poderes que não lhe são atribuídos legalmente. 1.2 Princípio da impessoalidade Previsto no artigo 37, caput, da Constituição, proscreve o favoritismo e o tratamento privilegiado. Os serviços de interesse público diferem dos serviços de interesse particular. Aproxima-se do princípio fundamental da isonomia, não cabendo à Administração Pública discriminar, nem para favorecer nem para prejudicar, senã respaldada pela lei. Impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal; e o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Desde que o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. A impessoalidade deve ser observada em consonância com o Princípio da isonomia, expressão da igualdade dos seres humanos, vedadas distinções de qualquer natureza, salvo

5 5 as previstas em lei. A todos que se encontrem em igual situação devese conferir igual tratamento. A igualdade de todos perante a sociedade, a lei e o Estado está consagrada nos artigos 1º, inciso III, e 5º, caput, da Constituição. Configura desvio de finalidade, com violação do Princípio da impessoalidade, a prática de ato por motivos ou fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público. Assim ocorre na violação ideológica da lei, colimando o administrador público fins não pretendidos pelo legislador, e com o emprego de motivos e meios imorais para a prática de um ato administrativo aparentemente legal. 1.3 Princípio da moralidade Extraído do dever de construir uma sociedade justa, expresso no artigo 3º, inciso I, da Constituição, inspira e baliza os princípios da legalidade e da legitimidade. Pressupõe o respeito aos valores da convivência social, como a dignidade da pessoa humana (artigo 1º, inciso III), sua liberdade e seus bens (artigo 5º, caput). Representa a plenitude ética da ordem jurídica, indispensável para ensejar a consolidação do Estado de Justiça. Informa diretamente o Princípio da impessoalidade. Igualmente expresso no caput do artigo 37 da Constituição, volta-se ao comportamento dos entes da Administração Pública e de seus agentes. Quaisquer desvios das regras, dispostas para produzir efeitos/benefícios em favor de toda a sociedade, ao afrontarem os padrões éticos e morais preponderantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, caracterizam a imoralidade administrativa. 1.4 Princípio da publicidade Além de dever do Estado, de propiciar a todos os cidadãos a possibilidade de tomar conhecimento dos atos administrativos, a publicidade (artigo 37, caput, da Constituição) é um poder reservado pela sociedade, imprescindível para assegurar a visibilidade sobre o atuar estatal. Todo poder emana do povo", conforme o art. 1.º, parágrafo único, da Constituição, e deve ser exercido com pleno conhecimento por parte do povo. É obrigatória a divulgação

6 6 dos atos da Administração Pública, para permitir seu conhecimento e controle pelos órgãos estatais competentes e pela sociedade. Trata-se de requisito de eficácia e moralidade. Assim, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exigir. Constituem desdobramentos do Princípio da publicidade o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral (art. 5.º, XXXIII, da CF), o direito à obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5.º, XXXIV, da Constituição), e, naturalmente, o direito de acesso dos usuários a registros administrativos e atos de governo (art. 37, 3.º, II). Violados esses direitos pelo Poder Público, poderão os prejudicados valerem-se do habeas data (art. 5.º, LXXII, da Constituição), do mandado de segurança (art. 5.º, LXX, da Constituição), ou mesmo das vias ordinárias. Cabe referir a distinção entre a publicidade dos atos administrativos, condição para sua validade jurídica, e "publicidade" como propaganda dos atos de gestão administrativa e governamental. Esta é mera faculdade da Administração Pública, a ser exercida apenas nos casos previstos na Constituição e dentro das expressas limitações constitucionais existentes. Estabelece o 1.º do art. 37: a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. A divulgação dos atos de gestão pelos meios de comunicação de massa fica condicionada ao caráter educativo, informativo ou de orientação social, vedada a inserção de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção de agentes públicos, sob pena de responsabilização do gestor. Outra decorrência é o dever de prestar contas: o exercício da administração como encargo de gestão de bens e interesses alheios importa no dever de prestar contas; no caso do administrador público, a gestão se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o caráter de múnus público, isto é, de um encargo para com a comunidade.

7 7 1.5 Princípio da eficiência Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico. Não qualifica normas, qualifica atividades. Eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas representa em relação ao grau de utilidade alcançado. O Princípio da eficiência orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e ao menor custo. Há que se buscar o maior benefício social com o menor custo possível. A mera adoção do procedimento legal é insuficiente: há que se alcançar resultados concretos, positivos, para a sociedade. Poder-dever de agir. Cumpre destacar que o poder tem para o agente público o significado de dever para com a comunidade e para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está sempre na obrigação de exercitá-lo; esse poder é insuscetível de renúncia pelo seu titular. Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade. A omissão na Administração Pública é conduta que, quando ofende o direito individual ou coletivo dos administrados, se sujeita à correção judicial e à reparação decorrente da inércia. A inércia da Administração, retardando ato ou fato que deva ser praticado, é abuso de poder que enseja correção judicial e indenização ao prejudicado. 1.6 Princípio licitatório A ampliação da gama de necessidades coletivas públicas a serem satisfeitas pelo Estado, em decorrência da universalização dos direitos à saúde, previdência, educação, alimentação, segurança e lazer, e de maiores investimentos em desenvolvimento científico e tecnológico, por exemplo, provoca a necessidade de maior oferta de bens e serviços públicos. Caracterizados pelo uso simultâneo e não excludente, e por apresentarem custo zero para o usuário e demanda crescente, tendente ao infinito, os bens e serviços públicos são propiciados pelo Estado através da conjugação do emprego de mão-de-obra própria (funcionalismo público) e de bens e serviços adquiridos de terceiros. A aquisição de bens e

8 8 serviços, bem como a concessão ou permissão para prestar serviços públicos devem ocorrer mediante procedimento licitatório, conforme previsto no artigo 37, inciso XXI, e no artigo 175, da Constituição Federal: "Art. 37, inciso XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações." "Art Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos." A licitação é obrigatória para todas as entidades da Administração Pública: órgãos da administração direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta e indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (parágrafo único, art. 1, da Lei federal 8.666/93). A Constituição Federal de 1988 e a Lei nº 8.666/93 exigem procedimento licitatório para as contratações de obras, serviços (inclusive publicidade), compras, alienações, concessões, permissões e locações. A licitação é um procedimento administrativo composto de uma série de atos seqüenciais que levam ao objetivo final e esperado, qual seja o de escolher um fornecedor de bens ou serviços de que o Estado necessita. É também uma seleção, onde a Administração Pública escolhe a proposta mais vantajosa, aquela que melhor atenda ao interesse público. Logo que se pensa em proposta mais vantajosa vem à mente o menor preço, mas nem sempre este fator é fundamental, apesar de o administrador público ter como objetivo preservar os recursos que têm à sua disposição, tendo em vista que ao Estado, mais do que a qualquer outro setor, deve buscar a máxima economia, tendo em conta que os recursos são limitados e as necessidades coletivas públicas são ilimitadas. Mesmo assim, às vezes, interessam outros itens no julgamento das

9 9 propostas, por isso existem os diversos tipos de licitação: além da de menor preço, a de técnica e preço, a de melhor técnica e a de maior lance ou oferta, esta última para os casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso. 1.7 Princípio da responsabilidade administrativa O art. 37, 6.º, da Constituição Federal, determina: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadores de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. A responsabilidade civil do Estado é objetiva, independe da existência de dolo, negligência, imperícia ou imprudência de quem causar o dano ao agir no exercício de função pública, em nome de uma pessoa de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos. Enquanto a responsabilidade civil do Estado para com os administrados é objetiva, a responsabilidade dos agentes públicos perante a Administração Pública é subjetiva, conferindo ao Estado nos termos do art. 37, 6º, da Constituição, direito de regresso que pode ser exercido contra aquele que causou o dano, "nos casos de dolo ou culpa". 1.8 Princípio da participação O princípio da participação do usuário na Administração Pública foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/98, que deu nova redação ao parágrafo 3º do art. 37: Art. 37, 3º. A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I. as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

10 10 II o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observando o disposto no art. 5.º, X (respeito à privacidade) e XXXIII (direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse ou de interesse coletivo em geral); III a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. 1.9 Princípio da autonomia gerencial O princípio da autonomia gerencial é regido pelo 8.º do art. 37, da Constituição Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/98: Art. 37, 8.º. A Autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: I o prazo de duração do contrato; II os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III a remuneração do pessoal Livre iniciativa O artigo 1º, inciso IV, da Constituição, assegura a cada indivíduo e a todas as associações de indivíduos, a liberdade para atuarem em todos os campos de atividade humana, respeitados os limites postos pela própria Constituição. Estende-se à manifestação do pensamento (artigo 5º, inciso IV), ao exercício de cultos religiosos (artigo 5º, inciso VI), à expressão intelectual, artística, científica e de comunicação (artigo 5º, inciso IX), ao exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão (artigo 5º, inciso XIII), à reunião pacífica (artigo 5º, inciso XVI) e a associação de qualquer natureza (artigo 5º, inciso XVII). Consiste na afirmação

11 11 da soberania popular, uma evolução dos conceitos limitativos de soberania estatal e de soberania nacional Livre concorrência A competição econômica, destinada a assegurar à sociedade a redução dos preços e a melhoria da qualidade dos bens e serviços que lhe são ofertados, é prevista no artigo 170, inciso IV, da Constituição. O princípio da livre concorrência é temperado pelo poder de regulação, deferido ao Estado para estabelecer padrões mínimos, e pelo poder de sanção, a fim de coibir práticas que subvertam o livre mercado.