Superior Tribunal de Justiça

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1 RECURSO ESPECIAL Nº MG (2003/ ) RELATOR : MINISTRO JOÃO OTÁVIO DE NORONHA RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS RECORRENTE : LUIZ SMARGIASSI FILHO ADVOGADO : ANTÔNIO LÁZARO DE SOUZA RECORRENTE : WILSON ROBERTO DE AVELINO ADVOGADO : ERICO ANDRADE E OUTROS RECORRIDO : OS MESMOS EMENTA ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N /92. ATO DE IMPROBIDADE. REPARAÇÃO DE DANOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. DOSIMETRIA DA PENA. CABIMENTO. 1. Funções burocráticas desenvolvidas por presidente ou tesoureiro de Câmara Municipal, tipicamente administrativas, que provoquem dano ao erário público ocasionado por culpa, sujeitará o agente culposo às sanções previstas na Lei n /92, pois, como bem afirma Emerson Garcia, não há previsão legal de um salvo-conduto para que se possa dilapidar o patrimônio público (In Improbidade Administrativa, 2ª edição, pág. 278). 2. Na reparação de danos prevista no inciso II do art. 12 da Lei n /92, deverá o julgador considerar o dano ao erário público, além da observância da reprovabilidade e do elemento volitivo de sua conduta, porquanto referida norma busca não só reparar o dano público, bem como punir a prática da conduta dolosa ou culposa perpetrada em ferimento ao dever de probidade. 3. Recurso especial aviado por Wilson Roberto Avelino parcialmente provido. 4. Recursos especiais aviados por Luiz Smargiassi Filho e pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais improvidos. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA TURMA do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, dar parcial provimento ao recurso de Wilson Roberto Avelino e negar provimento aos recursos de Luiz Smargiassi Filho e do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Castro Meira, Humberto Martins, Herman Benjamin e Eliana Calmon votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro João Otávio de Noronha. Brasília, 12 de dezembro de 2006 (data do julgamento). MINISTRO JOÃO OTÁVIO DE NORONHA Relator Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 1 de 10

2 RECURSO ESPECIAL Nº MG (2003/ ) RELATOR : MINISTRO JOÃO OTÁVIO DE NORONHA RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS RECORRENTE : LUIZ SMARGIASSI FILHO ADVOGADO : ANTÔNIO LÁZARO DE SOUZA RECORRENTE : WILSON ROBERTO DE AVELINO ADVOGADO : ERICO ANDRADE E OUTROS RECORRIDO : OS MESMOS RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO JOÃO OTÁVIO DE NORONHA: Tratam os autos de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em desfavor de Eliana Nicolí, Luiz Smargiassi Filho e Wilson Roberto de Avelino, os dois primeiros Secretários, e o último, Presidente da Câmara Municipal de Guaxupé, cidade situada no Estado de Minas Gerais. A ação sustentou-se no desvio de verbas da Assembléia Legislativa por ato da primeira ré, Eliana Nicolí, possibilitado pela negligência dos dois outros réus. Julgada procedente, a condenação restou assim distribuída: a) condenar os requeridos, solidariamente, a ressarcirem o erário público no valor apurado de R$ ,00. b) decretar a perda de eventual função pública que os requeridos eventualmente estivessem ocupando; c) proibição de contratar com o Poder Público. A primeira ré foi revel e não se manifestou nos autos, os dois outros apelaram, e o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, à unanimidade, deu parcial provimento aos recursos para afastar a condenação de perda de função pública e de proibição de contratar com o poder público impostas aos apelantes, mantendo apenas a obrigação de ressarcir o erário público. O acórdão restou assim ementado: EMENTA: Ação civil de ressarcimento ao erário público. Desvio de verba de Câmara Municipal por servidora, com omissão culposa do Presidente e do Tesoureiro. Solidariedade. Penalidades acessórias impostas aos recorrentes que se decotam por não haver prova de seu locupletamento e de que tenham agido com dolo. Exclusão da lide da Câmara Municipal, que não dispõe de capacidade processual, por não se tratar de pessoa jurídica. Apelações providas parcialmente. Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 2 de 10

3 Wilson Roberto Avelino opôs embargos declaratórios, que foram rejeitados. Então, o embargante e o réu Luiz Smargiassi Filho, bem como o Ministério Público, aviaram recursos especiais, todos fundados na alínea a do permissivo constitucional. a) Wilson Roberto Avelino alega que houve violação do art. 535, II, do Código de Processo Civil, por não ter sido analisada corretamente a base fática constante dos autos. Sustenta a inexistência de ato de improbidade por ausência de atuação culposa, e respectiva vulneração do art. 10 da Lei n /92. Alega, ainda, que houve vulneração dos art. 20 do CPC, 13 da Lei n /85 e 17, 3º, da Lei n /92, uma vez que, não obstante a exclusão da Câmara Municipal da lide, manteve-se a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em seu favor. O recorrente também aviou recurso extraordinário. b) Luiz Smargiassi Filho afirma que a Lei n /92 foi violada, visto que o Ministério Público não tem competência para os atos disciplinados pela mencionada lei; c) Ministério Público do Estado de Minas Gerais alegou que houve ofensa ao art. 12, II, da Lei n /92, em razão de ter sido imposta aos demais recorrentes apenas a obrigação de reparação do dano patrimonial sofrido pela administração. Somente o Ministério Público apresentou contra-razões aos recursos especiais e extraordinário. Dos recursos apresentados por Wilson Roberto de Avelino, apenas o extraordinário foi admitido na origem fls. 671/677. Todavia, por força do provimento do Agravo de Instrumento n MG, o recurso especial veio a esta Corte. Os recursos aviados por Luiz Smargiassi Filho e pelo Ministério Público foram admitidos, conforme decisões de fls. 678/680 e 681/683. É o relatório. Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 3 de 10

4 RECURSO ESPECIAL Nº MG (2003/ ) EMENTA ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N /92. ATO DE IMPROBIDADE. REPARAÇÃO DE DANOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. DOSIMETRIA DA PENA. CABIMENTO. 1. Funções burocráticas desenvolvidas por presidente ou tesoureiro de Câmara Municipal, tipicamente administrativas, que provoquem dano ao erário público ocasionado por culpa, sujeitará o agente culposo às sanções previstas na Lei n /92, pois, como bem afirma Emerson Garcia, não há previsão legal de um salvo-conduto para que se possa dilapidar o patrimônio público (In Improbidade Administrativa, 2ª edição, pág. 278). 2. Na reparação de danos prevista no inciso II do art. 12 da Lei n /92, deverá o julgador considerar o dano ao erário público, além da observância da reprovabilidade e do elemento volitivo de sua conduta, porquanto referida norma busca não só reparar o dano público, bem como punir a prática da conduta dolosa ou culposa perpetrada em ferimento ao dever de probidade. 3. Recurso especial aviado por Wilson Roberto Avelino parcialmente provido. 4. Recursos especiais aviados por Luiz Smargiassi Filho e pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais improvidos. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO JOÃO OTÁVIO DE NORONHA: Os autos trazem três recursos especiais, que, por versarem sobre matérias distintas, serão analisados particularizadamente. Antes, porém, cabe ressaltar que os presentes autos referem-se a ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em desfavor de Eliana Nicolí, Luiz Smargiassi Filho e Wilson Roberto de Avelino. A primeira é revel, e os dois outros apresentaram os recursos especiais de que ora se cuida. Restou comprovado nos autos que houve desvio de R$ ,00 da Câmara Municipal de Guaxupé em virtude de ato perpetrado diretamente pela ré revel, Eliana Nicolí, que, à época, ocupava a função de secretária da Câmara e era responsável pela emissão de cheques para pagamentos diversos. A verba foi desviada por meio da emissão de cheques em duplicidade, o que era engendrado pela ré, que se locupletava do dinheiro em excesso. Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 4 de 10

5 Os demais réus eram Presidente e Tesoureiro da Assembléia, assinavam os tais cheques de forma negligente (porque simplesmente assinavam o que lhes era apresentado pela secretária), conforme entendimento fixado no acórdão recorrido. Dessa forma, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais entendeu que os réus Wilson e Luiz Smargiassi, por terem atuado sem dolo e por não ter sido comprovado que tinham se locupletado do dinheiro desviado, impôs-lhe a obrigação de ressarcirem os danos causados à Assembléia no importe de R$ ,00. Já à ré Eliana, além do ressarcimento dos danos, teve seus direitos políticos suspensos por 10 anos. Daí o inconformismo apresentado nos recursos especiais: o Ministério Público, pretendendo que a suspensão dos direitos políticos seja extensiva a todos os acusados, e estes, pretendendo safar-se da obrigação de restituir a verba desviada à administração pública. 1º) Recurso especial de Wilson Roberto Avelino: Com relação ao art. 535, II, observo que a irresignação não merece prosperar, pois, verifica-se que o Tribunal de origem examinou e decidiu, fundamentadamente, todas as questões suscitadas pela parte, não havendo por que cogitar de negativa de prestação jurisdicional. O recorrente invoca, ainda, a vulneração ao art. 10 da Lei n /92 ao argumento de que a responsabilidade civil dos agentes políticos exsurge quando comprovada a atuação dolosa ou culpa grave. Reporto-me aos fundamentos expendidos no acórdão recorrido: O que a prova dos autos revela, até de forma robusta, é que ambos os apelantes, ainda que por confiabilidade extrema ou desleixo mesmo, assinavam os cheques sem qualquer questionamento e sem conferir a necessária relação com as notas de empenho.... É flagrante, portanto, o descaso, o desleixo e a omissão no trato da coisa pública. Especialmente diante da circunstância de que a funcionária a quem se cometeu tão graves e vultosas responsabilidades era novata, contratada já na gestão do primeiro apelante como presidente. Evidente a culpa in elligendo e in vigilando de ambos os vereadores responsáveis pelo patrimônio da Câmara. Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 5 de 10

6 A improbidade administrativa dos recorrentes, na espécie, se adequa integralmente à hipótese do art. 10, inc. I, da Lei 8.429/92, acarretando-lhes a obrigação de ressarcir os cofres públicos, solidariamente com a co-ré, o valor do desfalque, a teor do art. 12, II, da mesma Lei (fls. 566/567). No caso, não há reparação alguma a ser feita no acórdão recorrido, porquanto, ao contrário da tese sustentada no recurso, o dano ao erário público decorreu, no que toca ao ora recorrente, de sua negligência, e não do desenvolvido de atividades típicas de agente político. Essas atividades dizem respeito a implementações de políticas públicas, e não responde o agente político por danos quando elas fracassem em decorrência de fatores externos, muitas vezes imprevisíveis. In casu, o recorrente não era prefeito, e sim membro do Poder Legislativo local, ou seja, vereador, e o dano decorreu de sua negligência nas funções tipicamente administrativas da Câmara Municipal. Assim, responde pelo dano, não importando se a culpa seja leve ou gravíssima, pois está sujeito às sanções prevista na lei em questão. Como bem afirma Emerson Garcia, não há previsão legal de um salvo-conduto para que se possa dilapidar o patrimônio público (In Improbidade Administrativa, 2ª edição, pág. 278). Outra abordagem contida no recurso especial diz respeito à violação das disposições dos arts. 13 da Lei n /85, 17, 3º, da Lei n /92 e 20 do Código de Processo Civil, porquanto fora o recorrido condenado a pagar honorários advocatícios ao procurador do município de Guaxupé, que, segundo afirmou, teve atuação mínima. Prequestionado o art. 17, 3º da Lei n /92, conheço do recurso. A jurisprudência deste Tribunal já pacificou o entendimento de que, se o Ministério Público não está obrigado a pagar honorários, por simetria, também não deve recebê-los. Confira-se o seguinte precedente: "PROCESSO CIVIL AÇÃO CIVIL PÚBLICA HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MINISTÉRIO PÚBLICO AUTOR E VENCEDOR. 1. Na ação civil pública, a questão da verba honorária foge inteiramente das regras do CPC, sendo disciplinada pelas normas próprias da Lei 7.347/85, com a redação dada ao art. 17 pela Lei 8.078/ Somente há condenação em honorários, na ação civil pública, quando o autor for considerado litigante de má-fé, posicionando-se o STJ no sentido de não impor ao Ministério Público condenação em honorários. 3. Dentro de absoluta simetria de tratamento, não pode o parquet beneficiar-se de honorários, quando for vencedor na ação civil pública. 4. Recurso especial improvido" (DJ de ). Em ação civil pública, a condenação a honorários advocatícios se restringe aos casos Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 6 de 10

7 de litigância de má-fé. Afastada essa hipótese, não cabe a condenação à verba honorária. Como o pedido do recorrente restringiu-se a requerer o não-pagamento dos honorários apenas em favor do Município de Guaxupé, conheço do recurso e dou-lhe provimento nos termos requeridos. Assim, conheço do recurso especial e dou-lhe parcial provimento. 2º) Recurso especial de Luiz Smargiassi Filho: Sustenta o recorrente que a Lei n /92 foi violada porque o Ministério Público, autor da presente ação, não poderia ser o órgão responsável pela apuração administrativa dos fatos que ensejaram a propositura da presente ação. Embora não tenha apontado explicitamente quais dispositivos da mencionada lei teriam sido vulnerados, suas assertivas dizem respeito às disposições dos arts. 15 e 22, que hão de ser tidos por prequestionados implicitamente, fato que autoriza o conhecimento do recurso. Irrefutável o acórdão recorrido, segundo o qual o Ministério Público tem legitimidade ativa na propositura de ações que visem o julgamento de prática de atos de improbidade administrativa (art. 17 da Lei n /92), legitimidade que prevalece mesmo quando a ação tenha sido precedida do inquérito civil. O inquérito civil tem a finalidade de apurar a ocorrência de ato ilícito e coletar elementos que demonstrem as circunstâncias em que foi lesionado o interesse público. Trata-se de procedimento investigatório disponibilizado ao Ministério Público, inclusive para se aferir a necessidade e utilidade na propositura da ação judicial. Isso está, inclusive, disciplinado no 1º do art. 8º da Lei n /85 (lei que disciplina as ações civis públicas). Observe-se: Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades competentes as certidões e informações que julgar necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias. 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. Portanto, conheço do recurso especial, mas nego-lhe provimento. 3º) Recurso especial do Ministério Público: Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 7 de 10

8 O Ministério Público, em seu recurso especial, indica ofensa às disposições do art. 12, II, da Lei n /92, em razão de ter o Tribunal de Justiça retirado da condenação imposta aos réus Luiz Smargiassi Filho e Wilson Roberto de Avelino as penas que lhe suspendiam os direitos políticos. A norma em questão tem a seguinte redação: Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: (...) II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; Os critérios traçados no art. 12 da Lei n /92 para aplicação da pena não deixam muita margem de subjetividade ao magistrado, mas não o isentam de valer-se de critérios relativos à dosimetria. Há de se ter em conta, ainda, que a penalidade não representa apenas punição do proveito econômico ilícito, mas a busca da conduta dolosa perpetrada pelo agente que fere um dever de probidade, atingindo interesses sociais. Ocorre que, na presente hipótese, segundo o que consta do acórdão, não restou comprovado que os demais recorrentes tenham se beneficiado das verbas desviadas, nem há sequer indícios de que tinham conhecimento do fato. Foram negligentes porque acometeram a responsabilidade de suas funções burocráticas a mera servidora, que se aproveitou do ensejo para lucupletar-se ilicitamente. Assim, entendo que o Tribunal de Justiça, ao determinar aos demais recorrentes que ressarcissem o erário público, observou critérios tais como a lesividade e reprovabilidade de suas condutas e o respectivo interesse público para efetivar a dosimetria da sanção por ato de improbidade, até porque, na literalidade da norma acima citada, as penalidades que excedem a mera reparação do dano estão jungidas a que tenha havido acréscimo no patrimônio dos agentes decorrente do ato ímprobo. Então, conheço do recurso, mas nego-lhe provimento. Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 8 de 10

9 Ante todo o exposto, concluo meu voto da seguinte forma: parcial provimento; e - conheço do recurso especial aviado por Wilson Roberto Avelino e dou-lhe - conheço dos recursos especiais aviados por Luiz Smargiassi Filho e pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, mas nego-lhes provimento. É como voto. Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 9 de 10

10 CERTIDÃO DE JULGAMENTO SEGUNDA TURMA Número Registro: 2003/ REsp / MG Números Origem: PAUTA: 05/12/2006 JULGADO: 12/12/2006 Relator Exmo. Sr. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA Presidente da Sessão Exmo. Sr. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA Subprocurador-Geral da República Exmo. Sr. Dr. AURÉLIO VIRGÍLIO VEIGA RIOS Secretária Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI AUTUAÇÃO RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS RECORRENTE : LUIZ SMARGIASSI FILHO ADVOGADO : ANTÔNIO LÁZARO DE SOUZA RECORRENTE : WILSON ROBERTO DE AVELINO ADVOGADO : ERICO ANDRADE E OUTROS RECORRIDO : OS MESMOS ASSUNTO: Ação Civil Pública - Improbidade Administrativa CERTIDÃO Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão: "A Turma, por unanimidade, deu parcial provimento ao recurso de Wilson Roberto Avelino e negou provimento aos recursos de Luiz Smargiassi Filho e do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a)." Os Srs. Ministros Castro Meira, Humberto Martins, Herman Benjamin e Eliana Calmon votaram com o Sr. Ministro Relator. Brasília, 12 de dezembro de 2006 VALÉRIA ALVIM DUSI Secretária Documento: Inteiro Teor do Acórdão - Site certificado - DJ: 08/02/2007 Página 10 de 10