TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS RESOLUÇÃO N. 931/2003, DE 08 DE OUTUBRO DE 2003.

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1 RESOLUÇÃO N. 931/2003, DE 08 DE OUTUBRO DE Processo: 06367/2002 Assunto: Consulta Entidade: Ministério Público Órgão: Procuradoria Geral de Justiça Consulente: Jacqueline Adorno de La Cruz Barbosa Procuradora-Geral de Justiça Relatora: Conselheira DORIS COUTINHO Ementa: Consulta acerca da exclusão de valores referentes ao IRRF das despesas com pessoal. Impossibilidade em face da uniformidade com que todos os entes da Administração Pública devem tratar a sistemática dos gastos com pessoal Vistos, relatados e discutidos estes autos de n /2002, que versam sobre Consulta acerca de gastos com despesa de pessoal e a incidência do imposto de renda retido na fonte IRRF, para cálculo da receita corrente líquida. RESOLVEM os componentes do Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, em sessão plenária, por unanimidade dos votos, em responder a consulta formulada, por preencher os pressupostos de admissibilidade definidos nos artigos 150 e seguintes do RITCE, conforme os fundamentos expendidos no relatório e voto da Conselheira-Relatora, em síntese nos seguintes termos: I Manifestar-se à Consulente no sentido da impossibilidade de excluir o Imposto de Renda Retido na Fonte IRRF do cálculo das despesas com pessoal, em face da uniformidade com que todos os entes da Administração Pública devem tratar a sistemática dos gastos com pessoal; II Remeter cópia desta decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam à Procuradoria Geral de Justiça para conhecimento; III Determinar o encaminhamento dos autos à Diretoria de Integração e Apoio Técnico para cadastro, e posteriormente, a Coordenadoria de Protocolo Geral para que providencie o retorno dos mesmos à origem. SALA DAS SESSÕES PLENÁRIAS, em Palmas, Capital do Estado, aos 08 dias do mês de outubro de RELATÓRIO N. 173/2003 Em exame nestes autos a consulta formulada pela então Procuradora-Geral de Justiça, Dra. Jacqueline Adorno de La Cruz Barbosa, acerca de gasto com despesa de pessoal e a incidência do imposto de renda retido na fonte IRRF, para cálculo da receita corrente líquida. 1

2 2. A consulta se faz acompanhar de cópia de consulta semelhante elaborada pelo MP do Rio Grande do Sul e decisão do Tribunal de Contas do mesmo Estado, às fls. 4 a O Corpo de Auditores, através da Auditora Maria Luiza Pereira Meneses, manifestou-se às fls. 26/ O parecer do Ministério Público (fls. 30/32), da lavra do digno e ilustre Procurador, Doutor Marcos Antonio da Silva Modes, pelos fundamentos que aduz, é por considerar que o IRRF arrecadado dos servidores não integre o cálculo de gastos com pessoal. É o escorço do relatório. DA ADMISSIBILIDADE DA CONSULTA 5. As consultas têm sua fundamentação no art. 1º, inc. XIX da LOTCE 1, o procedimento e pressupostos de admissibilidade traçados nos arts. 150 e ss. do RITCE. Convém referirmos que a resposta à presente consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto 2, razão pela qual a resposta dar-se-á estritamente em tese, sem adentrarmos em particularidades. 6. Antes da análise do mérito verificamos que dos pressupostos regimentais para admissibilidade da consulta, art RITCE 3, encontram-se presentes os seguintes: está subscrita por autoridade competente, a Procuradora- Geral de Justiça (I); a matéria é de competência desta Corte, por se tratar de despesa com pessoal (II); a dúvida suscitada está formulada objetivamente (III); encontra-se autenticada e o consulente qualificado (IV). Deixou de ser apresentado o parecer do órgão de assistência jurídica da autoridade consulente (V), porém 1 Art. 1. Ao Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, órgão de controle externo, compete, nos termos das Constituições Federal e Estadual, e na forma estabelecida nesta Lei: (...) XIX - decidir sobre consulta que lhe seja formulada acerca de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, na forma estabelecida no Regimento Interno; 2 Art. 1º. 5º - LOTCE. A resposta à consulta a que se refere o inciso XIX deste artigo tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto. 3 Art A consulta quanto a dúvidas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares, formulada ao Tribunal de Contas, deverá revestir-se das seguintes formalidades: I - ser subscrita por autoridade competente; II - referir-se à matéria de competência do Tribunal de Contas; III - conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada, com a formação de quesitos objetivos; IV - conter o nome legível, a assinatura e a qualificação do consulente; V - ser instruída com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente. 2

3 acatando argumento do Procurador Marcos Modes, entendo por admitir a consulta por apresentar-se bem articulada e permitindo a exata compreensão da controvérsia. NO MÉRITO 7. A matéria relativa a esta consulta relaciona-se com o disposto no art. 18, caput, da Lei n. 101/2000 4, que traz definições e limites de gastos com pessoal, e art. 2º, IV 5 da mesma lei, que conceitua o que seja receita corrente líquida - RCL e apontam quais são as receitas que devem ser deduzidas do seu cômputo, e a inclusão ou não do Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF. 8. A questão trazida a lume é ponto polêmico, com posições divergentes entre os vários Estados da Federação, tendo alguns adotado o posicionamento do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, tomando por base os argumentos expendidos no parecer acostado aos autos, outros adotam posição em sentido contrário, ou seja, no sentido de incluir o IRRF no cômputo da receita corrente líquida RCL. Por exemplo, podemos apresentar a Resolução n. 021/03 do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás: Resolução RC nº 021/03 Interessada: Secretaria de Administração da Prefeitura de Anápolis. Assunto: Possibilidade da exclusão de valores referentes aos encargos sociais e previdenciários, pagamentos de inativos e imposto de renda retido na fonte, das despesas de pessoal. Ementa: Consulta acerca da exclusão de valores referentes aos encargos sociais e previdenciários, pagamentos de inativos e imposto de renda retido na fonte das despesas com pessoal. 4 Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. 5 Art. 2 o Para os efeitos desta Lei Complementar entende-se como: (...) IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no 9 o do art. 201 da Constituição. 1 o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar n o 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 2 o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do 1 o do art o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades. 3

4 Impossibilidade em face das disposições contidas nos artigos 18 e 19 da LRF. Resolução O Tribunal de Contas dos Municípios manifestou ao consulente no sentido da impossibilidade legal de exclusão dos encargos sociais e previdenciários de responsabilidade do empregador, do pagamento de inativos e do imposto retido na fonte, do cálculo das despesas com pessoal da administração pública do município. Nessa mesma esteira, embasado nas conclusões acima, resolve rever o entendimento antes expedido na Resolução 077/02, de 11/12/02, no sentido da impossibilidade de se excluir do cômputo dos 70% do duodécimo que cabe à Câmara Municipal de Anápolis os valores correspondentes ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) dos vereadores e servidores daquele Legislativo. De conseqüência, fica revogada, a partir desta data, Resolução nº 077/02 (exarada no processo 31342/02) bem como represtinada a Resolução RC 124/01, pelas razões acima aduzidas O doutrinador Edson Ronaldo do Nascimento, no artigo A Lei de Responsabilidade Fiscal e a Polêmica das Despesas com Pessoal 7 também opina a respeito do assunto, ressaltando que a retirada do IRRF, bem como outras receitas do cômputo da RCL servem apenas para melhorar situação de Estados e Municípios que estejam além dos 60% da sua RCL com pessoal, solucionando a questão somente no plano contábil, enquanto efetivamente deveria ocorrer no plano administrativo. Cita ainda que Estados onde as despesas com inativos ultrapassam a 40% do total dos gastos com pessoal, utilizam-se de vários subterfúgios, entre eles a exclusão de inativos, além da retirada dos encargos sociais e previdenciários do cômputo para aumentarem o limite: (...) Por fim, cumpre ressaltar que a retirada das despesas com pensionistas do cômputo dos gastos com pessoal, servirá apenas para melhorar a situação de Estados e Municípios que estejam, por exemplo, gastando 61% ou 62% da sua RCL com pessoal. Nesses casos, retirando-se os pensionistas, esses entes retornariam ao limite legal (60% da RCL) resolvendo-se no plano contábil, problemas que deveriam ser solucionados no âmbito administrativo. Da mesma forma, a retirada do Imposto de Renda Retido na Fonte - IRRF das despesas com pessoal e da RCL, medida adotada em algumas unidades federadas, em meu entendimento, representa uma forma de ajuste contábil que vem atender interesses da administração pública e não os interesses da sociedade. (...) Existe ainda no País, uma corrente de juristas e de representantes das Cortes de Contas que defendem a exclusão dos Nascimento, Edson Ronaldo Finanças Públicas: União, Estados e Municípios, Ed. Vestcon, Brasília,

5 inativos, além da retirada dos encargos sociais e previdenciários do cômputo das despesas com pessoal. O argumento busca consistência no aparente conflito entre a LRF, o artigo 169 da Constituição Federal e a Emenda Constitucional n 25, de Além disso, de acordo com os defensores dessa tese as regras definidas na norma constitucional emendada (art. 29-A), deverão alcançar toda a administração pública. 10. Percebe-se pelos argumentos tecidos pelos dois lados da polêmica que a tentativa de excluir o IRRF da despesa com pessoal é um artifício, sem nenhum amparo legal e que não se sustenta. A retirada sob o argumento de uma interpretação sistemática da LRF, como quer fazer entender-se o parecer acostado aos autos, sustentando-se que a LRF é um diploma legal de conteúdo eminentemente financeiro e que, portanto, os conceitos nela inseridos assim também devem ser entendidos, é uma medida forçosa. 11. A questão deve ser abordada dentro de uma análise econômica com os prováveis efeitos financeiros sobre as contas dos entes públicos que vierem a adotar uma regra ou outra, a retirada do IRRF das despesas com pessoal poderia trazer sérios problemas para as Administrações, podendo levar ao desequilíbrio das contas públicas, contrário ao princípio de equilíbrio, basilar da LRF 8, na medida em que os demonstrativos fiscais apresentassem baixos níveis de comprometimento com a folha de pagamentos. Basta verificarmos paralelamente as duas situações, se incluirmos os valores do IRRF nas despesas com pessoal, contabilmente devemos incluí-lo também na receita corrente líquida RCL, teríamos então o seguinte esquema a título de exemplo: ESCRIÇÃO VALOR Despesa com pessoal 40 (+) IRRF 10 (A) Total despesa de pessoal 410 Receita Corrente Líquida 1000 (+) IRRF 10 (B) Total da RCL 1010 % da Despesa com pessoal (A)/(B) 40,59% 12. Por outro lado, se não computarmos o IRRF na despesa, obviamente devemos tirá-lo da RCL, teríamos o seguinte: 8 Art. 1 o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. 1 o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. 5

6 DESCRIÇÃO VALOR Despesa com pessoal 40 (A) Total despesa de pessoal 400 Receita Corrente Líquida 1000 (B) Total da RCL 1000 % da Despesa com pessoal (A)/(B) 40,00% 13. Analisando as duas situações verifica-se que na primeira, que inclui o IRRF, o índice de gasto total com pessoal em relação à Receita Corrente Líquida ainda tem uma margem de gasto, ao contrário do exemplo dois. Há uma preocupação enorme entre as Cortes de Contas com relação às formas artificiais para o ajuste das contas públicas, procura-se orientar os gestores públicos no sentido da correta interpretação da LRF. A folha de pagamento exerce uma grande pressão sobre as contas públicas. 14. Na busca pela transparência e pela gestão fiscal responsável deve-se trabalhar as finanças públicas nas três esferas de governo de forma competente, com planejamento e com a participação popular, não se deve buscar no plano contábil soluções para problemas que devem ser resolvidos administrativamente, no sentido de não ferir um dos princípios mais importantes da gestão fiscal responsável: o equilíbrio entre receitas e despesas. 15. Não obstante estas considerações, não se pode esquecer que o Estado, representado pelos seus três Poderes, o Ministério Público e Tribunal de Contas, bem como a administração direta e indireta não poderão apresentar para a mesma despesa, demonstrativos diferentes para o atendimento de diversas finalidades, assim é que podemos concluir que como o Governo do Estado do Tocantins adota nos seus demonstrativos a inclusão do IRRF no cômputo da despesa com pessoal e na RCL, as demais entidades também devem segui-lo, alcançando toda a Administração Pública, mantendo-se, assim a coerência. 16. Estas questões estão ligadas ao dia-a-dia das Administrações Públicas, no âmbito da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios compreendendo o Poder Executivo, as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público, todos devem tratar da sistemática dos gastos com pessoal de maneira uniforme, deixando de prevalecer interpretações que vão ao encontro de interesses locais de um ou outro ente da Federação, pois pode com isso comprometer de forma irremediável o que já se alcançou até o momento, a melhoria substancial na situação fiscal da maioria dos Estados e Municípios brasileiros. Ante todo o exposto, VOTO no sentido de que este Tribunal de Contas responda a consulta formulada, por preencher os pressupostos de admissibilidade definidos no art. 150 e ss. do RITCE, nos seguintes termos: 6

7 I Manifestar-se à Consulente no sentido da impossibilidade de excluir o Imposto de Renda Retido na Fonte IRRF do cálculo das despesas com pessoal, em face da uniformidade com que todos os entes da Administração Pública devem tratar a sistemática dos gastos com pessoal; II Remeter cópia desta decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam à Procuradoria Geral de Justiça para conhecimento; III Determinar o encaminhamento dos autos à Diretoria de Integração e Apoio Técnico para cadastro, e posteriormente, a Coordenadoria de Protocolo Geral para que providencie o retorno dos mesmos à origem. É o meu voto SALA DAS SESSÕES PLENÁRIAS, em Palmas, Capital do Estado do Tocantins, aos 08 dias do mês de outubro de Conselheira DORIS COUTINHO Relatora 7