A ECONOMIA BRASILEIRA. no contexto da crise global

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1 A ECONOMIA BRASILEIRA no contexto da crise global

2 Governador do Estado Geraldo Alckmin SECRETÁRIO DE GESTÃO PÚBLICA Waldemir Caputo Fundação do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP) Diretor Executivo Wanderley Messias da Costa Diretora de Políticas Sociais Márgara Raquel Cunha GRUPO DE ECONOMIA DA FUNDAP Luis Fernando Novais (coordenador) Luciana Portilho da Silva Rafael Fagundes Cagnin José Roberto Rodrigues Felipe Thiago dos Santos (estagiário) Matheus Rugno Oliveira (estagiário) Kleber de Sousa Roque (estagiário) Revisão Técnica Rafael Fagundes Cagnin Marcos Antonio Macedo Cintra Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap) Rua Cristiano Viana, São Paulo SP Telefone (11) Fax (11)

3 Luis Fernando Novais Rafael Fagundes Cagnin Geraldo Biasoto Junior organizadores A ECONOMIA BRASILEIRA no contexto da crise global artigos de Adriana Nunes Ferreira Carolina Troncoso Baltar Daniela Magalhães Prates Daniela Salomão Gorayeb Geraldo Biasoto Junior José Roberto Afonso Júlio Sergio Gomes de Almeida Luciana Portilho Luis Fernando Novais Marcos Antonio Macedo Cintra Maria Cristina Penido de Freitas Marina Sequetto Maryse Farhi Rafael Fagundes Cagnin Fundap 1 a. edição São Paulo, 2014

4 Coodernação Editorial Fernando Ortega de Sousa Carneiro Projeto Gráfico e Capa Newton Sodré Edição de Texto e Revisão Marcos Henrique Monteiro Martins Maria Eloísa Pires Tavares Newton Sodré Vera Carvalho Zangari Tavares Editoração Eletrônica Juhmco Hanada Newton Sodré Normalização Bibliográfica Ana Cristina de Souza Leão Norma Batista Nórcia Ruth Aparecida de Oliveira Catalogação na Fonte Elena Yukie Harada Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Centro de Documentação da Fundap, SP, Brasil) A economia brasileira no contexto da crise global / Luis Fernando Novais, Rafael Fagundes Cagnin, Geraldo Biasoto Junior (orgs.). São Paulo : FUNDAP, p. ISBN Economia brasileira. 2. Política macroeconômica. 3. Conjuntura econômica. I. Novais, Luis Fernando (org.). II. Cagnin, Rafael Fagundes (org.). III. Biasoto Junior, Geraldo (org.). IV. Fundação do Desenvolvimento Administrativo - FUNDAP CDD

5 Sumário Prefácio, 7 Marcos Antonio Macedo Cintra Apresentação, 15 Capítulo 1. Gênese da Crise e Evolução Recente das Economias Avançadas, 19 Maryse Farhi Capítulo 2. Balanço do Regime de Política Macroeconômica no Primeiro Biênio do Governo Dilma, 51 Daniela Magalhães Prates Rafael Fagundes Cagnin Maria Cristina P. de Freitas Luis Fernando Novais Capítulo 3. A Inserção Externa do Brasil no Contexto da Crise Global, 79 Daniela Magalhães Prates Carolina Troncoso Baltar Marina Sequetto Capítulo 4. A Política Financeira Anticíclica e a Evolução do Crédito Bancário entre 2009 e 2012, 123 Maria Cristina Penido de Freitas Rafael Fagundes Cagnin

6 Capítulo 5. A Dinâmica do PIB Brasileiro no Período Póscrise: da ilusão do crescimento sustentado à crise da indústria nacional, 162 Luis Fernando Novais Capítulo 6. Indústria e Política Industrial no Contexto Pós-crise, 193 Júlio Sergio Gomes de Almeida Luis Fernando Novais Capítulo 7. O Mercado de Trabalho Brasileiro no Póscrise: Uma recuperação com fragilidades, 222 Adriana Nunes Ferreira Luciana Portilho Daniela Salomão Gorayeb Capítulo 8. Política Fiscal nos Pós-Crise de 2008: a Credibilidade Perdida, 251 Geraldo Biasoto Junior José Roberto Afonso Sobre os Autores, 281

7 Prefácio Marcos Antonio Macedo Cintra Em diferentes instituições, e por meio de diversas correntes teóricas, faz-se um enorme esforço de construção de uma narrativa das transformações políticas, econômicas e sociais ocorridas no Brasil nas últimas décadas 1. Este livro do Grupo de Economia da Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap) filia-se a essas tentativas de compreensão da economia política contemporânea. Perfilhase também ao debate de proposições para enfrentar os desafios ainda persistentes, sobretudo a articulação de uma macroeconomia para o crescimento, a reorganização da estrutura industrial e o aprofundamento do processo de distribuição da renda e da riqueza em um cenário internacional mais adverso. Vai ficando claro que o processo de transformação do país teve como substrato uma tentativa de promover um desenvolvimentismo inclusivo. Isso implicou um vasto conjunto de políticas públicas direcionadas aos grupos sociais mais pobres: aumento real do salário mínimo, transferência de renda (Programa Bolsa Família), e muitos outros, tais como Luz para Todos, Minha Casa Minha Vida, Mais Médicos, Programa Universidade para Todos, etc. Estimativas indicam que as transferências (públicas) de assistência e previdência social agregadas atingiram mais de 15% do Produto Interno Bruto (PIB), com impactos relevantes no consumo das famílias (SANTOS, 2013). Tudo isso possibilitou a formação do que alguns chamaram de nova classe média referente ao intervalo de renda per capita entre R$ 291 e R$ (LIMA, 2013), abrangendo cerca de Ver, por exemplo, Sader (Org.), 2013; Ipea/SAE (2010); Ipea/SAE, CGEE/MCTI/Rede Desenvolvimentista (2013); Fiesp (2013); Iedi (2012); AKB (2013); Bacha e Bolle (Orgs.), 2013; FPA (2013). a economia brasileira no contexto da crise global 7

8 milhões de pessoas, bem como o fenômeno político denominado de lulismo, por Singer (2012). Segundo Bielschowsky (2013, p. 7), um dos formuladores do Plano Plurianual (PPA ): o Brasil tem o privilégio de possuir, ao mesmo tempo, três poderosas frentes de expansão, três motores do desenvolvimento, um conjunto que poucos países do mundo possuem: (i) um amplo mercado interno de consumo de massa que será tanto mais amplo quanto melhor vier a ser a distribuição da renda e também uma estrutura produtiva potencialmente capaz de vir a realizar localmente boa parte da produção em larga escala correspondente, nos setores primários, industriais e de serviços, sem prejuízo de ampliar as exportações; (ii) uma forte demanda nacional e mundial por seus abundantes recursos naturais; e (iii) perspectivas favoráveis quanto à demanda estatal e privada por investimentos em infraestrutura (econômica e social). Vai ficando claro também que havia uma aposta, explicitada no PPA , de que a expansão do mercado interno impulsionaria as mudanças na estrutura produtiva, em particular a industrial, uma vez que as exportações de commodities possibilitariam a geração de recursos em moeda forte. Todavia, a mudança de preços relativos, favorecendo o agronegócio e a mineração, por um lado, e a reação modernizante e defensiva do setor manufatureiro, por outro, resultaram em um vazamento crescente para o exterior, sobretudo para a Ásia, de uma parte relevante do impulso proveniente da expansão do mercado interno (PINTO, 2010; BIELSCHOWSKY, SQUEFF e VASCONCELOS, 2013). A indústria manufatureira brasileira foi se transformando em uma maquiladora para dentro por meio da importação de peças, componentes e produtos finais, sobretudo do complexo eletroeletrônico (MEDEIROS, 2013a e 2013b; AREND, 2013). Ao contrário do México e, em certo sentido, também da China, que montaram maquiladoras para fora. O saldo da balança comercial da indústria manufatureira brasileira tornou-se crescentemente negativo US$ 105 bilhões em 2013 (IEDI, 2013). Assim, foi a emergência de um novo paradigma de organização da produção e de introdução do progresso técnico, nas economias asiáticas (China, Coreia do Sul, Índia, Vietnã, etc.) denominado de frugal pela revista The Economist 2 2. The Economist, apud Carta Capital, 2010, p. 40 e 47-48: a inovação frugal não se restringe ao redesenho de produtos; ela exige repensar todos os processos de produção e modelos de negócios. As empresas têm de reduzir custos para atingir mais consumidores, e precisam aceitar margens de lucros restritas para ganhar em 8 a economia brasileira no contexto da crise global

9 que permitiu o aumento do consumo das famílias brasileiras mais pobres, dado o aumento do emprego predominantemente nos setores de serviços (Mac jobs), da renda e do endividamento (crédito consignado e crédito ao consumo). As cadeias produtivas asiáticas fomentaram, portanto, um novo fordismo configurado na miniaturização dos bens que produz barato para o consumo de trabalhadores com baixos salários e/ou rendimentos em todo o mundo, beneficiando as classes médias emergentes na América Latina, na África e na Ásia. Além disso, a economia brasileira integrou-se aos fluxos de capitais (de curto, médio e longo prazos) abundantes durante a Grande Moderação permitindo a valorização dos ativos financeiros domésticos e da taxa de câmbio, a redução das taxas de juros reais e a acumulação de reservas internacionais, bem como após a crise financeira sistêmica, com as políticas monetárias extremamente expansionistas dos principais bancos centrais (Federal Reserve, Banco Central Europeu, Banco do Japão e Banco da Inglaterra). Porém, não foi possível solucionar o grande atraso na infraestrutura econômica e social estradas, ferrovias, aeroportos, portos, hospitais, escolas, etc., uma vez que não se equacionou nem as estruturas financeiras e patrimoniais nem as estruturas gerenciais dos projetos, a despeito de alguns exemplos bem-sucedidos de concessões (e/ou parcerias público-privadas), financiadas pelos bancos e pelos fundos de pensão públicos, com a participação das empresas estatais. Finalmente, sobressaem as limitações do regime macroeconômico brasileiro metas de inflação (taxas de juros altas), taxa de câmbio flutuante (alta volatilidade cambial) e superávit fiscal primário (elevado estoque de dívida pública, com pagamentos de juros de cerca de 5% do PIB), discutidas de forma ampla e profunda em vários artigos que compõem o livro. No período mais recente, a alta da inflação, devido, sobretudo, a pressões no setor de serviços e a choques de oferta, volume. Três formas de reduzir custos vêm sendo consideradas as mais bem-sucedidas. A primeira é terceirizar cada vez mais. (...) A segunda maneira de economizar é usar tecnologias já existentes de formas novas e criativas. (...) O terceiro caminho para reduzir custos é utilizar técnicas de produção em massa em áreas novas e surpreendentes, como a medicina. (...). A inovação de negócios no mundo emergente chegou ao ponto em que todos os avanços individuais se transformam em algo maior do que a soma das partes. Assim como os círculos de qualidade e a entrega just-in-time do Japão fizeram parte de um novo sistema chamado de produção enxuta, a inovação às avessas e a produção frugal dos emergentes são parte de uma nova linha de administração de negócios. (...) As empresas estão partindo das necessidades de algumas das pessoas mais pobres do mundo e, para atender a essas necessidades, estão redesenhando produtos e até processos inteiros de fabricação. Isso pode incluir uma mudança na definição do que é um cliente, de forma a abarcar todo o tipo de gente que até então vivia excluída da economia de mercado. Significa cortar custos até o osso e eliminar todas as funções de um produto ou serviço, preservando apenas o essencial. Em outra reportagem, reitera: o BroadGroup que desenvolveu novas técnicas de pré-fabricação, possibilitando a construção de arranha-céus rapidamente, em janeiro de 2012, construiu um hotel de 30 andares em apenas 15 dias (VAITHEESWARAN, 2013, p. 49). a economia brasileira no contexto da crise global 9

10 impôs o aumento da taxa de juros básica. O elevado déficit em conta-corrente e a desvalorização da taxa de câmbio, seguindo os humores do mercado financeiro internacional, tiveram impactos nas expectativas sobre os índices de preços, retroalimentando a política monetária restritiva. A elevação dos gastos públicos (sobretudo sociais) com menor arrecadação (menor crescimento do produto e desonerações) resultou em queda do superávit primário e dificuldades para se promover a aceleração do investimento público. Diante desses constrangimentos renitentes, prevaleceram o baixo dinamismo do produto e do investimento privado e público, o aumento no patamar dos níveis de preços e a deterioração das contas externas, com a melhora relativa das condições de vida das populações mais pobres. Esse diagnóstico associado aos impactos da Ásia na balança comercial e, portanto, na estrutura produtiva; a volatilidade do mercado cambial e, por conseguinte, dos fluxos de capitais parece cada vez mais difundido por diversos segmentos da sociedade brasileira. As proposições de medidas para avançar na sustentação e expansão das conquistas sociais alcançadas e, portanto, na construção do futuro, parecem mais obnubiladas. Não há consenso nem força mobilizadora, seja entre os setores empresariais, seja entre os componentes do lulismo, para liderar os movimentos. Nem autonomia decisória relativa do Estado nacional. A crise política a dificuldade de articular uma alternativa, portanto, cobrará seu preço, em uma década de profundas transformações da ordem mundial. Os Estados Unidos caminham para a normalização das taxas de juros (tapering) e, simultaneamente, para nova rodada de inovações tecnológicas (nanotecnologia, biotecnologia, neurociência, robótica, novos materiais, etc.), para transformações na matriz energética (shalegas) e para a reconfiguração do comércio internacional (Trans-Pacific Economic Partnership e Transatlantic Trade and Investment Partnership). A China reage ao propor o Regional Comprehensive Economic Partnership, mas suas vantagens não estão plenamente asseguradas. Suas capacidades adquiridas para a inovação secundária e a absorção de transferência de tecnologia não parecem suficientes para um desenvolvimento econômico sustentável. A proporção do valor adicionado que absorve na participação das cadeias globais de produção ainda é bastante restrita e as exportadoras são predominantemente filiais de empresas transnacionais. Por isso, os novos planos de ciência, tecnologia e inovação do país colocam ênfase na inovação endógena (JAGUARIBE, 2013). Portanto, há indicações de que os Estados Unidos (mas também a China, o Japão, a Alemanha, a Rússia, etc.) estão, novamente, reorganizando suas economias e, por extensão, a economia mundial, a partir de seus próprios interesses (ou de seus próprios capitais). Os demais países, evidentemente, deveriam procurar se 10 a economia brasileira no contexto da crise global

11 defender e avançar, ou permanecer no eterno país do futuro (ZWEIG, 2013), ou correr o risco de sucumbir. No caso brasileiro, a experiência bem-sucedida do agronegócio talvez possa auxiliar na construção de políticas de reestruturação produtiva, seja utilizando essa capacidade empresarial para fomentar outros setores, como a indústria de equipamentos agrícolas, com tecnologia eletroeletrônica e softwares embarcados (LUCENA, 2013), seja usando a expansão do crédito de capital de giro para as pequenas, médias e grandes empresas industriais, a partir dos depósitos compulsórios e/ou de uma porcentagem dos depósitos à vista (como ocorreu com o crédito agrícola, durante muitas décadas), de maneira a criar uma alternativa aos juros escorchantes praticados pelo sistema financeiro doméstico 3. Não se pode esquecer também de internalizar parte expressiva da cadeia do pré-sal, a montante e a jusante, bem como de expandir a infraestrutura urbana (mobilidade social, habitação e saneamento básico), que poderiam alavancar segmentos importantes da estrutura produtiva doméstica. Espera-se, portanto, que o governo, os partidos políticos e a sociedade decidam enfrentar a discussão e este livro proporciona uma contribuição importante a esse debate sobre o modelo de desenvolvimento brasileiro seus avanços e seus limites e os desafios de se reorganizar a economia industrial capitalista. As evidências históricas parecem indicar que isso passaria por uma reinserção nas cadeias produtivas globais importar para exportar, como afirmam Júlio Sérgio Gomes de Almeida e Luis Fernando Novais, em particular, nos novos setores que surgiram na indústria mundial, bem como no aprofundamento da integração brasileira na América do Sul. Para isso, seria importante desenhar uma estratégia regional de compras governamentais para facilitar e/ou promover a integração das cadeias produtivas na América do Sul e definir o padrão de financiamento dessa integração, seja pela implementação do Banco do Sul, seja pelo fortalecimento da Corporação Andina de Fomento agora, Banco de Desenvolvimento da América Latina. Seria importante também aperfeiçoar e/ou aprofundar os mecanismos de cooperação financeiros e monetários regionais, tais como as operações de swap de moedas entre os países da região, sistemas de pagamentos em moedas locais, fortalecimento do Fundo Latino-americano de Reserva, compra de títulos da dívida soberana entre os países vizinhos, etc. Está-se diante de um acirramento da concorrência em diversos planos; nesse contexto, a ousadia de todos os setores políticos, econômicos e sociais torna-se crucial. 3 Da mesma forma como a Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial (Embrapaii) com atuação nas áreas de inovação industrial procura reproduzir a experiência exitosa da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). a economia brasileira no contexto da crise global 11

12 Referências A INDÚSTRIA de transformação por intensidade tecnológica: quem cresce não puxa o restante (ainda). Carta Iedi, São Paulo, n. 603, 20 dez Disponível em: < Acesso em: 10 dezembro AREND, Marcelo. A industrialização do Brasil ante a nova divisão internacional do trabalho. In: CALIXTRE, André B.; BIANCARELI, André M.; CINTRA, Marcos Antonio M. O futuro do Brasil: avanços e limites do desenvolvimentismo. Brasília, DF: Ipea/CGEE/Rede Desenvolvimentista, No prelo. ASSOCIAÇÃO KEYNESIANA BRASILEIRA. A economia brasileira na encruzilhada. Dossiê da Crise IV Disponível em: < >. Acesso em: 10 dezembro BACHA, Edmar; BOLLE, Monica B. de (Orgs.). O futuro da indústria no Brasil: desindustrialização em debate. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, BIELSCHOWSKY, Ricardo. Estratégia de desenvolvimento e as três frentes de expansão no Brasil: um desenho conceitual. Rio de Janeiro: Ipea, (Texto para Discussão Ipea, n ). Disponível em: < Acesso em: 10 dezembro BIELSCHOWSKY, Ricardo; SQUEFF, Gabriel C.; VASCONCELOS, Lucas F. Evolução dos investimentos nas três frentes de expansão da economia brasileira na década de In: CALIXTRE, André B., BIANCARELI, André M.; CIN- TRA, Marcos A. M. O futuro do Brasil: avanços e limites do desenvolvimentismo. Brasília, DF: Ipea/CGEE/Rede Desenvolvimentista, No prelo. FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Estratégia de potencial socioeconômico pleno para o Brasil. São Paulo, FUNDAÇÃO PERSEU ABRAMO. Projetos para o Brasil. São Paulo, Disponível em: < Acesso em: 10 dezembro INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO IN- DUSTRIAL. Contribuições para uma agenda de desenvolvimento do Brasil. São Paulo, Disponível em: < artigos/ c37.pdf >. Acesso em: 10 dezembro a economia brasileira no contexto da crise global

13 INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Projeto perspectivas do desenvolvimento brasileiro. Brasília, DF, Disponível em: < gov.br >. Acesso em: 10 dezembro INTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Centro de Gestão e Estudos Estratégicos do Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação e Rede Desenvolvimentista (pesquisadores de distintas universidades coordenados pelo Centro de Estudos de Conjuntura e Política Econômica do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas). Agenda desenvolvimentista e sua inserção global. Brasília, DF, Disponível em: < >. JAGUARIBE, Anna. Capacidades estatais comparadas: China e a reforma do sistema nacional de inovações. Brasília, DF: IPEA, Mimeografado. LIMA, Flavia. Chegou a hora de olhar a classe média, diz Paes de Barros. Valor Econômico, São Paulo, 13 nov LUCENA, Eleonora de. Governo perde batalha para mercado financeiro, e país está em camisa de 11 varas, diz Belluzzo, Folha de S.Paulo, São Paulo, 29 dez Disponível em: < governo-perdeu-a-batalha-contra-o-mercado-financeiro.shtml>. Acesso em: 10 dezembro MEDEIROS, Carlos A. de. Evolução da composição da estrutura de oferta da economia brasileira na última década à luz das matrizes de insumo-produto e dos dados da evolução da demanda das famílias brasileiras entre 2003 e Brasília, DF: Ipea, Mimeografado.. A sustentabilidade estrutural de um regime de crescimento com distribuição de renda. Brasília, DF: Ipea, Mimeografado. PINTO, Eduardo C. Bloco no poder e governo Lula Tese (Doutoramento) Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, SADER, Emir (Org.). 10 anos de governos pós-neoliberais no Brasil: Lula e Dilma. São Paulo: Boitempo, SANTOS, Cláudio H. M. dos. A dinâmica das transferências públicas de assistência e previdência ( ). Carta de Conjuntura, n. 20, p , set a economia brasileira no contexto da crise global 13

14 SINGER, André V. Os sentidos do lulismo: reforma gradual e pacto conservador. São Paulo: Companhia das Letras, THE ECONOMIST. O mundo de cabeça para baixo: especial sobre inovação nos mercados emergentes. Republicado na Carta Capital, São Paulo, ano XV, n. 595, p. 40, 47-48, 12 maio VAITHEESWARAN, Vijay. Um conto de duas torres. The Economist. O mundo em 2014, Londres, 2013, p. 49. ZWEIG, Stefan. Brasil: um país do futuro. Porto Alegre: L&PM Pocket, a economia brasileira no contexto da crise global

15 Apresentação Este livro é resultado do acompanhamento da conjuntura econômica do Grupo de Economia da Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), bem como de contribuições de pesquisadores convidados. Seus capítulos retomam, sob diferentes perspectivas, o período posterior ao agravamento da crise internacional e seus efeitos sobre a economia brasileira. A periodização proposta ( ) não significou, contudo, uma camisa de força aos autores, cujos argumentos muitas vezes exigiram a análise de tendências em um prazo mais longo. Maryse Farhi, no capítulo 1, analisa as diferentes etapas da crise internacional, desde sua eclosão, com a ruptura do mercado americano de hipotecas de alto risco, em 2007, até o resgate de Chipre pela troika (Fundo Monetário Internacional, Banco Central Europeu e Comissão Europeia), no início de É dada especial atenção às medidas adotadas pelos países desenvolvidos na gestão da crise, evitando que ela tomasse proporções semelhantes à Grande Depressão dos anos No capítulo 2, Daniela M. Prates, Rafael F. Cagnin, Maria Cristina P. de Freitas e Luis Fernando Novais mostram como se articularam, no Brasil, as políticas macroeconômicas no esforço de garantir a trajetória de crescimento da economia doméstica, apesar dos desdobramentos adversos provenientes do front externo. Caracterizam os dois primeiros anos do governo Dilma a maior coordenação entre o Ministério da Fazenda e o Banco Central do Brasil na formulação das políticas fiscal, monetária e cambial, bem como o uso de um conjunto de instrumentos a economia brasileira no contexto da crise global 15

16 mais diversificados do que aquele que vinha sendo empregado até então (medidas macroprudenciais, controles de capitais, desonerações fiscais, etc.). Tratou-se, então, de flexibilizar, e não de abandonar, o regime de política macroeconômica, baseado nas metas de inflação e de superávit primário e no regime de câmbio flutuante o chamado tripé da política macroeconômica. No capítulo 3, Daniela M. Prates, Carolina T. Baltar e Marina Sequetto avaliam o desempenho das contas externas da economia brasileira. Do lado comercial, o acirramento da concorrência internacional, o diferencial do ritmo de crescimento da economia doméstica em relação a seus parceiros e o patamar apreciado da moeda nacional (restaurado entre 2009 e 2011) levaram à deterioração do saldo comercial nos anos que sucederam a crise. Do lado financeiro, o expressivo diferencial da taxa de juros associou-se à avaliação positiva da economia brasileira pelos investidores internacionais, em função de sua resiliência à crise, provocando forte entrada de capitais externos e, consequentemente, apreciação do real. Esse movimento só foi amortecido com a adoção progressiva de controles de capitais e medidas de regulamentação prudencial e, em alguns períodos, revertido em função da elevação da aversão ao risco provocada pelo desenrolar da crise da zona do euro. No capítulo 4, Maria Cristina P. de Freitas e Rafael F. Cagnin chamam atenção para a importância do crédito direcionado e dos bancos públicos, como agentes da política financeira anticíclica do governo federal, para a manutenção do crescimento do crédito bancário entre 2009 e 2012, de maneira a compensar, ao menos parcialmente, a contração das carteiras de seus congêneres privados. As decisões de política monetária e a adoção das medidas macroprudenciais também influenciaram o ritmo de expansão do crédito no período pós-crise. No capítulo 5, Luis F. Novais avalia a dinâmica do produto vis-à-vis a condução da política econômica. O artigo resgata os principais determinantes do padrão de crescimento que vigorou no país até a crise global do final de 2008, marcando as diferenças em relação à fase posterior. Até meados de 2010, a política econômica pautada pelo incentivo ao consumo e pelo papel ativo dos bancos públicos na oferta de crédito com prazos e juros em melhores condições conseguiu ativar o consumo doméstico e o investimento produtivo. A partir de 2011, a crise da dívida soberana dos países da zona do euro explicitou os limites dessa estratégia de política econômica. O contínuo vazamento da demanda doméstica para o exterior, no biênio 2011/2012, combinado com a fase de baixa do investimento produtivo, gerou questionamentos sobre a sustentabilidade desse padrão de crescimento. 16 a economia brasileira no contexto da crise global

17 No capítulo 6, Júlio S. G. de Almeida e Luis F. Novais traçam o perfil da indústria brasileira, comparando o seu peso e desempenho para uma amostra de países avançados e emergentes. Outro tema abordado é a relação entre a expansão industrial e o desenvolvimento econômico. Avalia-se que a desindustrialização relativa do Brasil decorre não das exportações de commodities, mas, sim, de fatores extracomércio exterior. As variações do valor da moeda nacional são condicionadas por fatores financeiros (com destaque para a especulação e arbitragem no mercado futuro) e não por fatores reais da economia. Em relação à política industrial, segundo os autores, ela teve sua eficácia diminuída por diferentes determinantes sistêmicos fora da alçada propriamente setorial ou empresarial. O mais importante deles foi a taxa de câmbio, que permaneceu valorizada e volátil até Fatores conjunturais influenciaram os resultados nos últimos anos e, de alguma forma, ditaram sua lógica, qual seja, a de dar benefícios fiscais às empresas para que os custos domésticos pelo menos se igualassem ao padrão internacional. No capítulo 7, Adriana N. Ferreira, Luciana P. da Silva e Daniela S. Gorayeb analisam informações referentes à mudança na dinâmica setorial da geração de emprego após Destacam-se o protagonismo do setor de serviços na criação de vagas e a qualidade dos postos de trabalho gerados, com o aumento do grau de formalização e crescimento do rendimento real dos trabalhadores. As autoras mostram que a recuperação do mercado de trabalho, no período, ocorreu de forma tímida e não homogênea. Apesar de o dinamismo dessa retomada centrar-se no setor de serviços e na criação de empregos nas menores faixas salariais, manteve-se o crescimento, porém em ritmo menor, do emprego, da formalização, da capacidade de negociação salarial e dos ganhos reais de rendimento. O capítulo 8, de autoria de Geraldo Biasoto Jr. e José Roberto Afonso, trata da política fiscal adotada pelo governo Dilma, à luz de tendências mais estruturais identificáveis desde o início dos anos Busca-se avaliar os efeitos das medidas anticíclicas sobre as condições de governabilidade das finanças públicas. Ao mesmo tempo, são avaliadas as críticas colocadas à gestão da política fiscal no que se convencionou chamar de contabilidade criativa e a erosão de credibilidade dela decorrente. Em seu conjunto, busca-se, aqui, oferecer ao leitor o registro da evolução da economia brasileira de tal forma que ocupe posição intermediária entre (1) a análise de caráter estrutural do significado das transformações ocorridas recentemente no país e, em particular, diante da crise internacional o que demandaria maior distanciamento no sentido de proporcionar a devida perspectiva a economia brasileira no contexto da crise global 17

18 histórica e (2) o acompanhamento rotineiro de indicadores econômicos e de medidas de política, que define o debate conjuntural. Luis Fernando Novais Rafael Fagundes Cagnin Geraldo Biasoto Junior Organizadores 18 a economia brasileira no contexto da crise global

19 CAPÍTULO 1 Gênese da Crise e Evolução Recente das Economias Avançadas Maryse Farhi Introdução 1 A crise financeira, iniciada em meados de 2007 no segmento de crédito imobiliário nos EUA, foi grave o suficiente para ser qualificada como a mais séria e destrutiva desde 1929 pelo comitê de Larosière (2009), estabelecido pela União Europeia para avaliar seus aspectos e implicações. Ela adquiriu contornos sistêmicos após a falência do banco de investimentos Lehman Brothers, em setembro de Apesar de menor intensidade, a crise atual apresenta diversas particularidades que a aproximam da Grande Depressão da década de 1930; tais como sua duração, sua abrangência internacional e a incontornável necessidade de voltar a regulamentar o setor financeiro. Dessa forma, não parece estranho que ela tenha passado a ser designada como a Grande Recessão. Este capítulo resgata a evolução dessa crise global, desde sua eclosão em 2007, e analisa os seus desdobramentos recentes nas economias avançadas. Passados quase seis anos desde seu início, continuavam a pairar, em 2013, inúmeras incertezas sobre as trajetórias dessas economias. Na primeira seção estão traçadas as origens da crise e sua evolução. A segunda seção aborda a situação recente das economias avançadas e as incertezas que a cercam; e, por fim, a terceira seção apresenta a discussão sobre suas perspectivas. 1. Este capítulo baseia-se em informações disponíveis no final de abril de a economia brasileira no contexto da crise global 19

20 As distintas etapas da crise 2007 a 2013 Em 2013, a crise financeira internacional continua provocando acentuados desequilíbrios macroeconômicos que têm alimentado temores de que a economia mundial possa vir a enfrentar nova recessão (doubledip) semelhante à ocorrida na crise iniciada em , em que pesem as projeções relativamente tranquilizadoras dos organismos internacionais. As relações de causalidade entre a crise financeira e a continuidade desses desequilíbrios permitem afirmar que se trata de um mesmo e único episódio. À semelhança da Grande Depressão, a crise atual também pode ser decomposta, analiticamente, em diversas fases. A primeira iniciou-se em meados de 2007, com a elevação da inadimplência e a desvalorização dos imóveis e dos ativos financeiros associados às hipotecas americanas de alto risco (subprime), culminando na falência do banco de investimentos Lehman Brothers, em setembro de 2008, o que lhe conferiu um caráter de ameaça sistêmica. Nessa fase, tudo parecia indicar que as lições da Grande Depressão tinham sido aprendidas, permitindo evitar a repetição dos equívocos de política econômica que tinham contribuído para seu aprofundamento e sua extensão. Apesar de raízes teóricas muito distintas, essas lições tinham um importante elemento em comum: todas preconizavam uma intensa intervenção do Estado em oposição às políticas de laissez-faire e às diretrizes das políticas macroeconômicas recomendadas pelo mainstream econômico e endossadas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). As lições da Grande Depressão que foram aplicadas naquele período organizaram-se em torno da necessidade de se evitar uma espiral deflacionária (FISHER, 1933) por meio de intensa atuação do Estado e do banco central (Big Government e Big Bank, na denominação de MINSKY, 1982). Foi em nome dessa necessidade que os países desenvolvidos atuaram maciçamente e de comum acordo para socorrer os bancos comerciais e outras instituições financeiras importantes 3, os mercados financeiros mais sensíveis 4, bem como para incentivar a demanda agre- 2. Importa aqui ressaltar que a crise da década de 1930 não foi um episódio de dez anos de declínio econômico contínuo, mas sim constituída por dois períodos recessivos distintos agosto de 1929 até março de 1933 e maio de 1937 até a Segunda Guerra Mundial. Entre essas duas recessões, ocorreu um período de recuperação econômica que, entretanto, foi insuficiente para impedir que a taxa de desemprego permanecesse acima dos 10% nos EUA (BERNANKE, 2000). 3. Essa atuação assumiu formatos distintos conforme os países: os EUA concederam empréstimos aos bancos, enquanto, na Inglaterra e na Irlanda, o Estado assumiu o controle acionário dos bancos. 4. No caso dos mercados, a atuação dos governos foi relativamente uniforme e consistiu essencialmente em garantir a solvência dos títulos privados. 20 a economia brasileira no contexto da crise global

21 gada e reduzir as taxas de desemprego. Sua atuação anticíclica permitiu evitar que a crise financeira se transformasse em depressão. Mas deve ser assinalado que, embora os membros da zona do euro (ou União Econômica e Monetária Europeia, UME 5 ) tenham concordado em seguir orientações gerais comuns, todos os pacotes de assistência foram desenvolvidos, financiados e geridos pelas autoridades nacionais. Cada um desses pacotes nacionais de resgate manteve, assim, um formato próprio, sinalizando a inexistência de solidariedade financeira entre esses países que compartilham uma mesma moeda. Soros (2012) aponta que o primeiro passo no processo de desintegração da Europa foi dado pela Alemanha, quando, logo após a falência do Lehman Brothers, Angela Merkel declarou que a garantia estendida às instituições financeiras deveria vir de cada país, agindo isoladamente, e não da Europa em seu conjunto. Os mercados financeiros demoraram mais de um ano para perceber a implicação dessa declaração, mostrando que eles não são perfeitos. A segunda fase estendeu-se do final de 2008 ao início de Ela se caracterizou por uma recuperação dos preços dos ativos e por expectativas de uma retomada do crescimento econômico, em função das políticas fiscais e monetárias adotadas no período anterior. O bom desempenho dos mercados levou os agentes financeiros à percepção de business as usual e os bancos passaram a exercer pressões para evitar ou atenuar as mudanças na supervisão e regulação financeira. Foi igualmente no início dessa fase que a crise financeira teve o maior impacto na economia real, com forte queda do nível de atividade e alta do desemprego. Esse descompasso conduziu à cristalização do ressentimento popular em relação aos imensos programas de resgate das instituições financeiras (comparado com os insuficientes recursos destinados a programas sociais) e à falta de mecanismos ou de vontade política para impedir o pagamento de milionários bônus a seus dirigentes. No mesmo período, os países emergentes ou ficaram estáveis (Brasil) ou continuaram crescendo sob liderança chinesa, configurando uma recuperação double-speed da economia mundial. A expansão maciça dos déficits públicos e dos balanços dos bancos centrais para combater a crise era, então, amplamente considerada como excepcional e temporária. De fato, muitos governos e bancos centrais, desconfortáveis com a 5. Inicialmente, 12 países aderiram à UME, também conhecida como zona do euro. Atualmente, 17 estados membros da União Europeia utilizam o euro como moeda: Bélgica, Alemanha, Estônia, Irlanda, Grécia, Espanha, França, Itália, Chipre, Luxemburgo, Malta, Holanda, Áustria, Portugal, Eslovênia, Eslováquia e Finlândia. Os estados membros da União Europeia que não adotaram a moeda única são Bulgária, República Checa, Dinamarca, Letônia, Lituânia, Hungria, Polônia, Romênia, Suécia e Reino Unido. a economia brasileira no contexto da crise global 21

22 situação, começaram, a partir do segundo semestre de 2009, a discutir uma estratégia de saída. Foi no segundo semestre de 2009 que as convicções conservadoras voltaram a se afirmar com força. A zona do euro e os demais países europeus mostraram-se mais suscetíveis ao ideário conservador. Já os Estados Unidos, em função de sua própria experiência na década de 1930, decidiram manter e até mesmo reforçar as políticas anticíclicas enquanto pairassem ameaças de deflação, consubstanciadas em elevadas taxas de desemprego. Dessa forma, longe de constituir um consenso, o ressurgimento das ideias conservadoras provocou acentuadas divergências nas políticas econômicas pós-crise dos países desenvolvidos. Já a terceira fase desenvolveu-se do início de 2010 a meados de Essa fase caracterizou-se por séria ameaça de nova contração econômica, com grande potencial de contagiar o conjunto da economia internacional. A esperada recuperação econômica dos países desenvolvidos mostrou-se anêmica, devido, por um lado, às políticas macroeconômicas contracionistas na Europa e, por outro lado, à necessidade de as instituições financeiras e as famílias prosseguirem no processo de redução de suas dívidas. As reversões da política fiscal expansionista provaram ser muito mais complexas do que se previa, com os déficits públicos prosseguindo sua trajetória de ampliação, diante da forte queda de receitas ocasionada pelo ainda baixo nível da atividade econômica. Foi, igualmente, nessa fase que as políticas macroeconômicas começaram a divergir entre a Europa, muito mais preocupada com os desequilíbrios fiscais do que com um crescimento econômico sustentável, e os EUA, onde ocorria o contrário (FARHI, 2012). Desde a criação do euro até a ameaça de crise sistêmica com a falência do Lehman Brothers, em 2008, não tinha havido dificuldade em financiar tanto os déficits fiscais como os de balanços de pagamentos dos países da zona do euro considerados não muito confiáveis pelos mercados de capitais. No caso de alguns desses países, o período de boom ou de bolha anterior havia ocultado muitas mazelas econômicas e encorajado o aumento do ritmo dos gastos públicos. Mas, em outros casos, as origens dessa deterioração generalizada do controle fiscal estavam diretamente ligadas à crise financeira: custo fiscal das operações de resgate financeiro, perdas de receitas causadas pela recessão e renúncias fiscais discricionárias tomadas para estimular a atividade econômica. No episódio inicial referente à situação grega, a revelação da irrealidade dos dados oficiais sobre a dívida pública e a possibilidade de um default, reconhecida em diversas declarações dos principais países da zona do euro, levaram abruptamente ao fim da complacência dos mercados. 22 a economia brasileira no contexto da crise global

23 No período anterior à crise, os juros demandados pelos investidores para adquirir títulos da dívida pública dos países menos desenvolvidos da zona do euro tinham convergido para níveis pouco superiores aos dos títulos dos países mais desenvolvidos, como mostra o Gráfico 1. Subitamente, esses juros passaram a apresentar diferenciais cada vez mais elevados em relação aos pagos pela Alemanha. Esse movimento não ocorreu, contudo, de forma sincronizada para todos os países, consistindo em diversos episódios de elevadas vendas dos detentores desses títulos, além das vendas a descoberto dos especuladores, atingindo países bastante diferenciados, começando pela Grécia, seguida da Irlanda, Portugal, Espanha e Itália. Em cada um desses episódios, a desconfiança dos investidores foi acompanhada por rebaixamentos da classificação de risco de crédito desses países, realimentando-a. Surgiu o acrônimo pejorativo de PIIGS (Portugal, Irlanda, Itália, Grécia e Espanha) para designar esse conjunto de países, posteriormente substituído por GIIPS, politicamente mais correto. Gráfico 1. Rendimento dos bônus governamentais de 10 anos (% a.a.) jan./2007 a dez./ jan/07 fev/07 mar/07 abr/07 mai/07 jun/07 jul/07 ago/07 set/07 out/07 nov/07 dez/07 jan/08 fev/08 mar/08 abr/08 mai/08 jun/08 jul/08 ago/08 set/08 out/08 nov/08 dez/08 jan/09 fev/09 mar/09 abr/09 mai/09 jun/09 jul/09 ago/09 set/09 out/09 nov/09 dez/09 jan/10 fev/10 mar/10 abr/10 mai/10 jun/10 jul/10 ago/10 set/10 out/10 nov/10 dez/10 jan/11 fev/11 mar/11 abr/11 mai/11 jun/11 jul/11 ago/11 set/11 out/11 nov/11 dez/11 jan/12 fev/12 mar/12 abr/12 mai/12 jun/12 jul/12 ago/12 set/12 out/12 nov/12 dez/12 França Alemanha Italia Espanha Portugal Reino Unido Grécia (eixo da direita) Fonte: Bloomberg. No que concerne o segundo país a ser atingido, a Irlanda, a deterioração da situação fiscal estava diretamente ligada à crise financeira: custo fiscal das operações de resgate dos bancos, perdas de receitas causadas pela recessão e renúncias fiscais discricionárias adotadas para estimular a atividade econômica. A origem desses custos está relacionada às mesmas razões que tinham transformado a Irlanda num exemplo de sucesso: a opção pela inserção internacional baseada em forte a economia brasileira no contexto da crise global 23

24 redução de impostos, para atrair investimentos, e a acentuada financeirização da economia, que levaram os ativos dos bancos irlandeses à marca de 913% do PIB, em Na sequência, Portugal, Espanha e Itália entraram na mira dos investidores, por motivos diferenciados, existentes antes da crise, mas mascarados pelo alto volume de crédito que recebiam do norte europeu. A crise provocou forte contração desses créditos 6. Já no período inicial da terceira fase da crise, marcado pelas dificuldades de financiamento público da Grécia, as políticas macroeconômicas contracíclicas foram abandonadas pelos países europeus, que definiram como prioritária a volta ao equilíbrio fiscal, com base no diagnóstico de que a Europa padecia de um excesso de gastos públicos. Tal prioridade não ficou confinada aos países da zona do euro na linha de mira dos mercados, que tiveram de aceitar drásticas medidas fiscais para poder ter acesso aos recursos do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (European Financial Stability Facility, EFSF), descrito adiante. Ela se estendeu a outros países não visados pelos mercados, como a Alemanha e a França, bem como a países que, embora pertencentes à Comunidade Europeia, não aderiram à moeda única, como a Inglaterra e a Hungria. Muitos desses já resvalaram para uma segunda recessão, como mostra o Gráfico 2. Gráfico 2. Evolução do PIB dos países europeus: Alemanha, França, Inglaterra, GIIPS. Variação anual (%), em relação ao ano anterior 6,0 4,0 2,0 0,0-2,0-4,0-6,0-8,0 4,1 3,1 2,6 2,0 1,8 1,7 1,7 2,0 1,5 1,7 1,0 1,1 0,9 1,1 0,3 0,3 0,7 0,4 0,4 0,0-0,1-0,6-0,3-1,0-1,1-1,4-1,6-2,4-2,4-3,1-2,9-3,2-3,9-3,8-4,3-4,4-5,1-5,5-6,4-6,5 Zona do Euro Reino Unido Alemanha França Itália Espanha Portugal Grécia Fonte: Bloomberg e OCDE. Elaboração: Grupo de Economia / Fundap. 6. Com a livre movimentação de capitais instituída pelo Tratado de Maastricht, os países menos desenvolvidos da zona do euro tinham consideráveis déficits em transações correntes, financiados com crescente endividamento bancário externo, tanto público como privado, bem como fluxos de investimento estrangeiro de portfólio, originários dos países membros superavitários que alimentaram espirais ascendentes de preços de ativos, dando origem a bolhas imobiliárias, tais como as da Irlanda, Espanha, Holanda e Grécia (FREITAS, 2009). 24 a economia brasileira no contexto da crise global

25 Reconhecendo os efeitos perversos da contração fiscal num período de crise, o Fundo Monetário Internacional passou a apontar, em outubro de 2012 após décadas preconizando ajustes baseados na austeridade fiscal, que, na situação presente, o multiplicador fiscal (indicador que mede o impacto da política fiscal na atividade econômica) é bem mais elevado do que as projeções anteriores. Dessa forma, as políticas de contração fiscal provocam quedas muito mais acentuadas que as previstas na atividade econômica e acabam deteriorando ainda mais a situação das contas públicas, tradicionalmente medidas como proporção do PIB, ao acarretar recessão econômica e queda das receitas. Essa mudança de abordagem do organismo internacional não foi suficiente, entretanto, para provocar uma mudança nos rumos das políticas macroeconômicas na Europa. Essa fase da crise na Europa tem sido descrita como um trem desgovernado, filmado em câmara lenta, que, em várias ocasiões, se aproximou do abismo e que tem, logo adiante, uma descida extremamente íngreme, que pode acelerá-lo. A ameaça de uma nova crise bancária e de forte restrição do crédito constitui esse declive acentuado que pode provocar um descarrilamento, ou seja, ameaçar a própria sobrevivência do euro. Essa perigosa trajetória poderia ter sido precocemente interrompida, e com menor custo, se o centro de decisões tivesse adotado medidas fortes ao invés de, simplesmente, procurar ganhar tempo e adiar a solução. Tais medidas fortes implicavam a afirmação da solidariedade dos países da UME 7, por meio do lançamento de títulos europeus (eurobonds) e de compras pelo Banco Central Europeu dos títulos públicos dos países atingidos pela desconfiança dos mercados. Pelo contrário, Carvalho (2012) aponta que, nos momentos iniciais, o volume de recursos necessários ao resgate da dívida grega pareceu excessivo para o governo alemão de Angela Merkel, que contava com o forte apoio do então presidente da França, Nicholas Sarkozy numa aliança que recebeu o nome de Merkozy. Quando essa aliança deixou claro que não tinha intenção de socorrer os membros mais necessitados da União Econômica e Monetária Europeia, os investidores passaram a vender enormes quantidades de títulos dos países mais endividados, e seus preços desabaram, elevando o custo de rolagem de suas dívidas para patamares insustentáveis. Nesse período, a situação grega foi enormemente agravada por reiteradas declarações públicas de Angela Merkel e Nicholas Sarkozy, recusandose a prestar-lhe socorro e considerando inclusive a possibilidade de um default, caso não fosse adotada uma restrição fiscal draconiana. 7. Jim O Neill, presidente da Goldman Sachs Asset Management, afirmou em 2012, à Reuters, que se Angela Merkel e seus colegas estivessem junto com o resto da área do euro [...] e se comportassem como uma verdadeira união, essa crise seria concluída [naquele] fim de semana (apud PETTIS, 2012). a economia brasileira no contexto da crise global 25

26 Tais declarações públicas tinham por objetivo não desagradar aos eleitores que se posicionavam claramente contrários a novas despesas fiscais de socorro financeiro, seja para bancos, seja para outros países. Contudo, elas só pioraram as expectativas e suscitaram reações imediatas dos agentes de mercado, levando a um forte aumento da percepção de riscos e a uma acentuada elevação das taxas de juros demandadas pelos investidores para financiar a Grécia, em um episódio semelhante aos suddenstops de fluxos de capitais que atingiram as economias emergentes na década de A União Econômica e Monetária Europeia (UME) só passou a afirmar seu compromisso com uma resolução da crise quando a situação se agravou a ponto de a sobrevivência da moeda única ser posta em questão pelos mercados e por economistas, como o ex-presidente do Federal Reserve, Paul Volcker (CLARK, 2010). Em maio de 2010, vários meses após o início dessa fase da crise, a UME decidiu criar um fundo temporário de resgate de 700 bilhões, o EFSF, destinado a socorrer tanto a Grécia como outras economias europeias também consideradas frágeis. Esses auxílios foram condicionados à adoção de medidas de fortíssima contração fiscal, levando essas economias a uma nova recessão, o que impossibilitava a redução de seus endividamentos, em função da queda do PIB e das receitas fiscais. O EFSF passou a ser o emprestador de última instância da economia europeia, com um volume de recursos previamente delimitado e considerado insuficiente caso fosse necessário socorrer a Espanha ou a Itália, numa clara demonstração da fragilidade da arquitetura da moeda única europeia. As falhas da concepção da moeda única europeia foram denunciadas, de há muito, pelos chamados eurocéticos 8. Mas elas foram amplamente ignoradas pelos agentes de mercado, que elevaram o euro à condição de segunda moeda reserva internacional, sobretudo em função do fato de sua introdução resultar num amplo espaço financeiro integrado, com livre circulação de capitais e elevado PIB. A UME resulta da decisão de diversos países de utilizar uma mesma moeda, o euro, e de respeitar regras especificadas no Tratado de Maastricht, ratificado em fevereiro de Ela foi uma experiência histórica extremamente ambiciosa, dados não só o número de países envolvidos no processo, mas também os desequilíbrios estruturais e as diferenças de grau de desenvolvimento entre esses países. 8. Ver, por exemplo, Arestis e Sawyer (2001). 9. Até 2002, o euro foi utilizado nos mercados financeiros e, gradualmente, como numerário para pagamentos: cheque, cartão de crédito, transferência bancária ou débito direto. A moeda entrou em circulação a partir de 1º de janeiro de 2002, nos 12 países da zona do euro. 26 a economia brasileira no contexto da crise global