ACÓRDÃO DO TRIBUNAL 22 de Fevereiro de 1990 *

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1 BUSSENI ACÓRDÃO DO TRIBUNAL 22 de Fevereiro de 1990 * No processo C-221/88, que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal, nos termos do artigo 41. do Tratado CECA, pelo tribunale (sez. fallimentare) di Brescia e destinado a obter, no litígio pendente nesse órgão jurisdicional entre Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) e Massa falida de Acciaierie e ferriere Busseni SpA, uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação da Recomendação 86/198/CECA da Comissão, de 13 de Maio de 1986, relativa à constituição de um privilègio creditòrio respeitante a créditos de imposições sobre a produção do carvão e do aço (JO L 144, p. 40), O TRIBUNAL, constituído pelos Srs. O. Due, presidente, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler e M. Zuleeg, presidentes de secção, T. Koopmans, G. F. Mancini, R. Joliét, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias e F. Grévisse, juízes, advogado-geral: J. Mischo secretário: H. A. Rühi, administrador principal * Língua tío processo: italiano. I-519

2 ACÓRDÃO DE PROCESSO C-221/88 considerando as observações apresentadas: em representação da recorrente no processo principal, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Enrico Traversa, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, pela recorrida no processo principal, por Sandro Conti, advogado na Corte di cassazione italiana; visto o relatório para audiência, ouvidas as observações orais do Governo italiano, representado pelo prof. Luigi Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qualidade de agente, assistido por Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, na audiencia de 25 de Outubro de 1989, ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiencia de 28 de Novembro de 1989, profere o presente Acórdão i Por acórdão de 28 de Abril de 1988, chegado ao Tribunal em 4 de Agosto seguinte, o tribunale di Brescia apresentou, nos termos do artigo 41. do Tratado CECA, diversas questões prejudiciais relativas à interpretação da Recomendação 86/198/CECA da Comissão, de 13 de Maio de 1986, relativa à constituição de um privilégio creditòrio respeitante a créditos de imposições sobre a produção do carvão e do aço (JO L 144, p. 40, a seguir «recomendação»). 2 Estas questões foram levantadas no âmbito de um litígio que opõe a CECA à massa falida da Acciaine e ferriere Busseni SpA (a seguir «Busseni») a propósito da reclamação, no processo de falência, de certos créditos preferenciais da CECA. I-520

3 BUSSENI 3 Na sequência da sentença declaratória da falência da Busseni, em 3 de Fevereiro de 1987, a CECA reclamou a verificação de dois créditos, um preferencial, de LIT, correspondente a imposições e adicionais de mora não pagos, e o outro exclusivamente quirografario, de LIT, correspondente a. coimas e adicionais de mora. 4 O requerimento da CECA tendente a que uma parte dos seus créditos fosse considerada preferencial, com fundamento na recomendação, foi rejeitado pelo juiz delegado. A CECA interpôs então recurso perante o tribunale di Brescia. s O tribunale declarou que, por força da recomendação, os Estados-membros deviam conferir, o mais tardar em 1 de Janeiro de 1988, aos créditos emergentes da aplicação das imposições referidas nos artigos 49. e 50. do Tratado CECA, um privilègio da mesma natureza daquele de que beneficiam os seus créditos fiscais e, em caso de privilégios diferentes consoante os impostos, um privilégio da mesma categoria que o conferido aos créditos do Estado a título do imposto sobre o valor acrescentado. Não tendo a República Italiana tomado qualquer medida de transposição da recomendação, o tribunale interroga-se quanto ao ponto de saber se esta podia ter por efeito, na falta de medidas de transposição, conferir directamente, na ordem jurídica italiana, uma preferência aos créditos da CECA. 6 Foi nestas condições que o tribunale apresentou ao Tribunal as seguintes questões: «1) A Recomendação 86/198/CECA, de 13 de Maio de 1986, ao prever (na hipótese de concurso de credores, artigos 1. e 2. ), para os Estados-membros que conferem aos créditos fiscais do Estado um privilégio sobre a totalidade ou parte dos bens do devedor, a obrigação de conferir o mesmo privilégio aos créditos emergentes da aplicação das imposições referidas nos artigos 49. e 50. do Tratado CECA e, quando esses estados tenham estabelecido para os créditos fiscais privilégios gerais ou especiais de categoria diferente consoante os diferentes impostos, também a obrigação de conferir aos créditos emergentes da aplicação de imposições CECA um privilégio da mesma categoria do que é atribuído aos créditos a título de imposto sobre o valor acrescentado, é de aplicação directa e imediata no Estado-membro, por forma a poder ser aplicada pelos tribunais nacionais sem necessidade de ulteriores disposições de execução por parte do Estado destinatário; ou a referida recomendação mantém (artigo 15. do Tratado CECA) a natureza de um acto normativo que implica para os estados destinatários uma obrigação quanto aos fins mas liberdade quanto aos meios? I-521

4 ACÓRDÃO DE PROCESSO C-221/88 2) Na hipótese de a citada recomendação ter eficácia directa e imediata, a sua aplicabilidade deve manter-se limitada aos créditos emergentes de imposições surgidas posteriormente à sua publicação (13 de Maio de 1986) ou também aos derivados de título anterior? 3) Na hipótese de, pelo contrário, a recomendação em causa manter o valor de acto normativo que implica para os estados destinatários uma obrigação quanto aos fins mas liberdade quanto aos meios, o termo de 1 de Janeiro de 1988 imposto pelo' artigo 4. aos Estados-membros para darem cumprimento à recomendação tem natureza peremptória, pelo que a sua violação, de acordo com as orientações estabelecidas pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, importará a presunção de inconstitucionalidade (por violação do artigo 11. da Constituição) das normas sobre os privilégios na parte em que não prevêem a extensão do privilégio fiscal aos créditos emergentes das imposições previstas nos artigos 49. e 50. do Tratado?» 7 Para mais ampla exposição dos factos do litígio na causa principal, da tramitação do processo e das observações apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal. Quanto à competência do Tribunal s Convém de imediato observar que, contrariamente ao que sustenta a Busseni, o acto cuja interpretação é solicitada não é um parecer, mas uma recomendação da Comissão adoptada com base no artigo 14. do Tratado CECA, isto é, um acto que, de acordo com essa disposição, implica uma obrigação quanto ao fim que determina, mas deixa ao respectivo destinatário a escolha dos meios adequados para alcançar esse fim. As alegações da Busseni quanto a este ponto são portanto, de qualquer forma, desprovidas de pertinência. 9 Há, no entanto, que saber se o Tribunal é competente para conhecer de um reenvio prejudicial em sede de interpretação do Tratado CECA ou de actos nele fundamentados. I-522

5 BUSSENI io Os artigos 31. do Tratado CECA, 164. do Tratado CEE e 146. do Tratado CEEA, contêm disposições de conteúdo idêntico, a despeito de diferenças de redacção puramente formais entre o primeiro e os outros dois tratados, segundo as quais o Tribunal assegura o respeito do direito na interpretação e aplicação destes tratados. 11 Todavia, se os tratados CEE e CEEA definem expressamente, o primeiro no artigo 177. e o segundo no artigo 150., as condições em que o Tribunal é chamado a exercer o seu poder de interpretação do direito comunitário através de questões prejudiciais apresentadas pelos órgãos jurisdicionais nacionais, o Tratado CECA não enuncia qualquer regra expressa que incida sobre o exercício de um poder de interpretação do Tribunal. i2 Em contrapartida, o Tratado CECA prevê expressamente no seu artigo 41. que só o «Tribunal é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a validade das deliberações da Alta Autoridade e do Conselho, se, em litígio submetido a um tribunal nacional, esta validade for posta em causa». 13 Por diferentes que possam ser na sua letra, as disposições dos artigos 41. do Tratado CECA, 177. do Tratado CEE e 150. do Tratado CEEA, tratados que se sucederam no tempo, pois o Tratado CECA foi celebrado em 1951 e os tratados CEE e CEEA em 1957, exprimem, uns e outros, uma dupla necessidade, a de assegurar o mais possível a unidade na aplicação do direito comunitário e a de estabelecer para este efeito uma cooperação eficaz entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais. u A este propósito há, aliás, que atender à conexão existente entre a interpretação e a apreciação da validade. Por um lado, se o artigo 41. do Tratado CECA incide apenas na competência do Tribunal para se pronunciar a título prejudicial sobre a validade das deliberações da Comissão e do Conselho, a apreciação da validade de um acto implica necessariamente a sua prévia interpretação. Por outro lado, para a aplicação do artigo 177. do Tratado CEE, que não contém qualquer especificação de ordem formal sobre este ponto, o Tribunal foi levado a declarar que só a ele competia declarar inválido um acto das instituições comunitárias (acórdão de 22 de Outubro de 1987, Foto-Frost, 314/85, Colect., p. 4199), indo assim de encontro, no fundo, à disposição expressa contida no artigo 41. do Tratado CECA. I-523

6 ACÓRDÃO DE PROCESSO C-221/88 is Se, devido à natureza dos poderes conferidos às autoridades comunitárias e, em especial, à Comissão pelo Tratado CECA, os órgãos jurisdicionais nacionais têm menos vezes a ocasião de aplicar este Tratado e os actos adoptados com base nele e, por conseguinte, de se interrogarem quanto à respectiva interpretação, a colaboração neste domínio entre esses órgãos jurisdicionais e o Tribunal é tão necessária no âmbito do Tratado CECA como no dos tratados CEE e CEEA, pois o objectivo de assegurar uma aplicação uniforme do direito comunitário impõe-se com a mesma força e a mesma evidência. i6 Seria por isso contrário à finalidade e à coerência dos tratados que, estando em causa normas procedentes dos tratados CEE e CEEA, a fixação do seu sentido e do seu alcance caiba em última instância ao Tribunal de Justiça, como prevêem, em termos idênticos, o artigo 177. do Tratado CEE e o artigo 150. do Tratado CEEA, o que permite assegurar a uniformidade da respectiva aplicação, ao passo que, quando as normas em causa tivessem a ver com o Tratado CECA, esta competência continuaria a pertencer exclusivamente aos múltiplos órgãos jurisdicionais nacionais, cujas interpretações poderiam divergir, ficando o Tribunal desprovido de qualidade para assegurar uma interpretação uniforme dessas normas. i7 Da totalidade do que precede, resulta que o Tribunal é competente para se pronunciar quanto às questões que lhe são apresentadas pelo tribunale de Brescia. Quanto à primeira questão is Pela sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se a CECA pode, na falta de qualquer medida nacional de transposição, prevalecer-se das disposições contidas nos artigos 1. e 2. da recomendação, a fim de que alguns dos seus créditos emergentes da aplicação das imposições referidas nos artigos 49. e 50. do Tratado CECA possam, em casos de concurso de credores previstos por uma lei nacional, beneficiar de um privilégio geral ou especial da mesma categoria que o atribuído pela lei do Estado considerado aos créditos desse Estado resultantes do IVA. i9 Na opinião da Comissão, estão preenchidas as condições estabelecidas pela jurisprudência do Tribunal para que as disposições de uma directiva, não transposta por um Estado-membro para a sua ordem jurídica interna, possam ser invocadas perante um órgão jurisdicional nacional. I-524

7 BUSSENI 20 A Busseni entende, pelo contràrio, que, na falta de disposições nacionais de transposição, a CECA não pode prevalecer-se perante o tribunale das disposições da recomendação. 21 Convém observar, preliminarmente, que as regras definidas pelo Tribunal para determinar os efeitos de uma directiva não transposta para o direito nacional são igualmente aplicáveis às recomendações do Tratado CECA, que são actos da mesma natureza, pois implicam para os seus destinatários uma obrigação quanto ao fim, deixando-lhes a escolha dos meios adequados para o alcançar. 22 Segundo a jurisprudência do Tribunal, quando as autoridades comunitárias, por directiva, obriguem os Estados-membros a adoptar um comportamento determinado, o efeito útil de tal acto ficaria enfraquecido se os particulares e os órgãos jurisdicionais nacionais estivessem impedidos de tomá-lo em consideração enquanto elemento de direito comunitário. Em consequência, o Estado-membro que não tenha tomado, no prazo previsto, as medidas de execução impostas pela directiva não pode opor aos particulares o não cumprimento, por ele próprio, das obrigações que ela comporta. Assim, em todos os casos em que as disposições de uma directiva apareçam como sendo, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas, podem ser invocadas, na falta de medidas de aplicação tomadas nos devidos prazos, contra qualquer disposição nacional não conforme com a directiva, ou ainda se delas decorrerem direitos que os particulares possam defender face ao Estado (ver, nomeadamente, acórdão de 19 de Janeiro de 1982, Ursula Becker, 8/81, Recueil, p. 53). 23 Em contrapartida, esta possibilidade existe apenas face ao Estado-membro interessado e a outras autoridades públicas. Daí resulta que uma directiva não pode, poisi, criar obrigações na esfera de um particular e que uma disposição de uma directiva não pode ser, portanto, invocada, enquanto tal, contra essa pessoa (acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall, 152/84, Colect., p. 723). 24 Ora, no caso de a CECA poder concorrer não somente com o Estado-membro em causa, mas igualmente com outros credores da empresa, como na situação vertente, a aplicação da recomendação, longe de se fazer exclusivamente contra o Estado seu destinatário, poderia reduzir as possibilidades de alguns desses outros credores serem satisfeitos. I-525

8 ACÓRDÃO DE PROCESSO C-221/88 25 Com efeito, a tomada em consideração do pedido apresentado pela CECA perante os órgãos nacionais competentes no sentido de, com fundamento na recomendação, alguns dos seus créditos serem graduados como preferenciais não afectaria somente a situação do Estado interessado, mas modificaria necessariamente a situação relativa, no processo de concurso, dos diferentes credores. Assim, os direitos do conjunto dos outros credores da empresa, cujos créditos não beneficiam de preferência ou beneficiam apenas de preferência igual ou inferior à dos créditos do Estado resultantes do IVA, seriam directamente prejudicados pelo reconhecimento deste último privilégio a certos créditos da CECA. 26 De tudo o que precede, resulta que a CECA pode, se a recomendação em causa apresentar as mesmas características que permitem invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais uma directiva não transposta, prevalecer-se dessa recomendação contra um Estado, na condição de que o reconhecimento do carácter preferencial dos créditos da CECA tenha efeito apenas face a esse Estado, pondo eventualmente esta Comunidade em concurso com ele. Pelo contrário, o privilégio concedido à CECA não pode reduzir os direitos dos restantes credores, além do Es- tado, tais como resultariam da aplicação das normas nacionais que regem o concurso de credores, caso não existisse a recomendação. 27 Resta assim examinar se a recomendação apresenta as características que permitem invocá-la perante o órgão jurisdicional nacional, isto é, averiguar se as suas disposições são incondicionais e suficientemente precisas. 28 Por um lado, a obrigação de atribuir aos créditos da CECA emergentes da aplicação das imposições referidas nos artigos 49. e 50. do Tratado CECA um carácter privilegiado, imposta aos Estados-membros pelos artigos 1. e 2. da recomendação, é suficientemente precisa. 29 Por outro lado, se o segundo parágrafo do artigo 4. da recomendação, que prevê que as suas disposições sejam aplicáveis aos processos de cobrança pendentes na data da sua aplicação, exige dos estados que assegurem, «por meio de apropriadas disposições transitórias, uma protecção jurídica adequada dos direitos dos outros credores da empresa devedora» e estabelece assim uma condição para a aplicação da recomendação, resulta dos seus próprios termos que esta disposição visa apenas a protecção dos direitos dos outros credores, e não da CECA ou do Estado em causa. I-526

9 BUSSENI 30 Há por isso que responder à primeira questão que a recomendação deve ser interpretada no sentido de que, na falta de qualquer medida nacional de transposição, a CECA pode, no termo do prazo fixado para a transposição da recomendação, prevalecer-se desta contra um Estado-membro que não a transpôs, na condição de o reconhecimento do carácter preferencial dos seus créditos ter efeito apenas face a esse Estado, colocando eventualmente esta Comunidade em concurso com ele, sem reduzir os direitos dos demais credores, tais como resultariam da aplicação das normas nacionais que regem o concurso de credores no caso de não existir a recomendação. Quanto à segunda questão 3i Com a sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se, na hipótese de a CECA poder exigir a sua aplicação na ordem jurídica de um Estado-membro, a recomendação confere à Comunidade um privilégio em relação à totalidade dos créditos que detém sobre as empresas a título das imposições referidas nos artigos 49. e 50. do Tratado CECA, qualquer que seja a data da sua constituição, ou somente no respeitante aos créditos constituídos posteriormente à sua adopção. 32 Por força do primeiro parágrafo do artigo 4. da recomendação, os Estados-membros deviam tomar as medidas necessárias para a transporem para as respectivas ordens jurídicas «o mais tardar até 1 de Janeiro de 1988». Daqui resulta, como atrás se disse, que, na falta de medidas de transposição, as suas disposições podem ser invocadas perante os órgãos jurisdicionais nacionais a partir de 2 de Janeiro de Nos termos do segundo parágrafo do mesmo artigo, «os Estados-membros determinarão que essas disposições sejam aplicáveis aos processos de cobrança pendentes na data da aplicação da presente recomendação». Resulta dos próprios termos deste texto que a recomendação podia ser invocada perante os órgãos jurisdicionais nacionais em todos os processos de falência que não estivessem concluídos à data de 2 de Janeiro de Quanto ao ponto de saber se a recomendação pode ter por efeito conferir uma categoria privilegiada aos créditos da CECA constituídos antes da sua adopção, objecto específico da questão apresentada, há que salientar que, como resulta do sétimo considerando do seu preâmbulo, a Comissão, através dessa disposição, entendeu que o privilégio conferido pela recomendação possa exercer-se «nos proce- I-527

10 ACÓRDÃO DE PROCESSO C-221/88 dimentos de concurso de créditos em processos pendentes à data» da sua aplicação efectiva, «a fim de assegurar uma cobrança mais ampla dos créditos emergentes da aplicação das imposições nos anos que precedem» a sua adopção. 35 Contrariamente ao que sustenta a Busseni, o princípio da confiança legítima não é oponível à atribuição de um privilégio a créditos constituídos antes da entrada em vigor do texto que o cria, uma vez que, como já declarou o Tribunal, este princípio não pode ser alargado ao ponto de impedir, de forma genérica, que uma nova regulamentação possa ser aplicada aos efeitos futuros de situações nascidas durante a vigência da regulamentação anterior ( acórdão de 14 de Janeiro de 1987, República Federal da Alemanha/Comissão, 278/84, Colect., p. 1). 36 Há por isso que responder à segunda questão que o segundo parágrafo do artigo 4. da recomendação deve ser interpretado no sentido de que a CECA pode invocar o seu privilégio, nas condições e sob as reservas acima especificadas, em relação à totalidade dos créditos que detém sobre as empresas a título das imposições referidas nos artigos 49. e 50. do Tratado CECA, qualquer que seja a data da sua constituição, desde que, por força das disposições de direito nacional que regem o concurso de credores, possam ainda ser objecto da reclamação de créditos no processo de falência. Quanto à terceira questão 37 Com a terceira questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber, no fundo, se a data de 1 de Janeiro de 1988, fixada aos estados pela recomendação para a respectiva transposição, tem carácter imperativo. 38 Como o Tribunal já declarou (acórdão de 19 de Janeiro de 1982, Ursula Becker, atrás referido), resulta dos termos do terceiro parágrafo do artigo 189. do Tratado CEE que os estados destinatários são constituídos, por força da directiva, numa obrigação de resultado que deve ser executada até ao termo do prazo fixado pela própria directiva. I-528

11 BUSSENI 39 Resulta deste princípio, aplicável às recomendações adoptadas por força do artigo 14. do Tratado CECA, que o termo de 1 de Janeiro de 1988, fixado aos estados para a transposição da recomendação pelo primeiro parágrafo do seu artigo 4., reveste carácter imperativo. 40 Por conseguinte, a falta de transposição da recomendação por um Estado-membro no prazo assim estabelecido constitui uma violação do direito comunitário. 4! Há por isso que responder à terceira questão que o primeiro parágrafo do artigo 4. da recomendação deve ser interpretado no sentido de que o termo de 1 de Janeiro de 1988 tem caracter imperativo e a sua inobservância constitui uma violação do direito comunitário. Quanto às despesas 42 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL, pronunciando-se quanto às questões que lhe foram apresentadas pelo tribunale di Brescia por acórdão de 28 de Abril de 1988, declara: 1) A Recomendação 86/198/CECA da Comissão, de 13 de Maio de 1986, relativa à constituição de um privilégio creditório respeitante a créditos de imposições sobre a produção do carvão e do aço, deve ser interpretada no sentido de que, na falta de qualquer medida nacional de transposição, a CECA pode, no termo do prazo fixado para a transposição da recomendação, prevalecer-se desta contra um Estado-membro que não a transpôs, na condição de o reconhecimento do carácter preferencial dos seus créditos ter efeito apenas face a esse Estado, colocando eventualmente esta Comunidade em concurso com ele, sem reduzir os I-529

12 ACÓRDÃO DE PROCESSO C-221/88 direitos dos demais credores, tais como resultariam da aplicação das normas nacionais que regem o concurso de credores no caso de não existir a recomendação. 2) O segundo parágrafo do artigo 4. da recomendação deve ser interpretado no sentido de que a CECA pode invocar o seu privilégio, nas condições e sob as reservas acima especificadas, em relação à totalidade dos créditos que detém sobre as empresas a título das imposições referidas nos artigos 49. e 50. do Tratado CECA, qualquer que seja a data da sua constituição, desde que, por força das disposições de direito nacional que regem o concurso de credores, possam ainda ser objecto da reclamação de créditos no processo de falência. 3) O primeiro parágrafo do artigo 4. da recomendação deve ser interpretado no sentido de que o termo de 1 de Janeiro de 1988 tem carácter imperativo e a sua inobservância constitui uma violação do direito comunitário. Due Kakouris Schockweiler Zuleeg Koopmans Mancini Joliét O'Higgins Moitinho de Almeida Rodríguez Iglesias Grévisse Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 22 de Fevereiro de O secretário J.-G. Giraud O presidente O. Due I-530