Seção II Das Atribuições do Presidente da República Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

Transcrição

1 Curso/Disciplina: Direito Administrativo / 2017 Aula: Administração Direta Órgão Público / Aula 05 Professor: Luiz Jungstedt Monitora: Kelly Silva Aula 05 Não basta estar previsto na Constituição a existência de um órgão para ele ser independente, sendo também indispensável o rol de atribuições do órgão. José dos Santos Carvalho Filho chama os órgãos independentes de órgãos constitucionais, uma vez que estão citados na Constituição com as suas atribuições. Por similaridade, isso vale para a Constituição estadual, em relação aos órgãos estaduais, e para a lei orgânica, em relação aos órgãos dos municípios. Na aula passada, foi visto que o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas são órgãos independentes. Agora será dado continuidade à análise dos órgãos independentes que constam na Constituição: Seção II Das Atribuições do Presidente da República Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: Leia-se das atribuições da Presidência da República. Uma colocação interessante é que todo órgão independente é chefiado por um agente que tem suas atribuições determinadas pela própria Constituição. A maioria da doutrina, inclusive, chama esse agente de agente político. E, por ser agente político, recebe subsídio, e não a tradicional remuneração recebida pelos servidores públicos. Então, quem chefia um órgão independente é um agente político, que é aquele que tem atribuição dada pela própria Constituição. Assim, ora a Constituição fala do órgão, ora fala do agente político. Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário: Então, todos os tribunais são órgãos públicos independeres, pois, além de elencados na Constituição expressamente como órgãos e não pessoas jurídicas, eles recebem atribuições dos artigos Página1 101 e seguintes. É dedicada uma seção na Constituição para cada um dos tribunais, impondo atribuições para os mesmos. Art São funções institucionais do Ministério Público:

2 No art. 129 são elencadas as atribuições do Ministério Público, que é um órgão público independente. A princípio, esse é o rol tradicional dos órgãos públicos independentes: Presidência da República, Congresso Nacional, tribunais, Ministério Público e Tribunal de Contas. Diogo de Figueiredo fala que temos três poderes e cinco órgãos independentes. Ele chega a afirmar que a Constituição de 1988 não adota a tripartição dos poderes, mas sim o Estado policêntrico, que são vários centros de decisões independentes. Existem órgãos independentes fora dos três poderes, a exemplo do Tribunal de Contas e do Ministério Público. Daí, a ideia de Estado policêntrico. A Defensoria Pública defende a tese de que ela teria o mesmo status que o Ministério Público e que, deste modo, seria um órgão independente. O Prof. diz não concordar com a tese, mas recomenda que a mesma seja adotada em provas da Defensoria. No entanto, o Prof. chama a atenção para o art. 134 da Constituição: Art A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014) O caput fala que a Defensoria Pública é instituição permanente e essencial, mas não há um rol de atribuições. O caput apenas diz para o que a Defensoria foi criada. Ademais, o 4º do art. 134 diz que: 4º São princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, aplicando-se também, no que couber, o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 desta Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014) Página2 Os arts. 93, II, e 96 são artigos relacionados à Magistratura, órgão público independente. O 2º do art. 134 diz:

3 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, 2º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) O 2º fala em autonomia funcional e administrativa, enquanto que o 4º fala em independência funcional. Cada vez mais o dispositivo se aproxima da tese de que a Defensoria é um órgão público independente. Contudo, as atribuições da Defensoria são encontradas em lei complementar que a organiza, ou seja, na LC nº 80/94. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, diferentemente, elenca as atribuições da instituição. Nesse caso, o Prof. afirma conseguir enxergar a Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro como órgão público independente. Cada vez mais, em concurso público, está difícil defender a tese de que a Defensoria Pública não é órgão independente. Nessa visão, seriam seis órgãos independentes: Presidência da República, Congresso Nacional, tribunais, Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensoria Pública (da União e dos Estados). As Defensorias Públicas defendiam a tese que tinham o status das Procuradorias Estaduais, ou seja, que estavam ligadas diretamente à Governadoria do Estado. Contudo, a tendência é que isso mude e que a Defensoria passe a ser vista como órgão independente. A Polícia Federal está no art. 144 da Constituição. No 1º ela recebe as suas atribuições: Art. 144 [ ] Página3 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:" (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) I apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; II prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;

4 III exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) IV exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. O que é um órgão independente? É aquele que tem atribuições elencadas pela própria Constituição da República. Entretanto, nenhum autor afirma que a polícia é um órgão independente. Na classificação do órgão público, a Polícia Federal está enquadrada como órgão superior, pois está vinculado ao Ministério da Justiça, que, por sua vez, está vinculado à Presidência da República. A Polícia Civil está vinculada à Secretária de Segurança Pública, que, por sua vez, está vinculada à Governadoria do Estado. Ou seja, Presidência e Governadoria são órgãos independentes; Ministério da Justiça e Secretária de Segurança Pública são órgãos autônomos; e Polícia Federal e Polícia Civil são órgãos superiores. Então, muita atenção a esses órgãos. O Prof. afirma não gostar da utilização do termo agente político para a Magistratura e para o Ministério Público. O art. 39, 4º, da Constituição diz: Art. 39 [ ] 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) O Prof. afirma que o termo membro de Poder é o mais adequado para os Magistrados. Para o Ministério Público o mesmo não pode ser utilizado, tendo em vista que não se trata de Poder, mas órgão independente, que não está vinculado a nenhum dos Poderes. O mesmo para a Defensoria Pública e para o Tribunal de Contas. Celso Antônio Bandeira de Mello determina que esses agentes Página4 não são políticos, pois agente político é aquele que tem vínculo transitório, ou seja, mandato eletivo. Então, para Celso Antônio, agentes políticos são os chefes do Executivo e parlamentares, pois esses que são eleitos; os demais são servidores públicos. É bom tomar cuidado com esse posicionamento do autor, pois as pessoas insistem em chamar esses agentes de agentes políticos. Então, em uma prova de Ministério Público, por exemplo, é aconselhável utilizar a expressão agente político. A última colocação, em relação a órgão independente é que ele vai se subdividindo e dando origem aos demais órgãos.

5 Ministério é o grande exemplo de órgão autônomo, pois está ligado diretamente à Presidência da República. Existem alguns órgãos que não têm o nome de Ministério, mas que estão ligados diretamente à Presidência, à Governadoria e ao Gabinete do Prefeito. Um exemplo é a AGU, que não é um Ministério, mas que o Advogado-Geral da União tem status de Ministro, por estar ligado diretamente à Presidência da República. Em âmbito estadual, a PGE é o grande exemplo de órgão autônomo. E, em âmbito municipal, a PGM, que está ligada diretamente ao Gabinete do Prefeito. Os órgãos autônomos têm liberdade administrativa e financeira, limitadas pelo órgão independente. Cabe destacar que a liberdade financeira está limitada à lei de diretrizes orçamentárias (LDO), que tem seu projeto encaminhado pelo Chefe do Executivo e aprovado pelo Parlamento. Ou seja, o órgão independente encaminha o projeto de lei orçamentária para outro órgão independente, havendo, então, um limite na liberdade financeira dos órgãos autônomos. Os órgãos autônomos recebem dotações orçamentárias e, a partir disso, tem uma liberdade de atuação. O Ministério, para melhor realizar a sua função, se subdivide, surgindo os órgãos superiores, que, no caso, são as secretarias federais. Cabe frisar que as Secretarias Estaduais e as Municipais são órgãos autônomos, e não superiores. O órgão superior tem liberdade administrativa, mas não financeira, pois seus recursos estão atrelados à decisão do órgão autônomo, que vai receber os valores orçamentários de acordo com a proposta realizada. Assim, o órgão superior recebe o que o órgão autônomo determinou para aquele exercício financeiro. A liberdade financeira do órgão independente é limitada pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Quando se fala em liberdade financeira dos órgãos autônomo e superior, essa liberdade é ainda mais limitada. Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. Página5 Então, há uma certa limitação do órgão independente à LDO.

6 Quanto ao órgão subalterno, geralmente, são previsto em regimentos internos. A portaria de um prédio público e o protocolo são exemplos de órgãos subalternos. Eles são órgãos que não têm nenhum poder de decisão. Todo órgão governamental tem órgão subalterno. Classificação quanto à composição: Essa classificação se divide em órgão simples e órgão composto. Uma pergunta resolve: O órgão se subdivide em outro? Se sim, ele é composto; se não, ele é simples. A Presidência da República, por exemplo, se subdivide em Ministérios, que se subdividem em Secretárias, que se subdividem em Departamentos. Logo, todos os citados são exemplos de órgãos compostos. Consequentemente, o órgão simples é o subalterno, pois ele não se subdivide. Classificação quanto à forma de atuação: Página6

7 Quanto à forma de atuação, temos o órgão público singular e o órgão público colegiado. Mais uma vez, uma única pergunta resolve: Quem manda? Se for uma única pessoa, será órgão singular; se for mais de uma pessoa, será órgão colegiado. Quem manda na Presidência da República? O Presidente (órgão singular). Quem manda no Ministério? O Ministro (órgão singular). A maioria dos órgãos públicos do Poder Executivo são singulares. Contudo, existem órgãos colegiados no Executivo. Na estrutura do Ministério da Fazenda, por exemplo, existe o Conselho Monetário Nacional, que é formado pelo Ministro da Fazenda, pelo Ministro do Planejamento e pelo Presidente do Banco Central. No Tribunal de Justiça, no exercício da sua função típica, existe o órgão especial, que vai decidir em última instância. O órgão especial é um exemplo de órgão colegiado. Por outro lado, no exercício da função administrativa, o Tribunal de Justiça é um órgão singular, pois quem manda é o Presidente do Tribunal de Justiça. Finalizando essas classificações, elas não se repelem, sendo utilizadas conjuntamente. A Procuradoria do Estado é um órgão autônomo, composto e singular. Autônomo porque está diretamente ligado à Governadoria do Estado; composto porque se subdivide em vários órgãos na sua estrutura; e singular porque quem manda é o Procurador-Geral do Estado. A Polícia Federal é órgão superior, composto e singular. É superior porque está ligado ao Ministério da Justiça, que é autônomo e está ligado à Presidência da República; é composto porque existem vários órgãos na sua estrutura; e é singular porque quem manda é o Diretor da Polícia Federal. O mesmo vale para a Polícia Civil, mas está ligada à Secretaria de Segurança Pública, que, por sua vez, está ligado à Governadoria do Estado; e quem manda é o Chefe da Polícia Civil. concurso. O Prof. recomenda que o estudante faça essa classificação para o órgão que objetiva fazer Página7

8 Se a PGE não é uma pessoa jurídica, como ela representa o Estado em juízo? A resposta é que a Procuradoria não representa, mas é o próprio Estado em juízo, e suas atribuições se encontram legalmente previstas. Inclusive, é por isso que Procurador do Estado não precisa de procuração do Governador para atuar. Não precisa, pois ela está imputada na função. A Procuradoria não representa, ela possui competência atribuída por lei (muitas vezes, pela própria Constituição). Assim, o órgão é o próprio Estado. Logo, a PGE é o Estado em juízo, o que também vale para a AGU, para a PGM. É a chamada teoria da imputação. Em uma visão processual, pode ser usada a competência judicial. O que interessa não é a personalidade jurídica, mas a personalidade judiciária. Deste modo, para estar em juízo não é necessário ser pessoa jurídica. Página8

9 Órgão público pode ir a juízo em face de outro órgão público do mesmo ente da federação? A questão deve ser decidida internamente. A hierarquia resolve a questão. Por exemplo, se o Ministro da Agricultura e o Ministro do Meio Ambiente, em desacordo, judicializassem o problema, a União seria a pessoa jurídica em ambos os polos processuais, o que não é possível. Contudo, e quanto aos órgãos independentes? Normalmente, por questões orçamentárias, podem ingressar em juízo, de acordo com a súmula 525 do STJ. Cabe destacar que, até pouco tempo, somente José dos Santos Carvalho Filho tratava do assunto. STJ Súmula 525 A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. O nome correto é Câmara Municipal, e não Câmara de Vereadores. A súmula apresenta uma exceção ao ingresso em juízo por órgão em face de outro órgão, podendo ocorrer para a defesa de direitos institucionais, conforme explicitado pela mesma. Por isso que existe concurso para Procurador do Município e Procurador da Câmara Municipal, por exemplo; assim como para Procurador do Estado e Procurador da Assembleia Legislativa. Página9